«Непопулярное правительство в Соединенных Штатах»

Второй метод удовлетворения требования собственности о защите от единой народной законодательной палаты заключается в предоставлении ей прямого представительства в законодательном органе и права голоса при принятии законов в процессе их создания. Представители собственности должны иметь полномочия предлагать законодательные акты, вносить поправки в те из них, которые поступают из народной законодательной палаты, и вступать в компромиссы относительно них. Кроме того, они должны обладать по крайней мере ограниченным вето на принятие законов. Осуществление таких полномочий должно быть открытым и законным, но в то же время полностью подчиненным полномочиям представителей избирателей в единой народной палате. Это требует создания второй законодательной палаты, в которой будут заседать представители интересов собственности.

Наиболее прямым способом формирования такой второй палаты является разделение штата на столько сенатских округов, сколько должно быть членов во второй палате, — скажем, на одну четвертую часть от числа членов народной палаты. Округа должны создаваться на основе равного объема облагаемой налогом собственности в каждом из них. От каждого округа должен направляться один представитель. Каждый налогоплательщик в округе, заплативший за предыдущий год определенную сумму налогов или меньше, должен иметь один голос. Каждый налогоплательщик должен иметь один дополнительный голос за каждую аналогичную сумму, уплаченную им в виде налогов, и должен голосовать как налогоплательщик, будь то корпорация или нерезидент — гражданин Соединенных Штатов. Было бы желательно избирать сенаторов по общему списку от нескольких округов, причем голосование налогоплательщиков должно осуществляться по системе Харпа, что позволило бы группам налогоплательщиков направлять своих представителей.

Менее прямым методом было бы заполнение второй палаты пожизненными членами, назначаемыми исполнительным советом штата. Естественная тенденция такого пожизненного срока полномочий в сочетании с назначением из числа успешных людей заключается в создании консервативной второй палаты. Если, однако, одна партия находится у власти в течение длительного периода времени, это также приводит к заполнению второй палаты своими ставленниками одной партией для ее собственных целей, а это влечет за собой возобновление партийной борьбы и законодательные тупики. [32] Тем не менее, считается, что такая вторая палата в конечном счете будет представлять интересы собственности.

Конечно, жизненно важно, чтобы вторая палата, сформированная любым из вышеуказанных способов, находилась в строгом подчинении у палаты, представляющей избирателей в целом. Основное средство для достижения этого уже предусмотрено в плане объединения исполнительной и законодательной функций в нижней палате. Тот факт, что вся исполнительная власть штата сосредоточена в руках лидеров законодательного большинства нижней палаты, всегда должен делать ее более мощным органом управления. Но мы можем пойти дальше. Можно предусмотреть, чтобы вторая палата никогда не имела права отклонять законопроект об ассигнованиях. Это помешает ей когда-либо вмешиваться в управление государством посредством сбора налогов и расходования денежных средств. Тогда можно предусмотреть подходящий метод «продавливания» второй палаты в отношении принятия законодательства следующим образом:

После отклонения любого законопроекта, принятого нижней палатой на двух последовательных сессиях, голосование по такому законопроекту должно проводиться на совместном заседании обеих палат законодательного органа, и большинства голосов на таком совместном заседании будет достаточно, чтобы придать законопроекту силу закона.

Благодаря таким механизмам вторая палата, представляющая интересы собственности как таковые, получит лишь должным образом ограниченное право вето на законодательство. В то же время в качестве второй палаты она будет обладать полномочиями одобрять то, что проходит через народную палату, и идти на компромиссы в отношении этого. Вторая палата может предпринять публичную защиту своих действий. Это важные привилегии. Они способствуют появлению законов, справедливых для всех. С другой стороны, вторая палата столь же определенно лишена возможности когда-либо завоевать какое-либо превосходство над той ветвью законодательного органа, которая представляет народную волю и чувствительна к ней.

Однако при создании второй палаты, представляющей интересы собственности, мы можем действовать с еще большей косвенностью и предельной осторожностью по пути, по которому мы уже идем.

Наш высший судебный орган штата уже обладает существенным вето на законодательство в интересах собственности благодаря своей власти объявлять акты законодательного органа недействительными на том основании, что они лишают собственности «без надлежащей правовой процедуры». Сегодня в Соединенных Штатах осталось мало конституций, если они вообще есть, которые не содержали бы других запретов на деятельность законодательного органа, в соответствии с которыми акты могут быть признаны неконституционными в интересах собственности. Суды уже вышли за рамки простой академической функции объявления актов законодательного органа недействительными только тогда, когда они являются совершенно иррациональными и произвольными по своему дискриминационному действию. Суды теперь смело выполняют функцию защиты собственности от поспешного, необдуманного и несправедливого законодательства. По крайней мере до сих пор общественное мнение поддерживало суды в осуществлении этой функции. Наделение этой властью судей обеспечило ее осуществление людьми, которые по меньшей мере не предубеждены против собственности и склонны предоставить ей справедливое рассмотрение. Судьи должны выбираться из числа юристов и, следовательно, быть людьми с определенным образованием и интеллектуальными достижениями. Поскольку основная задача судей заключается в разрешении спорных дел, возникающих между индивидуумами, совершенно естественно возникает спрос на то, чтобы судьи выбирались из числа лидеров адвокатуры. Это означает, что существует постоянное и легитимное давление в пользу отбора людей, которые естественным образом предоставят собственности столь полную защиту, сколь это позволяют полномочия суда. Даже юристы со средним успехом и способностями за пятнадцать или двадцать лет практики приобретают точку зрения собственника. Практически все юристы живут в атмосфере обеспечения соблюдения интересов собственности. Они не могут не научиться видеть несправедливость законодательства, неблагоприятно затрагивающего интересы собственности. Не исключено, что среди тех, кто получает места в высшем суде, некоторые будут считать себя специально назначенными стоять между собственностью и пролетариатом, и будут делать это с большой решимостью, энергией и судейской независимостью. Будучи избранным, судья в наших высших судах занимает должность в течение более длительного срока, чем другие судьи, и этот факт укрепляет его в решимости добиваться справедливого отношения к интересам собственности. Все это было достигнуто без того, чтобы избиратели в целом полностью осознали происходящее. Избиратель по-прежнему покорно воспринимает внешне справедливое утверждение о том, что в высший суд штата должны избираться только юристы с безупречной репутацией и способностями. Он мало понимает, что успех в подборе таких людей заложил основы второй палаты, призванной защищать собственность.

Однако нынешнее устройство находится на грани определенной реорганизации. Очевидно, что судебное вето является слишком радикальным. Оно может остановить любое желаемое законодательство в определенной сфере до тех пор, пока не будет изменена конституция. Трудности достижения желаемой поправки могут не преодолеваться в течение многих лет. Отсюда возник план «продавливания» судебного вето посредством положения конституции о том, что всякий раз, когда акт законодательного органа принимается на двух разных сессиях и поддерживается избирателями на референдуме, он считается не нарушающим положение о «жизни, свободе и собственности» конституции штата. [33] Избиратели сегодня также все больше осознают тот факт, что суды, признавая законодательство неконституционным, фактически отказались от чисто судебной функции и взяли на себя в известной степени политическую функцию второй палаты по защите интересов собственности от законодательного органа. Правда, действия суда по форме остаются судебными. Они якобы применяют конституционный запрет к законодательству, задействованному в конкретном спорном деле, возникающем между противоборствующими сторонами. Но решение суда, будучи принятым, теперь принимается всеми ветвями власти и всеми государственными должностными лицами как полное распоряжение в отношении акта, признанного недействительным. Составитель сборников статутов опускает его из компилированных законов как не являющееся законом вовсе. Суд действительно аннулирует своим вето акт законодательного органа для всего государственного управления и жителей штата. Он делает это также в ответ на весьма общий запрет в отношении законодательного органа, такой как то, что «ни одно лицо не может быть личено собственности без надлежащей правовой процедуры» — формулировку столь расплывчатую, что она дает суду усмотрение, приближающееся к усмотрению законодательного органа при рассмотрении вопроса о том, является ли предлагаемый акт разумным и справедливым по отношению к собственности или нет. Разоблачение перед избирателями того факта, что суды, используя свое судебное вето, на самом деле осуществляют огромную политическую власть, привело к растущему требованию о том, чтобы судьи избирались в качестве политических должностных лиц; чтобы их экономические и социальные пристрастия были известны — короче говоря, чтобы они имели политико-судебную платформу и подлежали отзыву.

Обнаружившаяся таким образом тенденция относиться к судьям наших высших судов как к политическим должностным лицам, чьи социальные и экономические пристрастия в отношении законодательства должны быть известны заранее, губительна для выполнения их обычных судебных функций. Избиратели получат от судей то, чего они хотят, и, возможно, то, на что они имеют право, но ценой разрушения всей судебной системы. Это было бы поистине бедствием. Дезорганизация в отправлении правосудия, обусловленная отношением населения к судьям и судам, дает о себе знать уже сейчас. Очень скоро станет очевидным, что при перестройке нашей судебной системы суды, рассматривающие общую массу судебных споров, должны быть строго ограничены судебными функциями. Они должны отправлять правосудие в соответствии с законом, установленным законодательным органом, и всегда в подчинении у законодательного органа. Если мы хотим сохранить наш нынешний план защиты собственности посредством суда и конституции, необходимо учредить специальный суд последней инстанции для решения всех конституционных вопросов, действительности всех муниципальных постановлений и всех других категорий дел, где спор возникает между избирателями, действующими через народный законодательный орган, и интересами собственности. Чтобы вето суда не имело слишком радикального эффекта, однопалатному законодательному органу следует предоставить полномочия «продавливать» судебное вето посредством повторного принятия акта по прошествии соответствующего интервала времени и его одобрения на референдуме. Таким образом, мы создадим жизнеспособную вторую палату, защищающую интересы собственности.

Было бы лишь небольшим шагом предусмотреть передачу всех актов на рассмотрение в такой суд до того, как они станут законами, с правом сторон возбуждать вопрос о действительности актов в порядке пересмотра дела. Тогда представлялось бы вполне разумным, чтобы при представлении акта в специальный апелляционный суд до того, как он станет законом, и при признании его неконституционным суд имел полномочия переработать акт так, чтобы он достигал желаемого в той мере, в какой это допускалось конституцией. Если в конечном итоге право сторон оспаривать действительность любого акта, прошедшего как через законодательный орган, так и через суд, будет пресечено, и если конституционные ограничения в отношении законодательного органа полностью исчезнут, в то время как члены органа, изучавшего акты, принятые народной палатой, будут назначаться советом штата и занимать должности в течение значительного периода времени, мы получим в том, что начиналось как судебный орган, настоящую вторую палату, функционирующую подобно другим вторым палатам в качестве дополнительной гарантии против законодательства, несправедливого по отношению к интересам собственности. [34]

Настоящий автор не ставит своей целью пропагандировать ни вторую палату, представляющую интересы собственности, ни создание однопалатного законодательного органа, в котором объединены все законодательные и исполнительные полномочия и который чрезвычайно чувствителен к народной воле без какой-либо специальной защиты интересов собственности, помимо той, которую дают им их численная сила и владение собственностью. Достаточно того, что трудности ситуации осознаны и обозначены несколько общих направлений процедур. Время для формирования мнений наступит тогда, когда конституционное строительство приблизит нас к практическому разрешению этой трудности.

ПРИМЕЧАНИЯ:

[21] Большая часть аргументации в этом томе направлена в поддержку движения за короткий бюллетень. Однако справедливости ради следует сказать, что лидеры этого движения в Национальной организации за короткий бюллетень не согласны с предложениями, изложенными в этой главе относительно необходимости специальной защиты интересов собственности, и предлагаемые методы выработки такой специальной защиты поэтому не являются частью доктрины короткого бюллетеня.

[22] Hurtado v. California, 110 U.S. 516.

[23] Джеймс Брэдли Тейер, «Происхождение и сфера применения американской доктрины конституционного права», 7 Harv. Law Rev., 129, 139 и след.

[24] «Действительность закона не должна тогда подвергаться сомнению, если только он не является настолько очевидно противоречащим конституции, что при указании на это судьями все разумные и мыслящие люди в сообществе могут усмотреть это противоречие». — Решение канцлера Уэйтиса по делу Администраторы Бирна против Администраторов Стюарта, 3 Des. 466 (Южная Каролина, 1812 г.).

[25] Результаты, достигнутые Верховным судом Иллинойса, особенно если их противопоставить результатам, достигнутым Верховным судом США, демонстрируют крайнее проявление полномочий судов признавать законодательство недействительным на том основании, что оно лишает частных лиц собственности или свободы без надлежащей правовой процедуры.

С 1886 года Верховный суд Иллинойса признавал недействительными акты законодательного органа, обязывающие владельцев шахт взвешивать добытый уголь и платить шахтерам на основе такого веса, поскольку такие акты лишали владельца шахты свободы и собственности без надлежащей правовой процедуры в нарушение положений конституции штата: Millett v. The People, 117 Ill. 294 (1896); Ramsey v. The People, 142 Ill. 380 (1892); Harding v. The People, 160 Ill. 459 (1896). Однако Верховный суд США постановил, что аналогичный акт из Арканзаса не нарушает положение о «жизни, свободе или собственности» четырнадцатой поправки: McLean v. Arkansas, 211 U.S. 539 (1908).

С 1892 года Верховный суд Иллинойса признавал недействительными акты штата, регулирующие содержание магазинов приисковой торговли владельцами угольных шахт и заводов, поскольку они лишали таких владельцев свободы и собственности без надлежащей правовой процедуры в нарушение конституции штата: Frorer v. The People, 141 Ill. 171 (1892); Kellyville Coal Co. v. Harrier, 207 Ill. 624 (1904). В 1886 году Верховный суд Пенсильвании признал недействительным акт, запрещающий выплату заработной платы шахтерам чем-либо, кроме денег: Godcharles v. Wigeman, 113 Pa. 431 (1886). Тем не менее Верховный суд США считает, что такие акты не нарушают положение о «жизни, свободе или собственности» четырнадцатой поправки: Knoxville Coal Co. v. Harrison, 183 U.S. 13 (1901).

В 1896 году Верховный суд Иллинойса признал недействительным воскресный закон для парикмахеров, который запрещал нанимать парикмахеров по воскресеньям, поскольку этот акт нарушал положение о «жизни, свободе или собственности» конституции штата: Eden v. The People, 161 Ill. 296 (1896). Но Верховный суд США поддержал аналогичный акт из Миннесоты, заявив, что он не нарушает положение о «жизни, свободе или собственности» федеральной конституции: Petit v. Minnesota, 177 U.S. 164 (1898).

В 1900 году Верховный суд Иллинойса признал недействительным закон штата о флаге, который запрещал использование американского флага в рекламных целях, поскольку он лишал рекламодателей свободы и собственности без надлежащей правовой процедуры в нарушение положения конституции штата: Ruhstrat v. The People, 185 Ill. 133 (1900). Однако Верховный суд США поддержал аналогичный акт из Небраски, постановив, что он не нарушает положение о «жизни, свободе или собственности» четырнадцатой поправки: Halter v. Nebraska, 205 U.S. 34 (1907).

В 1908 году Верховный суд Иллинойса признал недействительным закон о массовых продажах, регулирующий продажу запасов товаров оптом иначе, чем в обычном ходу торговли, поскольку он нарушал положение о «жизни, свободе или собственности» конституции штата: Off &. Co. v. Morehead, 235 Ill. 40 (1908). Но Верховный суд США признал аналогичные статуты Коннектикута и Мичигана действительными и не нарушающими положение о «жизни, свободе или собственности» четырнадцатой поправки: Lemieux v. Young, 211 U.S. 489 (1908); Kidd, Dater & Price Co. v. Musselman Grocer Co., 217 U.S. 461 (1910).

В 1909 году Верховный суд Иллинойса признал недействительным закон о ростовщиках-хищниках, регулирующий уступку будущей заработной платы в качестве обеспечения заимствованных денег и требующий, чтобы уступка была зарегистрирована и подписана женой. Причиной вновь стало то, что было нарушено положение о «жизни, свободе или собственности» конституции штата: Massie v. Cessna, 239 Ill. 352 (1909). Но Верховный суд США поддержал аналогичный акт, принятый в Массачусетсе, на том основании, что он не ущемляет положение о «жизни, свободе или собственности» четырнадцатой поправки: Mutual Loan Company v. Martell, 222 U.S. 225 (1911).

Верховный суд Иллинойса также признал недействительными как ущемляющие положение о «жизни, свободе или собственности» конституции штата следующие акты: (a) акт, устанавливающий наказание для работодателей за ввоз рабочих из другого штата посредством обмана в отношении существования забастовки или санитарного состояния условий труда: Josma v. Western Steel Car Co., 249 Ill. 508 (1911); сравните, однако, Williams v. Fears, 179 U.S. 270; (b) акт, предусматривающий, что ни один государственный подрядчик не должен использовать труд иностранцев на любых общественных работах: City of Chicago v. Hulbert, 205 Ill. 346 (1903). Но в деле Atkin v. Kansas, 191 U.S. 207 (1903) Верховный суд США признал действительным акт штата Канзас, объявляющий уголовным преступлением то, что государственный подрядчик разрешает или требует от работника выполнять работу на общественных работах сверх восьми часов в день; (c) закон о душевых для шахтеров, требующий от владельцев шахт оборудовать душевую на вершине шахты для использования шахтерами: Starne v. The People, 222 Ill. 189 (1906); (d) акт, запрещающий спать более чем шести лицам в одной комнате в меблированных комнатах: Bailey v. The People, 190 Ill. 28 (1901); (e) акт, предписывающий восьмичасовой рабочий день для женщин в определенных профессиях: Ritchie v. The People, 155 Ill. 98 (1895). Это дело было одобрено в деле Ritchie v. Wayman, 244 Ill. 509 (1911), которое, однако, признало действительным закон о десятичасовом рабочем дне для женщин в определенных профессиях, следуя решению Верховного суда США, поддержавшего аналогичный акт, принятый в Орегоне: Muller v. Oregon, 208 U.S. 412 (1908). Из его мнения по последнему из упомянутых дел представляется вполне вероятным, что Верховный суд США признал бы действительным акт, осужденный Верховным судом Иллинойса в вышеупомянутом деле Ritchie v. The People.

[26] «Предложение о возрожденной Второй палате было, напротив, принято с неожиданной степенью единогласия. Протектор настойчиво настаивал на нем перед офицерами. „Я говорю вам, — сказал он, — что если у вас не будет чего-то вроде противовеса, мы не сможем быть в безопасности. Либо вы посягнете на наши гражданские свободы, исключив тех, кто избран служить в Парламенте, — в следующий раз, насколько я знаю, вы можете исключить четыреста человек, — либо они посягнут на нашу религиозную свободу. Из хода заседаний этого Парламента вы видите, что они нуждаются в сдерживающем или уравновешивающем органе, ибо случай с Джеймсом Нейлором может оказаться вашим случаем. По тому же закону и соображению, по которым они наказали Нейлора, они могут наказать независимого или анабаптиста. Своей судебной властью они посягают на жизнь и членов тела, и разве Инструмент позволяет мне контролировать это? Этот Инструмент управления не сделает вашей работы“». — Дж. А. Р. Марриотт, Вторые палаты, стр. 38.

[27] «Большинство в едином собрании, когда оно приобретает постоянный характер — когда оно состоит из одних и тех же лиц, действующих вместе по привычке и всегда уверенных в победе в своей собственной Палате, — легко становится деспотичным и надменным, если освобождено от необходимости задумываться о том, будут ли его действия поддержаны другой учрежденной властью. Та же причина, которая побудила римцев иметь двух консулов, делает желательным наличие двух палат; чтобы ни одна из них не подвергалась тлетворному влиянию разделенной власти даже на пространстве одного года».

[28] «Из всех возможных среди человечества форм правления я не знаю ни одной, которая была бы хуже правления единой всемогущей демократической палаты».

[29] «Чего тогда ждут от хорошо составленной Второй палаты, так это не соперничающей непогрешимости, а дополнительной гарантии. Едва ли будет преувеличением сказать, что с этой точки зрения почти любая Вторая палата лучше, чем ее отсутствие».

[30] «При идеальной Нижней палате можно не сомневаться, что Верхняя палата едва ли представляла бы какую-либо ценность. Если бы у нас была идеальная Палата общин, идеально представляющая нацию, всегда умеренная, никогда не страстная, изобилующая людьми досуга, никогда не упускающая медленных и устойчивых форм, необходимых для хорошего обдумывания, несомненно, мы не нуждались бы в высшей палате. Работа выполнялась бы настолько хорошо, что нам не потребовался бы никто, кто мог бы просмотреть ее или пересмотреть. И все, что излишне в управлении, пагубно... Но хотя помимо идеальной Палаты общин лорды были бы излишни и потому пагубны, помимо реальной палаты пересматривающий и обладающий досугом законодательный орган чрезвычайно полезен, если не вполне необходим».

[31] «Главная цель, для которой создается Сенат, [заключается в том,] чтобы все законодательные меры могли получить повторное рассмотрение со стороны органа, отличного по своему характеру от первичного представительного собрания и, по возможности, превосходящего или дополняющего его в интеллектуальном отношении».

[32] См. Дж. А. Р. Марриотт, «История канадской Второй палаты» в сборнике «Вторые палаты», стр. 145 и след.

[33] Фраза «отзыв судебных решений» является неудачной, поскольку она подразумевает, что судебная функция берется на себя избирателями и судебное решение отменяется, в то время как все, что делается, — это внесение поправки в конституцию, так что основание для судебного решения устраняется во всех последующих судебных разбирательствах. Полагают, что лучшей фразой является та, которая используется в тексте, а именно: «продавливание судебного вето». См. Альберт М. Кейлс, «Отзыв судебных решений», Труды Коллегии адвокатов штата Иллинойс, 1912 г., стр. 203-18; Герберт Поуп, «Отзыв судебных решений — критика», 7 Illinois Law Review, стр. 149.

[34] У Рамсея Мьюра в книге «Пэры и бюрократы» есть предложение относительно второй палаты, которое не следует игнорировать. Зло народной палаты, содержащей большое количество представителей от управляемых округов, избираемых простым большинством голосов, он видит лишь в том, что это делает партийное правление необходимостью. Партии имеют тенденцию объединяться в два больших лагеря с двумя большими программами. Избирателей вынуждали выбирать ту или иную программу, хотя если бы можно было изучить все оттенки мнений, то какая-то часть каждой программы не получила бы большинства голосов. Однако партийная дисциплина становится настолько строгой, что первая палата может протащить каждую часть партийной программы. Реальная потребность во второй палате, заявляет он, заключается в том, чтобы обеспечить членов с независимыми взглядами, которые могут свободно выражать свои мнения без страха потерять свое место в качестве наказания за проявленную независимость, и которые будут представлять различные оттенки мнения со стороны избирателей. Поэтому он выступает за отбор членов второй палаты методом пропорционального представительства по системе единого передаваемого голоса согласно плану Харпа.

Трудность этого предложения заключается в том, что интересы собственности как таковые не представлены, за исключением соответствия численной силе собственников. Фактически г-н Мьюр прямо отвергает любую идею создания второй палаты на основе аристократии или среднего класса плательщиков подоходного налога. Можно также ожидать, что его план повлечет за собой борьбу по поводу того, какая именно палата действительно представляет избирателей. Вторая палата, предложенная г-ном Мьюром, безусловно, станет «соперничающей непогрешимостью», и можно ожидать безнадежных тупиков. Тогда возникнет привычное американское зрелище пререканий между исполнительной властью в лице исполнительного совета или кабинета первой палаты и второй палатой, представляющей избирателей. В целом столь желанное объединение исполнительной и законодательной властей окажется нарушено.

ГЛАВА XVII МЕТОДЫ ОТБОРА И СМЕЩЕНИЯ СУДЕЙ

Правосудие не отправляется главой исполнительной власти, планирующим то, как большое число сотрудников должно выполнять канцелярскую работу или обслуживать машины. Его первопричина кроется в работе мысли судьи над определенными фактами, представленными ему в судебном расследовании. Власть государства по поддержанию порядка и урегулированию прав сторон подлежит вызову тем или иным образом, в зависимости от того, как реагирует и работает мысль судьи. Очевидно, поэтому, что то, каким образом отбираются умы для этой важной общественной обязанности и каким образом они уходят в отставку, имеет первостепенное значение для надлежащего отправления правосудия.

Возможно, что в некоторых приграничных или малонаселенных сельских районах, где внезаконное правительство не существует, судьи в некоторой степени действительно избираются народом. Возможно, что в таких сообществах избиратели действительно выбирают того из юристов, которого они хотят видеть в качестве судьи.

Могут быть и другие сообщества, которые вполне удовлетворены результатами, полученными в ходе специальных судебных выборов, на которых кандидаты выдвигаются только по петициям и где бюллетень по форме является беспартийным. Анализ условий в таких сообществах обычно показывает, что внезаконное правительство политократов очень слабее или не существует вовсе, и что власть отбора и отставки судей на самом деле принадлежит юристам, подчиняясь лишь одобрению избирателей.

Однако в столичной области, где имеется большое население и план управления, низводящий самого интеллектуального жителя до крайней степени политического невежества как избирателя, а создание внезаконного правительства политократов тем самым закрепляется и поощряется и становится реальным правительством, судьи, хотя избиратели регулярно голосуют за их вступление в должность, на самом деле вовсе не избираются. Они назначаются. Право назначения возложено на политократов внезаконного правительства. Эти люди назначают кандидатов. Они делают это открыто и с определенной степенью ответственности при системе конвентов. Они делают это менее открыто и с меньшей ответственностью, когда проводятся праймериз.

Если вы хотите проверить обоснованность этих выводов, наведите справки о том, как проложить путь к судейской должности в таком районе, или выслушайте опыт людей, которые нашли свой путь к судейской должности или пытались получить этот пост и потерпели неудачу. Почти в каждом случае эта история сводится к предварительной службе организации, признанию со стороны местного лидера организации и через него признанию и назначению кандидатуры правящим советом партийной организации. Те, кто не идет по этой дороге, не попадают туда. Избиратель выбирает лишь то из двух или трех правомочий по назначению, которому он отдает предпочтение. Как бы он ни проголосовал, он лишь одобряет назначение политократами.

Судьи в столичном районе, где правит внезаконное правительство и где проводятся выборы судей, не подвергаются простому отзыву. Они подвергаются прогрессивной серии отзывов. Они подлежат отзыву со стороны политократов, заседающих в правящем совете партийной организации. Последние могут отказать в выдвижении кандидатуры во время выборов. Если судья добивается выдвижения, он может быть отозван крылом организации, которое «топит» его на выборах. Он может быть — и часто бывает — отозван в результате потрясения на почве общегосударственных проблем. В случае столь редком, что человеку со значительным опытом адвокатской практики в таком городе, как Чикаго, трудно его вспомнить, судья фактически отзывается из-за народного недовольства им. Если теперь добавить отзыв всеобщим голосованием в любой момент в течение срока полномочий судьи, мы получим предоставление политократам постоянного рычага влияния на судью. Их власть может быть использована в любой момент для инициирования процедуры его отзыва, и у индивидуума без реальной народной поддержки останется лишь мало шансов против огромной мощи успешной политической организации. Отзыв судьи всеобщим голосованием в любой момент предоставит аналогичную возможность конкретной фракции политической организации атаковать судью, который ей неугоден. Такой отзыв также предоставит партии, имеющей шанс смести все на своем пути на общенациональных выборах, возможность инициировать отзыв по крайней мере некоторых судей противоположной политической партии. Конечно, выборы по отзыву также дадут избирателям в целом возможность немедленно отправить судью в отставку в редких случаях реального народного восстания против него. Не нужно большого ума, чтобы оценить, будет ли такой отзыв всеобщим голосованием более выгодным для внезаконного правительства политократов или для избирателей в целом.

Простая истина заключается в том, что в столичдиапазоне выбор судей посредством какого-либо назначвласти совершенно невозможно избежать. Положение отдельного судьи среди тридцати и более таковых в округе с числом избирателей в сто тысяч и более является слишком скрытым и неясным, чтобы дать возможность любому человеку, желающему занять это место, заручиться поддержкой населения. Человек, который действительно пользуется влиянием среди столь многочисленного электората, неизбежно придет к тому, чтобы выставить свою кандидатуру на пост губернатора штата или сенатора США, если не президента США. Другим препятствием к фактическому выбору судей столь многочисленным электоратом является то, что определение лиц, пригодных для отправления судебной должности, необычайно затруднительно. Это была бы задача для отдельного индивида, который обладал бы обширными личными знаниями о кандидатах и пристально наблюдал за ними в течение значительного периода времени в ходе их профессиональной деятельности. Для всех судей в столичдиапазоне, за исключением самых исключительных, властью, которая наделяет его полномочиями и отправляет в отставку, будет назначающая власть, хотя формально и действует так называемое народное выборы судей. До тех пор пока внезаконное правительство политократов остается реальным правительством, эта назначающая власть будет сосредоточена в руках политократов, которые осуществляют власть этого правительства.

Многие искренне верят, что идеальное функционирование электората в столичдиапазоне, где внезаконное правительство сильно, может быть восстановлено, если судьи избираются только на специальных выборах, на которых используется судебный бюллетень, в котором отсутствуют любые партийные обозначения, в который имена кандидатов вносятся исключительно по петициям и имя каждого кандидата ротируется в бюллетене так, чтобы оно появлялось равное число раз на каждой позиции. Целью такого законодательства является восстановление выбора со стороны электората путем лишения внезаконного правительства его преобладающего влияния на судебных выборах. Средством, принятым для лишения внезаконного правительства его влияния, является отнятие у него возможности использовать партийный круг и партийную колонку. Относительно такого законодательства можно с уверенностью предсказать, что оно не заставит судей стать реальным выбором электората и не устранит влияние политократов на судебных выборах.

Предположение заключается в том, что если влияние политократов удастся устранить, электорат обязательно сделает реальный выбор. Но электорат терпит неудачу в выборе не просто потому, что политократ отнял у него этот выбор. Напротив, политократ правит потому, что электорат регулярно приходит на избирательные участки, будучи политически слишком невежественным для того, чтобы сделать выбор судей. Это невежество проистекает из того факта, что должность судьи является малозаметной, а определение того, кто именно обладает квалификацией для этой должности, необычайно трудно даже тогда, когда выбор делает эксперт, располагающий всеми фактами. Предлагаемый метод выборов ничуть не обещает устранить фундаментальную проблему политического невежества электората. Если бы, следовательно, удалось устранить влияние внезаконного правительства, остался бы вопрос: кто станет отбирать и отправлять в отставку судей? Нет никаких оснований полагать, что электорат сделал бы какой-либо реальный выбор. Избиратели остались бы столь же политически невежественными, какими были прежде. Они были бы столь же мало подготовлены к совершению выбора, как и раньше. Устранение внезаконного правительства не дает широкому электорату знаний, необходимых для осознанного голосования. Кто же тогда будет отбирать и отправлять в отставку судей? Газеты могли бы иметь большее влияние, но они, вероятно, были бы очень далеки от того, чтобы осуществлять контролирующее влияние или объединяться таким образом, чтобы советовать и направлять большинство избирателей из числа нескольких сотен тысяч человек в том, как голосовать за большое число судей. Специальные клики каждая по отдельности были бы слишком малы, чтобы контролировать выбор, а создания коалиций оказалось бы слишком сложно добиться. Основа выбора оказалась бы, следовательно, совершенно хаотичной. В отборе судей не могло бы быть ни ответственности, ни осмысленности. Достигнутые результаты зависели бы от случайности или от безответственных и временных комбинаций. При условии, что каждому юристу разрешено выставлять свое имя по петиции, а результатами в значительной степени управляет случайность, перспектива едва ли выглядит обнадеживающей.

Тем не менее нет никаких оснований полагать, что подобный дезорганизованный метод выбора будет терпеться. Самая мощная единая сила на выборах положит этому конец. Этой силой станет внезаконное правительство. Его организации столкнутся с большим трудом при консультировании и направлении политически невежественных избирателей в том, как голосовать, поскольку они будут лишены партийного круга и партийной колонки. Однако советы и указания могут быть и будут даваться и выполняться. У каждого конкурента за власть успешного внезаконного правительства будет свой список кандидатов. Каждый подготовит отдельные печатные списки своего списка для распространения на избирательных участках, и избиратель по большей части, как и сейчас, возьмет список той организации, которой он верен или которой боится больше всего, и проголосует за имена в нем, независимо от того, где они появляются в бюллетене. Таким образом, назначение и отставка судей внезаконным правительством, возможно, после периода хаоса и перестройки, возникнут вновь. Возможно, они станут даже сильнее в результате реакции и освобождения от хаотичных условий, которые они преодолели.

Невозможно избежать вывода о том, что в столичдиапазоне с сотней тысяч избирателей и более выбор судей электоратом практически невозможен. Столь же несомненно, что судьи в таком сообществе должны выбираться некоторой назначающей властью. Реальный и единственный вопрос заключается в следующем: каков наилучший метод назначения?

Ни один метод не мог бы быть хуже того, который мы используем сейчас. Назначение политократами внезаконного правительства настолько непрозрачно, особенно когда оно осуществляется через праймериз, что они не несут абсолютно никакой ответственности при названии судей и имеют мало интереса к надлежащему отправлению правосудия. Более того, ситуация еще хуже, поскольку у них могут быть вполне определенные причины желать такого типа людей, от которых они могут ожидать определенных линий поведения, фактически враждебных эффективному отправлению правосудия, особенно по уголовным делам; либо они могут быть заинтересованы в замещении судебных должностей теми, кто сделал больше в плане верной службы организации, нежели в плане практики в судах.

Поэтому время от времени от членов коллегии адвокатов поступали предложения относительно путей и средств уменьшения влияния назначающей власти политократов. Было выложено предложение о том, что ассоциации адвокатов должно быть предоставлено право помещать в официальный бюллетень список ассоциации адвокатов, в котором могли бы фигурировать кандидаты, выдвинутые любой из других политических партий. Это дало бы кандидатам, одобренным ассоциацией адвокатов, а также любой другой политической партией, значительное преимущество перед теми, кто фигурирует только в одной партийной колонке. В такой степени это передало бы большее влияние в руки юристов. Однако возник вопрос: приведет ли это к большей власти непредвзятой ассоциации адвокатов в деле выбора хороших судей или же к выстраиванию юристов в группы, контролируемые лидерами политократов. Часто предпринимаются попытки предусмотреть, чтобы все судьи избирались на специальных судебных выборах. Этот курс может предотвратить отзыв судей из-за потрясений на почве национальных вопросов. Однако он не мешает выдвижению кандидатуры политократами в первоначальном порядке. Даже когда все номинации производятся посредством петиций, партийный круг устраняется, а имена кандидатов ротируются в бюллетене, все равно приходится прибегать к внезаконному правительству, чтобы избежать абсолютного хаоса и выбора путем простой случайности.

Ничего по-настоящему ценного не может быть достигнуто до тех пор, пока не будет признано, что судьи в столичдиапазоне непременно будут назначаться и что единственной надлежащей назначающей властью является та, которая является заметной, легальной, непосредственно подотчетной электорату, а также заинтересованной в надлежащем отправлении правосудия и ответственной за него.

Этот принцип может быть реализован самыми разными способами.

Когда исполнительная власть штата в ее нынешнем виде наделяется полномочиями назначать напрямую или назначать опосредованно путем определения кандидатур, за которые предстоит голосовать, этот принцип реализуется одним из способов. К обоим методам исполнительного назначения, несомненно, имеются серьезные возражения. Губернатор штата, разумеется, находится в самом центре политики. Он также вовлечен в законодательную программу, и велик соблазн обменять судебные должности на продвижение административных мер в легислатуре. К тому же губернатор не несет особой ответственности за отправление правосудия, поскольку это дело скорее судебного ведомства, чем исполнительного. Но можно утверждать следующее: любой способ назначения губернатором, поскольку он является заметным и легальным, а сам губернатор непосредственно подотчетен электорату, несет в себе меру ответственности, которой нет там, где назначение носит тайный характер и осуществляется политократами внезаконного правительства. Назначение губернатором лучше нынешнего неверно названного плана народного избрания.

Можно предположить, что власть назначения может быть возложена на высший апелляционный суд штата, члены которого имеют значительные сроки полномочий, но подлежат выборам. Это также, вне всякого сомнения, уязвимо для возражений. Но опять же, это никак не может быть худшим методом, чем тот, который применяется сейчас. Судей таких судов легче, чем губернаторов, сделать ответственными за надлежащее отправление правосудия. У них были бы более веские мотивы, чем у губернатора, назначать людей, которые могли бы наилучшим образом осуществлять отправление правосудия. Никакая группа людей в штате не имеет лучшей возможности для определения характера и способностей юристов, поскольку они постоянно и с мельчайшими деталями изучают работу адвокатов.

Высказывалось предположение, что вакансии в судебной системе должны заполняться посредством назначения главного судьи столичдиапазона. Он в свою очередь должен избираться электоратом округа через довольно частые промежутки времени — а именно каждые четыре или шесть лет — и на него должны быть возложены обширные полномочия по надзору и руководству способом организации дел суда и управления ими.

Возражение, которое будет выдвинуто против этого незамедлительно, заключается в том, что это представляет для политократов возможность получить огромную власть путем установления контроля над главным судьей. Нетрудно продемонстрировать, что сосредоточение назначающей власти в руках ответственного и заметного главного судьи, контролируемого политократами, было бы гораздо менее враждебно отправлению правосудия, чем назначение судей тайно и без какой-либо ответственности непосредственно политократами. Главный судья, разумеется, будет заполнять только те вакансии, которые возникают в течение его короткого срока. Гарантией для общественности того, что такие вакансии будут заполниться довольно эффективными людьми, служит тот факт, что колоссальная ответственность за надлежащее отправление правосудия сосредоточена на одном человеке. Каждая жалоба на неэффективность и ненадлежащее поведение адресуется ему. Такой человек не может вести работу суда без самых эффективных судей, каких он только может добыть. Это неизбежно ведет к привлечению в качестве судей членов коллегии адвокатов, которые прошли надлежащую проверку службой в ходе успешной практики в судах. Предполагая, что такой главный судья был бы признанным ставленником политократов, он оказался бы вынужден в силу обстоятельств, заметности своего положения и силы общественного мнения изо всех сил убеждать политократов позволить ему назначать эффективных людей. Это породило бы назначающую власть, которая намного превосходит тайный и совершенно безответственный метод прямого назначения политократами, существующий ныне. Однако следует ожидать гораздо более желаемого результата. Такой главный судья был бы столь важным и заметным должностным лицом, а его власть — столь велика, что при его выдвижении и избрании желания электората в целом пришлось бы учитывать гораздо полнее, чем это происходит в случае, когда политократы назначают на номинацию и добиваются избрания безвестного члена скамьи, состоящей из тридцати и более членов.

Всякие опасения по поводу того, что главный судья будет обладать слишком большой властью и в слишком большой степени подпадет под влияние политократов и внезаконного правительства, могут быть рассеяны путем принятия адекватных мер для его отставки. Главный судья, разумеется, подлежал бы импичменту. Он также мог бы быть отправлен в отставку посредством законодательного отзыва тремя четвертями голосов членов легислатуры после предоставления возможности защиты и внесения мотивов в журналы заседаний, либо губернатором по обращению обеих палат легислатуры. Тот факт, что главный судья занимал должность лишь в течение короткого срока, фактически подвергал бы его отзыву народным голосованием по окончании каждого периода. К этому можно было бы с полным правом добавить отзыв главного судьи и избрание его преемника путем народного голосования в течение регулярного срока. Безусловно, подобные гарантии достаточны для защиты электората от любых злоупотреблений назначающей властью, возложенной на главного судью.

Главный судья, отправленный в отставку по окончании своего срока из-за неизбрания на новый срок, должен тем не менее иметь право, если он того пожелает, оставаться одним из судей суда на тех же основаниях, что и назначенный судья, и подлежать распределению обязанностей своим преемником. Это правомерно, поскольку выборы касаются исключительно его политического положения как главного судьи, осуществляющего назначающую власть и административные полномочия в отношении организации суда и порядка ведения его дел. Электорат не имеет никакого отношения к его пригодности разрешать судебные споры. Более того, тот факт, что неизбрание на новый срок не вернет главного судью к адвокатской практике, от которой он отказался, обеспечит бо́льшую независимость с его стороны во время исполнения обязанностей главного судьи. Это также станет актом справедливости по отношению к нему, поскольку профессию, однажды оставленную на шесть или восемь лет ради места за судейским столом, трудно, а зачастую и невозможно вернуть. В дополнение к этому для самого отправления правосудия лучше всего, чтобы экс-главные судьи, которые не могут вернуть свое положение в практике и представляют собой жалостные напоминания о былом величии, не оставались брошенными обломками в адвокатуре. Но если главный судья при неизбрании на новый срок решает занять свое место в качестве судьи в суде, ему не должно быть позволено снова становиться кандидатом на пост главного судьи. Нельзя допустить появления в суде соперника действующего главного судьи с мотивом создавать проблемы.

Главные возражения против назначения судей сводились к тому, что они неизбежно занимают должности пожизненно, становятся деспотичными и осуществляют судебную власть способом, неприятным для юристов, их клиентов и большинства электората. При анализе обычно выясняется, что нежелательное осуществление судебной власти назначенным судьей проистекает из того факта, что назначение означает пожизненный срок пребывания в должности. Отсюда подлинное возражение против назначения судей как таковых заключается в том, что по назначении они занимали должности пожизненно. Следовательно, все возражение против назначения может быть преодолено путем ограничения срока полномочий назначенного судьи и посредством различных положений о его отставке. Он, разумеется, подлежал бы импичменту. Вдобавок он вполне мог бы подлежать какому-либо способу законодательного отзыва, подобному тому, который предлагался для главного судьи. Его срок может быть ограничен пятью или семью годами, требуя тем самым отставки по окончании каждого периода, если не производится переназначение. Судья, назначенный главным судьей, может даже подлежать отзыву народным голосованием в соответствии с одним либо другим планом, или же обоими сразу. Назначение могло бы осуществляться на испытательный срок — скажем, три года, по истечении которого судья должен выставить свою кандидатуру на народных выборах для голосования по вопросу о том, должно ли занимаемое им место быть объявлено вакантным. Это не голосование, которое помещает на место судьи кого-то другого, а голосование, которое в худшем случае оставляет место незанятым для последующего замещения назначающей властью. Такой план неизбежно должен способствовать надежности судейского срока, если на народных выборах его должность не будет объявлена вакантной. После прохождения такого испытательного срока его назначение должно продолжаться — скажем — шесть или девять лет. По истечении этого времени вопрос может быть снова поставлен на голосование о том, должно ли его место быть объявлено вакантным. Если будет сочтено необходимым дополнительно защитить электорат от призрака назначенного судьи, он может подлежать отзыву в любое время по петиции определенного процента электората. Но этот отзыв, подобно другому, должен ставить лишь вопрос о том, должно ли место судьи быть объявлено вакантным, оставляя возникшую вакансию для заполнения назначающей властью. Опасность существования обоих этих планов народного отзыва заключается в том, что они могут быть использованы с бо́льшим эффектом любым внезаконным правительством политократов, нежели широким электоратом. Крайне маловероятно, что электорат сочтет необходимым или целесообразным использовать тот или иной способ отзыва. Наличие любого из этих способов, следовательно, послужит средством, с помощью которого влияние политократов на судебную власть сможет поддерживаться непрерывно.

Однако было бы грубой ошибкой полагать, что судьи осуществляют свою судебную власть неприятным и деспотичным образом лишь потому, что они занимают должности пожизненно или пока ведут себя безупречно. Произвольный или неприятный образ действий судьи проистекает главным образом из того факта, что он не подчинен никакой инстанции, которая могла бы принимать жалобы на него и действовать на основе этих жалоб путем частной или публичной критики и исправления судьи. Лучшей защитой от деспотичных и неприятных действий со стороны судей является надлежащим образом сформированный орган коллег-судей, которые занимают положение высшей власти и авторитета и к которым могут поступать жалобы на поведение судей, которые могут расследовать эти жалобы и оказывать корректирующее влияние. Когда значительное число судей в столичдиапазоне обеспечивается главным судьей и организуется для эффективной обработки большого объема дел, средства для обеспечения корректирующего влияния на их поведение появляются незамедлительно. Такой суд должен быть организован на палаты с целью рассмотрения специализированных категорий судебных споров. В таком столичдиапазоне, как Чикаго, должна быть апелляционная палата с шестью-девятью судьями, заседающими группами по три человека, канцлерская палата из шести судей с корпусом магистров, палата по делам о наследствах и семейным отношениям по меньшей мере с четырьмя судьями и корпусом магистров и помощников, палата общего права с пятнадцатью-восемнадцатью судьями и корпусом магистров, а также палата муниципального суда с тридцатью тремя судьями. Главный судья должен быть председательствующим судьей апелляционной палаты, и каждая из остальных палат должна иметь председательствующего судью с широкими полномочиями в отношении порядка ведения работы каждой палаты. Главный судья и председательствующие судьи палат должны сформировать судебный совет или исполнительный комитет со значительными полномочиями в отношении того, как управляется суд в целом. Этому судебному совету должны быть переданы полномочия смещать с должности любого судью, кроме главного судьи, и подвергать такого судью частному или публичному порицанию либо переводить в другую палату суда за неэффективность, некомпетентность, неисполнение обязанностей, отсутствие судебного темперамента или поведение, недостойное джентльмена и судьи, ради блага службы или для повышения ее эффективности. Полномочие смещения советом должно осуществляться только тогда, когда поданы письменные обвинения и предоставлена возможность судье быть выслушанным в свою защиту.

Существование судебного совета, состоящего из главного судьи и председательствующих судей различных палат суда, каждый из которых отвечает за то, как ведется работа его палаты, также наводит на практичный способ стимулирования эффективности в адвокатуре, обеспечения проверки службы кандидатов на места за судейским столом и подчинения назначающей власти главного судьи легкому, но разумному контролю. Судебному совету должны быть предоставлены полномочия назначать в список лиц, имеющих право на назначение для каждой палаты суда, вдвое большее число членов коллегии адвокатов, чем имеется судей в этой палате. Главный судья при назначении судей на место в любой палате суда должен быть обязан выбирать из этого списка лиц, имеющих право на назначение, по меньшей мере при каждом втором назначении. Действие такого плана заключалось бы в предоставлении в руки председательствующих судей палат прямых полномочий подсказывать, какие именно члены коллегии адвокатов, практикующие перед их соответствующими палатами, составили бы удовлетворительных судей для каждой палаты. Это также способствовало бы стимулированию усилий юристов и поощрению конкуренции за получение мест в таких списках кандидатов посредством специализации в практике перед конкретными палатами. Это развило бы экспертные навыки в ведении судебных разбирательств, которые в настоящее время отсутствуют у какой-либо значительной части коллегии адвокатов.

Мы можем сделать вывод, что в столичдиапазоне со ста тысячами избирателей и более судьи не могут избираться. Они должны быть назначены. Если предпринимается попытка проведения выборов, она терпит неудачу, и результатом становится назначение. Худший метод назначения — тайное и безответственное назначение политократами. Наиболее перспективным является заметное и легальное назначение главным судьей, избираемым по всему округу через частые промежутки времени. Любое возражение против такого плана и любой предрассудок против него могут быть преодолены посредством положений об отставке главного судьи и его ставленников путем импичмента, законодательного и народного отзывов, а также посредством полномочия судебного совета подвергать дисциплинарному взысканию и смещать любого судью, кроме главного судьи. При таком плане даже возможно повысить эффективность путем получения списка лиц, имеющих право на назначение, чей опыт практики на глазах у судей гарантирует превосходное качество назначений.

ПРИМЕЧАНИЯ:

[35] Следующая выписка из письма мистера Чарльза Х. Хартшорна из Джерси-Сити, штат Нью-Джерси, автору от 4 ноября 1912 года объясняет план отправления канцлерской юрисдикции в Нью-Джерси: «Конституция Нью-Джерси предусматривает, что “Канцлерский суд состоит из Канцлера”. Канцлер назначается Губернатором с одобрения Сената сроком на семь лет. Обычно его назначают вновь, хотя остается открытым вопрос о том, является ли эта должность исключением из обычая, согласно которому судебные офицеры высших судов должны переназначаться независимо от их политических пристрастий, до тех пор пока они способны обеспечивать эффективную работу. Этот обычай привел к тому, что в составе судей высших судов у нас есть судьи, прослужившие очень долгое время — двадцать пять лет и более.