«Непопулярное правительство в Соединенных Штатах»

Если принципы комиссионной формы правления применяются добросовестно и последовательно, нет никаких сомнений в том, что внезаконное правительство в его нынешней жесткой форме должно уйти в прошлое. Обязанность избирателя станет простой, и он сможет выполнять ее с максимальной степенью осознанности. Функция электората при голосовании имеет жизненно важное значение, поскольку она передает всю полноту власти местного самоуправления органу, который напрямую подотчетен электорату. Какое же место тогда остается для профессионального советника и руководителя политически невежественного избирателя? Никакого! Не существует такого политического невежества, которое требовало бы руководителя и советника. Избирателю требуется лишь просвещение относительно того, чей план из двух честных и достаточно эффективных людей в целом одобряется избирателем. Избиратель ищет информацию высокоорганизованного рода. Он может получить ее только путем работы собственной мысли и рассмотрения обещаний и программ кандидатов. Кандидаты теперь вынуждены апеллировать к разуму избирателя. Какова же тогда нужда в сегодняшнем внезаконном правительстве? Разумеется, партии и партийные организации будут возникать, но они перестанут быть простыми машинами для указания невежественному избирателю, как опустить свой бюллетень. Вместо этого они станут инструментами распространения пропаганды по социальным, экономическим и правительственным вопросам.

Как только внезаконное правительство будет ликвидировано путем концентрации правительственной власти в руках немногих, каждый из которых избран на должность от управляемого округа или управляемой «квоты», электорат сможет с полным основанием обеспечить контроль над своими представителями самыми различными способами. Он может настоять на отзыве, инициативе и референдуме. Именно продвижение этих мер при сохранении бюллетеня столь же длинным, как в настоящее время, и при нынешней децентрализации правительственной власти способствует существованию и безопасности внезаконного непопулярного правительства. Когда безответственное внезаконное правительство заменяется ответственным законным правительством, подлежащим частым выборам, можно рискнуть предположить, что ни отзыв, ни инициатива, ни референдум не будут применяться широко. Праймериз окажутся абсолютно неуместны. Никакие партийные наименования не появятся ни в одном бюллетене. Теоретически каждое лицо, юридически отвечающее требованиям для занятия должности, должно иметь привилегию баллотироваться на выборах. Лицам следует разрешить выдвигать самих себя. Чтобы обесстимулировать выдвижение безответственных лиц, не имеющих реальных шансов на избрание, с каждого кандидата, не набравшего определенного процента поданных голосов, следует взыскивать залог. Партии с принципами и программами естественным образом окажутся единственными, кто будет обладать каким-либо весом. Крайне маловероятно, чтобы какие-либо подобные партии существовали для муниципальных выборов. Если же они появятся, им следует предоставить свободу вести свои дела собственным путем, поскольку их кандидаты всегда должны соперничать с лицами, желающими выступить в качестве оппозиции.

ПРИМЕЧАНИЯ:

[9] Часто ставится вопрос о том, что лучше: иметь пять комиссаров и позволить им самим выбирать своего председателя в качестве просто председательствующего лица, либо предусмотреть, чтобы один специально избранный комиссар был председателем с особыми исполнительными и административными полномочиями. Эти два плана представляют собой просто разницу в степени объединения исполнительной и законодательной власти. Если один комиссар избран специально в качестве председателя или мэра с административными и исполнительными обязанностями, а остальные комиссары представляют собой лишь совещательный совет, мы имеем определенную степень разделения исполнительной и законодательной функций. Председатель или мэр в этом случае должен быть избран по списку от всего города. Его должность будет настолько заметной и важной, что затмит должности комиссаров, и возникнет вероятность тупиковых ситуаций между исполнительной властью и комиссарами, осуществляющими законодательную власть. Если, с другой стороны, все комиссары в равной мере обладают исполнительной и законодательной властью, имеет место полное слияние обеих функций. Большинство комиссии тогда несет полную ответственность не только за создание, но и за исполнение законов и административных мер. Что касается разрушения внезаконного правительства в городах размером с Галвестон, то считается, что не имеет существенного значения, какой именно план будет принят. Более надежным путем является возложение на большинство всех комиссаров ответственности за осуществление всей полноты законодательных и исполнительных полномочий.

В полном соответствии с принципом слияния исполнительной и законодательной властей в комиссии находится наем ею профессионального муниципального управляющего, который занимает должность по усмотрению комиссии и которому комиссия делегирует такие исполнительные обязанности и законодательную власть — всегда подконтрольные комиссии, — какие она сочтет нужным.

[10] Ричард С. Чилдс, «Принципы короткого бюллетеня», стр. 66–67.

[11] О дальнейшем изложении понятия управляемого округа см. Ричард С. Чилдс, «Принципы короткого бюллетеня», стр. 51–58.

[12] Джон Дж. Гамильтон, «Свержение городского босса», стр. 158–168.

[13] См. «Британская энциклопедия», 11-е изд., т. XXIII, стр. 115 (откуда описание в тексте заимствовано в значительной степени); Ричард С. Чилдс, «Принципы короткого бюллетеня», стр. 58; Рамсей Мьюр, «Пэры и бюрократы», стр. 236–239; К. Г. Хоаг, «План представительного совета городского управления», «Америкэн сити», апрель 1913 г.

ГЛАВА XIII ПРИМЕНЕНИЕ ПРИНЦИПА КОМИССИОННОЙ ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ К КРУПНЫМ ГОРОДАМ

Если город представляет собой более крупное образование с числом избирателей-мужчин от 100 000 и выше и населением от 700 000 до 1 000 000 человек и более, его управление небольшой комиссией, каждый член которой избран от управляемого округа или по управляемой «квоте» в рамках плана Хейра, становится невозможным. Когда округа начинают насчитывать более 6000 избирателей-мужчин и население свыше 50 000 человек, или когда «квоты» превышают 6000 избирателей-мужчин, они, вероятно, перестают быть управляемыми. Тем не менее комиссия из 16 и более человек уже не является органом, способным осуществлять законодательную и исполнительную власть удобным образом, подобно совету из 5 или даже 9 членов. Проблема применения принципов комиссионной формы правления к более крупным городам заключается поэтому в следующем: как можно сохранить управляемость округов или «квот» и в то же время осуществлять управление городом посредством небольшой комиссии, обладающей как законодательными, так и исполнительными полномочиями?

Одно из решений этой проблемы заключается в следующем: контроль над всей полнотой исполнительной и законодательной власти муниципалитета должен быть возложен на муниципальный совет. Он должен состоять из стольких членов, сколько в муниципалитете имеется управляемых округов или управляемых «квот». Принимая 3000 избирателей за составляющие управляемый округ или «квоту», это дало бы городу с 100 000 избирателей-мужчин совет из 33 членов, а городу с 300 000 избирателей-мужчин — совет из 100 членов. Последний мог бы быть сокращен до 50, если в качестве меры управляемого округа или «квоты» взять максимум в 6000 избирателей-мужчин. Этот совет должен затем назначать мэра и, возможно, с одобрения мэра, руководителей департаментов, причем все они должны занимать должности по усмотрению совета.[14] Мэр и руководители его департаментов должны тогда сформировать правящую комиссию или совет с такими исполнительными и законодательными полномочиями, какие могут быть делегированы постановлениями, принятыми советом и находящимися во всякое время под контролем совета. Такая схема сохранила бы систему избрания представителей от управляемых округов. На них возлагалась бы полная ответственность за осуществление законодательной и исполнительной власти. Тем не менее им была бы предоставлена свобода делегировать исполнительную власть и часть законодательной власти комиссии администраторов, вся деятельность которых заключалась бы в служении муниципальному управлению. Такая комиссия могла бы состоять из лидеров большинства совета или из экспертов-муниципальных управляющих, привезенных из любой точки мира, либо из тех и других. Совету следует оставить свободу выбора того метода, который он решит принять.

Часто принимаемый план управления для наших более крупных городов заключается в следующем: от каждого управляемого округа в муниципалитете избираются отдельные олдермены. Все избранные таким образом олдермены образуют городской совет, который осуществляет законодательную власть. Мэр избирается по списку. Он председательствует в городском совете и вместе с руководителями своих исполнительных департаментов, занимающих должности по его усмотрению, осуществляет всю полноту исполнительной власти. Новый устав Кливленда наделяет руководителей департаментов местами в совете с правом обращаться к этому органу с речами. Здесь наблюдается скорее близость исполнительной и законодательной власти, нежели реальное ее слияние. Какое бы слияние ни имело место, оно в значительной степени выражается в предоставлении исполнительной власти положения в дебатах законодательного органа. Совет не выполняет никаких функций в фактическом осуществлении исполнительной власти. Вся исполнительная власть в действительности сосредоточена в руках одного лица, избранного по списку и занимающего должность в течение двух, а часто и четырех лет. Эта черта резко контрастирует с наделением исполнительной властью представителей управляемых округов или «квот», которые контролируют и направляют осуществление этой власти единственным исполнительным лицом, занимающим должность по их усмотрению.

Единственный план, к которому не следует прибегать в наших более крупных городах, — это план обеспечения слияния исполнительной и законодательной функций у нескольких комиссаров, избранных по списку, что тем самым нарушает основополагающий принцип избрания представителей от управляемых географических округов или по управляемым «квотам».

ПРИМЕЧАНИЯ:

[14] См. Ричард С. Чилдс, «Теория нового плана с контролируемым исполнительным органом», «Нэшнл мьюнисипал ревью», т. II, стр. 76 (январь 1913 г.); К. Г. Хоаг, «План представительного управления», «Америкэн сити», апрель 1913 г.

ГЛАВА XIV ПРИМЕНЕНИЕ ПРИНЦИПОВ КОМИССИОННОЙ ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ К ШТАТУ

Принципы, лежащие в основе комиссионной формы правления для городов, с равным успехом могут быть применены и к управлению штата.

Наша первая забота должна заключаться в том, чтобы ликвидировать разделение власти, проистекающее из наличия двух законодательных палат, каждая из которых в равной степени представляет электорат. Законодательная власть в том виде, в каком она исходит от электората в целом, должна быть сосредоточена в единой законодательной палате.

Во-вторых, мы должны предусмотреть избрание членов в эту единственную палату от «квот» или округов, которые являются настолько управляемыми, насколько это возможно. Один член должен избираться от каждой «квоты» или из каждого округа.[15] Требование о том, чтобы округа или «квоты», избирающие членов, были управляемыми, настолько важно, что оно должно определять минимальное число членов в единой законодательной палате. Если будет определено, что округ или «квота» с 4000 избирателями-мужчинами будут подходящим образом управляемыми, тогда каждый округ будет содержать около 25 000 человек населения, и для такого штата, как Иллинойс, потребуется 200 округов.

Наконец, следуя комиссионной форме правления для городов, мы должны сосредоточить контроль над всей полнотой исполнительной власти в руках этой единой законодательной палаты. Короче говоря, мы должны применить принцип слияния исполнительной и законодательной власти в одном и том же органе. Как, могут спросить нас, это может быть сделано? Крайне важно, чтобы легислатура насчитывала двести членов, дабы округа или «квоты» оставались управляемыми. Как же тогда возможно предоставить легислатуре контроль над исполнительной властью?

Полагают, что план исполнительной власти штата, избираемой однопалатной легислатурой и находящейся в ее распоряжении по ее усмотрению, по манеру контролируемого исполнительного органа для более крупных городов, не подойдет. Правда, исполнительная власть штата может оперировать не столь крупным бюджетом, как некоторые города, но исполнительная власть штата от этого не становится менее важной или обширной. Законодательная власть штата, которая превосходит законодательную власть любого города, может развить исполнительные функции штата так, что они значительно превзойдут функции любого города. Исполнительные функции штата поэтому всегда потенциально более обширны, чем функции городского исполнительного органа. Затем в легислатуре штата, состоящей из ста членов или более и представляющей различные политические и партийные программы, шансы на серьезный тупик гораздо выше, чем в городском совете. Когда в легислатуре штата возникает тупиковая ситуация, бывает трудно, если вообще возможно, определить, какие именно элементы являются определяющими в законодательном собрании, если право выбора оставляется за самой легислатурой. Возникает необходимость, следовательно, в независимом авторитете вне легислатуры, который выделил бы из ее состава тех, кто будет осуществлять исполнительную власть, и тем самым избавил бы осуществление этой власти от любых тупиков между законодателями.

Эти соображения естественно ведут к следующему плану: все исполнительные акты должны совершаться, как и прежде, от имени единоличного исполнителя. Но контроль над всеми исполнительными актами должен быть сосредоточен в руках государственного совета, состоящего из (скажем) семи членов, которые обычно должны набираться из лидеров регулярно голосующего большинства законодательной палаты. Важнейшей обязанностью единоличного исполнителя будет определение того, кто составляет регулярно голосующее большинство и кто является его лидерами, созыв их для формирования государственного совета, определение того момента, когда эти лидеры перестают обладать регулярно голосующим большинством, и в таком случае их увольнение или принятие их отставки с заменой их государственным советом, в распоряжении которого имеется регулярно голосующее большинство. Однако после того как государственный совет выбран, реальный контроль над исполнительной функцией будет принадлежать ему. Таким образом, реальным исполнительным органом является государственный совет, и поскольку он должен обычно контролировать большинство легислатуры, в его руках окажется и законодательная власть. Это изящная и осуществимая схема применения существенного принципа комиссионной формы правления в тех случаях, когда крупное представительное собрание является необходимостью. Метод избрания единоличного исполнителя, чья главная обязанность заключается в том, чтобы периодически ставить исполнительную власть штата под контроль надлежащего государственного совета, формируемого из числа лидеров большинства легислатуры, не имеет особого значения. Весьма вероятно, что единственным осуществимым путем были бы выборы по списку с большими интервалами времени.

Весьма незначительные изменения в наших нынешних конституциях штатов требуются для осуществления большей части предложенного плана правления. Члены нижней палаты легислатуры обычно избираются от вполне управляемых округов. Слияние исполнительной и законодательной функций достигается очень просто путем исключения из списка выборных должностных лиц вице-губернатора, государственного секретаря, государственного аудитора, казначея, суперинтенданта общественного просвещения, генерального атторнея и других, а также добавления следующих положений:

Должен существовать исполнительный совет для консультирования губернатора в управлении штатом. Его члены должны избираться и созываться губернатором и служить в качестве исполнительных советников. Они занимают свои должности в течение срока полномочий по усмотрению губернатора.

Исполнительная власть, возложенная на губернатора настоящей конституцией, должна, если иное не оговорено в настоящей конституции, осуществляться губернатором, действующим по совету исполнительного совета. Положения настоящей конституции, ссылающиеся на губернатора в совете, должны истолковываться как относящиеся к губернатору, действующему по совету исполнительного совета.

Губернатор может назначать должностных лиц в количестве не более десяти для управления такими департаментами штата, которые губернатор в совете может учредить, а до такого учреждения — для управления департаментами штата, общественных счетов, казначейства, общественного просвещения, юстиции и государственных учреждений. Такие должностные лица занимают свои должности по усмотрению губернатора. Они должны быть членами исполнительного совета, и после первых всеобщих выборов членов генеральной ассамблеи, как это предусмотрено здесь, никакой член исполнительного совета не должен занимать должность дольше трех месяцев, если он не является или не становится членом какой-либо из палат[16] генеральной ассамблеи.

Неизбежным результатом таких изменений стало бы то, что губернатор не смог бы совершить ни одного важного акта без согласия совета. Совет фактически являлся бы исполнительным органом. Выборы, приведшие к власти губернатора, как ожидалось бы, привели бы в легислатуру большинство той же партии, и исполнительный совет естественным образом формировался бы из лидеров этого большинства. Даже если бы губернатор и большинство легислатуры принадлежали к разным партиям, все же существовал бы сильнейший мотив для формирования исполнительного совета из большинства легислатуры, что позволило бы избежать ответственности за конфликт между большинством в легислатуре и исполнительной властью, которыйверг бы правительство в путаницу.

Полный успех плана, предполагающего слияние исполнительной и законодательной власти в руках лидеров большинства легислатуры, требует присутствия в легислатуре хотя бы некоторых из лидеров основных партий. Отсутствие в легислатуре таких лидеров оставляло бы контроль над важнейшими полномочиями правительства в руках менее опытных и менее способных членов партии. Оппозиция также могла бы иметь менее эффективное представительство. Это было бы серьезным вопросом для самих партий. Общественная служба также пострадала бы. В интересах наилучшего управления делами штата необходимо, чтобы способности и опыт партийных лидеров как большинства, так и меньшинства оставались на службе штата как можно дольше. Также важно, чтобы исполнительная и законодательная власть осуществлялись на благо штата в целом, а не с целью продвижения местных интересов отдельных законодателей. Наиболее надежно это достигается присутствием в легислатуре партийных лидеров большинства. Существует несколько способов обеспечить возвращение в легислатуру хотя бы некоторых лидеров основных партий, даже когда они могут оказаться не в состоянии получить относительное большинство поданных голосов в том округе, где они баллотируются: Во-первых, кандидатам в легислатуру может быть разрешено баллотироваться на выборах в любом округе штата, независимо от того, где они проживают. Однако это не ведет далеко в направлении возвращения партийных лидеров, если выборы не проводятся в разное время в разных округах. Во-вторых, если выборы проводятся одновременно во всех округах, избирателю может быть разрешено голосовать за кандидата, баллотирующегося в его собственном или любом другом округе. Это позволило бы партии перераспределить часть своих голосов в округе, где она сильна, в пользу конкретных лидеров, баллотирующихся в округах, где их успех находится под вопросом. Это одно из предложений Лиги народной власти Орегона. В-третьих, прямым способом достижения желаемого результата было бы разрешение каждой партии, набирающей по меньшей мере 25 процентов от общего числа голосов, поданных на выборах членов легислатуры, назначать столько представителей, сколько десятых долей от общего числа поданных голосов содержится в общей партийной массе голосов. В-четвертых, тот же результат может быть достигнут путем обеспечения избрания по списку небольшого числа законодателей по «квотам» в соответствии с планом Хейра.[17]

Теперь обратите внимание на эффект применения принципов комиссионной формы правления для городов к правительству штата. Должность законодателя стала важной и заметной, поскольку это единственная должность в правительстве штата (за исключением должности губернатора), за которую избиратель опускает свой бюллетень, и поскольку успешный кандидат подаст один из двух дюжин — простите, двух сотен — бюллетеней для выбора реального исполнительного органа. При такой системе можно с уверенностью сказать, что избиратель заранее будет знать, что голос за кандидата А означает голос за Б в качестве реального исполнителя или лидера государственного совета. Таким образом, голос за законодателя штата станет голосом за наделение определенной группы законодателей и их лидеров всей полнотой законодательной и исполнительной власти штата. Мы действительно сделали избирательную привилегию выборщика столь важной, что он не только обязательно придет на выборы, но от него можно ожидать выполнения больших усилий для поддержания своей полной информированности о кандидатах. Мы сделали акт голосования столь простым, что избиратель не сможет не использовать имеющийся у него ум и не потратить любое свободное время на дальнейшее самообразование. Обеспечив избрание отдельных законодателей от управляемых округов или по управляемым «квотам», мы приблизили избирателя к кандидатам на минимальное расстояние. Стимулируя появление множества кандидатов, мы предоставили избирателю максимально широкий спектр выбора. Все эти приемы имеют тенденцию устранять политически невежественный голос. Реальный разум электората получает максимальный простор для проявления и даже стимулируется к необычным усилиям осмысления. Это является гарантией — и это единственная гарантия — против того политического невежества со стороны большого числа избирателей, которое предоставляет профессиональному политику возможность вмешаться и под видом консультирования и направления избирателя в том, как голосовать, по существу подать за него его бюллетень. Необходимое условие, на котором основывается и поддерживается направляющая голоса политическая машина, было тем самым устранено. При таких обстоятельствах направляющая голоса машина вместо того, чтобы тайком и в темноте, проистекающей из множества выборов и замещаемых должностей, протаскивать тех, кем она может управлять ради целей, которые электорат на самом деле не одобряет, должна начать апеллировать к интеллекту избирателя посредством кандидатов с характером, аргументов, платформ и обещаний законодательной деятельности, исполнять которые избранные лица обладают властью. Подобная деятельность любой организации мгновенно превратит ее из простой машины управления голосами в легитимную партию с реальными принципами и реальной программой. Лидеры такой организации неизбежно будут баллотироваться на выборах в реальном правительстве, которое отныне станет законным правительством. Настоящие партийные лидеры появятся в легислатуре с реальными партийными программами законодательной деятельности и реальной партийной ответственностью.

Однако в представленной схеме управления штатом мы не только сделали все от нас зависящее, чтобы уничтожить в корне внезаконное непопулярное правительство, но и создали правительство, способное функционировать. Мы пресекли любые дрязги между легислатурой и исполнительной властью. Мы наделили исполнительный совет властью, которая позволит ему действовать. Мы сформировали правительство, которое будет бездействовать не потому, что у него связаны руки, а потому, что оно само решает ничего не предпринимать. Лидер победившей партии не сможет заявить, что он не выполнил партийные обещания из-за отсутствия властных полномочий. Однако никому не следует опасаться, что концентрация власти в руках немногих окажется хоть в какой-то мере опасной для свобод народа. Государственный совет может осуществлять власть лишь до тех пор, пока он сохраняет доверие большинства в легислатуре. Даже вне периода выборов легислатура неизбежно будет чутко реагировать на общественное мнение, и государственный совет, не учитывающий влияние общественного мнения на большинство членов легислатуры, не сможет долго удерживать власть. Путем частых выборов большинство может быть сменено, а совет — отозван в пользу лидера оппозиции. Эффективность голосования при этом колоссально возрастет, поскольку электорату не придется смещать дюжину разных должностных лиц на нескольких разных выборах, чтобы изменить контроль над законным правительством. Голосование на единых выборах делает это. Посредством опроса округов или «квот» определяется, должен ли один набор законодателей или другой контролировать исполнительную и законодательную власть, сосредоточенную в единой палате. Никакое правительство не сможет быть непопулярным, и никакой исполнительный совет не сможет оставаться у власти вопреки воле электората при такой схеме правления. Никакое правительство не сможет оставаться у власти и избегать последствий провала и неэффективности при столь организованном устройстве.

Если подобная схема правления не сокрушит пагубное влияние внезаконного правительства, основанного на управляющей голосами машине, то такая власть не может быть сокрушена вовсе. Если обрисованная схема правления не дает электорату реальной возможности выразить свою волю через своих представителей, воплотить эту волю в закон, а затем обеспечить исполнение закона через тех же самых представителей, то наша попытка добиться представительного правления потерпит неудачу, и мы окажемся неспособными достичь того, чего смогли добиться другие нации, пусть даже и управляемые форменно хотя бы еще королями.

ПРИМЕЧАНИЯ:

[15] План Иллинойса по представительству меньшинства в легислатуре предусматривает избрание трех представителей от каждого округа и позволяет каждому избирателю подать три голоса по своему усмотрению: один голос за каждого кандидата, или три голоса за одного кандидата, или полтора голоса за каждого из двух кандидатов. Там, где внезаконное правительство политократов сильно, это на протяжении многих лет приводило к тому, что члены легислатуры назначались внезаконным правительством. Электорат оказался полностью и очевидным образом лишен избирательных прав. Если в округе имеются две политические машины, одна доминирующая, а другая обладающая значительной силой, они по взаимному соглашению устраивали так, что доминирующая машина выдвигала только двух кандидатов, а другая — только одного. Таким образом, избирателю вообще не предоставляется никакого выбора, и выдвижение кандидатур представляет собой назначение. Если имеются три одинаково сильные политические машины, каждая по соглашению выдвинет по одному кандидату. На самом деле при отсутствии соглашения количество выдвинутых кандидатов обычно будет соответствовать вышеуказанному в названных обстоятельствах. Таким образом, электорат во многих округах Иллинойса в течение многих лет имел сравнительно небольшое реальное представительство в нижней палате легислатуры или вовсе не имел его. Худшие элементы в палате при этой системе избирались вновь и вновь. См. передовую в «Чикаго трибюн» от 22 декабря 1912 г. на тему «Представительство меньшинства».

[16] Это предполагает существование второй палаты, как предлагается в гл. XVI.

[17] См. выше, стр. 153.

ГЛАВА XV СОВРЕМЕННЫЕ ПЛАНЫ, НАПРАВЛЕННЫЕ НА СЛИЯНИЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЛАСТЕЙ ПРАВИТЕЛЬСТВ ШТАТОВ

Наши легислатуры штатов теперь по большей части состоят из членов, избранных от вполне управляемых округов. Правительственные изменения, направленные на применение принципов комиссионного правления к штату, как это было обрисовано в предыдущей главе, имеют дело главным образом со слиянием исполнительной и законодательной властей. Несколько недавних предложений об изменениях, исходящих из Иллинойса, Висконсина, Канзаса и Орегона, показывают, что законодатели, губернаторы и полититологи с практическим опытом пришли к выводу, что исполнительная и законодательная власти должны быть сближены. Интересен, однако, тот факт, что не было предложено никаких планов, согласно которым легислатура должна поглотить контроль над исполнительной властью, передав ее в руки лидеров большинства легислатуры. Напротив, предложения о сближении исполнительной власти и легислатуры за одним исключением шли по линии наделения исполнительной власти большей властью по контролю и принуждению легислатуры.

Палата представителей Иллинойса на своей сессии 1913 года приняла правило, автором которого был представитель Мортон Д. Халл. Оно предусматривало следующее:

Когда любой законопроект или резолюция вносятся с целью реализации любой рекомендации губернатора, они посредством специального обращения губернатора, направленного спикеру палаты, могут быть объявлены правительственной мерой. Правительственная мера может быть направлена в соответствующий комитет либо по просьбе лица, внесшего ее, передана в комитет всей палаты в полном составе. Когда такая мера представлена комитетом, она имеет приоритет при рассмотрении палатой перед всеми другими мерами, за исключением законопроектов об ассигнованиях. Палата заседает в качестве комитета в полном составе для рассмотрения правительственных мер во вторник утром сразу после чтения протокола заседаний палаты.

Это правило весьма очевидно сближает исполнительную власть и легислатуру. Однако оно делает это лишь путем предоставления губернатору важной привилегии, которая позволяет ему продвигать свою законодательную программу.

Предлагаемая поправка к конституции Висконсина, предусматривающая законодательную инициативу со стороны электората в целом,[18] дает губернатору практический метод принуждения или «продавливания» оппозиции враждебно настроенной легислатуры. Она предусматривает передачу на рассмотрение электората в целом любого законопроекта, внесенного в легислатуру в любое время в течение первых тридцати дней сессии. Это позволяет губернатору представлять все правительственные законопроекты в легислатуру, и если они не проходят голосование, он может затем представить их для принятия в качестве закона электоратом в целом. Это наделяет губернатора правом продвигать и контролировать законодательство в очень высокой степени.

Губернатор Канзаса Ходжес в своем послании легислатуре от 10 марта 1913 года прямо высказался за принятие комиссионного плана правления для штата. Изложенные там детали плана были несколько расплывчатыми. Он, судя по всему, состоял из однопалатной легислатуры, включающей одного или двух членов от каждого из восьми избирательных округов штата по выборам в конгресс, со сроками полномочий от четырех до шести лет. Эта законодательная комиссия должна была заседать по мере того, как того требовали чрезвычайные обстоятельства общественных дел. Губернатор должен был по должности быть членом и председательствующим лицом комиссии или законодательного собрания. Мы не наблюдаем здесь никакого иного слияния исполнительной и законодательной властей, кроме того, которое имеет место в таком городском управлении, как чикагское, где мэр избирается по списку, наделен исполнительной властью и председательствует в однопалатном совете относительно небольшого числа членов, осуществляющих муниципальную законодательную власть. Предложение губернатора Ходжеса наделило бы исполнительную власть штата большей властью, чем та, которой она обладает сейчас, в силу того обстоятельства, что губернатор является председательствующим лицом законодательного органа. Помимо этого, оно не идет дальше предложения о сокращении размера легислатуры. Но даже эта часть плана может быть уязвима для возражения в том, что она нарушает фундаментальный принцип избрания представителей от управляемых географических округов или по управляемым «квотам». В целом план губернатора Ходжеса представляется таким, который, подобно правилу Халла в Иллинойсе и положению Висконсина об инициативе, увеличивает власть исполнительного органа, избранного по списку, и уменьшает значение и власть представителей электората.

Последние планы Лиги народной власти Орегона подробно изложены в определенных поправках к конституции, которые должны быть вынесены на народное голосование в порядке референдума.[19]

Прежде всего мы замечаем концентрацию исполнительной власти в руках губернатора в силу того факта, что он назначает свой кабинет, состоящий из генерального атторнея, государственного секретаря, казначея, государственного печатника, суперинтенданта общественного просвещения, секретаря по делам труда, государственного бизнес-менеджера и других лиц, предусмотренных законом. Он также назначает всех шерифов и окружных прокуроров по всему штату. Однако эти местные должностные лица подлежат отзыву со стороны электората. Полномочия и обязанности всех комиссий штата консолидируются и возлагаются на губернатора, становясь частью исполнительных полномочий и функций, за исключением железнодорожной комиссии, члены которой тем не менее назначаются губернатором. Власть губернатора дополнительно увеличивается предоставлением ему и должностным лицам его кабинета мест в однопалатной легислатуре. На губернатора возлагается обязанность вносить все законопроекты об ассигновании денежных средств. Хотя легислатура может уменьшить сумму ассигнований, она не может увеличить их без согласия губернатора. Общее право вето губернатора отменяется, однако он, по-видимому, по-прежнему сохраняет возможность посредством продвижения референдума апеллировать к электорату с целью преодоления позиции легислатуры.[20]

Однопалатная легислатура должна состоять из 60 членов, по меньшей мере 2 из которых избираются от каждого округа, содержащего приблизительно столько шестидесятых долей населения, сколько членов должно быть избрано от этого округа. Избирателю ни в коем случае не разрешается голосовать более чем за одного кандидата. Следовательно, ожидалось бы, что каждая партия выставит столько кандидатов, какова, по ее оценкам, ее сила в шестидесятых долях населения. Результатом неизбежно станет представительство меньшинства, если таковое имеется в сколько-нибудь существенном объеме. Чтобы избежать ситуации, при которой меньшинство обладало бы столь же большой властью, как и большинство, каждый избранный член подает в легислатуре столько голосов, сколько избирателей подали свои бюллетени за него. Неуспешный кандидат в губернаторы, набравший наибольшее число голосов в своей партии, становится членом легислатуры с силой голоса, равной числу голосов, поданных за неуспешных кандидатов его партии на места в легислатуре. Можно рискнуть предположить, что легислатура, столь точно отражающая электоральную силу всех фракций и партий, была исключительно подвержена законодательным тупикам, которые вновь колоссально увеличили бы возможности власти губернатора, имевшего вместе со своим кабинетом места в законодательном органе и обладавшего огромной властью над ассигнованиями.

В целом эти новые планы из Орегона ведут в направлении возвеличивания власти единоличного исполнителя за счет легислатуры, а не увеличения власти легислатуры путем предоставления ее лидерам контроля над исполнительной властью.

На сессии легислатуры Иллинойса 1913 года сенатором Логаном Хэем был внесен законопроект об учреждении того, что ныне известно как план Хэя для законодательной комиссии. Он предусматривал создание совместной законодательной комиссии в составе губернатора, который по должности являлся председателем комитета, вице-губернатора, спикера, председателей комитетов по ассигнованиям и судебным делам Сената и Палаты представителей, а также пяти других сенаторов и пяти других представителей, отбираемых так же, как и другие комитеты, а именно: в сенате — по резолюции этого органа, в Палате представителей — спикером. Губернатор, вице-губернатор и спикер должны были работать в комитете в течение срока своих полномочий, а остальные члены — до созыва следующей Генеральной Ассамблеи после их назначения. Комиссия должна была заседать с начала одной регулярной сессии легислатуры до начала следующей. Ей были предоставлены полномочия подготавливать и выдвигать комплексную законодательную программу, включая бюджет ассигнований на предстоящую сессию легислатуры, а также учреждать справочное законодательное бюро. Ей были предоставлены полномочия расследовать деятельность администрации любого департамента правительства штата и расходование любых ассигнований, сделанных Генеральной Ассамблеей. Такой план был превосходно задуман для увеличения власти легислатуры путем централизации в руках ее лидеров мощи и полномочий по представлению всеобъемлющей и зрелой программы до созыва легислатуры. В то же время он не наделял губернатора никакими дополнительными полномочиями в отношении законодательства. Напротив, он в мягкой форме фактически пытался обеспечить дополнительный контроль над исполнительной властью. Самое существование постоянной законодательной комиссии, состоящей из лидеров легислатуры и обладающей полномочиями в любое время расследовать деятельность администрации любого департамента правительства штата или расходование любых выделенных средств, представляло собой постоянную угрозу нынешней исполнительной изоляции и безответственности.

План очевидно встретил решительное противодействие со стороны исполнительной власти, поскольку в Палате представителей он был изменен таким образом, чтобы предусмотреть четырех членов от Сената и Палаты представителей вместо пяти, причем назначаться они должны были губернатором. Полномочия комиссии по проведению расследований были ограничены теми, проведение которых от нее требовали губернатор, Генеральная Ассамблея или любая из палат, а полномочия по расследованию деятельности администрации любого департамента правительства штата были полностью исключены. В таком виде законопроект превратился в документ, который колоссально увеличил бы власть губернатора, передав в его руки авторитет комиссии и предоставив ему признанных правительственных членов легислатуры. Между Палатой представителей и Сенатом возник тупик, и окончательно принятый законопроект содержал положение лишь об учреждении справочного законодательного бюро. В споре вокруг первоначального плана и модификаций Палаты представителей мы видим четкое осознание необходимости сближения губернатора и легислатуры. Перед нами также предстает острый спор о том, должен ли губернатор получить в дополнение к своей власти новые полномочия по продвижению законодательства или легислатура должна увеличить свою власть посредством организации и одновременно обеспечить определенный контроль над исполнительной властью, если не ее фактическое доминирование.

Довольно поразительно, что во всех приведенных выше предложениях, направленных на более тесное сближение исполнительной и законодательной ветвей власти, мы обнаруживаем сильную тенденцию к усилению власти единоличного исполнительного органа путем предоставления ему большего контроля над законодательной властью. Исторически усилия постоянно были направлены на то, чтобы ограничить власть единоличного главы исполнительной власти. Правда, исполнительный орган в таких случаях не подлежал частой смене со стороны избирателей. Но частые выборы могут не защитить управляемых от огромного числа ошибок в суждениях и мелких тираний, исполнительного притеснения и дурных назначений, которые не становятся достоянием общественности и не превращаются в предмет серьезных споров перед лицом избирателей. Хорошее исполнительное управление в смысле управления справедливого и беспристрастного, сбалансированного, стремящегося к улучшениям и добросовестно действующего в менее значительных делах проистекает скорее из небольшого комитета опытных лидеров, нежели от одного человека. Обмен мнениями в таком органе и влияние одного члена на другого имеют ценность, которую невозможно переоценить. Единоличный же глава исполнительной власти, напротив, по всей вероятности, не имеет постоянного круга ответственных советников. Он слишком часто поддается на советы того, кто последним доберется до его слуха.

При составлении конституций объединить исполнительную и законодательную ветви власти путем передачи контроля над исполнительной властью большинству законодательного органа так же легко, как и передать контроль над законодательной властью единоличному главе исполнительной власти. С точки зрения целесообразности многое можно сказать в пользу плана, который сосредоточивает контроль над исполнительной властью в руках законодательного органа.

ПРИМЕЧАНИЯ:

[18] Совместная резолюция 4A, внесенная 16 июня 1913 года.

[19] Они были предоставлены автору г-ном У. С. Ю'Реном из Орегон-Сити, штат Орегон. Одно из них представляет собой письмо от 28 декабря 1911 года с просьбой о критических замечаниях по проекту конституционных изменений. Другое представляет собой петицию в порядке народной инициативы о вынесении конкретных поправок в конституцию (являющихся частью всего плана изменений) на утверждение избирателей.

[20] «Однако власть губернатора по продвижению петиций в рамках инициативы и референдума предлагаемой поправкой не увеличивается. Он имеет в этом такие же права, как и частный гражданин, но не обладает никакими официальными полномочиями» (комментарий У. С. Ю'Рена).

ГЛАВА XVI ПРОБЛЕМА ВТОРОЙ ПАЛАТЫ [21]

Институт частной собственности все еще с нами и, судя по всему, останется на некоторое время. Приобретение и владение частной собственностью остается главной целью нашего существования и, несомненно, будет оставаться таковой. Именно находящаяся в частной собственности собственность платит налоги и поддерживает государство. При любом правительстве собственность имеет право на справедливое рассмотрение и защиту. Особые дифференцированные классы собственности, такие как железные дороги и другие предприятия коммунального обслуживания, промышленные предприятия, шахты, а также владения землевладельцев и фермеров, имеют право на справедливое рассмотрение и защиту. Поистине, государство, допускающее беспорядочные посягательства на частную собственность или на дифференцированные классы частной собственности, не смогло бы долго просуществовать. Наверняка его процветание было бы недолгим. Эти предпосылки не подвергались сомнению в прошлом. В наши дни найдется немного желающих их опровергнуть.

Какого же рода спрос существовал, когда наши штаты были впервые организованы, на правительственные механизмы, пригодные для защиты интересов собственности? Как на этот спрос отвечали наши планы управления середины девятнадцатого века? Каков характер этого же спроса сегодня и как на него отвечают наши нынешние правительственные структуры? Это важные вопросы, предшествующие нашему главному вопросу: как должны защищаться интересы собственности, когда принципы комиссионной формы правления применяются к штату?

Целью этой главы является попытка в общих чертах ответить на эти вопросы.

Наше федеральное правительство было создано на территории, которая в основном представляла собой дикую местность с полосой приграничных и колониальных общин на атлантическом побережье. Когда бы ни создавалось правительство штата, территория, из которой оно состояло, носила полностью или в очень большой степени приграничный характер. В таких сообществах возможности были изобильными и практически равными для всех. Люди начинали не имея больших преимуществ, кроме тех, которыми их наделила природа. Различия в благосостоянии не были столь велики, чтобы у большинства людей не было надежды преодолеть их в течение жизни. Население управлялось общностью чувств и определенным сходством занятий. В таком обществе любое нападение на интересы собственности неизбежно затрагивало слишком многих, чтобы такое нападение стало возможным. Практическая опасность заключалась в том, что штаты позволили бы проживающему в них классу должников отказаться от выполнения своих обязательств перед проживающим вне штата классом кредиторов. Это было предотвращено весьма практичным положением федеральной конституции о том, что ни один штат не должен принимать никаких законов, подрывающих действие обязательств по контрактам. Помимо этого, правительственные механизмы, принятые для защиты интересов собственности, носили в значительной степени теоретический и академический характер. По большей части они были направлены на предотвращение любых внезапных законодательных мер. Законодательство в каждом случае должно быть результатом «трезвого второго размышления». Не делалось различий между законодательством, затрагивающим интересы собственности, и любым другим. Гарантии обеспечения «трезвого второго размышления» со стороны избирателей или законодательного органа в равной степени применялись как к самым тривиальным законодательным вопросам, так и к наиболее важным. Так мы имеем разделение законодательного органа на две палаты. Члены обеих палат избираются. Единственная разница заключается в том, что численность верхней палаты меньше, а срок полномочий немного длиннее. Мы также имеем ограниченное право вето губернатора. Хотя это прямо не предусмотрено нашей конституцией, частью нашей системы правления стало то, что суды осуществляют полномочия по объявлению недействительными актов законодательного органа, которые запрещены писаной конституцией. Поскольку эти писаные конституции почти повсеместно содержали положение о том, что «ни одно лицо не может быть личено жизни, свободы или собственности без надлежащей правовой процедуры», суды получили полномочия объявлять недействительными те акты законодательного органа, которые они считали лишением «свободы» или «собственности» какого-либо лица «без надлежащей правовой процедуры». При своем осуществлении эта власть по сути сводилась к судебному вето. Если суд считает, что рассматриваемый акт был запрещен конституцией, акт является недействительным до тех пор, пока конституция не будет изменена и общие запреты не будут устранены, по крайней мере в отношении оспариваемого акта. Тем не менее запрещено было только лишение «без надлежащей правовой процедуры». Но само законодательство являлось «надлежащей правовой процедурой», если оно не было произвольным и иррациональным в своем действии. Таким образом, акт, который запрещал бы употребление алкоголя рыжеволосыми лицами и налагал штраф за это правонарушение, был бы произвольным и иррациональным по своему применению, и наложение штрафа в соответствии с этим актом было бы лишением имущества отдельного лица без надлежащей правовой процедуры. Но более того, произвольный характер законодательного акта должен быть ясным вне всяких разумных сомнений. Он должен быть настолько ясным, чтобы два разумных человека не могли расходиться во мнениях по этому поводу. Таковы были пределы полномочий суда, установленные изначально. Очевидно, что при добросовестном соблюдении этих ограничений право вето суда в отношении законодательства имело в основном теоретическое и академическое значение для защиты интересов собственности. Дело в том, что эта власть судов объявлять законы неконституционными на том основании, что они лишают какого-либо человека жизни, свободы или собственности без надлежащей правовой процедуры, оставалась практически неиспользуемой в течение первой половины девятнадцатого века. Возможно, не было необходимости в защите интересов собственности от законодательной власти. Возможно, ограничения на осуществление полномочий суда соблюдались слишком добросовестно. Весьма вероятно, что к таким результатам привели обе причины.

До 1860 года штаты атлантического побережья перестали быть провинциальными или приграничными общинами. После 1860 года огромная территория в долине Миссисипи перестала быть приграничным сообществом. Возникли великие города. Целые штаты были вовлечены в обработку земли. Постоянно развивалось обрабатывающее производство. Удобство транспорта сократило размеры страны во многих районах в двадцать раз. Рост стоимости и количества частной собственности был сказочным. Столь огромный рост за столь короткий промежуток времени неизбежно привел к концентрации огромных состояний в руках значительного числа лиц. Еще более заметной стала концентрация совокупных холдингов собственности в корпорациях. Финансовая разница между людьми, обладающими некоторым имуществом, и обладателями огромных состояний настолько велика, что преодоление этого разрыва даже исключительным индивидуумом в течение его жизни исключено. Финансовая разница между положением лиц, обладающих некоторым имуществом, и совокупным богатством крупных корпораций превосходит реальное понимание человеческого разума. Возможности больше нигде не близки к равенству, и многие начинают жизненную гонку с форой, которая делает их невидимыми для всех, кроме очень немногих. В результате все возрастающее число людей мыслит не категориями собственности и интересов собственности, а как индивидуумы, а во многих случаях как часть совокупности индивидуумов. Они начали задумываться над тем, так ли управляется государство и так ли скроено законодательство, чтобы они как отдельные лица или как часть коллективного объединения аналогичным образом находящихся в таком же положении людей имели возможность жить удовлетворительным образом. Они легко склонны верить в то, что специально организованные интересы собственности пытаются создавать законы или блокировать создание законов в интересах собственности и против интересов индивидуума, будь то поодиночке или в составе организованных групп. Такие специально организованные интересы собственности стали мишенью для упорных, а иногда и порочных и мстительных атак со стороны большинства избирателей. Тот факт, что это большинство состоит из лиц, которые в той или иной степени являются собственниками, не мешает им мыслить категориями своего положения как индивидуумов. Таким образом, со стороны избирателей были предприняты эффектные нападки на такие организованные интересы собственности, как железные дороги, корпорации коммунального обслуживания и владельцы шахт. Законодательство, направленное на содействие социальной справедливости и осуществляемое в рамках реального или мнимого использования полицейских полномочий, может на практике представлять собой нападение на какой-либо легитимный бизнес. И тем не менее общая цель таких актов встретит подавляющее народное одобрение.

Шаг за шагом с развитием этого антагонизма в штате между специально организованными интересами собственности и индивидуумом росли попытки таких интересов объединиться для защиты от избирателей. Естественно, они используют все имеющиеся в их распоряжении в рамках правительственной системы средства для обеспечения этой защиты. Однако вето губернатора оказывается все менее и менее ценным, поскольку губернатор является столь заметным должностным лицом, что часто становится народным избранником. Интересы собственности отступили к законодательному лобби, союзу с внезаконным правительством и постоянным призывам к судам заходить все дальше и дальше в осуществлении своего права вето на законодательство. Лобби завоевало власть благодаря помощи и санкции лидеров внезаконного правительства. Это правительство было стимулировано к наивысшей эффективности и величайшей активности благодаря призам, достающимся его лидерам в результате их союза и партнерства с коллективно организованными интересами собственности. В качестве последней инстанции суды снова и снова осаждались просьбами наложить вето на законодательство, враждебное специально организованным интересам собственности, и любые интересы собственности при нападении на них немедленно организуются особым образом в точке удара. Эти настойчивые просьбы поступают в форме аргументов, обращенных к суду от имени интересов собственности, которые неблагоприятно затронуты рассматриваемым законодательством. Часто акт, на который они жалуются, плохо составлен и действительно является порочным и несправедливым в некоторых своих проявлениях, хотя основной принцип может быть здравым. Это усиливает призывы индивидуума к его свержению. Подобные жалобы со стороны затронутых интересов вместе с социально-экономическими теориями самих судей, а несомненно, в некоторых случаях, и прямым влиянием внезаконного правительства навязывались судьям в попытке заставить их отказаться от академической, теоретической и бесстрастной функции, которая была признана за ними, когда власть судов объявлять акты законодательного органа неконституционными была впервые заявлена, и расширить эту власть так, чтобы она представляла собой эффективный барьер против натиска пролетариата на интересы собственности. Временами и в весьма значительной степени суды штатов поддавались этому давлению. Именно требование специально организованных интересов собственности о защите и справедливом обращении и склонность судов предоставить ее породили за последние тридцать лет столь длинный список в каждом штате законодательных актов, признанных неконституционными на том основании, что они лишали свободы или собственности какого-либо лица без надлежащей правовой процедуры. [25] Несомненно, те же интересы собственности желают, чтобы положение четырнадцатой поправки к федеральной конституции, которое гласит, что «ни один штат не должен издавать какой-либо закон, лишающий какое-либо лицо жизни, свободы или собственности без надлежащей правовой процедуры», могло в руках Верховного суда США обеспечивать такую же практическую и эффективную защиту интересов собственности, какую аналогичные положения в конституциях штатов обеспечивали через деятельность верховных судов штатов.

Такова реальная ситуация, в которую теперь предлагается внедрить изменения в нашу систему правления, которые ликвидируют внезаконное правительство политократов и тем самым уменьшат, если не полностью уничтожат, лобби, поддерживаемое внезаконным правительством. Те же изменения должны дать нам единую законодательную палату, которая будет поистине представительной, крайне чувствительной и быстро реагирующей на народную волю. Совершенно естественно, что интересы собственности, особенно те, которые наиболее часто подвергаются законодательным атакам, захотят узнать, как они будут защищены от натиска пролетариата или от поспешных суждений в остальном консервативного и справедливого большинства. Собственность может указать на тот факт, что содружество при Кромвеле отказалось от единой законодательной палаты и вернулось к двухпалатной системе; [26] что единая палата, принятая Французской конституцией 1791 года, была отменена в пользу двухпалатного устройства в 1795 году, и никогда больше, за исключением короткого промежутка времени при Второй республике 1848 года, Франция не возобновляла этот эксперимент. Она может указать на мнения Милля, [27] Лекки, [28] Мейна, [29] Бэджхота [30] и Сиджвика [31] в пользу системы второй палаты и на почти всеобщую практику применения такого метода формирования законодательного органа. Более того, вторые палаты, созданные за пределами Соединенных Штатов и, возможно, Австралии, на практике действовали в целом как представители интересов собственности и защитники этих интересов от действий народной палаты. Этот опыт может не содержать для нас никаких уроков, а упомянутые мнения могут быть безнадежно реакционными, но они, по крайней мере, казалось бы, оправдывают собственность в ее смиренном вопросе о том, что собираются сделать для защиты ее от действий единой народной законодательной палаты, в которой объединены исполнительная и законодательная власть.

Существует по меньшей мере два способа решения этого вопроса:

Первый — не делать вообще ничего. Собственность должна быть убеждена в том, что в долгосрочной перспективе она находится в полной безопасности в руках законодательного органа, который действительно выражает волю большинства и чувствителен к этой воле; что у собственности есть деньги для отстаивания своего дела и она может покупать газеты, распространять брошюры и нанимать ораторов; что масса избирателей в целом настроена абсолютно справедливо и консервативно по отношению к собственности; что собственность защищена судами и конституционными положениями, запрещающими лишение собственности без надлежащей правовой процедуры в результате внезапных и насильственных законодательных мер.

Однако такое отношение вряд ли удовлетворит интересы собственности. То, как с ними будут обращаться в единой законодательной палате, представляющей народную волю, невозможно определить до тех пор, пока эксперимент не будет реально поставлен. Все априорные взгляды — это лишь умозрительные мнения, составленные на основе совершенно неполных и неокончательных данных. Интересы собственности вполне естественно сочтут несправедливым риск участия в новом правительственном эксперименте. Не удовлетворит собственность и защита со стороны судов в их нынешнем составе. Тот факт, что судьи по большей части избираются всеобщим голосованием, что активно пропагандируется отзыв судей и судебных решений, вряд ли будет способствовать успокоению собственности в отношении ее защиты от избирателей со стороны судов, на которую она, как она считает, имеет полное право.