«Основы американского конституционного права»

Причина этого, [продолжает суд], заключается в том, что невозможно с достоверностью определить, какое толкование придаходилось акту членами законодательного органа, принявшего его, путем обращения к выступлениям его отдельных членов. Те, кто не выступал, могли не разделять мнения выступавших, а выступавшие могли расходиться во мнениях друг с другом, в результате чего единственным надлежащим способом толкования законодательного акта является анализ языка, использованного в самом акте, а в некоторых случаях — обращение к истории периода его принятия.

110. В 1828 году Верховный суд признал в качестве конституционного осуществления военных полномочий право Соединенных Штатов приобретать территорию путем завоевания или договора. 269 Предметом спора в этом деле было «отношение, в котором Флорида (в то время территория) находится к Соединенным Штатам». Это был юридический вопрос, а не политический. Является ли А или Б законным губернатором штата — это вопрос для судов штата, когда он правовым образом передан на их рассмотрение; однако вопрос о том, является ли община, именующая себя штатом, членом Союза или должна ли она быть принята в его состав в соответствии с Четвертой статьей Конституции, является политическим вопросом и подлежит решению Конгресса.

За Конгрессом остается право решать, какое правительство является учрежденным в штате. Поскольку Соединенные Штаты гарантируют каждому штату республиканскую форму правления, Конгресс неизбежно должен решить, какое правительство учреждено в штате, прежде чем он сможет определить, является ли оно республиканским или нет. И когда сенаторы и представители штата принимаются в совет Союза, авторитет власти, от имени которой они назначены, а также ее республиканский характер признаются надлежащим конституционным органом. И его решение является обязательным для каждого другого ведомства правительства и не может быть оспорено в судебном органе. 270

Право решать такой политический вопрос принадлежит Конгрессу, а не судам. 271

111. Окончательное полномочие американских судов права толковать статуты и конституции является отличительной особенностью. Суд признает закон неконституционным и таким образом толкует конституцию. «Это проистекает, — говорит Кули, — из природы его юрисдикции». Председатель суда Маршалл в 1803 году впервые применил этот принцип в федеральном суде:

Правительство Соединенных Штатов выразительно именовалось правительством законов, а не людей.

Конституция является высшим законом страны.

Именно в сфере исключительной компетенции и обязанности судебного ведомства лежит задача говорить, в чем заключается закон. 272

В этих словах сформулирована важнейшая доктрина судебного верховенства. Поскольку эта доктрина является фундаментальной, обоснование ее необходимо для правильного понимания ее огромного значения:

То, что народ обладает изначальным правом устанавливать для своего будущего правления такие принципы, которые, по его мнению, наилучшим образом способствуют его собственному благополучию, составляет ту основу, на которой возведено все американское здание. Осуществление этого изначального права представляет собой величайшее усилие; оно не может и не должно повторяться часто. Поэтому принципы, установленные таким образом, считаются фундаментальными. И поскольку власть, от которой они исходят, является верховной и способна действовать лишь изредка, они призваны быть постоянными. Эта изначальная и верховная воля организует правительство и наделяет различные ведомства их соответствующими полномочиями. Она может либо остановиться на этом, либо установить определенные пределы, которые эти ведомства не должны преступать... Слишком очевидно, чтобы оспаривать это положение, то, что Конституция имеет приоритет над любым противоречащим ей законодательным актом; в противном случае легислатура могла бы изменять Конституцию посредством обычного акта. Между этими альтернативами нет промежуточного звена. Конституция либо является высшим, преобладающим законом, неизменяемым обычными средствами, либо находится на одном уровне с обычными законодательными актами и, подобно другим актам, подлежит изменению тогда, когда легислатуре заблагорассудится ее изменить. Если верно первое из альтернативных утверждений, то законодательный акт, противоречащий Конституции, не является законом; если верно второе, то письменные конституции представляют собой абсурдные попытки народа ограничить власть, по своей природе неограниченную. Разумеется, все те, кто составлял письменные конституции, рассматривают их как формирующие фундаментальный и преобладающий закон нации, и следовательно, теория любого такого правительства должна заключаться в том, что законодательный акт, противоречащий конституции, является недействительным... Именно в сфере исключительной компетенции и обязанности судебного ведомства лежит задача говорить, в чем заключается закон. Те, кто применяет правило к конкретным делам, по необходимости должны раскрывать и истолковывать это правило. Если два закона противоречат друг другу, суды должны принимать решение о действии каждого из них. Так, если закон противоречит Конституции, если и закон, и Конституция применимы к конкретному делу, так что суд должен либо решить дело в соответствии с законом, проигнорировав Конституцию, либо в соответствии с Конституцией, проигнорировав закон, суд обязан определить, какое из этих противоречащих друг другу правил регулирует данное дело. В этом заключается самая суть судебной обязанности... Таким образом, те, кто оспаривает принцип, согласно которому Конституция должна рассматриваться в суде как преобладающий закон, обречены утверждать, что суды должны закрывать глаза на Конституцию и видеть только закон. Эта доктрина подорвала бы самые основы всех письменных конституций. Она провозгласила бы, что акт, который согласно принципам и теории нашего правительства является полностью недействительным, на практике все же полностью обязателен... Это означало бы наделение легислатуры практическим и реальным всемогуществом в тот самый момент, когда декларируется ограничение ее полномочий узкими рамками. Тот факт, что это сводит на нет то, что мы сочли величайшим усовершенствованием в политических институтах — письменную конституцию, — сам по себе был бы достаточен в Америке, где к письменным конституциям относятся с таким благоговением, для отклонения такого толкования. Однако особые выражения Конституции Соединенных Штатов дают дополнительные аргументы в пользу ее отклонения. 273

Вывод из всего вышесказанного таков:

Таким образом, конкретная формулировка Конституции Соединенных Штатов подтверждает и подкрепляет принцип, считающийся существенным для всех письменных конституций, согласно которому закон, противоречащий конституции, является недействительным, а суды, равно как и другие ведомства, связаны этим документом. 274

112. Федеральная (или судебная власть штата), будучи окончательным судьей в вопросе о том, в чем заключается закон, не является судьей в том, каким закон должен быть: такое действие было бы нарушением судебных функций и присвоением функций законодательных. 275 Суд, говоря о том, в чем заключается закон, то есть каков его смысл, не пытается утверждать, каким закон должен быть, то есть создавать закон. Поэтому для суда опасно, поскольку это может поставить его в неловкое положение, подвергаться призывам со стороны исполнительной или законодательной власти дать заключение «по важным вопросам права и в торжественных случаях». 276 Опасность заключается в возможном смешении правительственных функций, или, используя конституционный термин, «должностей». Американский народ делегировал судебную власть судам: народ отдельных штатов — судам своих штатов, народ Соединенных Штатов — федеральным судам, и «именно в сфере исключительной компетенции и обязанности судебного ведомства лежит задача говорить, в чем заключается закон».

Эту сферу компетенции занимает американская судебная власть, эту обязанность она выполняет, в результате чего она занимает уникальное место в политической истории. Ни в какое другое время, ни у какого другого народа, ни при какой другой форме правления судебная власть не исполняла тех обязанностей, которые она исполняет в американской системе государственного управления.

Именно осознание американским народом того, что закон должен основываться на справедливости и разуме, что конституция является более окончательной формулировкой фундаментальных принципов справедливости и разума, чем простые законодательные акты, и что судебная власть является лучшим толкователем этих фундаментальных принципов, чем легислатура — именно это осознание придало такой авторитет толкованию Конституции Верховным судом. 277

И тем не менее — как отмечает сам Верховный суд —

малейшее рассмотрение природы, характера, организации и полномочий (федеральных) судов рассеет любые опасения относительно серьезного ущерба правительству с их стороны. Хотя по Конституции судебное ведомство признается одной из трех великих ветвей, между которыми распределены все полномочия и функции правительства, оно по своей сути является слабейшим из них всех. Поскольку его суды для приведения в исполнение своих судебных решений зависят от должностных лиц, назначенных исполнительной властью и сменяемых по усмотрению, не обладая никакой системой патронажа и не контролируя ни кошелек, ни меч, их власть и влияние зиждутся исключительно на общественном представлении о необходимости существования трибунала, к которому каждый может обратиться за защитой и отстаиванием прав, гарантированных Конституцией и законами страны, а также на доверии к обоснованности их решений и чистоте их мотивов. 278

113. На вопрос «Что такое конституционное право в Соединенных Штатах?» ответ звучит так: «Право в толковании Верховного суда». В других странах и, говоря вообще, во всех странах во все времена до установления политической системы Соединенных Штатов — американской системы правления — высшим законом страны была воля исполнительной власти (как в абсолютных монархиях) или высшая воля законодательной власти (как в Великобритании). До тех пор пока Верховный суд Соединенных Штатов сохраняет доверие американского народа, решения этого Суда будут оставаться авторитетным толкованием американского конституционного права.

Отсюда следует, что нормальное осуществление судебной функции в Америке определяет смысл американского конституционного права; или, выражаясь иначе, в решениях Верховного суда содержатся формулировка принципов, на которых зиждется право в Америке, и применение этих принципов при проверке по мере возникновения споров актов законодательной власти и деятельности административных органов. Следовательно, именно к толкованию, даваемому таким образом судебной властью, мы обращаемся для понимания осуществления должностных полномочий — законодательных, исполнительных или судебных, делегированных в качестве властных полномочий сувереном, народом Соединенных Штатов. Все, что делается любым (так называемым) ведомством правительства в соответствии с этим делегированием полномочий, является конституционным; и все, что делается любым ведомством в противоречии с этим делегированием полномочий, является неконституционным. Является ли что-либо конституционным или неконституционным — таковой возвышенной и уникальной функцией наделен Верховный суд. Поэтому данный Суд затрагивает американскую жизнь в каждом ее проявлении. Исчерпывающее изучение его принципов толкования, законов, судебных решений, аргументов адвокатов, мнений экспертов, трудов юристов и истории общества — и только такое изучение дает ответ на вопрос: «Что такое конституционное право в Америке?»

Таким образом, пытаясь суммировать основы американского конституционного права, любой человек должен черпать авторитетное толкование из решений Верховного суда, как ни из какого другого источника.

114. Три ведомства правительства разделены.

Законодательная власть никогда не должна осуществлять исполнительную и судебную власть или любую из них; исполнительная власть никогда не должна осуществлять законодательную или судебную власть или любую из них; судебная власть никогда не должна осуществлять исполнительную или законодательную власть или любую из них; дабы это было правительство законов, а не людей. 279

Этот принцип разделения властей, или государственных функций, во многих отношениях является не просто фундаментальным, а первостепенным в американском конституционном праве. Ведомство правительства может исполнять только те функции, или полномочия, которые ему делегированы, 280 однако легислатура не может возлагать на суды права иные обязанности, кроме судебных, равно как и возлагать судебные обязанности на кого-либо помимо судебной власти. 281

Из этого принципа следует, что акты, совершенные законодательной, судебной или исполнительной властью в надлежащем порядке, то есть в соответствии с процессуальными правилами и в требуемой законом форме, являются официальными актами и должны признаваться в качестве таковых. 282 Таким образом, законы, которые на первый взгляд выглядят заверенными надлежащими должностными лицами обеих палат, должным образом подписанными Исполнительной властью (или принятыми вопреки его вето в порядке, предусмотренном Конституцией) и опубликованными должностным лицом, уполномоченным на их публикацию, являются законодательными актами (законами) в конституционном смысле. Точно так же протоколы судов права, составленные и хранимые в надлежащем порядке и официально удостоверенные, являются судебными протоколами в конституционном смысле.

115. Первоначальная юрисдикция Верховного суда соразмерна судебной власти, делегированной Конституцией. 283 Конгресс правомочен предоставлять нижестоящим судам Соединенных Штатов «первоначальную юрисдикцию по любому делу, на которое распространяется апелляционная юрисдикция». 284

Во всех делах, в которых задействована Конституция, договор или акт Конгресса, Соединенные Штаты через какой-либо из своих судов обладают юрисдикцией. 285

Освобождение посла, официального представителя или консула от судебных исков в определенных судах «является привилегией не того лица, которому довелось занять эту должность, а государства или правительства, которое он представляет». 286 Консулы нередко являются гражданами, а не иностранцами; любые изъятия или привилегии, на которые претендует такое лицо, возникают у него как у консула-иностранца, а не как у консула, являющегося одновременно гражданином Соединенных Штатов.

Адмиралтейская юрисдикция Соединенных Штатов распространяется на все водные пространства, на которых осуществляется торговля между различными штатами или нациями. 287 Принцип национальной торговой юрисдикции по сути совпадает с принципом национальной политической юрисдикции — юрисдикции, которая провозглашается следующим образом:

Мы считаем неоспоримым принципом то, что Правительство Соединенных Штатов может с помощью физической силы, осуществляемой через его официальных агентов, проводить на каждом футе американской земли те полномочия и функции, которые ему принадлежат. Это неизбежно влечет за собой право требовать подчинения своим законам... 288

Фундаментальным положением нашего конституционного права является то, что никакой иск против Соединенных Штатов не может быть поддержан ни в одном суде без прямого на то разрешения Конгресса; и Соединенные Штаты не могут быть ответчиком по иску в судах любого штата ни по какому делу. 289 Суверенным правом Соединенных Штатов является право не быть ответчиком по иску. В той степени, в какой штат является суверенным, он обладает таким же правом, и «эти штаты являются составными частями Соединенных Штатов. Они являются членами одной великой империи — в одних целях суверенными, в других подчиненными». 290 Физические границы штата, составляющие политический, а не судебный вопрос, должны определяться законодательной властью, однако если Соединенные Штаты являются стороной в деле, затрагивающем проблему территориальной границы, дело подпадает под судебную власть, то есть под юрисдикцию судов Союза.

Штаты Союза согласились в Конституции с тем, что судебная власть Соединенных Штатов распространяется на все дела, возникающие на основе Конституции, законов и договоров Соединенных Штатов, независимо от характера сторон (исключая, разумеется, иски против штата со стороны его собственных граждан либо граждан или подданных иностранных государств), а равным образом и на споры, стороной в которых будут Соединенные Штаты, независимо от предмета таких споров, и что (Верховный суд) может осуществлять первоначальную юрисдикцию во всех таких делах [в которых штат выступает стороной], не исключая те, в которых Соединенные Штаты могут оказаться противоположной стороной. 291

Иными словами, Соединенные Штаты обладают достаточными правительственными полномочиями и юрисдикцией для обеспечения масштабных целей, очерченных в преамбуле Конституции. Соединенные Штаты обладают судебной юрисдикцией по всем делам, возникающим на основе Конституции, законов и договоров Соединенных Штатов, «кто бы ни был сторонами в них». 292 Этот принцип имеет далеко идущие последствия; ни одна сторона не может быть освобождена от его действия.

117. Корпорация, созданная штатом, для многих целей является гражданином этого штата, но не может быть гражданином другого штата, поскольку создана первым штатом. За пределами штата своего создания она является иностранной корпорацией и обладает лишь такими привилегиями, которые ей предоставлены. Это означает, что права, привилегии, судебные решения, возникающие у корпорации (например, созданной в Пенсильвании и находящейся в Пенсильвании) или принадлежащие ей, не возникают у этой корпорации и не принадлежат ей, например, в Огайо, если они не предоставлены Огайо и не принадлежат корпорации в пределах Огайо на основании законов Огайо и решений судов Огайо. Принцип здесь заключается в хорошо знакомом понятии юрисдикции. Ни один штат не обладает властью за пределами своей собственной юрисдикции, и «суды никакой страны не приводят в исполнение уголовные законы другой». 293

Возможность привлечения штата к суду затрагивает его суверенитет, честь и добросовестность. Конституционное право Америки заключается в том, что штат в составе Союза не может быть принужден к исполнению своих контрактов, хотя попытки с его стороны уклониться от них могут пресекаться в судебном порядке, а законы штатов, ущемляющие обязательства по контрактам, являются недействительными. И тем не менее законодательное ведомство штата представляет его политический строй и его волю и в силу любого принципа справедливости призывается сохранять незыблемость публичных обязательств.

Любое отступление от этого правила, за исключением самых веских причин (судьей которых является легислатура, а не суды), неизбежно навлекает в конечном счете всемирное осуждение и наносит длительный ущерб самому штату. Но лишение легислатуры права судить о том, чего могут требовать честь и безопасность штата, даже ценой временной неудачи в исполнении государственного долга, повлекло бы за собой большие беды, чем те, которые такая неудача способна породить. 294

118. Судебная власть Соединенных Штатов распространяется, согласно Конституции, на споры между гражданами разных штатов, и Закон о судоустройстве наделяет юрисдикцией строго в значении этого термина. 295

Штаты, в значении этого слова, используемом в Конституции, означают исключительно членов Союза; территория не является штатом; гражданин территории не является гражданином штата, и любой юридический спор, который он может вести с другим лицом, не является «спором между гражданами разных штатов» и поэтому не подпадает под судебную юрисдикцию Соединенных Штатов. Разумеется, это ограничение распространяется на искусственных лиц — корпорации, созданные штатом.

Корпорация не является гражданином штата и не может выступать истцом в суде Соединенных Штатов против гражданина штата, иного чем тот, которым она была инкорпорирована, если только все лица, составляющие корпоративное объединение, не являются гражданами этого штата. 296

Юрисдикция американских судов соразмерна власти, которая их создает. Таким образом, юрисдикция федеральных судов никоим образом не зависит от штата, а судьи штатов «обладают абсолютной независимостью от Соединенных Штатов».

Конституция исходила из собственной теории и наделила полномочиями либо удержала их в соответствии с усмотрением американского народа, которым она была принята. Мы (то есть Верховный суд) можем лишь толковать ее полномочия и не можем исследовать политику или принципы, которые побудили к предоставлению таковых. Конституция исходила из предположения (правомерно или нет, мы не исследуем), что привязанности к штатам, предрассудки штатов, ревность штатов и интересы штатов могут иногда препятствовать регулярному отправлению правосудия, контролировать его либо считаться препятствующими или контролирующими его. Следовательно, в спорах между штатами; между гражданами разных штатов; между гражданами, претендующими на гранты по законам разных штатов; между штатом и его гражданами либо иностранцами, а также между гражданами и иностранцами она позволяет сторонам под эгидой Конгресса добиваться того, чтобы споры заслушивались, рассматривались и разрешались перед лицом национальных трибуналов. Никакая иная причина, кроме названной, не может быть приведена в обоснование того, почему некоторые из этих дел, по крайней мере, не были оставлены на усмотрение судов штатов. В отношении других перечисленных дел — дел, возникающих на основе Конституции, законов и договоров Соединенных Штатов, дел с участием послов и других официальных представителей, а также дел, относящихся к адмиралтейской и морской юрисдикции — причины более высокого и широкого порядка, затрагивающие безопасность, мир и суверенитет нации, вполне могли бы оправдать наделение исключительным законодательным правом. 297

Из приведенного здесь принципа можно сделать вывод, что дела или споры в судах штатов могут быть переданы из них в федеральные суды, если дело или спор затрагивают Конституцию, договор или акт Конгресса. 298

Однако заключенный под стражу на основании полномочий штата заключенный не должен, за исключением случаев особой срочности, освобождаться судом или судьей Соединенных Штатов по судебному приказу хабеас корпус до каких-либо разбирательств в судах штата в целях проверки законности его ареста или содержания под стражей. 299

119. Федеральный суд, заседающий в пределах штата, является судом этого штата в значении Конституции и законов Союза, «и в качестве такового имеет равное с судами штата право определять толкование местного закона». 300 Решение судебного органа штата должно соответствовать решению Верховного суда Соединенных Штатов, однако федеральный суд, заседающий в пределах штата, следует высшему судебному органу штата, если только решение этого органа не было отменено Верховным судом. Такая процедура «служит поддержанию гармонии при осуществлении судебной власти в судебных органах штата и федеральных судах». Это означает, что статутное право штата — а устоявшееся и принятое толкование судами самого штата составляет часть статутного права — принимается федеральными судами, заседающими в этом штате. Но федеральный суд в данном случае не обязан следовать подобным прецедентам и авторитетам штата; суд обладает юрисдикцией, независимой от той, которая предоставлена властью штата. 301 Таким образом, в качестве общепринятого американского конституционного права можно констатировать, что при наличии двух координированных юрисдикций, и особенно «в отношении закона о недвижимости и толкования конституций и статутов штатов», а также когда затрагиваются «доктрины торгового права и общей юриспруденции», федеральные суды, заседающие в штате, выносят собственное суждение, «но даже в таких случаях ради гармонии и во избежание путаницы федеральные суды будут склоняться к совпадению взглядов с судами штата, если вопрос кажется им спорным». 302

В той степени, в какой федеральный суд, заседающий в пределах штата, следует законам и решениям штата, в такой же степени существует общее право Соединенных Штатов. Однако национального общего или обычного права Соединенных Штатов не существует; его право является статутным. Но толкование Конституции судебной властью Соединенных Штатов

неизбежно находится под влиянием того факта, что ее положения сформулированы на языке английского общего права и должны читаться в свете его истории. Свод конституционного и статутного толкования, который поэтому постепенно формируется решениями (Верховного) Суда при применении Конституции, а также изданных в соответствии с ней законов и договоров, имеет своей основой ту часть общего права, которая может подразумеваться в самом предмете, и представляет собой общее право, опирающееся на национальную власть. 303

Примечание: Обзор актов Конгресса, признанных Верховным судом неконституционными, см. в работе: B. F. Moore, The Supreme Court and Unconstitutional Legislation, Columbia University Studies, vol. liv., No. 2, 1913.

ГЛАВА IX ПРАВО СУДЕБНОЙ КОМИЦИИ ШТАТОВ, ТЕРРИТОРИИ И ВЛАДЕНИЯ

120. Штаты, составляющие Союз, обладают равными полномочиями и подчиняются одним и тем же ограничениям. Это означает, вкратце, что они имеют соответственно одинаковую юрисдикцию. Суверенитет одного штата равен суверенитету другого. В силу этого равенства все они подчиняются одним и тем же правилам судебной комиции штатов. Аспекты этого взаимного равенства многочисленны и являются предметом положений Конституции. 304

В той мере, в какой штат обладает юрисдикцией, он может осуществлять власть. 305 Это правило является фундаментальным в американском конституционном праве. Конституция Соединенных Штатов не наделяет никакими новыми полномочиями юрисдикции посредством простого регулирования действия признанной юрисдикции в отношении лиц и вещей в пределах штата. 306 Таким образом, штат не может сделать свой закон действительным в другом штате; действительность закона штата зависит от воли того штата, в котором заявляется такая действительность. Отсюда следует, что «юрисдикция любого (штатного) суда, осуществляющего власть над предметом (то есть над лицами или имуществом), может быть подвергнута сомнению в любом другом (штатном) суде, когда на производство в первом полагаются и выносят его на рассмотрение в последний стороны, заявляющие права на выгоду от такого производства». 307

Таким образом, несмотря на четвертую статью Конституции, касающуюся «полного доверия и уважения» и «официальных актов, протоколов и судебных разбирательств» в различных штатах, «судебное решение, вынесенное в любом штате, может быть оспорено в порядке побочного производства в другом штате». 308

121. Этот принцип обнаруживается при рассмотрении штатов как гражданских и политических образований, поскольку:

Столь же твердо установлено, что различные штаты Союза должны рассматриваться в этом отношении как иностранные по отношению друг к другу и что суды одного штата не предполагаются знающими и, следовательно, не обязаны принимать судебное уведомление о законах другого штата. 309

Поэтому всякий раз, когда для суда одного штата в целях оказания полного доверия и уважения судебному решению, вынесенному в другом штате, становится необходимым выяснить то действие, которое оно имеет в том штате, закон этого штата должен быть доказан подобно любому другому факту. 310

Но национальные суды обязаны принимать во внимание законы каждого из штатов без доказывания. 311 Этот принцип сформулирован председателем суда Маршаллом следующим образом: «Законы иностранного государства, предназначенные лишь для регулирования его собственных дел, не принимаются во внимание судами других стран, если они не доказаны в качестве фактов». 312 В национальных целях, охватываемых Конституцией, штаты и их граждане составляют единое целое, объединенное под властью одного суверена и управляемое одними и теми же законами. Во всех остальных отношениях штаты неизбежно являются иностранными по отношению друг к другу и независимыми друг от друга — их конституции и формы правления, хотя и будучи республиканскими, совершенно различны, равно как и их законы и институты. 313 В государственном управлении юрисдикция соразмерна суверенитету. Доверие, уважение, официальные акты, протоколы или судебные разбирательства, которые действительны в одном штате, являются действительными по их доказывании в каждом другом штате, и Конгресс обладает полномочием предписывать посредством общих законов порядок и силу такого доказывания. Эта высшая власть является сопутствующей, а также необходимой для национального суверенитета, воплощенного в «более совершенном Союзе». 314

122. Граждане каждого штата имеют право на все привилегии и иммунитеты граждан в различных штатах. 315 Но корпорация не является гражданином, представляя собой лишь искусственное лицо, созданное легислатурой и обладающее лишь теми полномочиями и атрибутами, которые предписаны легислатурой. 316 Этот вывод неизбежен из принципа юрисдикции. Ни один штат не может создать корпорацию в другом штате или наделить ее полномочиями там, равно как и наделить полномочиями, которые будут действительны там. Корпорация, созданная легислатурой, обладает полномочиями и привилегиями исключительно в пределах юрисдикции этой легислатуры; или, как говорится: «Будучи простым порождением местного права, корпорация не может иметь юридического существования за пределами пределов того суверенитета, где она создана». 317 Таким образом, штат может допускать или исключать иностранные корпорации, и корпорация не может заявлять о претензии на гражданство ради получения права въезда в штат.

123. Слова «привилегии и иммунитеты граждан» имеют всеобъемлющее значение, определяемое судами по мере того, как дела (споры или судебные разбирательства) поступают на их рассмотрение. Положение в Конституции

ясно и недвусмысленно гарантирует и защищает право гражданина одного штата беспрепятственно проезжать в любой другой штат Союза с целью пользования законной торговлей, промыслами или бизнесом; приобретать личное имущество; приобретать и удерживать недвижимое имущество; выступать истцом в судах штата, а также быть освобожденным от любых более высоких налогов или акцизов, чем те, которые налагаются штатом на собственных граждан. 318

Или, как принцип формулируется далее: единственная цель конституционного положения заключается в том,

чтобы заявить различным штатам: каковы бы ни были эти права (то есть права граждан этого штата) — в том виде, в каком вы предоставляете или устанавливаете их для ваших собственных граждан, или в каком вы ограничиваете, квалифицируете или налагаете ограничения на их осуществление, — ровно такими же, ни больше ни меньше, должна быть мера прав граждан других штатов в пределах вашей собственной юрисдикции. 319

Однако гражданин из другого штата должен подчиняться законам того штата, в который он прибывает, прежде чем он сможет воспользоваться защитой его суверенитета.

Конституция запрещает лишь такое законодательство, затрагивающее граждан соответствующих штатов, которое существенно или на практике ставит гражданина одного штата в положение иностранца, когда он находится в другом штате, или когда он переезжает в него, или когда он отстаивает в другом штате права, которые обычно принадлежат тем, кто является частью политического сообщества, известного как Народ Соединенных Штатов, силами и для которого правительство Союза было предписано и установлено. 320

124. Критерием здесь является юрисдикция. Ни один штат не обладает юрисдикцией, которая ему запрещена Конституцией Соединенных Штатов. Каждый штат обладает полномочием, насколько простирается его юрисдикция или суверенитет, объявлять, что должно считаться правонарушениями против его законов, и граждане других штатов в пределах его юрисдикции подчиняются этим законам. 321

Беглецы от правосудия, бежавшие из штата или территории в другую, подлежат экстрадиции. 322 На исполнительной власти штата или территории, в которой обнаружено обвиняемое лицо, лежит ответственность определить в том или ином законном порядке, является ли оно беглецом от правосудия требующего штата. В компетенцию штата или территории, куда бежал обвиняемый, входит требование надлежащих доказательств того, что он действительно является беглецом из требующего штата; в противном случае юрисдикция требующего штата простиралась бы на штат или территорию, куда обвиняемый бежал. Но по установлении таких доказательств обвиняемый «должен быть выдан», как предписано федеральной Конституцией. 323 Принцип здесь заключается в юрисдикции штата, ограниченной высшим законом.

125. Но вопрос о полномочиях или правах в связи с экстрадицией затрагивает вопрос о праве убежища. Занимают ли

штаты Союза по отношению друг к другу в том, что касается лиц, скрывающихся от правосудия, положение иностранных государств — в том же смысле, в каком общее правительство противостоит независимым суверенитетам по этому вопросу, — а также в силу дальнейшего предположения о том, что лицо, скрывающееся от правосудия, приобретает в штате, куда оно может бежать, некое государственное или личное право на защиту, неправомерно называемое правом убежища, которое обеспечивает ему освобождение от суда и наказания за преступление, совершенное в другом штате, если только такое преступление не сделано особой целью или основанием его выдачи?

Дать утвердительный ответ на этот вопрос — значит нарушить единственную цель Конституции и актов Конгресса, касающихся выдачи лиц, скрывающихся от правосудия. Иностранные государства находятся в договорных отношениях с Соединенными Штатами и друг с другом. Штаты, составляющие Американский Союз, не находятся и в силу Конституции не могут находиться в договорных отношениях друг с другом или с любым другим государством или державой.

126. Лицо, скрывающееся от иностранного государства и ищущее убежища в Соединенных Штатах, не подлежит выдаче, если иное не предусмотрено условиями договора между этим государством и Соединенными Штатами. В Конституции или в Своде законов Соединенных Штатов нет ничего, касающегося межштатной выдачи лиц, скрывающихся от правосудия, что могло бы рассматриваться как установление какого-либо соглашения между штатами Союза (подобного тому, которое содержит или может содержать договор между Соединенными Штатами и другим государством), ограничивающего их действие конкретными или определенными правонарушениями. И сомнительно, чтобы штаты или какой-либо из них могли конституционным образом заключать между собой какое-либо соглашение или договоренность с целью определения или ограничения правонарушений, за которые скрывающиеся лица подлежали бы или должны были подлежать выдаче. «Простой ответ заключается в том, что законы Соединенных Штатов не признают никакого права убежища за лицом, скрывающимся от правосудия, в любом штате, куда оно сбежало». 326 Принцип, изложенный здесь, получает дальнейшее раскрытие: применение нормы международного или иностранного права экстрадиции к межштатной выдаче влечет за собой смешение двух по существу разных вещей, которые основываются на совершенно разных принципах. 327 В первом случае экстрадиция зависит от договорного соглашения или договоренности, которые основываются на добросовестности и в отношении которых суверен, к которому обращено требование, может проявлять усмотрение, а также расследовать обвинение, на основании которого требуется выдача, поскольку не существует никакой нормы вежливости, в силу и по характеру которой независимые государства обязаны или должны отказывать в праве убежища лицам, скрывающимся в пределах их юрисдикции. Однако в вопросе межштатной выдачи действует обязательная сила и обязанность не договора, а высшего закона страны, который не накладывает никаких условий или ограничений на юрисдикцию и власть штата, в который возвращается лицо, скрывающееся от правосудия.

127. Решение о том, обладает ли штат республиканской формой правления — или какое именно правительство в штате является законным правительством, — относится к компетенции политической, а не судебной власти. «Задача суда — толковать закон, а не создавать его». 329 Таким образом, суды следуют за политической властью.

В случае с иностранными государствами правительство, признанное Президентом, всегда признается в судах правосудия; и этот принцип был применен актом Конгресса к суверенным штатам Союза.

Если Президент ошибается, в компетенции Конгресса находится применение надлежащего средства правовой защиты. «Суверенитет в каждом штате принадлежит народу этого штата, и они могут изменять свою форму правления по своему собственному усмотрению». 331 Но Соединенные Штаты гарантируют каждому из них республиканскую форму правления. 332 «Никакое конкретное правительство не названо республиканским, равно как и точная форма, подлежащая гарантированию, никоим образом особо не определена».

Гарантия неизбежно подразумевает обязанность самих штатов обеспечить такое правительство. Все штаты имели правительства, когда принималась Конституция. Во всех них народ в той или иной степени участвовал через своих представителей, избранных особым образом. Эти правительства Конституция не изменила. Они были приняты именно такими, какими они были, и поэтому следует предполагать, что они являлись таковыми, какими штаты были обязаны их обеспечить. Таким образом, мы имеем несомненные доказательства того, что являлось республиканским по форме в значении этого термина, используемого в Конституции.

В соответствии с характером этой федеральной гарантии республиканской формы Верховный суд постановил, что:

В Конституции термин штат чаще всего выражает совокупную идею... народа, территории и правительства. Штат в обычном смысле Конституции — это политическое сообщество свободных граждан, занимающее территорию в определенных границах и организованное под управлением правительства, санкционированного и ограниченного письменной конституцией и учрежденного с согласия управляемых. Именно союз таких штатов на основе общей Конституции образует то особое и более крупное политическое образование, которое эта Конституция обозначает как Соединенные Штаты, и делает из народа и штатов, его составляющих, единый народ и единую страну.... Сохранение штатов и поддержание их правительств в такой же степени входят в замысел и заботу Конституции, как и сохранение Союза и поддержание национального правительства. Конституция во всех своих положениях ориентирована на неразрывный Союз неразрывных штатов.

Конституционные нормы межштатной вежливости являются, следовательно, нормами национальной юрисдикции и действуют как ограничения юрисдикции отдельных штатов. Цель этих норм, как и любой нормы этой юрисдикции, заключается по существу в сохранении этой юрисдикции, или суверенитета, — и достаточно четко обозначена в Преамбуле к Конституции.

128. Принятие нового штата в Союз является политическим актом, находящимся исключительно в компетенции Конгресса, за исключением того, что никакой новый штат не может быть образован в пределах юрисдикции или путем объединения штатов либо частей штатов без согласия легислатур затронутых штатов, а также Конгресса. 337 Весь этот акт является исключительно политическим, но штат, однажды принятый в Союз, подпадает под юрисдикцию Соединенных Штатов, как это предусмотрено Конституцией. 338 Таким образом принятый штат приобретает и обладает всеми правами суверенитета и владычества, то есть правами юрисдикции, которые принадлежали первоначальным штатам.

129. Акт, наделяющий жителей Территории полномочиями принять конституцию и стать штатом в составе Союза, обычно предписывает, чтобы предлагаемые конституция и правительство были республиканскими по форме, не делали никаких различий в гражданских или политических правах по признаку расы или цвета кожи, не противоречили Конституции Соединенных Штатов или принципам Декларации независимости и выполняли те условия, которые Конгресс может выдвинуть в то время. 340 16 июня 1906 года Конгресс принял уполномочивающий акт, в соответствии с которым четыре года спустя Аризона добивалась приема в Союз. Новая конституция, представленная на рассмотрение Конгресса, предусматривала отзыв должностных лиц штата на уровне всего штата. Против этого положения Конгресс возразил и обусловил прием Территории внесением поправки в ее предполагаемую конституцию путем исключения оспариваемого положения. Аризона выполнила условие Конгресса и была принята; после чего быстро изменила свою конституцию, заново включив в нее оспариваемые положения. Конгресс не имеет полномочий навязывать условия, пункты или положения конституции штата; тем не менее положение конституции штата, противоречащее Конституции Соединенных Штатов, является ничтожным и не имеющим юридической силы.

130. Поскольку Союз представляет собой неразрывный Союз неразрывных штатов, принципом американского конституционного права является: раз став штатом, остаешься им навсегда. После того как жители Территории были превращены Конгрессом в жителей штата, территориальная юрисдикция, созданная актом Конгресса, прекращается, и возникает юрисдикция штата. Именно эта юрисдикция штата в составе Союза является неразрывной и не может быть ни расширена, ни уменьшена Конгрессом. Равенство и равноценность штатов в Союзе составляют фундаментальное положение американского конституционного права. Юрисдикция Территории отличается от юрисдикции штата так же, как управляемое сообщество отличается от самоуправляющегося.

131. Конгресс обладает полномочиями «принимать все необходимые правила и предписания в отношении территории или иной собственности, принадлежащей Соединенным Штатам». 342 Это означает власть управлять, власть, необходимую для суверенитета и являющуюся «неизбежным следствием права приобретать территорию; или, поскольку юрисдикция над Территорией не принадлежит ни одному штату Союза, управление ею возлагается в силу подразумеваемого смысла (если не в силу необходимости) на Соединенные Штаты».

Создавая территориальную юрисдикцию, Конгресс осуществляет свои полномочия, но не расстается с ними. Власть управлять Территориями не обусловлена какими-либо условиями. Такие Территории

являются лишь политическими подразделениями периферийных владений Соединенных Штатов. Их отношение к общему правительству во многом схоже с тем, какое графства имеют к соответствующим штатам, и Конгресс может издавать законы для них так же, как штат издает законы для своих муниципальных образований. Органический закон («уполномочивающий акт») для Территории заменяет конституцию в качестве фундаментального закона местного самоуправления. Он является обязательным для территориальных властей; но Конгресс обладает высшей властью и для целей этого направления своей правительственной компетенции обладает всеми полномочиями народа Соединенных Штатов, за исключением тех, которые были прямо или по смыслу зарезервированы в запретах Конституции.

132. Конгресс обладает полной и всесторонней законодательной властью над населением Территорий и всеми ведомствами территориального управления. Он может делать для Территорий то, что народ в соответствии с Конституцией Соединенных Штатов может делать для штатов. Тот факт, что в 1901 году Верховный суд придал новый смысл юрисдикции Конгресса над территорией, принадлежащей Соединенным Штатам, является теперь историческим фактом. Согласно этому решению, власть управлять соразмерна власти приобретать территорию — а это означает суверенитет. Территориальные приобретения полностью зависят от воли Конгресса. Он может управлять ими так, как сочтет нужным. Штатам, а не Территориям Соединенные Штаты гарантируют «республиканскую форму правления». Слово «граждане» в том виде, в каком оно используется в Конституции, не включает жителей таких Территорий.

Конституция Соединенных Штатов была принята и установлена народом Соединенных Штатов для самих себя, для собственного управления, а не для управления отдельными штатами. Каждый штат учредил конституцию для самого себя и в этой конституции предусмотрел такие ограничения и стеснения полномочий своего конкретного правительства, какие диктовало его собственное суждение. Народ Соединенных Штатов сформировал для Соединенных Штатов такое правительство, которое, как он полагал, наилучшим образом приспособлено к его положению и лучше всего рассчитано на продвижение его интересов. Полномочия, которые он возложил на это правительство, должны были осуществляться им самим; а ограничения власти, если они выражены в общих терминах, естественно и, по нашему мнению, неизбежно применимы к правительству, созданному этим документом.

Но сформированное таким образом на основе Конституции правительство является правительством «более совершенного Союза», который представляет собой «неразрывный Союз неразрывных штатов». Согласно конституционному праву, неразрывность не является свойством какой-либо территории, находящейся под юрисдикцией Соединенных Штатов.

133. Права жителей такой территории определяются Конгрессом. Эта власть Конгресса представляется неограниченной, однако Верховный суд Соединенных Штатов отказывается «от любого намерения утверждать, что жители этих территорий подпадают под неограниченную власть Конгресса поступать с ними исходя из теории, будто они не имеют никаких прав, которые он обязан уважать». 347 Какие же ограничения, если таковые имеются, существуют для Конгресса при осуществлении его полномочий в отношении такой территории?

Суд отвечает:

Существуют определенные принципы естественной справедливости, присущие англосаксонскому характеру, которые не нуждаются в выражении в конституциях или статутах, чтобы обрести силу и защитить зависимые территории от законодательства, явно враждебного их подлинным интересам.

Но власть Конгресса управлять Территориями («зависимыми территориями», «периферийными владениями»), согласно действующему конституционному праву, может осуществляться по воле Конгресса. 349 Суть заключается в юрисдикции. Соединенные Штаты являются сувереном; для определенных целей отдельные штаты, составляющие Союз, являются суверенными, 350 но в соответствии с американским конституционным правом территория, зависимая территория или периферийное владение, принадлежащие Соединенным Штатам, не являются суверенными и не обладают никакими полномочиями, правами, привилегиями или атрибутами суверенитета. Этот принцип можно сформулировать следующим образом: в какой бы мере Конгресс ни осуществлял юрисдикцию, в такой же мере он и управляет; его функции являются законодательными и по сути политическими; в той мере, в какой они являются политическими, они являются суверенными.

ГЛАВА X. ПРАВО ОГРАНИЧЕНИЙ

134. Правительство Соединенных Штатов, равно как и правительство каждого штата, представляет собой правительство с ограниченными полномочиями. В наши дни мы называем любое из этих правительств правительством ограничений; в XVIII веке эквивалентным выражением были «сдержки и противовесы». 352 Фундаментально американское конституционное право является правом конституционных ограничений. Эти ограничения противостоят нам в любой точке, где мы рассматриваем американское право и правительство. Суверенитет — народ Соединенных Штатов или народ какого-либо штата — никогда не делегировал все свои полномочия правительству и никогда не делегировал ни одно из них без ограничений. 353 Письменные конституции являются ограничениями делегированных полномочий. Но полномочий, делегированных тому, что мы обычно называем ведомством, — например, законодательному, исполнительному или судебному, — достаточно для необходимого и надлежащего выполнения функций (или, как выражаются в конституционном праве, «исполнения обязанностей») этого ведомства. Эта концепция природы наделения полномочиями является фундаментальной; ни на какой другой концепции власти управление в Америке функционировать не может.

Следовательно, остается выяснить масштаб и характер этих сдержек и противовесов — этих ограничений, которые, сколь бы неясными они ни казались, определяют конституционное право и управление в Америке. В федеральной системе правительство Соединенных Штатов уравновешено правительством штатов, причем полномочия или функция одного выступают в качестве ограничения полномочий или функции другого. Это, несомненно, основное, или главное, ограничение в американской гражданской системе. Оно проявляется в часто возникающем вопросе о том, должна ли общественная услуга осуществляться Соединенными Штатами или штатом — в отношении таких вопросов, как общественное здравоохранение, общественная безопасность, общественная нравственность, торговля, труд и другие. Здесь всегда возникает вопрос о компетенции: является ли она государственной или федеральной, и если таковая имеется, то в какой степени? И если существует ограничение, то является ли оно ограничением государственной власти со стороны федеральной, или федеральной власти со стороны государственной, — или же это ограничение обеих властей фундаментальными ограничениями?

Оставив в стороне взаимное ограничение двух правительств, мы переходим к ограничениям каждого из них, и эти ограничения схожи. Полномочия Сената уравновешивают полномочия Палаты представителей; полномочия Законодательной власти уравновешивают полномочия Исполнительной власти; полномочия Судебной власти уравновешивают полномочия Исполнительной и Законодательной власти. Если Президент выдвигает кандидатуру, Сенат может отказаться ее утвердить; если он ведет переговоры о заключении договора, Сенат может отказаться его ратифицировать. Если Президент или федеральный судья не справляются со своими обязанностями, Палата может предъявить им импичмент, а Сенат — вынести обвинительный приговор в «тяжких преступлениях и проступках». Если члены Сената или Палаты представителей не удовлетворяют своих избирателей, последние могут выбрать других лиц в качестве своих преемников. Ни одна должность в американской системе правления не является пожизненной, хотя она может занимаваться до тех пор, пока поведение должностного лица является безупречным. Линкольн излагает суть дела следующим образом:

Согласно устройству правительства, при котором мы живем, этот самый народ мудро предоставил своим государственным служащим лишь малую власть творить зло и с не меньшей мудростью предусмотрел возвращение этой малой власти в свои собственные руки через очень короткие промежутки времени. Пока народ сохраняет свои добродетели и бдительность, никакая администрация при всей своей крайней испорченности или безумии не способна причинить очень серьезный вред правительству в течение короткого промежутка времени в четыре года.

135. Существует три сдержки в отношении Исполнительной власти: касательно его избрания; касательно его полномочий или должности; и касательно его отстранения от должности. Он избирается небольшим числом лиц, технически именуемых «выборщиками». 355 Каждый штат назначает в соответствии с указаниями своей легислатуры столько «выборщиков», каково общее число его сенаторов и представителей, на которое он имеет право в Конгрессе. Народные выборы этих «выборщиков» представляют собой в конституционном праве их назначение легислатурами штатов. Так называемое народное голосование неизвестно Конституции.

Предусмотренный в Конституции метод разрешения спорных президентских выборов был изменен с принятием Двенадцатой поправки в 1804 году. Эта поправка означает, что если решение не будет принято выборщиками Президента к определенному сроку, выборы передаются в Палату представителей — в случае с Президентом, и в Сенат — в случае с Вице-президентом. Голосование в Палате ведется по штатам; сенаторы представляют штаты. Таким образом, в критический момент штаты становятся сдерживающим фактором по отношению к Соединенным Штатам при выборе Президента и Вице-президента.

Тот факт, что Президент (и, по смыслу, Вице-президент) должен быть американским гражданином по рождению, является конституционным ограничением права на выдвижение своей кандидатуры.

Что касается ограничения исполнительных полномочий, то исключение права помилования в случаях импичмента и командования ополчением штата, за исключением случаев призыва на действительную службу Соединенных Штатов, 357 особо оговорены — или, как обычно выражаются в юридическом языке, «выражены», а не «подразумеваются». То же самое касается и ограничения полномочий Президента по осуществлению назначений во время перерыва в работе Сената — срок полномочий назначенного лица истекает «в конце следующей сессии». 358 Какие именно ограничения исполнительной власти подразумеваются в Конституции, во многом является вопросом политического толкования. Практический вопрос здесь заключается в смешении функций или должностей. Так, Исполнительная власть не может осуществлять законодательные или судебные функции. Это соответствует теории разделения правительственных функций, выраженной или подразумеваемой в каждой американской конституции.

И тем не менее Конгресс может возлагать на Президента обязанности, которые по своей сути являются законодательными, например, уполномочивая его приостанавливать посредством прокламации взимание пошлин на товары из государства, которое на основе взаимности приостановило взимание пошлин на определенный импорт из Соединенных Штатов. Выходит ли Президент в таком случае за рамки исполнительной власти?

Истинное различие заключается между делегированием полномочий издавать закон, что неизбежно предполагает усмотрение относительно того, каким он должен быть, — и наделением полномочиями или усмотрением относительно его исполнения, осуществляемым на основании и во исполнение закона. Первое не может быть осуществлено; против второго не может быть выдвинуто никаких обоснованных возражений.

Весьма значительная часть законопроектов, вносимых в Конгресс, берет свое начало в исполнительном ведомстве. Но различие судьи Ренни (упомянутое выше) выражает существенную разницу: именно Конгресс определяет, каким должен быть закон. Предлагаемый законопроект или мера могут исходить от частного гражданина, или легислатуры штата, или руководства железной дороги, или Военного министерства, или комитета Палаты представителей, или из какого-либо другого источника: только Конгресс может сделать его законом. Существует, однако, мощная сдержка в отношении Президента как инициатора законодательства: сдержка общественным мнением, обычаем, прецедентом. Эти и подобные им сдержки иногда называют ограничениями неписаной конституции.

136. Третьей сдерживающей силой в отношении Исполнительной власти является отстранение от должности по уважительной причине посредством импичмента, в процедуре которого Палата представителей, Сенат и Председатель Верховного суда Соединенных Штатов выполняют четко определенные обязанности. 360 На практике эта сдержка используется по политическим мотивам; поэтому ее нельзя строго измерить как процессуальный институт права, хотя она осуществляется по процедуре, отчетливо относящейся к конституционному праву. Сдержка при избрании Исполнительной власти носит по существу политический характер, но сдержки в отношении права помилования и командования ополчением штата политическими не являются: тем не менее все эти сдержки, или ограничения, носят конституционный характер.