«Основы американского конституционного права»

67. Точно так же, когда рабочая организация стремилась посредством бойкота воспрепятствовать производству изделий, предназначенных для торговли между штатами, и предотвратить перепродажу этих изделий в других штатах, объединение и план были признаны представляющими собой ограничение торговли и нарушающими антитрестовский акт. 179 Эти дела настойчиво наводят на мысль, что федеральные законы, регулирующие торговлю, могут по своей сути являться полицейскими регламентациями, как, в частности, законы, требующие установки защитных приспособлений на железнодорожных поездах и пароходах; законы, регулирующие продолжительность рабочего дня и детский труд; законы, требующие арбитражного рассмотрения споров между работодателями и работниками, занятыми в торговле между штатами; закон о чистых пищевых продуктах; исключение лотерейных билетов из почтового обращения и тому подобное. Конституция не содержит положения, прямо делегирующего полицейское право Соединенным Штатам, и осуществление полицейского права Конгрессом до сих пор происходило практически без исключений на основании пункта о торговле. Тем не менее, по аналогии рассуждений, полицейское право может быть включено в состав полномочия объявлять войну.

68. Существует такое понятие, как мир в Соединенных Штатах. 180 Колоссальное полномочие Конгресса в рамках пункта о торговле несомненно способствовало поддержанию этого мира: «внутреннее спокойствие» является одной из упомянутых целей при принятии и учреждении Конституции. Подобно тому как отсутствие полномочия регулировать торговлю обозначало слабость Статей о конфедерации, так и специальное включение этого полномочия в число делегированных Конгрессу полномочий обозначает силу Конституции.

69. В пределах своих соответствующих юрисдикций Соединенные Штаты и отдельные штаты обладают полномочием регулировать торговлю. Полномочие в отношении торговли в любой из юрисдикций подлежит осуществлению в рамках принципа самосохранения. Какое бы осуществление этого полномочия ни было существенным для существования любого из правительств, оно принадлежит этому правительству и не может противоречить другому правительству — а именно в рамках двойственной системы американского конституционного правления. Каким бы простым ни казался этот принцип, его практическое применение при определении двух юрисдикций или авторитета любого из правительств затрагивает все вопросы американского конституционного права и решения американской судебной системы по делам, возникающим на основе пункта о торговле Конституции.

Ярким примером полномочия, предоставляемого пунктом о торговле, является полномочие Конгресса в отношении перевозки почтовых отправлений предотвращать «любое незаконное и насильственное вмешательство» в нее. «Могучая рука правительства может быть протянута, чтобы смести все препятствия на пути свободы торговли между штатами или перевозки почтовых отправлений»; «Соединенные Штаты обладают правом собственности на почтовые отправления». Содержимое почтовых сумок — то есть материалы, законно пересылаемые по почте, — представляют собой торговлю в том смысле, в каком это слово используется в Конституции.

Конституционные положения не меняются, но их действие распространяется на новые вопросы по мере того, как способы ведения бизнеса и уклад жизни народа изменяются с каждым следующим поколением. Закон об общем перевозчике сегодня тот же, что и во времена, когда перевозки по суше осуществлялись на дилижансах и фургонах, а по воде — на канатных баржах и парусных судах, однако в своем реальном применении он затрагивает и регулирует перевозки с помощью неизвестных тогда способов — железнодорожного поезда и парохода. Точно так же обстоит дело и с дарованием национальной власти полномочия в отношении торговли между штатами. Конституция не изменилась. Полномочие осталось прежним. Но сегодня оно действует в отношении способов торговли между штатами, неизвестных отцам-основателям, и будет с равной силой действовать в отношении любых новых способов такой торговли, которые могут появиться в будущем. 181

В рамках пункта о торговле Конгресс

может принимать такое законодательство, которое объявляет недействительными и запрещает исполнение любых контрактов между физическими или юридическими лицами, если естественным и прямым следствием такого контракта при его выполнении станет регулирование торговли между штатами в сколько-нибудь существенной степени — прямое, а не являющееся лишь простым побочным следствием иных и невинных целей.

При этом понятие «между штатами» включает в себя и «иностранную торговлю». 182

Все решения

иллюстрируют тот принцип, что Конгресс при осуществлении своего высшего полномочия может предотвращать использование общих средств коммерческого сообщения между штатами и внутри штатов в их внутриштатных операциях во вред торговле между штатами. Это не означает, будто Конгресс обладает властью регулировать внутреннюю торговлю штата как таковую, но означает, что он обладает полномочием содействовать торговле между штатами и защищать ее, а также принимать все меры, необходимые или уместные для этой цели, хотя тем самым могут контролироваться и внутриштатные операции перевозчиков между штатами. 183

ГЛАВА VI ПРАВО ДОГОВОРОВ И ИМУЩЕСТВА

70. Высший закон страны устанавливает, что никакой штат не должен принимать никаких законов, умаляющих обязательства по контрактам. 184 Контракт представляет собой соглашение между правоспособными лицами о совершении или несовершении определенного действия; закон является частью контракта. 185 Незаконный контракт не может быть заключен, поскольку так называемый контракт в силу своей незакончности никогда не существовал в качестве контракта. Ограничение в отношении контрактов, содержащееся в Конституции, наложено на штаты. Таким образом, штат не может посредством законодательства умалять свои собственные контракты точно так же, как он не может умалять обязательства по контрактам частных лиц. 186 Предполагается, что суверенный штат проявляет более трепетное уважение к справедливости и более высокую нравственность, чем те, что свойственны обычным сделкам частных лиц.

71. Штат может инкорпорировать банк, который в силу своего устава уполномочен выпускать и выпускает акции, банкноты или векселя. Они представляют собой контракты. Посредством своего полицейского права штат может отменить тот раздел устава банка, который уполномочивает на выпуск банкнот, однако законодательство, затрагивающее акции или банкноты таким образом, что это умаляет обязательства по ним, является неконституционным. 187 Вопрос заключается не в денежном обращении, а в умалении обязательства по контракту. Законодательное собрание может сделать контракт обязательным для последующих законодательных собраний — поскольку закон, действующий в момент заключения контрактов на его основе, становится их частью, — однако муниципальный акт, вводящий налог на городские облигации, находящиеся во владении нерезидентов, снижает стоимость облигаций и, следовательно, умаляет обязательство по контракту. 188 Ибо облигации предусматривают выплату определенного процента в определенное время, а налог на них с удержанием его из суммы выплаты создает совершенно иной контракт по сравнению с первоначальным. Конституционное положение против умаления обязательств по контрактам является ограничением налогового правомочия, а также любого законодательства — какова бы ни была его форма. 189

72. Но такое ограничение не следует путать с легитимным осуществлением полицейских полномочий штата. Так, договоренность, прекращаемая по воле любой из сторон, не является контрактом, находящимся вне контроля, изменения или прекращения в рамках полицейского права. Например, закон о премии — например, за уничтожение вредных животных или поощрение обрабатывающей промышленности (бурение соляных скважин и откачку из них воды для получения соли) — не влечет за собой возникновения контракта со стороны штата. Это дело носит сугубо добровольный характер со стороны тех, кто пользуется этой возможностью, и Законодательное собрание может по своему усмотрению продолжать или не продолжать действие закона в качестве вопроса общественной политики. 190

73. Исполнение должности, на которую лицо было законно избрано или назначено, посредством выполнения им своих обязанностей представляет собой завершенный контракт с безупречным обязательством оплатить оказанные услуги по ставке вознаграждения, установленной контрактом, и это обязательство не может быть умалено законом штата в большей степени, чем обязательство, возникающее из простого векселя. 191

74. Уставы частных благотворительных учреждений являются контрактами в пределах буквы Конституции, и обязательства по ним не могут быть умалены без ее нарушения. 192 Но если устав корпорации, например железной дороги или колледжа, предусматривает возможность изменения или поправки со стороны Законодательного собрания штата, такое полномочие по изменению, надлежащим образом осуществленное более поздним Законодательным собранием, не является неконституционным как умаляющее обязательство по контракту. 193

75. Полицейское право штата распространяется на защиту жизни, здоровья и имущества граждан, а также на сохранение надлежащего порядка и общественной нравственности, и Законодательное собрание не может посредством какого бы то ни было контракта отказаться от полномочия обеспечивать эти цели.

Они решительно относятся к той категории объектов, которые требуют применения максимы salus populi suprema lex; и они должны достигаться и обеспечиваться посредством таких надлежащих средств, которые может разработать усмотрение законодательного органа. От этого усмотрения нельзя отказаться путем сделки точно так же, как и от самого полномочия. 194

При осуществлении этого полицейского права Законодательное собрание запрещает производство и продажу солодовых напитков. Такое производство или продажа не являются осуществлением права на основе контракта, и запрет этого бизнеса не является законодательством, умаляющим обязательство по контракту. 195 Точно так же положение в конституции штата, запрещающее лотереи и предприятия по раздаче подарков в пределах содружества и аннулирующее ранее выданные лотерейные уставы, не является законом, умаляющим обязательство по контракту. 196 Принцип, которому здесь следуют, выражен Главным судьей (Уэйтом): «Ни одно законодательное собрание не может отказаться в результате сделки от общественного здоровья или общественной нравственности». Таким образом, можно считать устоявшимся конституционным правом, что народ в своем суверенном качестве и через свои должным образом образованные органы может осуществлять полномочия по мере того, как этого требует общественное благо. 197 Но корпорации и частные лица, обладающие и пользующиеся правами и франшизами, предоставленными им по закону, а также обладающие имущественными правами на основе контракта, имеют право на компенсацию, когда в рамках принадлежащего штату права принудительного отчуждения такие приобретенные права отнимаются. 198

76. Обладает ли имущество или занятость качествами или признаками общественного использования, в значительной степени определяет характер законодательного контроля с целью ограждения общества от «опасности, несправедливости и угнетения»; полицейское право штата здесь является преобладающим. 199

77. Принцип, задействованный в обязательствах по контрактам, четко изложен Верховным судом:

Помещая обязательства по контрактам под защиту Конституции, ее создатели исходили из существенных элементов контракта в большей степени, чем из форм и способов судопроизводства, посредством которых он должен был приводиться в исполнение; аннулируя законодательство штатов, умалявшее обязательство, они оставили за штатами право предписывать и формировать средства судебной защиты для его принудительного осуществления. Обязательство по контракту заключается в его обязательной силе для стороны, которая его заключает. Это зависит от законов, существовавших в момент его заключения; на них неизбежно ссылаются во всех контрактах, и они составляют их часть в качестве меры обязательства по их выполнению одной стороной и права, приобретенного другой. Не может быть никакого иного стандарта для определения масштаба каждого из них, кроме того, который условия контракта обозначают в соответствии с их устоявшимся юридическим значением; когда он завершается, закон определяет обязанность и право, принуждает одну сторону исполнить то, что законтрактовано, а другой дает право добиваться принудительного исполнения посредством существовавших на тот момент средств судебной защиты. Если какой-либо последующий закон претендует на то, чтобы уменьшить обязанность или умалить право, он неизбежно сказывается на обязательстве по контракту в пользу одной стороны во вред другой; следовательно, любой закон, который по своему действию означает отказ от прав, возникающих из контракта, либо создание препятствий для них, даже если он претендует на действие лишь в отношении средств судебной защиты, прямо противоречит запрету Конституции. 200

78. Запрет законодательства, умаляющего обязательства по контрактам, не распространяется на Соединенные Штаты так, как он распространяется на штаты. Так, в Делах о законных платежных средствах 201 и в различных делах о банкротстве 202 Верховный суд постановил, что осуществление полномочия Конгресса «зависит не от побочного эффекта его осуществления на контракты, а от самого существования этого полномочия». Это означает, что Соединенные Штаты обладают полицейским правом — salus populi suprema lex, при осуществлении которого по усмотрению Конгресса обязательство по контрактам должно уступить место более высокому обязательству всеобщего благосостояния. 203

79. Фундаментальным принципом американского государственного устройства является то, что ни одно лицо не может быть лишено жизни, свободы или имущества без надлежащей правовой процедуры, равно как и частная собственность не должна изыматься для общественного использования без компенсации. 204 Запрет и защита в отношении надлежащей правовой процедуры распространяются как на Соединенные Штаты, так и на штаты. Изъятие штатом частной стороны у какого-либо лица — а корпорация юридически является лицом — без согласия собственника для частного использования другим лицом не является надлежащей правовой процедурой 205 и нарушает Четырнадцатую поправку. Штат обладает исключительной юрисдикцией и суверенитетом над лицами и имуществом в пределах своей территории и вследствие этого может самостоятельно определять гражданский статус и дееспособность своих жителей; может предписывать предметы, в отношении которых они могут заключать контракты, и регулировать порядок и условия, на которых имущество, расположенное на его территории — или в юрисдикции, — может приобретаться, находиться в пользовании и передаваться; но ни один штат не может осуществлять прямую юрисдикцию и власть над лицами или имуществом вне своей юрисдикции. Законы штата не имеют действия за пределами его территории «за исключением случаев, допускаемых принципом международной вежливости; любое проявление властных полномочий штатом за пределами его территории является ничтожным». Суверенная власть штата над имуществом в пределах его юрисдикции, принадлежащим нерезидентам, осуществляется так же, как и в отношении имущества резидентов. Но имущественное право нерезидента не может быть аннулировано иначе как посредством надлежащей правовой процедуры, что означает, inter alia, право нерезидента лично или через представителя выступать в судах штата для защиты собственных интересов. Закон штата, на основании которого имущество нерезидента изымалось бы без такого уведомления, был бы неконституционным в силу Четырнадцатой поправки. 206

Но Четырнадцатая поправка не лишает штаты их полицейского права в отношении «предметов, находящихся в их юрисдикции». 207

80. Право принудительного отчуждения по своей сути относится к полицейскому праву и для целей штата находится исключительно в ведении штата. Каждый штат в составе Союза регулирует свою внутреннюю торговлю, контракты, передачу наследственного имущества — движимого и недвижимого — и действует во всех внутренних вопросах, которые относятся к его моральному и политическому благополучию. В отношении этих предметов федеральное правительство не обладает никакими полномочиями. Признанное полицейское право штата часто распространяется на уничтожение имущества. Антиобщественное явление (нуименс) может быть пресечено. 208 Таким образом, конституция штата или принятый на ее основе статут, запрещающий производство и продажу спиртных напитков, за исключением медицинских, научных и механических целей, не противоречит положению Четырнадцатой поправки, которое предусматривает, что «ни один штат не должен издавать или исполнять какой-либо закон, ограничивающий привилегии или иммунитеты граждан Соединенных Штатов, равно как ни один штат не должен лишать какое-либо лицо жизни, свободы или имущества без надлежащей правовой процедуры». Так называемое «право» производить или продавать такие изделия не является правом, проистекающим из гражданства Соединенных Штатов. 209 Такое производство или продажа либо их запрет полностью находятся под контролем полномочий штата. 210

Такой контроль касается сугубо внутренних дел. Право производить или продавать такие изделия не является правом на основе контракта в том смысле, в каком слово контракт используется в Конституции. 211 Запрет производства и продажи таких изделий, за исключением оговоренных случаев, не лишает гражданина его конституционных прав. Такой запрет представляет собой политику высшей власти в штате и является осуществлением функции, находящейся в пределах его юрисдикции.

Осуществление полицейского права штата посредством уничтожения имущества, которое само по себе представляет собой общественный нуименс, либо запрета его использования определенным образом, в результате чего его стоимость снижается, сильно отличается от изъятия имущества для общественного использования или лишения лица его имущества без надлежащей правовой процедуры. В одном случае пресекается лишь нуименс; в другом — ни в чем не повинное имущество отнимается у невиновного собственника. 212

81. Положение Конституции о том, что частная собственность не должна изыматься для общественного использования без компенсации, является ограничением полномочия федерального правительства, а не штатов, 213 однако конституции штатов обычно включают это ограничение в свои Биллы о правах: этот принцип «по существу является частью американского конституционного права». 214

За косвенный ущерб, возникающий в результате осуществления права принудительного отчуждения, возмещение не предусмотрено, 215 но когда такое осуществление полномочий влечет за собой фактическое уничтожение земельного участка настолько, что это подрывает его полезность, это является изъятием имущества для общественного использования, и собственник имеет право на компенсацию. 216 Принцип здесь заключается в том, что

Если в таких случаях Законодательным собранием принимается надлежащее и адекватное положение о компенсации тем, чье имущество или франшиза повреждены или отобраны, нарушения общественного доверия или частного права не происходит.

Также является устоявшимся принципом, что никакое толкование положения Билля о правах (в любой конституции), предусматривающего компенсацию за имущество, изъятое для общественного использования, не должно расширять действие преимуществ этого положения настолько, чтобы предоставлять косвенный или побочный ущерб лицу, когда общество уже обладает правомерным использованием этого имущества. 217

82. Хотя право принудительного отчуждения и его осуществление не перечислены в Конституции, это полномочие, будучи неотделимым от суверенитета и представляя собой порождение политической необходимости, должно признаваться существующим. Это право относится к числу тех, которые не отрицаются и, будучи существенными, подразумеваются. Если бы право приобретать имущество (в том числе для иных целей) было отказано Соединенным Штатам, то нежелание собственников имущества продавать его либо принятие штатом законодательства, запрещающего продажу федеральному правительству, сделали бы само правительство ничтожным, и его существование зависело бы таким образом от воли штата или даже от воли частного гражданина. 218 Существенным вопросом здесь является вопрос суверенитета, или юрисдикции. Два суверенитета — отдельные штаты и Соединенные Штаты — каждый обладают этим правом, соразмерным их соответствующим юрисдикциям.

Правильный взгляд на право принудительного отчуждения заключается, по-видимому, в том, что это право, принадлежащее суверенитету, — изымать частную собственность для его собственных общественных нужд, а не исключительно для нужд другого образования. За пределами этого никакой необходимости не существует; именно она одна лежит в основе этого права. Если Соединенные Штаты обладают этим полномочием, оно должно быть полным само по себе. Оно не может быть ни расширено, ни уменьшено штатом. 219

ГЛАВА VII ПРАВО ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

83. Исполнительная власть Соединенных Штатов возлагается на Президента. Исполнительная власть является единоличной — то есть представлена одним лицом. Он обладает всеми исполнительными полномочиями, которые суверен — народ Соединенных Штатов — делегировал. Его полномочия являются производными, а не первоначальными. Его полномочия не определены Конституцией, то есть они не исчерпывающе изложены через ограничения. Они ограничены в двух частностях: он не может давать отсрочки исполнения наказания или помилования в случаях импичмента и он торжественно присягает или заявляет под честное слово, что будет добросовестно исполнять обязанности Президента Соединенных Штатов. Это торжественное обязательство подразумевает, что он сам не является единственным или окончательным судьей своей добросовестности при исполнении своей должности. Эта ответственность Президента перед вышестоящей инстанцией в определенных случаях четко указана самой Конституцией: во-первых, Палата представителей обладает исключительным правом импичмента, а во-вторых, Сенат обладает исключительным правом рассматривать все дела об импичменте, и при заседании для этой цели его члены принимают присягу или делают заявление под честное слово. Когда судится Президент, председательствует Главный судья Соединенных Штатов, и ни одно лицо не может быть осуждено без согласия двух третей присутствующих членов. 220

85. То, исполнил ли Президент обязанности своей должности, является политическим вопросом и может определяться исключительно путем импичмента и осуждения. Президент Джонсон подвергся импичменту, но не был осужден, откуда следует вывод, что он добросовестно исполнял должность Президента. Термин «должность» (office) не используется в Конституции для описания осуществления законодательной власти ни одной из Палат или ее соответствующими членами. Сенаторы и Представители получают вознаграждение за свои «услуги». Ни одно лицо, занимающее какую-либо «должность» в Соединенных Штатах, не может быть членом ни одной из Палат во время пребывания в «должности». 221 Но Конституция не применяет термин «должность» к двухлетнему сроку полномочий Представителя, к шестилетнему сроку полномочий Сенатора либо к обязанностям, правам, привилегиям, квалификационным требованиям или полномочиям любого из них. Мы увидим, что этот термин применяется к судьям Соединенных Штатов.

86. Исполнительная власть Соединенных Штатов возлагается на Президента, и добросовестное осуществление этого делегированного полномочия представляет собой добросовестное исполнение должности Президента. В силу природы этого полномочия оно не поддается определению. Должность была создана народом Соединенных Штатов в конце восемнадцатого века, когда в американском сознании преобладало недоверие к исполнительной власти (короне). Тенденция тогда заключалась в возвеличивании законодательной власти и принижении исполнительной. Примечательно, что высший закон страны, созданный в то время, наделил столь огромными полномочиями исполнительную власть. Он является главнокомандующим армией и флотом, а также ополчения штатов, когда они находятся на действительной службе Соединенных Штатов, 222 однако только Конгресс может объявить войну. 223 Он участвует в законодательном процессе и обладает правом вето (которое конституционно охватывает такое участие), 224 но в отличие от губернатора по некоторым более поздним конституциям он не может наложить вето на отдельную статью в законе об ассигнованиях. 225

Он заключает договоры при условии согласия двух третей присутствующих сенаторов, 226 и контроль над нашими международными отношениями находится в его руках. 227 Таким образом, хотя он и не обладает полномочием вести войну в силу буквальных положений Конституции, своей политикой он может втянуть Соединенные Штаты в войну. Он обладает правом назначения, определяя тем самым, кто будет занимать судебные и административные должности в соответствии с Конституцией, 228 — полномочие, осуществление которого на практике определяет характер федерального правительства. Короче говоря, за исключением членов Сената и Палаты представителей (которые в настоящее время избираются напрямую народом и по численности составляют примерно одну тысячную долю от совокупного числа государственных служащих в правительстве Соединенных Штатов), Президент — то есть исполнительная власть Соединенных Штатов, делегированная Президенту, — назначает огромный корпус должностных лиц на национальной службе. Большинство этих должностных лиц выполняют министерские (исполнительные) обязанности; немногие выполняют судебные. Строго говоря, Президент является единственным должностным лицом исполнительной власти, предусмотренным Конституцией.

87. В «Исполнительном департаменте» (выражение, известное Конституции 229) именно Президент единолично производит назначения. «Главное должностное лицо в каждом из исполнительных департаментов» известно нам как член Кабинета министров и назначается Президентом. Должность члена Кабинета министров служит иллюстрацией столь редкого срока владения должностью, как владение по усмотрению (tenant at will). Этот срок полномочий сформулирован Линкольном в памятной записке, зачитанной им своему Кабинету: «Я сам должен быть судьей того, как долго удерживать любого из вас на его посту и когда сместить его». 230

88. Президенту нельзя запретить судебным запретом увольнять кого-либо из его Кабинета или обязать судебным приказом (мандамусом) принимать кого-либо в него. Поистине, такова природа должности Президента, что он не подлежит судебным приказам. Его нельзя принудить по закону одобрить или не одобрить законопроект, прошедший Конгресс; либо назначить или воздержаться от назначения какого-либо лица на любую должность в пределах своей юрисдикции. Его также нельзя допрашивать ни в каком суде по поводу его должности или привлекать в качестве свидетеля в каком-либо споре. Его полномочия достаточны для исполнения его должности. Можно сказать, что это в полной мере справедливо в отношении законодательной власти — Конгресса, и судебной власти — судов Соединенных Штатов.

89. Таким образом, Президент обладает полномочием защитить федерального судью от угрожающего личного нападения. 231 Он обладает полномочием принимать послов и других дипломатических представителей и представителей иных суверенитетов — полномочие, которое подразумевает его право отказаться принимать направленных лиц, либо выслать их, либо запросить об их отзыве, либо прекратить с ними отношения. Никакое лицо или штат также не могут через какой-либо суд принудить его совершить любое из этих действий или запретить их. Иными словами, полномочия Президента Соединенных Штатов являются исполнительными, а не министерскими (исполнительскими). Это различие не применимо ни к одному назначенцу Президента ни в одном из исполнительных департаментов. Их должность носит министерский характер, и каждая министерская должность в правительстве Соединенных Штатов подлежит проверке через суд общей юрисдикции. 232

Таким образом, исполнительная власть Соединенных Штатов не подчинена законодательной власти. 233 Мы видели, что она не подчинена и судебной власти. Тем не менее, если это так, то с помощью какой власти Президент может быть привлечен к ответственности в порядке импичмента за недобросовестное исполнение своей должности?

90. Сдерживание импичментом не является законодательством или осуществлением законодательных полномочий, возложенных на Конгресс. Импичмент — это обвинение, выдвигаемое Палатой представителей в том, что Президент недобросовестно исполнил свою должность. Осуждение — это неблагоприятный вердикт Суда импичмента — Сената, заседающего под специальной присягой для специальной цели, не носящей законодательного характера, как надлежащим образом предусмотрено Конституцией. Если бы народ Соединенных Штатов в 1787 году предпочел предусмотреть в Конституции Суд импичмента, состоящий, скажем, из губернаторов штатов, или предусмотреть, чтобы законодательные собрания штатов обладали исключительным правом импичмента, никто бы не стал утверждать, что участвующие в этом губернаторы или законодатели выполняли исполнительные или законодательные функции. Следовательно, палаты Конгресса, участвующие в судебном процессе по импичменту Президента или любого «должностного лица Соединенных Штатов», не занимаются законодательной деятельностью. Если бы Конгресс обладал законодательным полномочием сместить Президента, он мог бы упразднить президентскую должность актом и преодолеть вето Президента. Такое полномочие, закрепленное за Конгрессом, аннулировало бы полномочие, закрепленное за Президентом, и сделало бы его креатурой Конгресса.

91. Конституционное положение о том, что когда Сенат заседает в качестве Суда импичмента, председательствует Главный судья Соединенных Штатов, 234 никоим образом не затрагивает судебную власть, возложенную на высшие и нижестоящие суды Соединенных Штатов. Причина этого положения очевидна. Сенат, являющийся специальным Судом импичмента, по общему правилу и согласно Конституции имеет двух председательствующих должностных лиц: одно из них — ex officio Вице-президент; другое — Президент pro tempore, который является сенатором. 235

Осуждение Президента смещает его с должности, и его сменяет Вице-президент (или то лицо, которое по закону находится в порядке преемственности). Президент pro tempore Сената голосует в Суде импичмента как сенатор. Если бы Вице-президент или Президент pro tempore председательствовали в Суде импичмента во время судебного процесса над Президентом, принцип свободы от официальной или, можно сказать, личной предвзятости был бы нарушен. Председательствует Главный судья — должностное лицо высокого ранга, не имеющее никакой личной заинтересованности, кроме как быть справедливым ко всем сторонам, и способное выносить решения надлежащим образом. Но когда Суд импичмента заседает для рассмотрения дел других должностных лиц (за исключением Вице-президента), Главный судья не председательствует. Когда он председательствует и выносит решения, они несравнимы с решениями или постановлениями, которые он выносит в качестве голоса Верховного суда. Вердикт Суда импичмента не аналогичен решениям этого Суда.

92. Следовательно, отсюда вытекает, что исполнительная власть Соединенных Штатов, возложенная на Президента, не подчинена ни законодательной, ни судебной власти. Она независима от каждой из них или от обеих вместе. Тем не менее народ Соединенных Штатов предусмотрел средство правовой защиты от недобросовестного исполнения должности Президента, объединив Конгресс и Главного судью Соединенных Штатов в специальный орган, или агентство, — Суд импичмента, посредством которого обеспечивается такая защита.

93. Очевидно, что полномочия Президента Соединенных Штатов очень велики.

Масштабы этой исполнительной власти никогда не осознавались [замечал президент Хейс], и практическое использование власти, даже обычным сильным Президентом, больше того, что когда-либо описывалось в книгах. Исполнительная власть велика, поскольку она не определена в Конституции. Настоящая проверка еще никогда не происходила, потому что Президенты вплоть до настоящего времени были консервативными или, как можно было бы выразиться, совестливыми людьми и удерживались в ограниченных рамках. И существует неписаный закон обычая, который стал регулировать деятельность рядовой администрации. Но если бы какой-нибудь Наполеон когда-либо стал Президентом, он сделал бы исполнительную власть практически такой, какой пожелал бы ее видеть. 236 На практике Президент держит нацию в своих руках. 237

94. Трудным для понимания принципом, регулирующим конституционное право исполнительной власти, является принцип исполнительной власти как отличной от министерской (исполнительской).

Министерская (исполнительская) обязанность, исполнение которой в надлежащих случаях может требоваться от главы департамента в судебном порядке, — это такая обязанность, в отношении которой ничто не отдано на усмотрение. Это простая, определенная обязанность, возникающая при признанных или доказанных существовавших условиях и возлагаемая законом. 238

Это означает, что когда закон требует совершения единого конкретного действия, не остается места для усмотрения, ничего не отдано на откуп усмотрению; это действие носит министерский характер. «Совершенно иной является обязанность Президента в осуществлении полномочия следить за тем, чтобы законы добросовестно исполнялись, — возлагаемая таким образом обязанность никоим образом не является министерской; она носит чисто исполнительный и политический характер». 239

В качестве применения этого принципа

Конгресс является законодательным департаментом правительства; Президент является исполнительным департаментом. Ни тот, ни другой не могут быть ограничены в своих действиях судебным департаментом; хотя действия обоих после их совершения в надлежащих случаях подлежат судебному рассмотрению. 240

95. Этот принцип в равной степени применим к штатам. Контроль над осуществлением полномочий, принадлежащих исключительно исполнительному департаменту правительства штата, ни в каком смысле или степени не может приниматься на себя ни одним из других департаментов, поскольку такой контроль означал бы выполнение исполнительных обязанностей законодательной или судебной властью, то есть смешение функций, прямо запрещенное конституцией. И было решено, что «мандамус не будет выдаваться в отношении Губернатора с целью принудить его к исполнению какой бы то ни было обязанности, относящейся к его должности, будь то политической или чисто министерской; будь то предписанной конституцией или каким-либо принятым по этому вопросу законом». 241

Принцип американского конституционного права в отношении исполнительных и министерских полномочий формулируется следующим образом:

Суд не будет вмешиваться посредством мандамуса в деятельность исполнительных должностных лиц правительства при осуществлении ими их обычных официальных обязанностей, даже если эти обязанности требуют толкования закона, поскольку Суд не обладает для этого апелляционной юрисдикцией; но когда они вообще отказываются действовать в каком-либо деле или когда специальным статутом или иным образом на них возлагается более жесткая министерская обязанность — то есть служебная функция, которую они обязаны выполнить без дальнейших расспросов, — тогда в случае их отказа может быть выдан мандамус с целью принудить их к этому. 242

Примечание. Гамильтон в «Федералисте» дает классический и самый ранний анализ исполнительной власти — статьи LXVII–LXXVI. Концепция федеральной исполнительной власти Маршалла согласуется с концепцией Гамильтона. Эта концепция получает дальнейшее развитие в решениях Верховного суда времен Маршалла, касающихся исполнительных функций, а также в труде мисс/мистера судьи Стори «Комментарии к Конституции». В «Политической науке и конституционном праве» (2 т., 1891) Джон В. Бёрджесс проводит критическое и сравнительное исследование исполнительной власти. Дж. Х. Финли и Дж. Ф. Сандерсон в книге «Американская исполнительная власть и исполнительные методы» (1908) представляют функционирование исполнительной власти — как на уровне штатов, так и на федеральном уровне — в настоящее время.

ГЛАВА VIII ПРАВО СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ

96. Народ Соединенных Штатов, подобно другим суверенитетам, обладает не только законодательными и исполнительными функциями, но и судебными. Обладение этими тремя полномочиями суверенитетом существенно для его существования и является условием любого представления о нем. Судебная власть Соединенных Штатов возлагается на один Верховный суд и на такие нижестоящие суды, которые Конгресс может время от времени учреждать и создавать. Это представляет собой делегирование судебной власти. 243 Нижестоящие суды создаются Конгрессом, но полномочия этих судов делегируются им народом Соединенных Штатов через Конституцию. Таким образом, можно сказать, что эти нижестоящие суды существуют по акту Конгресса, но их полномочия делегируются им тем же суверенитетом, который уполномочивает Конгресс на их создание. Полномочие Верховного суда определено в слове «верховный» (supreme), а полномочие нижестоящих судов — в слове «нижестоящие» (inferior). Конгресс не может ни увеличить, ни уменьшить это полномочие; только один суверен — народ Соединенных Штатов — может изменить этот дар. Он сделал это посредством Одиннадцатой поправки, ратифицированной в 1798 году:

Судебная власть Соединенных Штатов не должна толковаться как распространяющаяся на какой-либо иск по праву или по справедливости (in law or equity), возбужденный или предъявленный против одного из Соединенных Штатов гражданами другого штата либо гражданами или подданными какого-либо иностранного государства. 244

Эта поправка была добавлена во исполнение идеи, господствовавшей в то время в Америке, согласно которой штат, являющийся членом Союза, представляет собой суверен и, будучи сувереном, не может быть ответчиком (то есть не может быть привлечен к суду) по иску гражданина или подданного другого штата или иностранной страны. Эта идея заключалась — и заключается — в том, что к американскому содружеству можно обращаться с петициями, как к любому другому суверену, но судить его можно только в его собственных судах и с его собственного согласия. 245 В соответствии с этой идеей в Конституцию были внесены изменения, отменяющие для судов Соединенных Штатов любую юрисдикцию вообще по любому делу, в котором американское содружество выступает ответчиком.

97. Эта поправка является ограничением судебной власти, делегированной правительству Соединенных Штатов, и, за исключением некоторых частностей примененной судебной юрисдикции в качестве первоначальной или апелляционной, представляет собой единственное ограничение. На том принципе, что правительство Соединенных Штатов «должно обладать всеми средствами и иметь право прибегать ко всем методам исполнения полномочий, которыми оно наделено, коими обладают и которые осуществляют правительства отдельных штатов», 246 судебная власть, возложенная на федеральные суды, должна быть достаточной для всех функций и целей федерального правительства. Судебная власть Соединенных Штатов распространяется на все дела, по праву и по справедливости (in law and equity), возникающие на основе Конституции, законов Соединенных Штатов и договоров, заключенных под их авторитетом; на все дела, касающиеся послов, других дипломатических представителей и консулов; на все дела адмиралтейской и морской юрисдикции; на споры, в которых Соединенные Штаты являются стороной; на споры между двумя или более штатами; между гражданами разных штатов; между гражданами одного штата, претендующими на земли на основе грантов разных штатов, и между штатом или его гражданами и иностранными государствами, гражданами или подданными, за исключением тех случаев, когда юрисдикция ограничена Одиннадцатой поправкой. 247

98. Следует отметить, что судебная власть, делегированная таким образом Соединенным Штатам, включает в себя юрисдикцию в отношении дел, возникающих за пределами сферы, которая строго охватывается (в общепринятом понимании) в рамках управления Соединенных Штатов. Это правительство по необходимости и по своей природе является отдельным правительством, обладающим собственными полномочиями, функциями и целями, делегированными и изложенными в Конституции. В основе своей существует правительство Соединенных Штатов, отдельное от правительств штатов. Судебная власть Соединенных Штатов включает в себя юрисдикцию в отношении споров, стороной которых являются штаты, то есть споров, стороной которых не являются Соединенные Штаты. Юрисдикция здесь относится не к самому спору, а к статусу сторон в споре.

99. В Федералисте излагается затронутый здесь принцип:

Если и существуют такие вещи, как политические аксиомы, то целесообразность распространения судебной власти правительства на сферы, соразмерные его законодательной власти, может быть отнесена к их числу. Сама необходимость единообразия в толковании национальных законов предрешает этот вопрос. Тринадцать (в 1787 г.; сорок восемь — в 1917 г.) независимых судов высшей юрисдикции по одним и тем же делам представляют собой правительственную гидру, от которой нельзя ожидать ничего, кроме противоречий и путаницы. 248

Этот аспект судебной власти Соединенных Штатов касается толкования высшего закона. Одна из целей этого закона заключается в том, «чтобы обеспечить внутреннее спокойствие», то есть мир в Союге. 249

Конституция налагает на штаты ограничения, что, разумеется, означает ограничения на их легислатуры, их губернаторов и их суды. На основе принципов надлежащего государственного управления штатам запрещается совершать многое. Каким образом должны определяться нарушения высшего закона? Либо посредством вето Конгресса, либо на основе полномочия федеральных судов отменять любой акт штата, противоречащий Конституции. 250

100. Но судебная власть Соединенных Штатов простирается еще дальше — на споры, «в отношении которых нельзя предполагать беспристрастность и непредвзятость судебных органов штата». 251 Принцип здесь заключается в том, что целое больше своей части;

что мир целого не должен оставаться на усмотрение части. «Ни один человек не должен быть судьей в своем собственном деле или в любом деле, в отношении которого он имеет малейший интерес или предвзятость». 252 Исходя из принципа, согласно которому каждое правительство должно обладать средствами исполнения своих собственных предписаний посредством собственной власти,

отсюда следует необходимость того, чтобы толкование Конституции — высшего закона —

было возложено на тот суд, который, не будучи связан местными привязанностями, вероятнее всего, окажется беспристрастным в отношении различных штатов и их граждан и который, обязанным своим официальным существованием Союзу, никогда не будет подвержен предвзятости, неблагоприятной для принципов, на которых он основан. 253

101. Осуществление судебной власти Верховным судом предусмотрено, отчасти, Конституцией, однако Конгресс уполномочен учреждать и создавать нижестоящие суды, что означает определение их соответствующей юрисдикции; наделение суда определенным объемом судебной власти, а также установление таких ограничений, правил и предписаний, которые сам Конгресс сочтет целесообразными. Таким образом, Конгресс учреждает такие суды и определяет их различные юрисдикции, но какими бы судебными полномочиями ни обладал суд в силу акта Конгресса, эти полномочия суд получает из положения Конституции об их предоставлении. Юрисдикция любого нижестоящего суда Соединенных Штатов, определенная таким образом Конгрессом, может время от времени изменяться актом Конгресса, однако из судебного протокола должно следовать, что каждое дело, возникающее в суде, находится в пределах его юрисдикции. 254 Основание этого важного правила (и кажущегося ограничения) соответствует основополагающему принципу любого судебного разбирательства: принципу авторитета власти. Ни один суд не действует без полномочий, и поскольку судебное рассмотрение имеет своей конечной целью разрешение спора в законном порядке, юрисдикция суда имеет первостепенное значение. Одна из целей Союза заключается в том, «чтобы установить правосудие», и точность в вопросе осуществления судебной власти в целом имеет существенное значение.

102. Юрисдикция Верховного суда Соединенных Штатов является как первоначальной, так и апелляционной. Его первоначальная юрисдикция определена в Конституции как распространяющаяся «на все дела с участием послов, иных официальных представителей и консулов, а также те дела, в которых стороной является штат». 255 Суд не может обладать первоначальной юрисдикцией ни по каким другим делам, равно как Конгресс не может расширять или сокращать юрисдикцию Суда. Таким образом, словам в Конституции, наделяющим Суд первоначальной юрисдикцией, «должен придаваться отрицательный или исключительный смысл, иначе они не имеют никакого действия вообще». 256 Первоначальная юрисдикция Верховного суда была предоставлена в силу достоинства и ранга самого Суда, а также ранга сторон, наделенных привилегией обращаться в него в первой инстанции. Послы, официальные представители и консулы представляют суверенные государства, а штат в Союзе «в одних целях суверенен, в других подчинен». 257 Комментируя данное делегирование первоначальной юрисдикции, председатель суда Маршалл отмечает: «Пожалуй, нет ни одной части рассматриваемой статьи, которая столь сильно требовалась бы национальной политикой, как эта». 258 Ранг сторон служит причиной предоставления им права возбуждать свое дело в Верховном суде. Они не лишены возможности возбудить его в каком-либо другом суде. Однако Конгресс при учреждении нижестоящего суда может отказать ему в какой-либо юрисдикции по делам, стороной в которых являются иностранные представители. 259 Право послов, официальных представителей и консулов возбуждать свои иски в Верховном суде является привилегией, предоставляемой им в силу их правительств, а не в силу их собственных личностей. Поскольку они аккредитованы при Правительстве Соединенных Штатов, а не при правительстве какого-либо штата, вполне надлежащим является то, чтобы суды Соединенных Штатов, и среди них Верховный суд, обладали первоначальной юрисдикцией по их делам. 260 Во всех остальных случаях, упомянутых в Конституции, Верховный суд обладает апелляционной юрисдикцией; то есть дела поступают на рассмотрение Суда в порядке апелляции на решения какого-либо нижестоящего федерального суда или суда штата в соответствии с законом. Вся процедура подачи апелляции в Верховный суд регулируется Конгрессом. Если какая-либо сторона, будь то частное лицо, частная корпорация или публичная корпорация, гражданин или штат, находится в пределах юрисдикции Соединенных Штатов, то данное лицо или корпорация, являясь стороной в судебном деле или споре, подпадает под юрисдикцию федерального суда. Конституция является высшим законом страны, и эта Конституция, акты Конгресса и договоры, заключенные на основе его полномочий, составляют закон федеральной юрисдикции. Таким образом, общепринято и справедливо утверждается, что всякий раз, когда в спор вовлечена Конституция, договор или акт Конгресса, федеральные суды (поскольку их соответствующие юрисдикции определены законом) обладают юрисдикцией в данном деле. Данный принцип относится к сфере суверенитета.

103. Штат в определенных целях сохраняет свой суверенитет, 261 как, например, при осуществлении своего полицейского права штата. 262 Согласно Конституции, судебная власть Соединенных Штатов распространяется «на все дела, относящиеся к адмиралтейской и морской юрисдикции», однако штат обладает юрисдикцией наказывать за преступления, совершенные на его территории; регулировать рыболовство на этой территории и наказывать тех, кто нарушает его правила. Адмиралтейская и морская юрисдикция Соединенных Штатов распространяется на открытое море, на судоходные водные пути Соединенных Штатов, на Великие озера, а также на реки и озера, находящиеся полностью внутри штата. Штат обладает юрисдикцией над своей собственной территорией; таким образом, территория, являющаяся местом совершения действия, ареной или локацией, может подчиняться как юрисдикции штата, так и федеральной юрисдикции, и всегда находится в пределах одной из них.

104. Создавая нижестоящие суды, Конгресс определяет юрисдикцию, но не судебную власть, осуществляемую в рамках этой юрисдикции. Конгресс не контролирует судей в отправлении ими своих обязанностей. Судебная власть в любом объеме даруется Конституцией; это власть судебного характера, делегированная народом Соединенных Штатов. Нижестоящие суды Соединенных Штатов заседают в различных штатах, однако право определять юрисдикцию этих судов возложено не на легислатуры штатов (хотя эти легислатуры в силу делегированных полномочий обладают юрисдикцией над этой территорией), а на высший судебный орган нации, то есть на Верховный суд США. 263 Это означает, что Верховный суд «говорит, в чем заключается закон». В этом заключается особая функция судов права. Иными словами, суверен, народ Соединенных Штатов, делегировал Верховному суду и нижестоящим судам Соединенных Штатов не законодательные или исполнительные, а судебные полномочия. Суды права осуществляют судебные полномочия подобно тому, как Президент осуществляет исполнительную, а Конгресс — законодательную власть, в целях реализации задач, изложенных в преамбуле Конституции. Суды уполномочены решать эту задачу исключительно судебным путем.

105. Нижестоящие суды, учрежденные Конгрессом, обладают такой юрисдикцией, какую Конгресс по своему усмотрению сочтет нужным им предоставить, за тем исключением, что юрисдикция, принадлежащая Верховному суду, не может быть передана нижестоящему суду; Верховный суд может быть только один. Отношения между судами штатов и судами Соединенных Штатов определяются отчасти Конституцией, отчасти актами Конгресса. Обстоятельства, при которых дело в суде штата или из суда штата может быть передано или обжаловано в федеральный суд, различны, однако существенной причиной для такой передачи является то, что в дело вовлечена юрисдикция Соединенных Штатов, как она определена Конституцией, договором или актом Конгресса. Дело или спор, не затрагивающие эту юрисдикцию, не могут возникнуть ни в одном федеральном суде. Возможные варианты соотношения Конституции, договоров и актов Конгресса с физическими лицами (частными лицами), корпорациями (искусственными лицами, такими как частные корпорации) и штатами (публичными корпорациями) не поддаются исчислению. Грань разграничения между юрисдикцией судов штатов и юрисдикцией федеральных судов не может быть установлена с помощью какого-либо краткого определения или обзора. В некоторых случаях юрисдикция является предметом выбора сторон, причем суд, первым принявший дело к своему производству, обладает ею, так сказать, в первой инстанции, однако в таких случаях по закону существует параллельная юрисдикция, при которой судебная процедура открыта для сторон как в суде штата, так и в федеральном суде. На практике суд ограничивает себя собственной юрисдикцией.

106. Утверждалось, что одним из критериев разграничения между двумя юрисдикциями является общее право; что каждый штат имеет общее право, в то время как Соединенные Штаты имеют исключительно статутное право. Это различие (если оно верно) ограничивало бы федеральные суды осуществлением судебной власти, делегированной Конституцией и изложенной в законах, изданных на основе ее полномочий, в то время как суды штатов отправляли бы правосудие в соответствии с законодательством штатов, которое включает как общее, так и статутное право. Следует помнить, однако, что федеральные суды заседают в отдельных штатах и применяют любое законодательство, являющееся местным (штатным) правом, принимая судебное уведомление о законах штатов, решениях судов штатов, обычаях, общем праве, существующем в штате, и, следовательно, осуществляя юрисдикцию, по сути ту же, что и суды штатов. Вполне уместно подчеркнуть практику федеральных судов неукоснительно следовать решениям судов штатов, в результате чего решения судов штатов становятся окончательными в федеральных судах точно так же, как федеральные решения — в судах штатов. Однако штаты не могут увеличивать или уменьшать юрисдикцию федеральных судов, равно как и Конгресс не может увеличивать или уменьшать юрисдикцию судов штатов. Хотя оба суда могут обладать юрисдикцией в определенных делах, столкновения полномочий предотвращаются здравым смыслом и вежливостью (комицией) между судьями штатов и федеральными судьями.

107. Основная функция любого федерального суда заключается в отправлении федеральной судебной юрисдикции. Практически это означает, что федеральный суд не осуществляет и не может осуществлять полномочия штатов. Справедливо и обратное: никакой суд штата не может осуществлять федеральные полномочия, если таковые не предоставлены ему Конституцией, договором или актом Конгресса; однако суд штата, осуществляющий любые федеральные полномочия, тем самым выступает в качестве федерального суда. Конституция устанавливает, что судьи в каждом штате обязаны подчиняться высшему закону страны, несмотря ни на какие положения конституции или законов любого штата обратного характера. Эта торжественная присяга судей штатов поддерживать Конституцию как высший закон наделяет их юрисдикцией «говорить, в чем заключается закон», 264 и как бы редко они ни осуществляли возложенную на них этим полномочием власть, судьи штата могут принимать судебное уведомление о любом законе — штатном или федеральном — с точки зрения его соответствия Конституции или противоречия ей; это означает, что суд штата может признать акт Конгресса неконституционным, однако решение такого суда не является окончательным: Верховный суд Соединенных Штатов — единственный. 265

108. Территориальные суды следует отличать от судов Соединенных Штатов. Они не являются федеральными судами, какими являются Верховный суд и нижестоящие суды, а именно окружные суды, суды штатов или Суд по искам. Они также не являются судами штатов.

Поскольку Конституция создана только для народа Соединенных Штатов, то есть для народа Соединенных Штатов, проживающего в штатах, 266 она не применяется и не распространяется на территории, если это не предусмотрено актом Конгресса. Суды на территории учреждаются Конгрессом и обладают такими полномочиями (или юрисдикцией), какие предусмотрены актом об их создании. Однако при их учреждении Конгресс ограничен Конституцией. 267 Конгресс также создает военные трибуналы, однако юрисдикция этих судов всегда подлежит проверке гражданскими судами. В основе своей причиной этого является верховенство гражданской власти над военной в американской системе государственного управления.

109. Проблемой, нередко возникающей в судах права, является разрешение какого-либо затронутого политического вопроса. Все политические вопросы подлежат разрешению политическим ведомством правительства; они лежат полностью за пределами юрисдикции судов. Так, суды никогда не выносят суждений относительно мудрости или безрассудности исполнительного или законодательного акта — ведь в той или иной форме каждый акт Конгресса или Президента оценивается как политически мудрый или неразумный в зависимости от политических убеждений критика. Дебаты по поводу какого-либо акта также не определяют смысл этого акта для суда. Когда суд попросили обратиться к дебатам в Конгрессе для определения смысла акта, было заявлено:

Все, что можно определить из дебатов и отчетов, это то, что у различных членов были различные взгляды, и нам приходится определять значение данного акта, как мы определяем значение других актов, исходя из использованного в нем языка. Существует также общее согласие с доктриной о том, что дебаты в Конгрессе не являются надлежащими источниками информации для выявления смысла языка статута, принятого этим органом. 268