«Непопулярное правительство в Соединенных Штатах»

ГЛАВА VII ПРАЙМЕРИЗ

С момента своего первого появления в качестве профессионального советника и наставника политически невежественного избирателя он стал силой при выдвижении кандидатов на выборы. Действительно, важнейшей частью его деятельности по консультированию избирателя о том, как голосовать, было предоставление такого кандидата, за которого этот советник и наставник мог поручиться. Сначала советник и наставник политически невежественного избирателя называл кандидатов лишь в самых малых правительственных округах. Но по мере того как власть и влияние организации, направляющей голосование, распространялись на более крупные и важные сферы государственного управления, ее лидеры продолжали контролировать выдвижение кандидатов на должности. Сначала друзья избирательного корпуса пытались противопоставить грозному преимуществу, которым обладала организация, направляющая голосование, в силу ее способности контролировать партийные номинации, законы, разрешающие выдвижение независимых кандидатов посредством петиций. Разумеется, если закон предусматривал, что ни один кандидат не должен фигурировать более чем в одном бюллетене, независимые выдвижения, скорее всего, сильно бы пресекались. Но даже тогда, когда законы о выборах были максимально либеральными в отношении допущения независимых выдвижений, организации, направляющие голосование, всё равно были способны удерживать позиции против всех независимых движений, кроме самых яростных и революционных. Короче говоря, непопулярное правление политократов по-прежнему оставалось в относительном спокойствии.

На это было две причины. Во-первых, организация, направляющая голосование, существует и берет верх потому, что избиратель невежествен в отношении личности и квалификации кандидатов на должности. Ему необходимы советы и указания относительно того, как голосовать. Независимое движение просто противопоставляет силу временного и спорадического усилия по консультированию и направлению неорганизованного и взбудораженного, но всё же невежественного избирателя в том, как голосовать, — постоянной и хорошо организованной машине, направляющей голосование. В конечном счете последняя одержит верх. Во-вторых, постоянная организация для направления и консультирования политически невежественного избирателя всегда завладевала почитаемым партийным наименованием. Это до сих пор обеспечивало ей подавляющее преимущество. Это превращает каждого независимого кандидата в вероотступника какой-либо партии. Велика была привлекательность двух главных национальных партий за последние пятьдесят лет, так что независимые движения ограничивались главным образом местными выборами, и даже в этом случае трудно найти кандидатов из-за страха перед партийной недисциплинированностью. Из этих двух причин первая явно является более важной. Две главные национальные партии последнего полувека могли бы прекратить свое существование, но если бы избиратель оставался политически невежественным, как прежде, внезаконное правительство продолжало бы существовать. С другой стороны, если бы избиратель мог стать политически грамотным на каждых выборах и при замещении всех должностей из числа представленных кандидатов, тогда внезаконное правительство было бы вынуждено уйти, а партийные наименования не чинили бы серьезных препятствий независимым движениям.

Тем не менее, когда друзья избирательного корпуса осознали провал независимых движений в продвижении вперед против внезаконного правительства, они не стали планировать атаку на фундаментальную проблему просвещения политического невежества избирателя. Вместо этого они поступили так же, как и раньше, и стали искать исцеления в попытке устранить поверхностную и очевидную причину. Мистер Ла Фолетт в Висконсине считал, что не сможет добиться политического успеха, если не останется членом Республиканской партии. Однако в сложившихся обстоятельствах он не мог получить номинацию от этой партии, поскольку ею управляли люди, не желавшие видеть его во власти. Тем не менее мистер Ла Фолетт был более популярен среди избирателей, обычно голодавших за республиканский билет, чем те господа, которые контролировали использование партийного наименования. Очевидным шагом для мистера Ла Фолетта было отнять контроль над партийным наименованием у тех, кто им владел. Это он сделал посредством законодательства, которое позволяло любому кандидату, способному обеспечить большинство голосов избирателей Республиканской партии на первичных выборах, использовать партийное наименование республиканцев в борьбе за эту должность. Это был всего лишь законный и упорядоченный способ лишить внезаконное правительство преимущества использования почитаемого и популярного партийного наименования. Такова надлежащая функция закона о первичных выборах.

Доступность праймериз, конечно, могла бы быть ограничена ситуациями, подобными тем, которые мистер Ла Фолетт создал в Республиканской партии в Висконсине, — а именно, когда независимый деятель в партии желал вырвать контроль над партийным наименованием у внезаконного правительства, потерявшего доверие партийного избирательного корпуса. Будучи так ограничено, его применение практически сводилось бы к тем случаям, когда происходило хорошо организованное восстание против крыла партии, контролирующего партийное наименование. Подобные случаи были бы нечастыми, поскольку редки и сами такие восстания. Посколку внезаконное правительство утвердилось и получило контроль над партийным наименованием, тенденция заключалась бы в том, чтобы оставить всё как есть. Могли происходить мелкие выступления по поводу выдвижения кандидатур на какую-то конкретную должность, но хорошо организованный, упорный и ведомый способным лидером бунт, подобный тому, который мистер Ла Фолетт провел в Висконсине, — это событие поколения. Иллинойс и, без сомнения, многие другие штаты точно так же нуждаются в лидерстве человека масштаба мистера Ла Фолетта, как и Висконсин. Но такого лидера не появляется. Не похоже, чтобы он мог появиться. Границы наших штатов весьма эффективно оградили усилия мистера Ла Фолетта от каждого штата в Союзе, кроме его собственного. Использование праймериз как средства окончательного и полного лишения внезаконного правительства его власти над использованием партийного наименования следует рассматривать как редкое и необычайное явление, которое вовсе не обязательно должно произойти.

Однако использование праймериз не ограничивалось теми случаями, когда предпринималась организованная попытка лишить меньшинство в партии права пользования партийным наименованием. Вместо этого праймериз были сделаны обязательными и распространены на выдвижение практически всех выборных должностных лиц. Их необходимо проходить, даже если нет организованного бунта против обычной номинационной власти. Это крайнее применение праймериз оправдывалось тем аргументом, что проведение праймериз будет действовать автоматически и регулярно при любых обстоятельствах, избавляя избирательный корпус от контроля внезаконного правительства. И снова мы столкнулись с популярным применением теории о том, что лекарством от недугов демократии является еще больше демократии. Если число обращений к избирательному корпусу, имевшееся у нас до праймериз, не принесло никакой пользы, мы должны удвоить количество таких обращений. Бесполезность этого курса проявится не менее отчетливо в работе всеобщих и обязательных праймериз.

При обычных обстоятельствах в нормальных условиях, когда против него не ведется организованного восстания, внезаконное правительство будет столь же эффективно контролировать результаты на праймериз, сколь оно контролирует результаты самих выборов. Постоянная организация советников и наставников политически невежественного избирателя, разумеется, будет иметь список кандидатов на выдвижение точно так же, как она предоставляла список номинантов при системе кокусов и конвентов. Могут появиться некоторые независимые кандидаты на выдвижение. Чаще всего, однако, это безвестные лица, которые борются за номинацию из той соображения, что они ничуть не менее известны, чем кандидаты из списка. Бремя избирателя удвоилось. Следовательно, его политическое невежество как на первичных выборах кандидатов, так и на самих выборах стало, вероятно, еще большим, чем оно было на выборах одной лишь должности. Во всяком случае, избиратель приходит на праймериз (если вообще приходит) столь же невежественным в отношении личности и квалификации кандидатов на выдвижение, каким он прежде был в отношении кандидатов на должности. Его невежество может быть столь очевидным, что он вообще не голосует. Возможно, он голосует лишь за несколько имен, которые случайно узнает. В любом случае его голос ничтожно мал. Эффективным избирателем на праймериз является тот, кто голосует за кандидатов на все места. Тем не менее в результате своего глубокого политического невежества он вынужден голосовать так, как ему велят. Как обычно, наиболее эффективной силой, указывающей ему, как голосовать, является постоянная организация советников и наставников политически невежественного избирателя. Именно эта организация чаще всего выигрывает первичные выборы, на которых выдвигаются кандидаты на большинство должностей. Короче говоря, внезаконное правительство будет оказывать влияние на результаты обычных праймериз и контролировать их точно так же, как оно влияло и контролировало результаты обычных выборов. Лишь языком предвыборных речей утверждается, будто праймериз позволяют народу выдвигать кандидатов. Пока существует внезаконное правительство, народ может выдвигать кандидатов на праймериз не больше, чем он может выбирать на выборах. Именно таков был опыт в округе Кук, штат Иллинойс. Там с момента введения праймериз в действие лидеры двух главных организаций, направляющих голосование, более или менее тайно составляли списки, обеспечивали наиболее выгодное положение списка в бюллетене для праймериз, продвигали список на праймериз и добивались выдвижения кандидатов из списка практически в каждом случае. В первичных выборах мы имеем обращение к избирателям по вопросам, которые внешне кажутся менее важными и заметными, чем замещение самих должностей. Если организация, направляющая голосование, способна в конечном счете контролировать выборы на большинство должностей, она определенно способна в конечном счете контролировать выдвижение на эти должности на первичных выборах.

Не следует упускать из виду одно большое преимущество внезаконного правительства при выдвижении кандидатов на праймериз, а не на конвентах. На конвенте лидеры внезаконного правительства настолько открыто и публично выступали в роли создателей номинаций, что несли определенную ответственность. Им приходилось весьма тщательно учитывать народные настроения, предоставляя каждому кандидату место в бюллетене. Однако при праймериз результат, выражаясь языком митингов, представляет собой «суждение народа». Если поэтому какие-то паршивые овцы проскользнут в кандидаты на безвестные посты, в этом виноват народ, точно так же как раньше виноват был народ, когда на должности избирались дурные люди. Однако народный спрос на праймериз является признанием того, что выборы не приводили к выбору народа. Вскоре опыт всеобщих и обязательных праймериз для выдвижения кандидатов при длинных бюллетенях покажет, что они не приводят к выдвижению кандидатов народом.

Мало того что обязательные праймериз на все выборные должности совершенно неэффективны для сокрушения власти внезаконного правительства руководить выдвижением своих преданных сторонников, в конечном счете их присутствие усугубляет именно то состояние, которое неизбежно порождает существование централизованного внезаконного правительства, контролирующего децентрализованное легальное правительство. Этим состоянием является бремя политических обязанностей, возложенных на избирателя, которое он не станет и, весьма вероятно, объективно не сможет нести. Именно оно делает его политически невежественным и заставляет прибегать к помощи профессионального политического советника. Когда праймериз удваивают нагрузку на избирателя, они в два раза увеличивают необходимость в постоянных организациях для направления и консультирования политически невежественного избирателя в том, как голосовать. Следовательно, всеобщие и обязательные праймериз не только не разрушают внезаконное правительство, но и делают его дальнейшее существование еще более неизбежным.

ГЛАВА VIII ИНИЦИАТИВА И РЕФЕРЕНДУМ

Сообщают, что Николас Лонгворт, когда его поздравляли с избранием в Конгресс, сказал: «Избрание! Меня не избрали, меня назначили» [7]. В этом заключена весьма реальная правда. По мере того как власть внезаконного правительства возрастала, оно приобрело значительное, а в некоторых случаях и преобладающее влияние в наших законодательных органах, особенно в легислатурах штатов, благодаря своей способности назначать преданных ему членов. Получив это влияние, оно может использовать его для защиты определенных интересов от законодательства, которого те не желают, но в котором может существовать должный народный спрос. Оно также может использоваться для продвижения законодательства, против которого выступает избирательный корпус или выступал бы против, если бы понимал ситуацию. Когда такое положение дел существует и становится широко известным, мы сталкиваемся с требованием инициативы, чтобы принудительно провести принятие законов, которых хочет большинство избирательного корпуса, но которые легислатура отказывается принимать. Мы также сталкиваемся с требованием референдума, чтобы наложить вето на акты, которые легислатура приняла, но которых большинство избирательного корпуса не желает.

Разумеется, в экстраординарных и необычных ситуациях, когда избирательный корпус организован и возглавляется против какого-либо предпринятого акта внезаконного правительства, инициатива и референдум могут быть использованы для того, чтобы победить и посрамить последнее. Но это не нормальная ситуация. Это экстраординарное и необычное явление. Реальное влияние инициативы и референдума на внезаконное правительство не может быть определено в отношении ненормальных обстоятельств. Его следует рассматривать в связи с нормальными повседневными событиями. Обычной и нормальной ситуацией является состояние политического затишья. Внезаконное правительство правит изо дня в день и от выборов к выборам. Помещение в избирательный бюллетень на любых выборах ряда актов для инициирования или утверждения на референдуме добавляет новые тяготы и без того сильно перегруженному избирателю. Теперь он должен вычитывать акты, изучать их детали и понимать конечный эффект или возможности определенных пунктов. Рассматриваемое избирателем законодательство может иметь относительно небольшое значение для большинства избирателей, либо желание большинства относительно общей цели может быть настолько велико, что средства не берутся в расчет. Бюллетень может содержать встречные предложения и дополнительные акты по тому же предмету. Какие-то реформаторы могут представить один акт, а внезаконное правительство — другой по тому же вопросу. Когда возникают такие случаи, в одном мы можем быть уверены: средний избиратель будет проявлять самое дремучее невежество относительно того, в чем тут вообще дело. Кто же тогда в обычном случае будет обладать привилегией указывать ему, как голосовать? Да конечно же та же самая организация, которая регулярно указывает избирателю, как опускать бюллетень за кандидатов на должности. Способность внезаконного правительства консультировать и направлять политически невежественного избирателя в том, как голосовать, будет столь же эффективной на нормальных выборах для принятия или отклонения акта по инициативе или референдуму, сколь она эффективна для проведения преданных ему людей на посты в легальном правительстве.

Таким образом, инициатива и референдум, хотя они временами и могут давать праведникам желаемое преимущество, в нормальных условиях предоставляют в руки внезаконного правительства возможность обеспечить принятие нежелательных законов или сорвать хорошие и настаивать, по крайней мере некоторое время, на том, что это «суждение народа»; точно так же как на протяжении многих лет они заявляли, что когда система частых выборов на множество должностей порождала нежелательных должностных лиц, это было результатом воли народа.

СНОСКИ:

[7] Джордж Кибби Тернер, «Штука над законом», журнал McClure’s Magazine, XXXVIII, 575.

ГЛАВА IX ОТЗЫВ

Все сказанное об инициативе и референдуме почти точно применимо и к отзыву.

Движение за отзыв началось сразу же после того, как стало общепринятым осознание того, что наша система частых выборов для заполнения большого числа должностей не мешает внезаконному правительству проводить на посты преданных ему людей. Движение за отзыв является откровеннейшим признанием того, что эта избирательная система потерпела крах. Истинной причиной этого провала был тот факт, что излишнее голосование перегрузило избирателя, а порожденное этим политическое невежество отдало его во власть организации, которая по сути подавала голос за него. Однако и это вновь было полностью проигнорировано, а в качестве поверхностного и очевидного средства исцеления было выдвинуто предложение проводить новые выборы всякий раз, когда обнаруживается, что должностное лицо неугодно из-за своей услужливости перед внезаконным правительством. Тем не менее законы не берутся выносить на рассмотрение избирательного корпуса вопрос о том, были ли лица, подлежащие отзыву, слишком услужливы перед внезаконным правительством, и только его. Вместо этого избиратели могут подавать голоса за отзыв должностного лица по любой угодной им причине.

Если существует организованный и эффективно возглавляемый бунт против внезаконного правительства, то очевидно, что оружие отзыва может сослужить большую службу. Оно позволит атакующей стороне смести со своих постов сторонников внезаконного правительства, которые в противном случае удерживались бы до следующих выборов, когда прилив народных настроений в пользу атаки мог бы уже начать спадать. Но бунты происходят вовсе не часто. На регулярных выборах всегда была возможность для подобных движений через независимые выдвижения посредством петиций. Восстание хоть сколько-нибудь значимого масштаба предприняло бы попытку использовать этот метод. Тем не менее, несмотря на предоставляемую таким образом возможность, всеобщий бунт против внезаконного правительства в местных округах — это событие десятилетия, если не поколения.

Именно влияние отзыва при нормальных обстоятельствах, когда никакой бунт против внезаконного правительства не развивается, должно волновать нас в первую очередь. В такие периоды отзыв более полезен для внезаконного правительства, чем для избирательного корпуса в целом. Отзыв столь же доступен внезаконному правительству, сколь и широкому избирательному корпусу. По сути, внезаконное правительство неизбежно должно освоить его применение. Поэтому любое должностное лицо марионеточного легального правительства должно во всякое время действовать с осознанием того, что внезаконное правительство может инициировать против него процедуру отзыва. Представьте, что это значит для множества второстепенных должностных лиц, которые были проведены на посты вроде бы избирательным корпусом, но о которых избирательный корпус никогда не имел ни малейшего представления. У них нет народных последователей. У них нет денег на то, чтобы консультировать и инструктировать избирателей относительно характера борьбы, которая ведется против них. Какой возможный шанс устоять может быть у таких должностных лиц против постоянной организации советников и наставников невежественного избирателя, которую контролирует внезаконное правительство? Отзыв в нормальных, повседневных условиях поставит большинство должностных лиц еще более полно под контроль внезаконного правительства, чем они находятся сейчас.

Отзыв, если применять его к судебной системе, в обычных и нормальных условиях будет действовать таким образом, чтобы предоставить внезаконному правительству ту же власть над судьями, которой оно обладало бы над другими должностными лицами [8]. Судья — одно из самых беспомощных среди всех выборных лиц. Он не может баллотироваться ни с какой платформой; у него не может быть политической программы. Он не может драматически указывать на какие-либо достижения на благо народа. Является ли он хорошим судьей или нет — это вопрос экспертного мнения, судить о котором компетентны лишь сравнительно немногие лица. Его репутация может быть легко разрушена распространением лживых заявлений. Ему могут даже навредить при исполнении его обязанностей в конкретном деле. Его сохранение на посту в ходе выборов в огромном числе случаев является чисто случайным делом. Если он баллотируется во время осенних президентских выборов, сохранение его в должности будет практически зависеть от успеха национальной партии, в колонке которой случайно оказалось его имя. Будет иметь мало значения, был ли он одним из лучших судей, которых когда-либо знали округ или штат, или одним из худших. Выборы ставят судью в очень большой степени на милость внезаконного правительства. Это правительство может быть не в состоянии вернуть его на пост, но судья знает, что без его поддержки его переизбрание станет практически невозможным. Предоставить внезаконному правительству возможность использовать отзыв в отношении судьи — значит держать над головой судьи постоянную угрозу внеочередных выборов, к прохождению которых он никоим образом не готов. Ничто не могло бы столь же очевидно усилить власть внезаконного правительства над судебной системой. Если отзыв судей пропагандируется на том основании, что они стали услужливыми перед политократами, то условия, породившие эту услужливость, будут многократно усилены самим нововведением, которое проповедуется как средство избавления от этой услужливости.

Следовательно, мы можем заключить, что для внезаконного правительства отзыв не представляет большей опасности, чем частые выборы и независимые выдвижения посредством петиций. С другой стороны, свободное использование или свободно грозящее применение отзыва со стороны внезаконного правительства дадут ему власть над должностными лицами и судьями большую, чем та, которой оно располагает сейчас.

СНОСКИ:

[8] См. далее, гл. XVII.

ГЛАВА X НЕЗАВИСИМЫЕ ДВИЖЕНИЯ И НОВАЯ ПАРТИЯ

В разных местах время от времени зарождались независимые движения. Они стимулировались слишком открытым и слишком откровенно эгоистичным использованием власти со стороны внезаконного правительства. Они часто добивались временного успеха. Но они оказывались доступны лишь в экстраординарных случаях и доказывали лишь временный эффект. Во-первых, они не вырабатывали никакой организации профессиональных советников и наставников для политически невежественного избирателя. Они непрерывно не прилагали усилий к созданию централизованного внезаконного правительства, которого требовало состояние децентрализованного легального правительства. Во-вторых, независимое движение страдало от того недостатка, что действовало в противовес кандидатам двух великих исторических партий — Демократической и Республиканской. Это было практически непреодолимым препятствием, когда местные выборы, выборы штата и общегосударственные выборы проводились одновременно.

Одним из важных независимых движений последних пятидесяти лет стало движение, которое привело к появлению Прогрессивной партии. Искрой, которая воспламенила его, послужило то, что показалось большому числу избирателей отказом тех, кто легально контролировал Национальный конвент Республиканской партии, выдвинуть кандидатуру в президенты Соединенных Штатов в соответствии с прямыми пожеланиями большинства рядовых членов партии. По сути, это было проявлением произвольных действий меньшинства, отказавшегося выполнять выраженную волю большинства. Те, кто легально контролировал конвент, поддерживались главным образом делегатами, которые были присланы в результате действий местных политических организаций в тех штатах, где праймериз не проводились. Те же, кто не контролировал конвент легально, поддерживались делегатами, получившими указание от большинства партийного избирательного корпуса, реально голосовавшего на праймериз, выдвинуть мистера Рузвельта. Короче говоря, в Республиканской партии на праймериз было начато крупное независимое восстание. На конвенте народная воля напрямую столкнулась с силами, схожими по внешнему виду, если не тождественными по сути, с силами обычного внезаконного правительства. Естественно, усилия новой партии были прямо посвящены разрушению внезаконного правительства в этой стране. Впервые национальная партия начала открыто провозглашать тот факт, что внезаконное правительство действительно существует; что оно способно сохранять и осуществлять свою власть вопреки воле большинства и что оно должно быть уничтожено.

Эти высказывания имеют колоссальную ценность, но когда мы заглядываем в платформу новой партии в поисках путей и средств достижения результата, перспектива выглядит не обнадеживающей. Мы обнаруживаем, что новая партия одобряет праймериз, инициативу, референдум и отзыв должностных лиц, за исключением судей. Эти предложения, как мы их уже проанализировали, не сулят постоянного разрушения внезаконного правительства. Верно, что пропагандируется короткий бюллетень, однако до сих пор не наблюдается четкого понимания связи между длинным бюллетенем, децентрализацией правительственной власти, политическим невежеством избирателя даже тогда, когда он является умным человеком, а также возникновением и окончательным захватом государственной власти внезаконным правительством. Короткий бюллетень, судя по всему, включен в платформу Прогрессивной партии не потому, что он воплощает теорию управления, полностью противоположную той, на которой основывались и развивались правительства наших штатов, а потому, что он является одной из нескольких панацей и обладает поверхностной и очевидной привлекательностью. Прогрессивная партия пока еще не готова принять теорию управления, которая лежит в основе короткого бюллетеня и настаивает на централизации государственной власти, осуществляемой в подчинении народной воле, в отличие от децентрализации государственной власти, осуществляемой в подчинении влиянию внезаконного правительства, не поддающегося легкому контролю со стороны народной воли.

Если правительства наших штатов останутся прежними лишь с теми изменениями, которые проистекают из более короткого бюллетеня, праймериз, инициативы, референдума и отзыва, внезаконное правительство не будет ликвидировано. В таком случае Прогрессивной партии придется либо прекратить свое существование, как это сделали столь многие другие мелкие независимые движения, либо обзавестись организацией точно такой же, какая была у старых партий. Ей придется приобрести такое же множество легальных машин, направляющих голосование, ту же феодальную иерархию политократов и с помощью этих средств учредить внезаконное централизованное правительство для управления децентрализованным легальным правительством. Что бы ни произошло, новая партия как поборник власти избирательного корпуса против власти политократов потерпит крах. Новая партия действительно обречена на провал, если только она не сможет настолько изменить нашу теорию управления и не побудить к созданию новых правительственных механизмов в соответствии с этой теорией, при которых внезаконное правительство в его нынешних грандиозных масштабах станет больше невозможно.

ГЛАВА XI БЕЗОПАСНОСТЬ ВНЕЗАКОННОГО НЕПОПУЛЯРНОГО ПРАВЛЕНИЯ ПОЛИТОКРАТОВ В СОЕДИНЕННЫХ ШТАТАХ

Внезаконное непопулярное правление принципиально зиждется на том факте, что немногие способны подавать бюллетени избирателей за них самих. Это достигается посредством процесса консультирования и направления избирателя в том, как голосовать. Возможность делать это вообще возникает всякий раз, когда избиратель политически невежествен и при этом настаивает на голосовании с видимым проявлением ума. Возможность консультировать избирателя и направлять его в том, как голосовать, возникает в крупных масштабах тогда, когда весь избирательный корпус, каков бы ни был его средний уровень интеллекта, оказывается политически невежественным в отношении большинства кандидатов на должности. Децентрализация государственной власти, проявляющаяся в умножении выборных должностей и частоте выборов, возложила на избирателя — даже когда он является утонченнейшим интеллектуалом — бремя, которое он не несет и практически не может нести. Поэтому он идет на избирательные участки в состоянии политического невежества, и возникает то фундаментальное условие, на котором покоится зарождение и установление внезаконного непопулярного правления. Следовательно, в отношении всех усилий по разрушению и уничтожению системы внезаконного непопулярного правления можно заметить следующее: до тех пор пока атака на нее сводится к более частым обращениям к избирательному корпусу по поводам всё меньшей важности, тем сильнее эта атака на деле будет способствовать сохранению условий, делающих существование некоторого внезаконного правительства непререкаемым.

Рост и безопасность внезаконного непопулярного правления основаны на увеличении политического бремени избирателя. Каждая политическая теория, каждая правительственная «пугалка» и каждое практическое новшество, ведущие к умножению выборных должностей, частоте выборов и вытекающей отсюда децентрализации государственной власти — будь то на уровне штата или на местном уровне, — должны пропагандироваться и поощряться политократом. Каждые усилие должно быть предпринято им для взращивания и поддержания народного убеждения в том, что централизация и концентрация государственной власти в руках немногих, даже если эти немногие занимают должности в целом по простой прихоти и удовольствию большинства избирательного корпуса, представляет собой реальную основу непопулярного правления и враждебна свободным институтам. Он должен прилагать все усилия к тому, чтобы взращивать и поддерживать народную убежденность в том, что единственная надежда народного правления и свободных институтов кроется в возможно большем числе обращений к избирательному корпусу по возможно большему числу поводов. Эта идея может быть передана в убедительной и афористичной форме путем повторения мудрости о том, что лекарством от недугов демократии является еще больше демократии. Избирательному корпусу нельзя позволять забывать ни на минуту, что благодаря постоянным обращениям к ним они правят и что бы ни случилось, ответственность несут они.

Короче говоря, безопасность непопулярного правления заключается в поддержании народной убежденности в том, что наша нынешняя конституция и законы безупречны. Оплотом непопулярного правления в Соединенных Штатах сегодня является человек, который верит, что наши институты фундаментально удовлетворительны; что в своем большинстве наша схема управления является лучшей из всех, когда-либо изобретенных или могущих быть изобретенными; что в нахождении дурных людей у власти виноват сам избирательный корпус; что на последних выборах избирательный корпус вывел машину из игры или был близок к этому и намерен справиться лучше в следующий раз; что если машина не разрушена, то виноваты сами люди и они сполна получают по заслугам; что если требуются какие-либо улучшения, то они найдутся в более частых обращениях к избирательному корпусу посредством таких механизмов, как праймериз, инициатива, референдум и отзыв. Внезаконное непопулярное правление должно поощрять людей такого склада и обучать этим фундаментальным принципам своих сторонников. Пока такие люди разделяют взгляды масс, внезаконное непопулярное правление будет в безопасности.

Непопулярное правление в Соединенных Штатах будет находиться в безопасности до тех пор, пока наши нынешние народные убеждения в отношении науки управления не будут перевернуты и не возобладает устойчивое мнение народа о том, что способность избирательного корпуса голосовать осознанно ограничена; что в тот момент, когда от избирателя требуется заполнить что-либо помимо нескольких должностей, которые обладают огромной властью и потому заметны и важны, он становится политически невежественным, даже если он необычайно умен; что не имеет никакого значения, может ли это быть его виной, ибо факт остается фактом и будет оставаться таковым; что именно это искусственно стимулируемое политическое невежество избирателя отдает его голос в распоряжение постоянной организации, поддерживаемой с целью инструктирования его о том, как голосовать; что для предотвращения этого искусственно стимулируемого политического невежества со стороны избирателя от него требуется осуществлять лишь столь ограниченную способность голосования, которую он способен использовать осознанно. Это означает, что государственная власть должна быть централизована и сосредоточена в руках нескольких должностных лиц легального правительства, которым мешают увековечивать свою власть и тем самым учреждать непопулярное правление благодаря тому, что они в любое время могут быть смещены или оставлены в должности по воле большинства избирательного корпуса. В тот момент, когда реальное правительство, будь то легальное или внезаконное, может быть целиком смещено со своих постов в ходе легко инициируемых народных выборов, которые делают существование и действия реального правительства прямым предметом спора, найдено наиболее эффективное из доселе изобретенных средств предотвращения превращения реального правительства в непопулярное — то есть поддержания эгоистичного осуществления власти перед лицом общественного неодобрения. Когда эти принципы управления будут восприняты массами с той же убежденностью, с какой они сейчас поддерживают теорию управления о том, что минимальный объем власти должен принадлежать какому-либо одному должностному лицу или департаменту легального правительства и что обращения к избирательному корпусу должны касаться как можно большего числа вопросов и происходить как можно чаще, падение внезаконного непопулярного правления станет неизбежным.

ГЛАВА XII УГРОЗА НЕПОПУЛЯРНОМУ ПРАВЛЕНИЮ СО СТОРОНЫ КОМИССИОННОЙ ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ ДЛЯ МАЛЫХ ГОРОДОВ

Потребовались наводнение и ураган, обрушившиеся на процветающий город, чтобы перевернуть народные убеждения, лежащие в основе управления в Соединенных Штатах. В 1900 году Галвестон был почти полностью разрушен водами Персидского залива, поднявшимися во время урагана. Столкнувшись с великой чрезвычайной ситуацией, в которой быстрые и эффективные действия были жизненно необходимы, если город вообще должен был быть восстановлен, люди отбросили страх перед королями и централизованной правительственной властью. Вся муниципальная власть управления, исполнительная и законодательная, была сосредоточена в едином совете из пяти комиссаров. Они являлись одновременно и легислатурой, и исполнительной властью. Они издавали ордонансы и осуществляли исполнительную власть через назначаемых ими подчиненных должностных лиц. Правительственный принцип, примененный таким образом в комиссионном плане, заключается в концентрации государственной власти путем объединения законодательной и исполнительной функций управления в руках меньшинства [9], которое контролируется и удерживается от превращения во внезаконное правительство благодаря тому, что оно подотчетно избирательному корпусу посредством выборов через частые интервалы времени. Должность комиссара была сделана заметной, а выборы — интересными. Население Галвестона составляло около 40 000 человек. Следовательно, весь город был не столь велик, чтобы кандидат не мог быть лично узнан избирательным корпусом с достаточной степенью легкости и с минимально возможными затратами провести личную агитацию. Короче говоря, это был управляемый округ. Вследствие этого выдвижение кандидатур увеличилось до максимума, а потребность в машине, направляющей голосование, была практически устранена. От избирателя был получен максимальный объем размышлений и интеллекта, поскольку его внимание было сосредоточено на заполнении нескольких важных должностей. Чрезмерное и искусственное политическое невежество тем самым уменьшилось. Конечным результатом стало подлинное выражение воли избирательного корпуса через избранных представителей и полные полномочия этих представителей воплотить эту волю в закон, а также обеспечить исполнение созданного таким образом закона. На практике результаты применения этого принципа оставляли в Галвестоне желать очень немногого. Вот комментарии проницательного наблюдателя [10], писавшего в 1911 году:

Для американцев, привыкших к неэффективности на государственной службе по сравнению с частным предпринимательством, история достижений этой Комиссии читается как роман. Не скованная системой сдержек и противовесов и легальной бюрократической волокитой, Комиссия реорганизовала городское управление, восстановила городское имущество, спланировала, профинансировала и построила великую морскую дамбу, которая теперь преграждает путь морю, подняла уровень земли в городе и при этом снизила налоговую ставку и долг! Ежегодные текущие расходы города сократились на треть. Новое правительство продемонстрировало дальновидность, интеллект и расторопность. Оно оказалось восприимчивым к тому общественному шуму, который средний политик считает столь излишним.

Произошло поразительное изменение в отношении публики к происходящему в Сити-холле. Люди начали «проявлять интерес» к своему общему имуществу, обсуждать действия Комиссии на углах улиц, испытывать «гражданскую гордость» (поскольку наконец-то появилось чем гордиться), критиковать или одобрять работу своих слуг. Казалось, у них действительно возникло чувство собственника по отношению к правительству! На фоне этих широких обсуждений влияние городских политиков сошло на нет и учитывалось лишь в соответствии с их истинной численностью.

Теперь у каждого американского города бывают периоды хорошего управления — те реакции, которые следуют за оргиями коррупции и скандалов, — и тот факт, что новое правительство Галвестона сэкономило деньги, сам по себе не показателен. Жизненное отличие заключается в том, что эти хорошие управленцы в Галвестоне, не выстраивая личных «машин» и не окопавшись у власти обычными армейскими методами политической организации, смогли добиваться переизбрания снова и снова. Они завоевали благосклонность тем, что хорошо служили всем людям. Они делали свою работу в лучах прожекторов общественного контроля, где каждый гражданин мог видеть, ценить и аплодировать.

Однако если фундаментальные принципы, лежащие в основе комиссионного правления, не соблюдаются и не применяются, может существовать множество внешне комиссионных форм правления для городов, которые никоим образом не помешают внезаконному непопулярному правлению.

Если, например, муниципальное правительство в виде комиссии насаждается на территории, где действуют также несколько других муниципальных управлений, каждое со своим длинным списком выборных должностей, сделано очень мало для той централизации государственной власти в руках немногих комиссаров, которая ведет к устранению внезаконного правительства. Каждое из муниципальных управлений, действующих на одной и той же территории, будет делить между собой всю местную государственную власть. Децентрализация государственной власти будет по-прежнему существовать в утрированной форме, и политическое невежество избирателя должно оставаться таковым, что ему по-прежнему потребуется подсказывать и указывать, как голосовать, а профессиональный советник и наставник политически невежественного избирателя по-прежнему продолжит удовлетворять эту потребность. Как только профессиональный советник и наставник политически невежественного избирателя закрепится в округе, где действует комиссионная форма правления, он начнет оказывать влияние на выдвижение и отбор комиссаров. Внезаконное правительство в его исполнении может даже захватить большинство комиссаров и использовать огромную правительственную власть, возложенную на них, скандальным образом. Нынешняя ситуация в Чикаго хорошо иллюстрирует эту опасность. Там муниципальное управление централизовано очень высоко. Избиратель опускает свой бюллетень только за мэра каждые четыре года, городского клерка и городского казначея каждые два года и двух олдерменов от каждого из 35 округов — по одному олдермену от каждого округа ежегодно. Остальные административные должности, не подпадающие под действие закона о государственной службе, назначаются мэром с согласия совета. Если бы Чикаго был единственным местным правительством на занимаемой им территории, он представлял бы собой неплохой тип ответственного городского управления, осуществляющего высокоцентрализованную правительственную власть. Машинная политика процветала бы лишь в тех районах, где большинство избирателей были неграмотными и где в значительных масштабах практиковалось коррупционное и незаконное голосование. Но на той же территории с городом Чикаго действует Санитарный округ с 9 попечителями и округ Кук с 73 выборными должностями. Именно длинный бюллетень по округу Кук вызывает самое дремучее политическое невежество со стороны избирателя и делает необходимым существование профессионального советника и наставника политически невежественного избирателя, а следовательно — неизбежным и постоянным существование внезаконного правительства. Такое внезаконное правительство, раз уж оно создано, закономерно оказывает огромное влияние даже на городские выборы. Если две главные партийные машины, направляющие голосование, договариваются поделить между собой городское и окружное самоуправление и каждая помогает другой назначать тех, кто должен заместить легальные должности в том правительстве, которое, как решено, каждая будет контролировать, власть внезаконного правительства в городе окажется действительно огромной. Точно так же, если комиссионная форма правления предусмотрена для малых городов, которым приходится делить государственную власть с властью тауншипа, окружным правительством и дренажным или дамбовым округом, действующими на одной территории и имеющими значительный список выборных должностей, остается мало надежды на реальную проверку эффекта концентрации государственной власти в нескольких выборных должностях для разрушения внезаконного правительства. Для успеха комиссионной формы правления в малых городах первостепенное значение имеет то, чтобы такое правительство было единственным местным органом власти, действующим на территории, занимаемой городом.

В некоторых случаях, однако, необходимо, чтобы муниципальные корпорации со специальными полномочиями и функциями, собирающие налоги с особого округа для специальной цели, занимали территорию, на которой действуют несколько других единиц муниципального управления. Например, Санитарный округ в округе Кук надлежащим образом взимает налоги с имущества в городе Чикаго и части округа Кук и строит канал, проходящий через округ Кук и округ Уилл. Как можно избежать того, чтобы комиссары такого санитарного округа избирались от того округа, откуда поступают его доходы? Ответ очень прост. Такие комиссары должны назначаться различными муниципальными единицами управления, занимающими территорию, входящую в санитарный округ. Город Чикаго, разумеется, должен назначать большинство комиссаров. Муниципальные правительства за пределами города Чикаго должны объединяться в группы, а законодательным органам муниципалитетов в каждой группе должно быть предоставлено право голоса при отборе комиссаров для Санитарного округа. Тот же самый принцип назначения может быть принят всякий раз, когда специальный совет со специальными функциями должен занимать территорию, включающую несколько единиц местного самоуправления.

Эффективность комиссионной формы правления для городов в деле изгнания внезаконного правительства требует избрания каждого комиссара от управляемого округа, то есть такого округа, который не настолько велик, чтобы кандидат, желающий баллотироваться, не мог быть с достаточной легкостью узнан избирателями и не был способен с наименьшими затратами провести личную агитацию.[11] Предполагаемое преимущество избрания комиссаров по списку от неуправляемого округа заключается в том, что этот метод гарантирует выдвижение и избрание людей, заметных во всем округе и следовательно, более подходящих для замещения должности. Но это как верно именно то, чего данный метод не делает. Верно, что такой план требует кандидатов с широкой общей репутацией во всем округе. Но такие кандидаты не появляются просто потому, что метод выборов предполагает появление подобных кандидатов. Люди с широкой репутацией в крупном округе почти наверняка занимают более важные должности в штатном и федеральном правительствах, либо же они вообще недоступны для замещения государственной должности. Ведущий гражданин, как правило, не станет кандидатом на пост в муниципальном управлении. Доступные кандидаты в долгосрочной перспективе почти наверняка окажутся людьми, чья репутация ограничена каким-либо районом более крупного сообщества. Когда они баллотируются на выборах в округе, который простирается за пределы зоны их личного влияния и репутации, необходимо разработать какой-то механизм для просвещения избирателей, находящихся в неведении относительно того, кто они такие и за что выступают. Это означает, что кандидат должен располагать деньгами и поддержкой. Эти требования могут серьезно ограничить число кандидатов и, следовательно, выбор избирателя. Более того, при продвижении списков кандидатов обычно заботятся о том, чтобы подбирать людей применительно к конкретным районам в сообществе в целом, дабы каждый район чувствовал, что у него есть представитель в бюллетене. Таким образом, положение об избрании комиссаров по списку от неуправляемого округа на практике, вероятнее всего, вырождается в представление кандидатов, представляющих небольшие районы, каждый из которых имеет локальную репутацию в своем собственном районе. По сути это превращается в избрание комиссаров по округам, и все же диапазон выбора избирателя, проистекающий из появления кандидатов, окажется весьма ограниченным из-за расходов на проведение агитации в неуправляемом округе и необходимости организованной поддержки. Кандидаты, добившиеся успеха на выборах от неуправляемого округа, вероятнее всего, будут обязаны организации, временной или постоянной, которая помогла им на выборах. Система избрания комиссаров по списку от неуправляемого округа в большей или меньшей степени порождает состояние, которое имеет тенденцию поддерживать жизнь внезаконного правительства. С другой стороны, при выборах в управляемых округах число выдвигающихся кандидатов является максимально возможным. Выбор избирателя оказывается, следовательно, самым широким. Каждый кандидат может с наибольшей легкостью стать лично известным электорату. Острая борьба между отдельными лицами в небольшом округе всегда носит исключительно просветительный характер для электората и стимулирует его интерес к политическим вопросам. Расходы на агитацию могут, таким образом, быть сокращены без уменьшения объема знаний, которые избиратель получит относительно вопросов и кандидатов. Услуги обширной организации, предназначенной для указания политически невежественному избирателю, за кого голосовать, естественным образом уступят место организациям, распространяющим реальные знания о кандидатах и условиях. Услуги высокоразвитой и постоянной машины, призванной указывать политически невежественным гражданам, как голосовать, неизбежно теряют ценность.

Практическая реализация принципа отбора комиссаров из управляемых округов может принимать несколько форм, зависящих в значительной степени от размера электората.

Если весь город сам по себе не превышает по размерам управляемый округ, то, разумеется, избрание всех комиссаров по списку согласуется с провозглашенным здравым принципом. Подобные выборы могут весьма должным образом осуществляться в соответствии с любым из нескольких планов.

Первое: кандидаты в количестве избираемых комиссаров, набравшие наибольшее число голосов на единых выборах, могут быть объявлены избранными, хотя ни один из них не набирает абсолютного большинства поданных голосов. Это самый простой метод. Он применяется в Галвестоне с населением около 40 000 человек и, судя по всему, дает удовлетворительные результаты.

Второе: от избираемых по списку комиссаров может требоваться получение абсолютного большинства. Если на каждое место претендует более двух кандидатов, это может быть обеспечено на единых выборах путем проставления избирателями первого и прочих предпочтений для каждого из заполняемых мест, так что если выборы не состоялись большинством по первому предпочтению избирателей, второе и прочие предпочтения могут быть использованы для определения того, кто именно набирает абсолютное большинство. Либо могут быть проведены повторные выборы, на которых в окончательный бюллетень включаются только те кандидаты в количестве, вдвое превышающем число замещаемых мест, которые набрали наибольшее число голосов на первых выборах. Проведение повторных выборов может требоваться даже в том случае, если кандидаты, набравшие наибольшее количество голосов на первых выборах, фактически получают большинство. Последний вариант представляет собой план, принятый, по-видимому с хорошими результатами, в Де-Мойне, штат Айова.[12]

Третье: существует также план Хейра пропорционального представительства и единого передаваемого голоса.[13] Для обеспечения избрания кандидату необходимо лишь получить «квоту» поданных голосов, то есть то число голосов, которое может быть получено количеством кандидатов, равным числу замещаемых мест, но не более того. Так, если электорат насчитывает 5000 человек и имеется 5 замещаемых мест, «квотой» или числом голосов, требуемым для избрания, будут 834 голоса. Пять человек могут получить такое количество голосов, но шестой кандидат не сможет этого сделать. Каждому избирателю разрешается указать свое первое, второе, третье и прочие предпочтения, но он может указать только одно первое предпочтение, одно второе предпочтение и т. д. При первом подсчете учитываются только первые предпочтения, и кандидаты, получившие «квоту» или более согласно первому предпочтению, объявляются избранными. Если к тому моменту заполнены еще не все места, избыточные голоса тех кандидатов, которые получили больше «квоты», перераспределяются в соответствии с помеченными на них цифрой (2) именами. Если эти перераспределения не доводят необходимое число кандидатов до «квоты», кандидат, набравший наименьшее число голосов, исключается, а его голоса перераспределяются в соответствии со следующим предпочтением, и так до тех пор, пока все места не будут заполнены. Цель этого плана состоит в том, чтобы обеспечить представительство меньшинств или групп, не достигающих большинства.

Что касается разрушения внезаконного правительства политократов, сомнительно, имеет ли какое-либо значение то, какой из вышеуказанных планов выборов принят в управляемых комиссиями муниципалитетах, которые в целом составляют лишь единый управляемый округ с численностью, скажем, не превышающей 6000 избирателей-мужчин и 50 000 жителей.

Предположим теперь, что муниципалитет больше единого управляемого округа, но все же достаточно мал, чтобы явно представлять собой единое целое в своих интересах и коллективной деятельности — скажем, город с числом избирателей-мужчин не более 25 000 и населением не более 150 000 человек. Здесь возникает очевидная опасность избрания комиссаров по списку на единых выборах, на которых выбираются набравшие наибольшее число голосов лица, даже если они набирают меньше большинства. Если выбор должен осуществляться относительным большинством на единых выборах, муниципалитет следует разделить на избирательные округа с избранием от каждого по одному комиссару, однако от кандидата не должно требоваться проживание в том округе, где он баллотируется. План Хейра полностью применим и согласуется с избранием комиссаров из управляемых округов. В Де-Мойне, штат Айова, с населением около 86 000 человек, план двойных выборов, судя по всему, применялся успешно. Это также можно рассматривать как в некотором роде согласующееся с избранием комиссаров из управляемых округов. Правда, отдельный округ с населением 80 000 человек можно было бы счесть неуправляемым для целей проведения единых выборов. Но двойные выборы обеспечивают ту же степень просвещения электората, которую избиратель получил бы на единых выборах в округе вдвое меньшего размера. Следовательно, управляемый округ с двойными выборами может быть значительно крупнее управляемого округа с едиными выборами.

Предположим, однако, что муниципалитет достаточно велик, чтобы его можно было легко разделить на столько управляемых округов, сколько имеется комиссаров — от пяти до девяти. Например, предположим, что город насчитывает более 25 000 избирателей-мужчин и свыше 150 000 жителей. Здесь округ оказывается слишком неуправляемым для избрания по списку тех кандидатов, которые набрали наибольшее количество голосов на единых выборах. Можно сомневаться, принесут ли двойные выборы удовлетворительные результаты с точки зрения обеспечения поистине осознанного голосования. Мы, вероятно, подошли к ситуации, когда принцип избрания комиссаров из управляемых округов требует либо разделения города на избирательные округа с избранием по одному комиссару от каждого, либо избрания всех комиссаров по списку на основе плана Хейра, при котором для избрания требуется лишь «квота» голосов. Преимущество плана Хейра, заключающееся в том, что он позволяет кандидатам в комиссары происходить из любой части города, может быть в некоторой степени воспроизведено в окружной системе за счет отсутствия требования к кандидатам проживать в том городском округе, где они выдвигают свои кандидатуры. При любом из этих вариантов кандидаты по всей вероятности будут происходить из конкретных районов и местностей, где сосредоточена их опора.

В задачу автора не входит подробное обсуждение сравнительных достоинств системы выборов из управляемых географических округов и системы управляемых «квот». У каждой из них есть свои преимущества и недостатки. Управляемый географический округ имеет то преимущество, что представляет избирателю проблему чрезвычайной простоты и стимулирует интерес к ней посредством драматического элемента личного соперничества. Поскольку поле, на котором соревнуются кандидаты, ограничено, ведется более целенаправленная работа по просвещению электората, и избиратели концентрируют свое внимание. Здесь не столь явно наблюдается то положение, при котором на муниципальных выборах крупное меньшинство может оставаться полностью не представленным, как это могло бы быть на выборах в национальный законодательный орган. План Хейра гарантирует представительство меньшинств или, вернее, представительство различных групп по всему округу. Тем не менее, он отходит от желательной простоты голосования и подсчета голосов. Он имеет тенденцию устранять остроту личного соперничества между кандидатами. В рамках плана Хейра кандидаты будут вести тайные поиски «квоты» по всему округу и обращаться с призывами к различным классам и кликам в муниципалитете относительно первого и второго предпочтений. Это развивает то, что называется «мышлением меньшинств» и «партикулярной политикой». Кандидаты выступают друг против друга не столько напрямую, сколько лавируя вокруг друг друга. Это также склонно озадачивать избирателя, запутывать вопросы и приводить к неожиданным результатам. Проверка плана Хейра в городах США с населением свыше 150 000 человек, как полагают, еще предстоит.