«Библиотека железных дорог, 1909: Сборник примечательных глав, обращений и статей о железных дорогах»

Полезно было бы в самом начале рассмотреть то, что привело к обсуждению вопроса о национализации железных дорог в нашей стране.

Происхождение и причины тех сдвигов в общественном мнении, которые вызывают крупные конституционные и социальные перемены, зачастую труднее всего поддаются прослеживанию, особенно для современников-наблюдателей. Для полного понимания таких сдвигов необходимо дождаться исторической точки зрения и охрить взором более широкое поле, чем это возможно в ходе происходящих событий, когда значительная часть материала для окончательного суждения о действующих причинах скрыта в еще не наступившем будущем.

То, что в Англии происходит движение, ведущее к национализации железных дорог, очевидно для каждого вдумчивого наблюдателя современности. Но откуда берется это движение иковы его главные причины? Мы способны выявить некоторые из них, в меньшей степени способны взвесить относительную важность каждой из них и еще в меньшей степени — предсказать ту конечную роль, которую каждая из них сыграет в будущем курсе развития, зависящем от направления, принимаемого другими движениями общественного мнения, которые в данный момент могут казаться совершенно не связанными с тем конкретным движением, которое мы рассматриваем.

Я упомяну лишь о некоторых причинах, которые представляются мне наиболее заметно проявляющими себя, но я не стану пытаться выстраивать их в порядке их значимости. Я просто перечислю те, которые отчетливо просматриваются в том или ином виде.

Первую причину, которую я назову, хотя она, возможно, и не является самой влиятельной, представляет собой наличие определенной степени недовольства существующим состоянием железнодорожного управления. Полагаю, если бы железнодорожные услуги были наилучшими из возможных, тарифы — как можно более дешевыми, прибыль — как можно более высокой, а управление — настолько совершенным, насколько это вообще возможно для железнодорожного менеджмента, и эти условия общепризнанно существовали бы, естественный инстинкт оставлять всё как есть помешал бы какому бы то ни было предложению о национализации получить право быть выслушанным.

Нельзя не признать существование определенного чувства недовольства, сколь бы поверхностным и неопределенным оно ни было, к которому призывают в ходе преследования своих целей сторонники национализации, чьи проекты проистекают из соображений, не имеющих никакого отношения ни к совершенству, ни к несовершенствам железнодорожного устройства. Дело не в том, что многие действительно думают, будто наши железные дороги в целом плохо служат обществу, что бы ни говорили отдельные лица в минуты спешки. Но жалобы достаточно многочисленны, чтобы иметь реальное значение в качестве фактора, влияющего на общественное мнение. И, к сожалению, их влияние в значительной степени не зависит от их справедливости. Наличие критики, которая, в конце концов, есть лишь другое название для разницы мнений, неизбежно и, вероятно, было бы неизбежным при самой совершенной системе железнодорожного менеджмента, которую видел или когда-либо увидит мир. Государственные железные дороги не были бы безупречными. Сама природа железнодорожного дела делает его в исключительной степени уязвимым для той непопулярности, которая неизбежно окружает любое учреждение, от которого зависит всё общество. Самое Провидение не до конца избегает непопулярности. Никакая другая отрасль не сопоставима с железнодорожной по той тесной зависимости, в которой от нее находится подавляющее большинство населения. Необходимость в транспортных услугах проникает в жизнь и привычки людей чаще и глубже, чем любая другая из главных потребностей цивилизации. Потребность в транспорте — это тирания. Все тираны непопулярны. А тирания потребности склонна порождать — в силу нелогичной перестановки идей — неприязнь к тем, кто несет ответственность за удовлетворение этой потребности. Люди осознают свои обиды или, скажем так, неудовлетворенные потребности. Они не могут измерить масштаб возможностей, ограничивающий удовлетворение этих потребностей или устранение этих обид. Они постоянно желают невозможного, но не обладают достаточными знаниями, чтобы отличать возможное от невозможного. Недостатки, которые невозможно исправить, как правило, осуждаются с большим акцентом, чем те, которые обусловлены плохим управлением. Не имеет значения, является ли оправданным то недовольство, о котором я упомянул. Обоснованно оно или нет, его следует отнести к числу причин движения за национализацию.

Второй причиной я бы назвал убеждение, перерастающее из подозрения в уверенность под воздействием неоднократных неудач экспериментов по регулированию, в том, что для любого правительства любыми законодательными или исполнительными действиями в какой бы то ни было форме невозможно осуществлять полезный и эффективный контроль над железными дорогами. Люди в отчаянии отворачиваются от идей регулирования и контроля к идеям собственности.

Третьей причиной является распространенность того чувства, которое за неимением лучшего названия я назову районной ревностью. Конкуренция принадлежащих частным лицам железных дорог несомненно порождает неравенство. Было бы чистой фальшью притворяться, будто железнодорожные удобства и возможности, предоставляемые всем местам и всем районам, равны по достоинству и ценности. Менее благополучные районы видят, что другие районы пользуются превосходящими возможностями. Они не делают скидку на различия в условиях, которые в некоторых случаях объясняют и оправдывают различия в обслуживании. Я говорю «в некоторых случаях», поскольку невозможно отрицать, что в других случаях относительную неполноценность железнодорожных возможностей нельзя объяснить неизбежными определяющими условиями. Отсюда возникает районная ревность и стремление к единообразию, — к такому единообразию, которое, как надеются, дала бы государственная система железных дорог.

Четвертой причиной я назову пример других стран. Это весьма сильно влияет на суждения людей. Мы медленно поддаемся воздействию чужого примера. Но наблюдается возрастающая тенденция подчиняться международным влияниям, и зарубежный пример в этом вопросе в целом указывает на то, что государственные железные дороги становятся общепринятой системой.

Пятая причина — это та, которая, как мне кажется, имеет большее отношение к зарождению обсуждения планов национализации, чем любая другая причина. Это общая тенденция времени к социалистическим экспериментам. Если бы не было социалистов и социализма в мыслях эпохи, не было бы, мы можем с уверенностью заключить, и разговоров о национализации железных дорог. Именно социалистическая пропаганда и то влияние, которое эта пропаганда оказала на многие умы, более чем что-либо другое вывели вопрос о национализации железных дорог в сферу практического обсуждения.

Шестой причиной является настойчивый поиск дополнительных доходов для государства. Государственные расходы возросли до столь огромных и тревожных масштабов, что изыскание доходов для их покрытия стало серьезной и острой проблемой. Канцлер казначейства, ищущий деньги, не смог устоять перед привлекательностью железных дорог как источника доходов для государства. Он отметил различные действующие факторы, которые склоняют вопрос национализации железных дорог к выходу на передний план, с завистью посмотрел на те крупные доходы, которые прусские железные дороги приносят государству, и зашел по крайней мере настолько далеко, что задался вопросом в присутствии репортеров, не следует ли ему поощрить такое состояние общественного мнения и воспользоваться им, поскольку на него вполне можно было бы повлиять с целью создания большинства, готового одобрить принцип государственной собственности на то, что могло бы стать весьма прибыльной государственной монополией.

Протяженность открытых для движения железных дорог в Соединенном Королевстве на конец каждого из последних четырех десятилетий вплоть до 1907 года приводится в следующей таблице:

Mileage open Increase in Average increase Year. for traffic. ten years. per annum. 1877 17,077 — — 1887 19,578 2,501 250.1 1897 21,433 1,855 185.5 1907 23,108 1,675 167.5

Рост был медленным и уменьшался с каждым десятилетием. Вероятно, верно то, что период строительства почти подошел к концу. Последующие приросты протяженности вряд ли будут крупными или существенными по своему значению. Это скорее указывает на настоящее время как на подходящее время для рассмотрения вопроса об изменении системы. Соображения, применимые к тому, что я могу назвать эпохой строительства, весьма отличаются от тех, которые приобретают важнейшее значение в эпоху эксплуатации.

Вероятно, было бы признано неоспоримым, что в такой стране, как Англия, где капитал в изобилии, а предпринимательство активно, система предоставления строительства железных дорог частной инициативе является наилучшей системой.

Что бы ни думалось относительно сравнительных достоинств частной и общественной собственности, нельзя отрицать, что частная инициатива идет на больший риск, чем на какой-то способен пойти любой кабинет министров, если только на то нет давления со стороны военных потребностей. Надежда на прибыль является сильнейшим мотивом для предприимчивости, и это стремление действует на частного гражданина сильнее, чем на государство.

Рост протяженности железных дорог в эпоху строительства в любой стране стимулируется постоянным влиянием и движущей силой тех стимулов, которые воздействуют на капиталистов. Стимул конкуренции находится в непрерывном и активном действии. Кроме того, действуют весьма мощные профессиональные факторы, которые постоянно побуждают капиталистов тратить свои деньги на работы и предприятия, обеспечивающие профессиональную работу, даже если впоследствии они не приносят дивидендов.

Теоретически железные дороги, продвигаемые частной инициативой, несомненно, имеют тенденцию отдавать предпочтение определенным местностям за счет других местностей. Возможно, это правильно, что более сильное растет за счет более слабого, но во всяком случае это неизбежно. Вы не можете ожидать, что частные конкуренты будут думать о чем-то кроме собственных интересов. И если это так, вы не можете ожидать от системы, в которой преобладают частные интересы, такого же учета общего замысла с точки зрения интересов всей страны, как от системы, которая ставит общественные интересы выше частных.

Трудно отрицать, что разнородная и неравномерная деятельность частной инициативы при отсутствии какого-то центрального руководства не дает наилучших результатов с точки зрения гармонии и завершенности замысла. В Англии железнодорожное строительство не было, как в Америке, почти полностью свободным от какого-либо общественного контроля. У нас имелся контроль, на мой взгляд, самый благотворный и полезный контроль Парламента, насколько он простирался, как в отношении трассировки линий, так и в отношении капитализации. Но он простирался недалеко. Хотя определенная доля контроля существовала, руководства практически не было. Контроль в рамках системы частного законотворчества оказался весьма неэффективным, за исключением вопросов капитализации. Он носил главным образом негативный характер; никогда — конструктивный. Все, что практически мог сделать Парламент, — это запретить прокладку конкретных железных дорог, которые вызывали противодействие со стороны землевладельческих или железнодорожных кругов, достаточно мощных, чтобы оказывать сопротивление, и достаточно богатых, чтобы оплачивать тяжелые издержки противодействия. Частные интересы были защищены, но общий интерес в основном игнорировался.

Но хотя и признавая, что было бы огромным преимуществом, если бы капризы частной инициативы в большей степени сдерживались неким осмотрительным общим руководством, я считаю, что главным общественным требованием в эпоху строительства является то, чтобы было построено как можно больше линий; и я утверждаю в качестве правильного выводов по обсуждаемому вопросу: во всяком случае, что касается эпохи строительства, Англия извлекла неисчислимую пользу из того факта, что железнодорожная система создана частной инициативой. Но задача эксплуатации железнодорожной системы после ее построения, признаю я, кардинально отличается от задачи обеспечения ее строительства.

Моя тема не допускает обсуждения иначе как в самых общих чертах. Наши взгляды на нее неизбежно формируются под воздействием мнений, которых мы придерживаемся в отношении законных функций государства. Было справедливо сказано, что ни одна страна никогда не принимала государственную собственность на железные дороги из теоретических соображений. В каждом отдельном случае существовали какие-то практические причины, основанные на военных потребностях или конкретных и насущных экономических условиях, для удовлетворения которых государственная собственность принималась не как система, желательная сама по себе, но как средство, которое в сложившихся обстоятельствах считалось наилучшим практическим решением трудностей, стоявших на пути удовлетворительного развития железных дорог. Но соглашаясь с этим как с верным историческим утверждением, я сомневаюсь, что теория может быть полностью исключена из изложения зарождения национальных железнодорожных систем. В стране, где преобладают индивидуалистические взгляды, как, по моему мнению, в настоящее время в Англии, никакие искушения, никакое давление обстоятельств, не достигающее степени крайней национальной чрезвычайной ситуации, не заставили бы людей столкнуться с теми бедами, которые, как знает индивидуалист, неизбежно проистекают из вторжения государственных мер в торговые дела. Это теория, хотя те, на кого она влияет, могут думать, что она основана на практическом опыте. С другой стороны, те лица, которые желают обеспечить для государства торговые прибыли даже ценой принятия коммерческих рисков или которые при возникновении трудностей и препятствий в коммерческом развитии прибегают к полномочиям государства для их преодоления — либо путем введения налогов на широкую общественность в интересах определенного класса, либо путем передачи в руки государственных чиновников руководства отраслью вместо того, чтобы полагаться на мастерство, уверенность в собственных силах, предприимчивость, энергию и характер народа, — являются социалистами в душе, осознают они это или нет, и руководствуются радикальной теорией того символа веры, который большинство из них, пожалуй, стало бы отвергать.

Но в конце концов вопрос заключается не в том, станет ли государственный выкуп шагом в социалистическом направлении, а в том, станет ли он шагом в правильном направлении. Почему мы должны меняться? Страдаем ли мы от невыносимых бед, от которых нет другого выхода, или же от перемены можно извлечь какую-то великую национальную пользу?

Общие аргументы в пользу национализации, выдвигаемые ее сторонниками, опираются на весьма малóе число доводов, и, полагаю, не будет несправедливым охарактеризовать их как по преимуществу предположения, точность которых невозможно проверить. Я могу обобщить некоторые из них:

(1) Государственное управление было бы более эффективным и менее затратным, чем частное.

(2) Государственное управление в первую очередь учитывало бы интересы общества и страны в целом, и замена этого условия существующей системой, при которой интересы частных торговых предприятий стоят на первом месте в мыслях и усилиях лиц, ответственных за управление, привела бы к обеспечению более равного и более удовлетворительного развития ресурсов страны, и, как выражается один писатель с большим, чем обычно, уделом предположений в своем утверждении, торговля получила бы стимул при справедливых, разумных и единых системах тарифов.

(3) Изменение привело бы к устранению большинства серьезных жалоб, предъявляемых к существующему управлению железными дорогами.

(4) Те, кто отказывается рассматривать этот вопрос главным образом как коммерческую проблему, думают и надеются, что в случае передачи железных дорог в распоряжение правительства будут найдены новые средства для удовлетворения социальных потребностей нации.

(5) Опыт экономии, получаемой от крупных объединений в других отраслях промышленности, призывается в поддержку предложения избавиться от раздельного управления частными железными дорогами. Говорится, что преимущество производства в наибольших масштабах силами единой корпорации вместо производства силами ряда более мелких единиц подтверждается опытом практически каждого важного ремесла и каждой важной отрасли промышленности. Этот принцип был признан в истории развития железных дорог в нашей стране путем слияния огромного числа мелких железных дорог в те крупные железнодорожные системы, которые мы видим сейчас, и утверждается, что теперь следует сделать следующий шаг в том же направлении. Но шаг, предполагающий создание столь масштабной монополии, какую повлекли бы за собой дальнейшие крупные слияния, может быть сделан, как считается, только государством. В нашей стране самая крупная железнодорожная система под единым управлением имеет протяженность не более чем около 2 000 миль, тогда как в Соединенных Штатах Америки железнодорожные системы протяженностью около 15 000 миль находятся ныне под контролем одного президента и совета директоров. Поэтому утверждается, что современные методы управления сделали возможным эффективное и успешное руководство 23 000 миль железных дорог в Соединенном Королевстве с помощью одной комплексной организации, и вероятно, если должна существовать одна организация, не возникнет разногласий в том, что единственной организацией, призванной владеть железными дорогами, контролировать их и управлять ими, должно быть государство.

Большинство основных возражений, как я полагаю, охватывается следующим перечнем:

(1) Государственное управление было бы менее эффективным, чем управление в рамках частного предпринимательства.

(2) Расширение правительственного патронажа путем предоставления в распоряжение правительства столь огромного числа назначений на доходные должности.

(3) Риск политической коррупции не только в связи с осуществлением патронажа, но также и в обычном администрировании при урегулировании вопросов, касающихся тарифов, заработной платы и услуг.

(4) Опасность того, что заинтересованные лица посредством политического давления принудят государство тратить государственные деньги на неокупаемые линии и неокупаемые виды обслуживания.

(5) Сокращение доступного поля для частного предпринимательства и, следовательно, ослабление фундамента всего индивидуального и национального прогресса.

(6) Возникновение серьезных опасностей в связи с трудовыми конфликтами между правительством и огромным корпусом железнодорожных служащих.

Этот предмет находится в публичном обсуждении недостаточно долго для того, чтобы было легко в полной мере изложить надежды его сторонников и опасения его противников. Вероятно, и те, и другие преувеличены. Если исследовать жалобы, предъявляемые к существующей железнодорожной системе, становится очевидным, что многие из них должны существовать при любой системе, в то время как некоторые являются неизбежными спутниками каждой системы, в которую входит конкуренция. Но если отбросить конкуренцию в пользу монополии, не требуется доказательств, чтобы показать: это означает лишь переход от зол конкуренции к золам монополии. Никто не станет отрицать, что каждая система содержит присущие ей и характерные пороки. Зло конкуренции — это расточительство; зола монополии — это застой и ограничение свободы.

До сих пор для регулирования железных дорог полагались на два фактора — конкуренцию и контроль. Парламентские действия и общественное мнение метались из стороны в сторону между ними, и отсутствие четкого принципа в политике законодательной власти породило беды, которых позволило бы избежать более логичное и последовательное следование либо политике свободной конкуренции с одной стороны, либо политике строгого контроля с другой. То, что какое-то регулирование необходимо, признают все. Железные дороги продают транспорт как товар, но природа этого бизнеса делает невозможным обеспечение условий абсолютно свободной конкуренции, как в случае с другими отраслями. Отсюда необходимость в контроле, но каждый испытанный план контроля оказался практически недейственным и неэффективным главным образом потому, что он стремился оставить конкуренцию в силе, а именно порождаемые конкуренцией беды ведут к большинству жалоб на железные дороги. Неизбежная слабость двойственной системы конкуренции и контроля заключается в том, что контроль сдерживает конкуренцию именно тогда, когда она была бы полезна в общественных интересах, а конкуренция сводит контроль на нет именно тогда, когда он мог бы быть применен с выгодой.

Ни при какой системе мы не могли бы ожидать, что железные дороги будут свободны от жалоб. Они одинаково проистекают из природы бизнеса и природы клиентов. Но в целях выяснения того, устранит ли государственная собственность существующие жалобы, давайте попытаемся понять как можно отчетливее, в чем заключаются эти жалобы. Канцлер казначейства (мистер Ллойд-Джордж), выступая перед делегацией торговцев в 1906 году, когда он был Президентом Совета по торговле, заявил, что он поражен «великим и растущим недовольством всей системой».

Итак, каковы причины нынешнего недовольства? Велико ли оно? Растет ли оно? На эти вопросы очень трудно ответить. Но имеются некоторые полезные данные, доступные для ответа. Путь для жалобщиков на железные дороги был сделан простым и легким. Им было предоставлено всемерное поощрение и все возможности. Был создан специальный суд — Комиссия по делам железных дорог и каналов, — состав которой был тщательно продуман так, чтобы поощрять каждого, у кого есть претензии к железным дорогам, надеяться на то, что он получит благосклонное рассмотрение своего дела. Обращений в этот суд было так мало, что те люди, которые не могут заставить себя поверить в то, что количество реальных, в отличие от мнимых, претензий к железным дорогам удивительно невелико, говорили, будто общественность удерживалась от предъявления жалоб из-за дороговизны судебных разбирательств перед Комиссарами железных дорог. Поэтому, чтобы сделать путь жалобщика еще более легким, была внедрена процедура, которая уникальна по своей простоте и дешевизне. Все без исключения, кто имел какую-либо жалобу или претензию любого рода к любой железнодорожной или канальной компании, приглашались прийти и изложить ее правительственному ведомству — Совету по торговле, который практически обещал использовать свое влияние для достижения мирного урегулирования любых разногласий. Эта процедура настолько проста, столь радикальна, всеобъемлюльна, столь ободряюща для жалобщиков и в целом применялась Советом по торговле с таким большим тактом и успехом, что ее данные должны предоставить ту информацию, которую мы ищем.

Ввиду этих усилий добиться того, чтобы каждый обиженный или недовольный человек выступил вперед и изложил свою жалобу, можно ли вообразить, что теперь существуют какие-то скрытые жалобы? Часто говорят, что торговцы не будут жаловаться, что они боятся навлечь на себя враждебность тех ужасных тиранов — железных дорог, чья власть в Англии, во всяком случае, как бы дела ни обстояли в Америке, до смешного преувеличена. Верно то, что разумный торговец, имеющий справедливое дело, не бежит с ним в Совет по торговле. Он представляет его железнодорожным чиновникам в ходе обычного ежедневного ведения дел и почти неизменно добивается урегулирования вопроса. Но я не верю, что найдется хоть один торговец, которого какое-либо чувство страха удержало бы от подачи жалобы в Совет по торговле. Напротив, торговцы в наши дни страдают от избытка смелости. Если торговец недоволен какой-либо железнодорожной платой, он просто отказывается платить, и только те, кто имеет опыт ежедневного ведения железнодорожного бизнеса, могут знать, насколько обычным и, к сожалению, насколько эффективным является это средство.

Совет по торговле представляет Парламенту ежегодный доклад обо всех жалобах, поступивших к ним в рамках их примирительной юрисдикции, и я полагаю, что на содержание этих докладов можно вполне положиться как на представляющее целостный взгляд на тот вид жалоб, который существует в отношении железных дорог. В десятом докладе Совета по торговле, выпущенном в июле прошлого года, приводится полезная таблица, показывающая общее число жалоб за десять лет, классифицированных по их характеру следующим образом:

No. per

Total. annum. 1. Rates unreasonable or excessive in themselves or which were unreasonably increased 715 71.5 2. Undue preference 352 35.2 3. Sundry complaints 510 51

—— ——

1,577 157.7

Из общего числа сорок восемь жалоб были направлены против канальных компаний, но в классификации они не отделены.

Безусловно, вышеприведенная таблица является примечательной, если принять во внимание огромный совокупный объем бизнеса и предоставленные для жалоб возможности. Выяснилось существование лишь 1 529 жалоб на железные дороги, то есть в среднем около 153 в год.

А теперь посмотрите на результаты этих жалоб. Они приведены в другой таблице, и лишь 573 жалобы, или в среднем 57 в год, значатся как приведшие к тому, что жалобщики в конечном счете выразили свое недовольство.

Оказываются услуги, совокупная плата за которые составляет 120 миллионов фунтов стерлингов в год, и тем не менее имеется в среднем лишь пятьдесят семь случаев в год недовольных жалобщиков перед лицом самого открытого, самого благоприятного и наименее дорогостоящего трибунала в мире для рассмотрения жалоб на железные дороги.

Теперь давайте посмотрим на характер предъявленных жалоб. Устранила ли бы государственная собственность какую-либо из этих жалоб? Я откладываю в сторону 510 случаев разнородных жалоб по поводу задержек в транзите и прочих мелких вопросов, поскольку очевидно, что жалобы на такие вопросы не исчезли бы при любой мыслимой системе железнодорожного управления.

Практически все остальные жалобы группируются под двумя заголовками:

1. Чрезмерные тарифы. 2. Неправомочное предпочтение.

Жалоба на то, что железнодорожные тарифы чрезмерны, обычно принимает форму сравнения плат на какой-нибудь зарубежной железной дороге. Ну а я признаюсь, что отвечать на такие обвинения очень трудно из-за сложности предоставления всех условий, которые необходимо принять во внимание для того, чтобы сделать справедливое и надежное сравнение, а также из-за отсутствия адекватных данных или материалов в опубликованной статистике английских железных дорог.

Общее обвинение в том, что английские тарифы выше взимаемых в некоторых странах, даже не может быть обсуждено, поскольку необходимые для сравнения факторы отсутствуют. Выше ли они на самом деле — это вопрос, ответ на который должен предшествовать обсуждению причин и объяснений. Факты в отношении средней дальности перевозки, средней ставки за тонно-милю для различных видов перевозок или средней платы за пассажиро-милю, а также общая информация о характере перевозимых грузов, скорости транзита и услугах, оказываемых за взимаемые сборы, должны быть установлены до того, как какое-либо сравнение станет возможным, а эти факты не поддаются установлению для английских железных дорог.

Мое убеждение заключается в том, что с учетом капитала, израсходованного на строительство железных дорог, английские железнодорожные тарифы не являются чрезмерными за оказанные услуги, и я весьма сомневаюсь, что после внесения надлежащих поправок на различия в капитальных затратах на железнодорожные сооружения и на другие принципиально иные условия тарифы в какой-либо стране окажутся ниже при сравнении подобных вещей с подобными, чем железнодорожные тарифы в Англии. Это вопрос факта. Он лежит на пороге любого исследования по теме железнодорожных тарифов, и признаюсь, я не вижу, как можно добиться большого прогресса в любом обсуждении, вращающемся вокруг утверждений об относительной дороговизне английских железнодорожных тарифов, до тех пор пока не будут доступны адекватные материалы для надежного сравнения.

Вне всякого сомнения верно то, что строительство английских железных дорог обошлось дороже, чем железных дорог любой другой страны. Капитальные затраты всех железных дорог в Англии выражаются цифрой примерно в 56 000 фунтов стерлингов на милю по сравнению с примерно 21 000, что является соответствующей цифрой для немецких железных дорог, и примерно 12 000 фунтов стерлингов на милю для американских железных дорог. Владельцы железных дорог в Англии не несут ответственности за высокую капитальную стоимость. Закон и могущественный как закон обычай заставили их выплачивать чудовищно раздутую стоимость за свои земли. Одно бремя за другим возлагалось на них действиями законодательной власти, требованиями правительственных ведомств и притязаниями общественного мнения. Они понесли тяжелые убытки, будучи вынуждены тратить капитал без оглядки на свою способность обеспечить адекватную отдачу на него, и от них определенно не требуется никаких отчетов перед публикой в этом вопросе. Обратное было бы ближе к истине.

Общая капитализация железных дорог в Соединенном Королевстве в 1907 году, согласно данным Докладов Совета по торговле, составляла 1 294 миллиона фунтов стерлингов, из которых 196 миллионов представляют собой номинальные приращения. Чистый доход (часть которого, впрочем, проистекала из прочих источников, не зависящих от эксплуатации железных дорог) составил 44 940 000 фунтов стерлингов, или 3,47 процента на номинальный капитал. Из общей суммы в 1 294 миллиона фунтов стерлингов 136 миллионов ссудного и привилегированного капитала получили проценты или дивиденды, превышающие 4 процента. Это, предположительно, проистекало из ненадежности капитала, влекущей за собой выплату высокой ставки процента или дивиденда. Сто восемьдесят один миллион обыкновенного капитала получил дивиденды, превышающие 4 процента годовых. Таким образом, капитал, получающий проценты или дивиденды, превышающие 4 процента годовых, составляет 317 миллионов, или 24,5 процента от общей суммы. На основе этих цифр нельзя сказать, что проценты, получаемые теми, кто предоставил капитал для железных дорог, являются чрезмерными.

Но было бы возможно для государственных железных дорог сократить сумму, заложенную в железнодорожных тарифах на выплату процентов и дивидендов? Нельзя отрицать, что наша нынешняя система действительно влечет за собой ненужное дублирование железнодорожных сооружений — неизбежное расточительство конкуренции. Наблюдается постоянное стремление перетянуть трафик на себя, сопутствующее усилие удержать его. Капитал тратится впустую, но общественные возможности возрастают. Публика посредством монополии определенно могла бы обеспечить устранение расточительства, но лишь ценой утраты тех преимуществ — какими бы они ни были, — которые заключаются в получении большего, чем то, за что они платят. Я подозреваю, что при широком и комплексном взгляде эти преимущества не стоят для общества того расточительства капитала, которое связано с их предоставлением. Но принимать эту точку зрения уже поздно. Огромное расточительство уже допущено, и следует помнить, что этот отток ресурсов нации в будущем вряд ли окажется столь же серьезным, каким он был в прошлом, даже если система оставления железных дорог в руках частного предпринимательства не будет отброшена.

Частная собственность на железные дороги обеспечивает поглощение расточительства капитала таким образом, который был бы невозможен при государственной собственности. Восемьдесят восемь миллионов капитальных затрат на железные дороги остаются без дивидендов, а 151 миллион вынужден довольствоваться отдачей менее 2 процентов годовых. Хотя это несомненно представляет собой убыток для общества, убыток этот распределен. Он падает на тех, кто добровольно потратил свои деньги в надежде на прибыль и потерял их. Государство не может потерять капитал таким образом. Все расходы, понесенные государством, будут представлены деньгами, заимствованными под государственный кредит, и проценты придется выплачивать полностью, окажутся ли расходы окупаемыми или наоборот.

То, что при государственном управлении существовали бы экономия и крупная экономия, я бы не стал отрицать, но это потому, что железные дороги эксплуатировались бы как монополия, а не потому, что ими управляло бы государство. Такая же и еще большая экономия в работе может быть достигнута при частном предпринимательстве, если отказаться от конкуренции в пользу всеобщего объединения или монополии. Весь вопрос зависит от расточительства конкуренции. Каждая железнодорожная компания работает на свой собственный маршрут. В результате совершается ненужный побег поездо-миль, а загрузка поездов уменьшается. Секрет успеха, фундамент всей экономии в железнодорожной работе заключается в обеспечении как можно более крупных поездных грузов. Это простое правило, но оно воплощает всеобщую истину. Если бы лица, ответственные за обработку и перевозку железнодорожного трафика, могли работать с единым прицелом на экономические результаты и во всех случаях отправлять трафик по тем маршрутам, которые приносят наилучшие эксплуатационные результаты, несомненно, можно было бы достичь огромной экономии. Это соображение действительно указывает на то, что для железнодорожной системы под правительственным управлением был бы открыт источник улучшений железнодорожных результатов, который недоступен для конкурирующих друг с другом частных железных дорог. И по справедливости нужно признать, что этот источник экономии, достижимый только в условиях монополии, следует записать в актив государственной собственности.

Многие жалобы на железнодорожные тарифы как чрезмерные при анализе в действительности являются жалобами на неправомочное предпочтение. Они основаны на сравнениях с другими тарифами, и почти во всех случаях именно фактор конкуренции лежит в корне этой трудности. Это естественный результат нашей смешанной системы конкуренции и контроля. В принципе все признали бы, что на железных дорогах должно существовать равное обращение. Но что является и что должно являться равенством — это вопросы, в отношении которых имеется большой простор для разногласий.

В какой степени закон действительно требует равенства? Закон о железнодорожном и канальном транспорте 1888 года по сути постановляет, что железнодорожная компания не должна делать никаких различий в обращении с торговцами, которые составляли бы неправомочное предпочтение. Он разрешает группирование мест, расположенных в различных пунктах от любого места назначения или отправки товаров, при условии, что расстояния не будут чрезмерными и что взимаемые тарифы и сгруппированные вместе места не будут сгруппированы таким образом, чтобы создать неправомочное предпочтение. Теперь, в этом законодательстве нет определенного или осязаемого принципа. Законодательный орган на самом деле не определился с тем, как следует обращаться с торговцами. Он просто заявляет, что любое предпочтение, отдаваемое одному торговцу перед другим, не должно быть неправомочным, но толкование слова «неправомочное» остается открытым. Запрет неправомочного предпочтения применяется только к действиям одной компании на ее собственной железной дороге и поэтому охватывает лишь малую часть вопроса. Торговец, желающий отправить свои товары на какой-то рынок, который ущемлен конкуренцией товаров, доставляемых на тот же рынок из какого-то другого места по какой-то другой железной дороге, которая по той или иной причине — хорошей или плохой — лучше обращается со своими клиентами (ущемление, которое на деле гораздо более вероятно, чем то, которое возникает из различий в обращении на одной и той же железной дороге), не защищен и не поддерживается никаким законодательством.

Может быть задан вопрос, исправили бы национальные железные дороги это несколько неопределенное положение или были бы способны его исправить?

Если бы железные дороги были национализированы, не стало ли бы необходимым и было бы практичным урегулировать принципы, применяемые при обращении с различными районами, находящимися в конкуренции друг с другом? В настоящее время принципы отсутствуют, если районы обслуживаются разными железными дорогами. Если одна железная дорога обслуживает два района, закон предусматривает, что такая дорога не должна применять неравное обращение так, чтобы оно составляло неправомочное предпочтение, что бы это ни значило; но если эти два конкурирующих района обслуживаются разными железными дорогами, закон уклоняется от любого вмешательства.

Теперь, практически в каждом случае благоприятное обращение, на которое жалуются — правомочное или неправомочное, в зависимости от обстоятельств, — навязывается железнодорожной компании конкуренцией в той или иной форме. Это может быть конкуренция других перевозчиков на море или на суше, или это может быть необходимость дать возможность одному району конкурировать с другим, менее выгодно расположенным. Такое внимание к коммерческим потребностям районов, находящихся в относительно выгодных положениях, разрешается и поощряется, когда оно оказывается разными железными дорогами, хотя и становится затруднительным, когда одна железная дорога обслуживает конкурирующие районы. Что стали бы делать государственные железные дороги? Если бы закон о неправомочном предпочтении, действующий ныне в пределах границ конкретных железнодорожных систем, стал в силу государственной собственности применимым ко всем железным дорогам, это вызвало бы колоссальное потрясение существующих торговых условий. Вместо того чтобы государственный выкуп уменьшил жалобы на неправомочное предпочтение, он стал бы сигналом к началу ожесточенной борьбы между районами. Возникла бы необходимость столкнуться с вопросом о том, следует ли и в какой степени признавать географическое преимущество положения при установлении железнодорожных тарифов. Центры производства и потребления в Англии закрепились еще в коммерческой истории, и с железнодорожной точки зрения с ними в значительной степени приходится считаться как с фактами, неподвластными контролю. Возможности достижения густонаселенных центров потребления имеют жизненно важное значение для производителей и импортеров. Обязаны ли будут государственные железные дороги под давлением заинтересованных землевладельцев и прочих лиц устанавливать тарифы на сельскохозяйственную продукцию и промышленные изделия, а также на импортно-экспортную торговлю строго пропорционально расстоянию?

Весьма вероятно, что по этому вопросу разгорится ожесточенная дискуссия, и недовольство правилами управления железными дорогами, которые сложились в Англии постепенно и при очень широком одобрении, не уменьшится, а значительно усилится, если мы реши эксперимент с государственной собственностью.

Будет ли управление железными дорогими со стороны государственных чиновников в целом лучше, чем управление со стороны должностных лиц частных корпораций, работающих ради прибыли?

Этот вопрос лежит в основе темы, которую мы обсуждаем. Что касается меня, то я не испытываю желания насмехаться над управлением теми предприятиями, которые находятся в ведении государства и муниципальных органов. Я не думаю, что почтовые услуги управлялись бы лучше, если бы они находились под частным контролем; пожалуй, даже хуже. Муниципальные трамваи демонстрируют слабость общественного управления, главным образом в тенденции устанавливать тарифы на таком уровне, при котором интересы налогоплательщиков приносятся в жертву интересам рабочего класса, обладающего избирательными правами, но как правило занимающего жилье, за которое они напрямую не платят налоги. Должно быть, каждый согласится, что замена коммерческого управления железных дорог государственным управлением сопряжена с очень серьезными рисками.

Но некоторые из основных аргументов против муниципальной коммерческой деятельности, судя по всему, не применимы к управлению железными дорогами со стороны государства. Разумеется, возражение тех, кто считает, что ни один государственный орган не должен брать на себя прямую ответственность за руководство каким-либо коммерческим предприятием, в равной степени справедливо как против государственного управления железными дорогами, так и против муниципального управления трамваями или муниципального снабжения электроэнергией для освещения и питания. В обоих случаях происходит ограничение сферы частного предпринимательства, и для убежденного сторонника индивидуализма этого вполне достаточно. Он на общих основаниях убежден, что вся коммерческая деятельность должна быть оставлена исключительно на откуп частному предпринимательству. Но те, кто не готов решать такие вопросы на основе какой-либо общей теории и предпочитает взвешивать преимущества и недостатки в каждом конкретном случае, видят, что многие доводы против муниципальной коммерческой деятельности нельзя справедливо применять к национализации железных дорог. Муниципальная коммерческая деятельность несостоятельна, поскольку она недобросовестно конкурирует с частными торговцами. Конкуренция в торговле должна быть честной конкуренцией на равных условиях, в противном случае она не способна обеспечить ни одно из экономических преимуществ, которые несомненно проистекают из свободной конкуренции частных торговцев. Коммерческое предприятие должно работать ради получения коммерческой прибыли. Муниципалитет привлекает денежные средства под государственный кредит и тем самым получает преимущество перед любыми частными конкурентами. Он также устанавливает сетки тарифов и ставки заработной платы без учета — или, во всяком случае, без исключительного учета — соображений прибыли, тем самым делая невозможным для любого конкурирующего торговца получение законной коммерческой прибыли. И чтобы сделать это возможным, он использует налоговую власть и взимает налоги с самих конкурирующих торговцев, благодаря чему муниципальный бизнес может вестись без той коммерческой прибыли, которую частный торговец обязан получать, чтобы существовать. Никто не может утверждать, что это честная конкуренция.

Кроме того, муниципальные органы по своему составу не подходят для ведения коммерческого бизнеса. Их структура не может быть адаптирована к коммерческому управлению. Лица, заседающие в этих органах, не имеют ни времени, ни, как коллегиальный орган, способности управлять бизнесом, за который они берутся, с эффективностью и успехом. Разница в результатах, обусловленная разницей между хорошим и плохим управлением, оплачивается из средств налогоплательщиков.

Однако эти соображения не в равной степени применимы к государственному управлению железными дорогами. Государство обладало бы полной и всеобщей монополией. Не осталось бы никакой частной конкуренции, за исключением, разумеется, конкуренции на море, со стороны трамваев или любого другого вида транспорта, способного конкурировать с железными дорогами.

Далее, можно предположить, что не существовало бы никакого органа, подобного муниципальному совету, который фактически вмешивался бы в управление. Могли бы существовать консультативные советы, подобные прусским советам по управлению государственными железными дорогами, и, разумеется, существовал бы министр, подотчетный парламенту за железнодорожную администрацию, а также сам парламент, который, как можно мимоходом отметить, уже забит до отказа и перегружен работой. Но несомненно, что каковы бы ни были детали принятой структуры, все управление фактически было бы оставлено на откуп опытным кадровым сотрудникам железных дорог. Нет оснований сомневаться в том, что железнодорожные служащие служили бы государству с такой же преданностью и с таким же успехом, с каким они в настоящее время служат собственникам. Вместо того чтобы подчиняться советам директоров и акционерам, они подчинялись бы определенному числу государственных служащих, которые, вероятно — поистине даже обязательно, — в значительной степени набирались бы из их собственных рядов, и я не думаю, что эти изменения привели бы к большим практическим различиям с точки зрения работы тех, кто действительно выполняет управленческие обязанности. Единственная разница заключалась бы в том, что эти должностные лица держали бы в уме работу на государство, а не на акционеров.

Едва ли приходится сомневаться в том, что в случае национализации железные дороги стали бы полигоном для проведения различного рода социальных экспериментов. Сочетание филантропии с бизнесом обычно воспринимается с подозрением, но превращение руководителя железной дороги в социального реформатора, по моему мнению, вызвало бы серьезную и вполне обоснованную тревогу. Ценной гарантией служит наша нынешняя уверенность в том, что действия любой железнодорожной компании, будь они сами по себе разумными или глупыми, имеют чисто коммерческие мотивы и цели. Но если бы железнодорожная политика под руководством политиков стала инструментом продвижения социальных или даже экономических теорий, не стало бы это серьезнейшей угрозой для торговых и промышленных интересов? Одна группа могла бы посредством политического давления настаивать на том, чтобы уровень заработной платы поддерживался на более высоком уровне, чем это оправдано с коммерческой точки зрения. Другая группа или множество групп могли бы направить свои усилия на обеспечение строительства железных дорог в районах, которые не смогли бы обеспечить их достаточным объемом перевозок, в результате чего железнодорожная сеть оказалась бы обремененной множеством нерентабельных ответвлений, за которые пришлось бы платить либо торговцам, либо пассажирам, либо налогоплательщикам по всей стране. Политика других заключалась бы в строительстве пригородных железных дорог по огромной стоимости и запуске дешевых поездов для обслуживания населения, проживающего в крупных городах, независимо от того, окупаются ли такие дороги или поезда сами по себе. В этой политике они встретили бы горячую и влиятельную поддержку со стороны владельцев пригородных земель, которые были бы рады росту своих доходов от аренды, вызванному расходованием государственных средств на создание железнодорожной инфраструктуры на некоммерческих условиях. Это не надуманные опасности. Это те результаты, которые, как мы можем быть уверены, неизбежно последуют за национализацией наших железных дорог, и выгоды, получаемые от государственного управления, должны быть весьма значительными, чтобы компенсировать это бремя.

Другим аспектом вопроса, требующим самого серьезного рассмотрения, является положение государства как работодателя. Насчитывается свыше 620 000 железнодорожных служащих и рабочих. Государство стало бы непосредственным нанимателем этой огромной армии и должно было бы решать все вопросы, касающиеся рабочего времени, заработной платы и других условий труда. Если железнодорожная компания не может урегулировать разногласия со своими сотрудниками, крайним средством для рабочих становится прекращение работы, в то время как компания вольна нанимать других людей, готовых согласиться с ее условиями труда. Любая крупномасштабная железнодорожная забастовка является страшным бедствием для торговли и общественности, но если бы пришлось рассматривать возможность всеобщей забастовки на общенациональной железнодорожной системе, даже те плачевные результаты, которые сопровождают забастовки на железных дорогах, находящихся в частной собственности, показались бы сравнительно незначительными. Вероятно, правительственное железнодорожное ведомство не настаивало бы на введении обязательного арбитража с таким же хладнокровием, если бы это затрагивало их самих, какое они проявляют в случае забастовок на частных железных дорогах. Верно, что в данном вопросе сторонники государственных железных дорог могут указать на относительное отсутствие трудовых конфликтов на предприятиях, находящихся в настоящее время под государственным контролем, однако муниципальные предприятия не столь успешно избегают трудовых споров и во многих случаях добиваются той степени защиты от подобных конфликтов, которой они обладают, путем предоставления таких условий труда, которые ложатся тяжелым бременем на налогоплательщиков. Мне кажется, что опасность серьезных трудовых споров нельзя сбрасывать со счетов, и я признаюсь, что не вижу безопасного способа преодолеть возражения против государственной собственности на том основании, что государство должно по возможности ограничивать свою склонность к непосредственному участию в подобных спорах.

В заключение я хотел бы сказать, что не смог занять пристрастную позицию по этому вопросу. На протяжении многих лет как мои исследования в области железнодорожного транспорта, так и практический опыт привели меня к убежденности в преимуществах хорошо регулируемой монополии, и я не могу полностью отвергать план, который обеспечил бы стране преимущества системы хорошо регулируемой монополии, в которую я верю, даже если она придет под маской государственной собственности.

Конкуренция, по моему мнению, порождает больше зла, чем устраняет, особенно та половинчатая и несовершенная конкуренция, которая существует в Англии в отношении железных дорог и которую нельзя считать свободной конкуренцией на коммерческой основе.

Я признаю, что в рамках нашей системы частной собственности невозможно добиться объединения или каких-либо масштабных и далеко идущих комбинаций железных дорог. Общественность не стала бы терпеть неконтролируемые железные дороги под частным управлением, и я сомневаюся, что какая-либо форма контроля, которая была разработана до сих пор или может быть разработана в будущем, в сочетании с частичной конкуренцией может дать полностью удовлетворительные результаты. Я полностью признаю, что общественная собственность на железные дороги сопряжена с серьезными опасностями и рисками; поистине, они настолько серьезны, что министр, который рискнул бы вынести на утверждение правительства предложение о национализации наших железных дорог, был бы, по моему мнению, очень смелым человеком. Существование столь огромного объема правительственного покровительства открыло бы дверь для политической коррупции. Существование столь огромного числа государственных служащих, обладающих избирательным правом — а я признаю невозможным надеяться на то, что какая-либо мера может быть проведена при условии лишения государственных служащих избирательных прав, — поставило бы под угрозу финансовую стабильность железнодорожной системы и внесло бы новые и очень серьезные источники слабости и опасности в государственный организм.

Риск убытков из-за установления чрезмерно низких тарифов под давлением влиятельной группы торговцев, стремящихся обогатиться за счет широкой общественности, представляется мне риском, который ни один здравомыслящий человек не может игнорировать. Никакие средства проверки и сдерживания политического влияния, которые помешали бы ему воздействовать на решения государственных чиновников, ответственных за управление железными дорогами, не кажутся мне осуществимыми в рамках нашей демократической конституции.

Если железные дороги принадлежат нации, нация должна принять на себя все риски государственной собственности, и нам оставалось бы лишь надеяться, что существующая чистота нашей политики, здравый смысл, честный характер и многолетний опыт самоуправления английского народа окажутся достаточными для защиты государства от этих опасностей, влекущих за собой серьезный вред. Но какими бы ни были результаты рассмотрения вопроса о государственном выкупе железных дорог, я готов верить, что английские железные дороги, будь то под государственным или под частным управлением, продолжат заслуживать похвалу, которую выразил г-н В. М. Акворт в своем недавнем обращении в качестве председателя Экономической секции Британской ассоциации в Дублине, сказав, что, по его мнению, — после, как я могу вам напомнить, более детального изучения железнодорожных условий во всех странах мира, чем то, которому предмет был подвергнут многими людьми в Англии, — «английские железные дороги в целом являются одними из лучших, если не самыми лучшими в мире».

О ПОВЫШЕНИИ ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНЫХ ТАРИФОВ

8 февраля 1909 г. — Приказано напечатать.

Г-н Элкинс от Комитета по межштатной торговле представил следующий

ОТРИЦАТЕЛЬНЫЙ ОТЧЕТ.

[К законопроекту Сената № 423]

Комитет по межштатной торговле, в который был передан законопроект Сената № 423 «О внесении поправки в статью 6 акта под названием „Акт о регулировании торговли“, утвержденного 4 февраля 1887 года, и актов, вносящих в него изменения», настоятельно представляет данный законопроект с отрицательным заключением и рекомендует его бессрочную отсрочку.

Поправка, предлагаемая к статье 6, находится на странице 4, начиная со строки 10, и заканчивается на странице 5 на строке 8 законопроекта и гласит следующее:

Помимо прочего, установлено, что в любое время до истечения срока уведомления, требуемого настоящим документом о предполагаемом повышении тарифов, сборов или плат, либо совместных тарифов, сборов или плат, любой грузоотправитель или любое количество грузоотправителей, совместно или по отдельности, могут подать в комиссию письменный протест против предполагаемого повышения в целом или в части, кратко изложив основания своих возражений против предполагаемого изменения. Подача такого протеста влечет за собой сохранение в силе действующих на тот момент тарифа или тарифов, сбора или сборов, платы или плат, подлежащих изменению и в отношении которых был подан вышеупомянутый протест, до тех пор, пока комиссия не определит обоснованность тарифа или тарифов, сбора или сборов, платы или плат, предлагаемых к замене. При подаче такого протеста секретарь комиссии направляет копию перевозчику или перевозчикам, предлагающим изменение, после чего комиссия приступает к рассмотрению и разрешению дела во всех отношениях так, как она обязана это делать в соответствии со статьями 13 и 15 настоящего акта в случае подачи жалобы в связи с любым действием или бездействием какого-либо общего перевозчика, как предусмотрено в указанной статье 13; однако на протяжении всего разбирательства бремя доказывания лежит на перевозчике, предлагающем изменение, который должен доказать, что тариф, сбор или плата, предлагаемые к замене, являются справедливыми и разумными.

В комитете было предложено изменение, которое смягчило бы первоначальное предложение поправки, оставив на усмотрение Комиссии по межштатной торговле при подаче протеста против предполагаемого повышения тарифов определение того, должен ли поданный график вступить в силу по истечении тридцати дней или же он должен быть приостановлен по распоряжению комиссии до вынесения окончательного решения по вопросу о том, является ли повышение обоснованным.

Эта предлагаемая поправка к поправке к статье 6, хотя и несколько смягчая ее эффект, не изменила принципа, на котором покоилась первоначальная поправка, и не устранила возражения, которые повлияли на решение комитета представить законопроект с отрицательным заключением. Причины, определившие действия комитета, можно кратко сформулировать следующим образом: