«Основы американского конституционного права»

32. Полномочие по обеспечению наказания за подделку ценных бумаг и ходячей монеты Соединенных Штатов специально делегировано Конгрессу, 77 однако оно не запрещено отдельным штатам. Полномочие чеканить монету принадлежит исключительно Конгрессу 78 как признак и необходимый атрибут суверенитета, но подделка монеты constituye правонарушение как против штата, так и против Соединенных Штатов. Сбыт поддельной монеты является мошенничеством, и штат может защитить своих граждан от обмана посредством осуществления своего полицейского права штата. Подобные правонарушения строго подпадают под юрисдикцию штата. Подделка обесценивает монету, вводит в обращение фальшивый и низкопробный металл или поддельные ценные бумаги и является правонарушением против того конституционного полномочия, которое эксклюзивно уполномочено создавать денежную массу для общественных нужд. Правонарушение совершается против суверенитета нации и, являясь мошенничеством, — против суверенитета штата. В обоих случаях оно ставит под угрозу суверенитет. 79

33. Полномочие Конгресса учреждать почтовые отделения и почтовые дороги не является исключительным полномочием, поскольку штатам не запрещено издавать законы по тому же вопросу. Но Конгресс обладает в отношении него неограниченной властью и может определять, что может быть включено в почтовые отправления и что из них должно быть исключено. Данное осуществление полномочий, несомненно, представляет собой реализацию полицейского права штата. Из этого не следует, что учреждение и регулирование почтовых отделений и почтовых дорог Конгрессом означает наличие у Конгресса полномочий бороться с преступностью или аморальностью внутри штата на том основании, что он обладает полномочиями запрещать использование почты для содействия совершению преступлений и проявлений безнравственности. Таким образом, принятый Конгрессом закон о почте, исключающий лотерейные билеты из почтовых отправлений, не является ущемлением свободы печати. Конгресс в силу характера своих функций уполномочен определять, что должно и что не должно пересылаться по почте, а право на свободу слова не дает права наносить ущерб целям или подрывать задачи, для содействия и защиты которых предписано и учреждено правительство. 80 Но штат при осуществлении своего полицейского права штата, несомненно, может защитить своих граждан от вреда, проистекающего из тех сношений, которые известны как почтовая служба, до тех пор, пока она является полностью внутриштатной — то есть находится в пределах его юрисдикции. Ближайшие сегменты подтверждают контекст.

34. Авторские и патентные права представляют собой привилегии, предоставляемые Конгрессом на определенный срок, и носят строго законодательный характер, поскольку в Соединенных Штатах отсутствует общее право. Штаты могут осуществлять свои полномочия аналогичным образом при соблюдении существенного условия о том, что Конституция является высшим законом страны. Авторские и патентные права служат примерами прав, которые существуют в силу акта Конгресса, 81 однако созданное таким образом право не отменяет обычное полицейское право штата, воплощенное в полицейских регламентах штата. Лицо, владеющее авторским или патентным правом либо контролирующее его, тем самым не уполномочено бросать вызов законам штата в отношении продажи изделия, на которое или в отношении которого оно обладает исключительным правом. Самое изделие может быть признано вредным для общества и, следовательно, на основании полицейского регламента запрещено к продаже или выставлению на продажу на территории штата. Патентное право не позволяет никому, кроме изобретателя, участвовать в плодах его изобретения без его согласия; однако осуществление этого права должно происходить в подчинении полицейским регламентам штата, в противном случае «лицо могло бы с тем же успехом заявлять о праве совершить убийство с помощью инструмента на том основании, что оно владеет патентом на новое и полезное изобретение». 82 Можно принять в качестве принципа то положение, что «патентные законы не вмешиваются в полномочия штата принимать законы для защиты и обеспечения безопасности своих граждан, их личности и собственности либо в отношении вопросов внутренней политики, хотя такие законы могут побочным образом затрагивать выгодное использование или продажу патентообладателем своих изобретений». 83

35. Полномочие Конгресса, прямо делегированное ему, «определять и наказывать пиратство и тяжкие преступления, совершенные в открытом море, и преступления против международного права», не является исключительным. Штатам не запрещено издавать законы по этому вопросу. Преступления, совершенные в пределах юрисдикции штата, наказуемы по законам штата. Такие преступления наказуемы по общему праву. Если нет акта Конгресса, охватывающего данное правонарушение, то Соединенные Штаты не приняли на себя юрисдикцию. Но отсутствие специального упоминания или определения правонарушения не аннулирует претензию на юрисдикцию, когда результатом правонарушения является пиратство. Пиратство представляет собой грабеж, совершенный в пределах адмиралтейской юрисдикции, 84 однако преступление, результатом которого является пиратство, хотя технически и не являющееся грабежом, представляет собой пиратство. 85 Поскольку пиратство является правонарушением против международного права, а не строго против внутреннего муниципального права, оно подпадает под юрисдикцию адмиралтейства — юрисдикцию, на которую судебная власть Соединенных Штатов прямо распространяется Конституцией. 86 Данная юрисдикция не является исключительной, как это предусмотрено Конституцией. На практике, однако, штаты не принимают законов по этому вопросу, разве что для обеспечения исполнения своего полицейского права штата в отношении собственных вод.

36. «Адмиралтейская юрисдикция» Соединенных Штатов совпадает по своим масштабам с ее властью над водами или на водах, пресных или соленых, включая открытое море, Великие озера, а также реки и потоки, торговлю на которых она правомочна регулировать. Таким образом, эта юрисдикция распространяется на американское судно, где бы оно ни находилось. «Преступления, совершенные на судах, принадлежащих гражданам Соединенных Штатов, в пределах их адмиралтейской юрисдикции («то есть на судоходных водах»), хотя и находящихся за пределами территориальных пределов Соединенных Штатов, могут рассматриваться в судебном порядке, когда судно и стороны доставляются в пределы их территориальной юрисдикции». 87

37. Военная власть принадлежит исключительно Конгрессу, 88 поскольку ограничение штатов в отношении объявления войны может толковаться только как исключительное делегирование этой власти Соединенным Штатам. Осуществление этой власти является суверенным актом и может состоять в официальном объявлении войны либо в официальном признании или объявлении состояния войны. Поскольку война существует в силу такого регулирования, Президент как главнокомандующий армией и флотом, а также ополчением отдельных штатов, когда оно призвано на действительную службу Соединенных Штатов, обязан своей присягой добросовестно исполнять свою должность — которая заключается в исполнении законов Соединенных Штатов. Президент должен определять, как исполнять свою должность; это политический, а не судебный вопрос. «Он должен определить, какой степени силы требует кризис». Он должен решить вопрос о характере противостоящих сил: являются ли они воюющими сторонами или имеют какой-либо иной характер. Он может закрывать порты или объявлять блокаду противника. Он обладает всей полнотой исполнительной власти Соединенных Штатов. Ратификация его действий, даже если она имеет закон обратной силы, является конституционной — принципиально потому, что поскольку суверенитет возложил исполнительную должность на Президента, и он выполнил ее обязанности в меру своих возможностей, отказ признать его действия конституционными означал бы отречение суверенитетом от акта, совершенного по его полномочию. 89

38. Слово «штат» в Конституции относится к штату Союза. 90 Ибо хотя Конституция была создана, «установлена и введена в действие народом Соединенных Штатов для самих себя», 91 она создавалась для народа Соединенных Штатов в штатах. Отсюда следует, что над доменом, не образующим штат, то есть над доменом, состоящим из уступленного округа, территории или отдаленного владения, Конгресс обладает исключительной юрисдикцией. Только Соединенные Штаты и отдельные штаты обладают суверенитетом. Ни один штат или член Союза не имеет юрисдикции над данным округом, и не существует никакого другого американского правительства, кроме Конгресса, чтобы осуществлять ее. «Территория», подобно собственности по общему праву, должна иметь владельца; если она является самоуправляющейся и владеет сама собой, она суверенна; в противном случае она является подданным или владением суверенитета. Из этого следует применительно к американскому конституционному праву, что подразделения штатов полностью находятся в юрисдикции штата: Конгресс не имеет юрисдикции над округами или городами, за исключением того, что в общем плане в отношении вопросов федеральное законодательство затрагивает округа и города как части штатов на всей территории Соединенных Штатов. 92 И если штат не уступил свою юрисдикцию над округом внутри своих границ, он обладает полной властью взимать налоги, проводить инспекции и осуществлять другие полицейские законы и регламенты штата в пределах этого округа. Так, Канзас уступил Форт-Ливенвортский военный резерват Соединенным Штатам в 1875 году, но дарственная на уступку предоставляла не более чем использование земли в качестве военного поста; следовательно, штат мог взимать и собирать налоги в пределах этой территории, поскольку никогда не отказывался от суверенного права делать это. 93 И любые другие полномочия или права штата в отношении этой территории, не явно предоставленные Соединенным Штатам Канзасом в дарственной на уступку, остаются в неприкосновенности за штатом; его первоначальная юрисдикция как штата, за исключением случаев, прямо измененных этой дарственной, сохраняется.

39. Полномочие Конгресса управлять территорией, подразумеваемое в праве приобретать ее и предоставленное Конгрессу Конституцией, 94 каким бы иным ограничениям оно ни подлежало, степень которых должна определяться по мере возникновения вопросов, не требует от этого органа принятия для уступленной территории, не сделанной частью Соединенных Штатов в результате действий Конгресса, системы законов, которая включала бы право на суд присяжных, и Конституция без принятия законов и в силу собственной силы не распространяет такое право на территорию, находящуюся в таком положении. 95

Принцип, сформулированный Верховным судом, признает два вида или класса уступленной территории: один, «сделанный частью Соединенных Штатов в результате действий Конгресса», то есть инкорпорированный в состав Соединенных Штатов; другой — неинкорпорированный. Хотя власть Конгресса над любым из этих классов является высшей, когда Конституция и законы Соединенных Штатов распространяются Конгрессом на территорию, они не могут быть отозваны, 96 ибо если бы Конституцию можно было отозвать напрямую, ее можно было бы аннулировать косвенно путем принятия актов, не совместимых с ней. Конституция тогда перестала бы существовать как таковая и приобрела бы не больший авторитет, чем обычный акт Конгресса. 97 Решение Суда относительно полномочий Конгресса над территорией Соединенных Штатов делает Конгресс абсолютным в осуществлении его власти. Суд перечисляет ограничения, наложенные на Конгресс при таком контроле, но оставляет каждое ограничение на усмотрение по мере возникновения связанного с ним вопроса. 98 Защита от конгрессионального абсолютизма выражается Судом следующим образом:

Существуют определенные принципы естественной справедливости, присущие англосаксонскому характеру, которые не нуждаются в выражении в конституциях или статутах для придания им юридической силы или для защиты зависимых территорий от законодательства, явно враждебного их подлинным интересам. 99

ГЛАВА IV ПРАВО НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ

В нашей системе правления [замечает Верховный суд], зачастую трудно установить истинную границу между двумя системами — системой штата и федеральной системой [и, принимая слова главного судьи Джона Маршалла, продолжает]: стремясь установить эту границу в вопросе налогообложения, если мы измеряем полномочия по налогообложению, присущие штату, степенью суверенитета, которым народ отдельно взятого штата обладает и который он может передать своему правительству, мы получаем понятный стандарт, применимый к любому случаю, к которому могут быть применены эти полномочия. У нас есть принцип, который оставляет полномочия по налогообложению народа и собственности нетронутыми; который оставляет за штатом распоряжение всеми своими ресурсами и который выводит за пределы его досягаемости все те полномочия, которые переданы народом Соединенных Штатов правительству Союза, и все те средства, которые предоставлены с целью претворения этих полномочий в жизнь. У нас есть принцип, который безопасен для штатов и безопасен для Союза. 100 Мы избавлены, как и должно быть, от сталкивающихся суверенитетов.

Из этого следует, что полномочия и функции двух правительств могут быть приведены в гармонию «только посредством мудрого и снисходительного применения этого принципа». 101

42. Налог представляет собой бремя или сбор, налагаемый легислатурой на имущество или лиц в целях сбора денежных средств для общественных нужд. 102 Двумя основными требованиями хорошего налога являются то, что он должен вводиться для общественных нужд и на основании власти. Осуществление налоговых полномочий отличает не только суверенитет, но и правительство, которое суверенитет создает путем делегирования полномочий. Но штат не может осуществлять налоговые полномочия за пределами своей юрисдикции, 103 каковое ограничение параллельно ограничению суверенитета штата, то есть варианту (пусть и нефилософскому) идеи, выраженной в фразе «остаточный суверенитет». 104 Но если это не ограничено Конституцией США, полномочия Конгресса в отношении способа, формы или масштаба налогообложения являются неограниченными.

Критерием здесь выступает юрисдикция. 105 Налогообложение является коррелятом защиты. Поскольку штат не может осуществлять защиту, он не может и облагать налогом за пределами своей юрисдикции. 106 Таким образом, лицо или имущество должны находиться в пределах юрисдикции штата, чтобы подпадать под его налоговые полномочия. Законы о налогах не могут иметь экстерриториального действия, 107 однако не существует установленного предела налоговых полномочий или выбора объектов, к которым они применимы. 108

43. Легислатура штата может злоупотреблять этой властью, но Конституция Соединенных Штатов не предназначалась для того, чтобы служить средством исправления каждого злоупотребления властью, совершенного правительствами штатов. Средства правовой защиты целиком находятся в руках избирателей внутри штата, которые, если конституция штата не обеспечивает защиту от несправедливого налогообложения и неразумного законодательства, могут как изменить конституцию штата, так и избрать других законодателей.

Пока штат своими законами, предписывающими порядок и предметы налогообложения, не посягает на законную власть Союза и не нарушает какое-либо право, признанное или защищаемое Конституцией Соединенных Штатов, (Верховный) Суд во взаимоотношениях между штатом и его гражданами не может предоставить никакой защиты против налогообложения со стороны штата, каким бы несправедливым, обременительным или тягостным оно ни было.

Усмотрение штата — то есть легислатуры штата — находится вне сферы полномочий федерального правительства или любых его ведомств по осуществлению надзора или контроля. 109

44. Фундаментальная идея в Америке заключается в том, что каждое правительство — штат и национальное — обладает полномочиями и функциями, адекватными его собственным целям и задачам. Таким образом, штат не имеет полномочий налагать налог на любые конституционные средства, используемые правительством Союза для реализации своих полномочий, в противном случае путем налогообложения таких средств или органов — скажем, почты, монетного двора, судебного процесса, патентных прав — штаты могли бы сорвать все цели национального правительства, каковой замысел не предусматривался народом Соединенных Штатов. 110 Но эта защита правительства не ограничивается Соединенными Штатами посредством ограничения штатов; она распространяется и на штаты в качестве ограничения Соединенных Штатов.

Суверенные полномочия, закрепленные за правительствами штатов их соответствующими конституциями, остаются неизменными и нетронутыми, за исключением той части, в которой они были предоставлены правительству Соединенных Штатов. 111 Поскольку полномочия, не делегированные, были зарезервированы соответственно за штатами или за народом, правительство Соединенных Штатов не может претендовать ни на какие не делегированные таким образом полномочия, а фактически дарованные полномочия должны быть теми, которые предоставлены прямо или в силу необходимого подразумеваемого смысла.

В нашей сложной системе существование штатов в их обособленном и независимом состоянии

настолько незаменимо, что без них само общее правительство исчезло бы из сообщества наций. 112 Отсюда неизбежный вывод, что средства и инструменты, используемые для осуществления деятельности их правительств (правительств штатов), для сохранения их существования и выполнения высоких и ответственных обязанностей, возложенных на них в Конституции, должны оставаться свободными и нетронутыми, не должны быть подвержены рискам быть подорванными, тем более сорванными налоговой властью другого правительства, каковая власть не признает никаких пределов, кроме воли законодательного органа, вводящего налог, и более того — те средства и инструменты, которые являются творением их суверенных и зарезервированных прав, одним из которых является создание судебного ведомства и назначение должностных лиц для отправления законов. Без этой власти и ее осуществления ни один из штатов при форме правления, гарантированной Конституцией, не смог бы долго сохранять свое существование. 113

45. Одним из зарезервированных полномочий штатов было учреждение судебного ведомства.

Все тринадцать штатов обладали этим полномочием и осуществляли его на момент принятия Конституции; и не утверждается, что в этом документе содержится какое-либо его предоставление общему правительству. Следовательно, это одно из суверенных полномочий, закрепленных за штатами их конституциями, которое осталось неизменным и нетронутым, и в отношении которого штат столь же независим от общего правительства, сколь это правительство независимо от штатов. В отношении зарезервированных полномочий штат является столь же суверенным и столь же независимым, как и общее правительство. 114

Средства и инструменты, используемые одним правительством для приведения своих полномочий в исполнение, столь же необходимы для его самосохранения, сколь средства и инструменты необходимы другому. Неповрежденное существование столь же существенно для одного, сколь и для другого. В Конституции нет прямого положения, которое запрещало бы общему правительству облагать налогом средства и инструменты штатов либо запрещало бы такое налогообложение.

В обоих случаях освобождение от налогов основывается на необходимом подразумеваемом смысле и поддерживается великим законом самосохранения, поскольку любое правительство, средства которого, используемые при осуществлении его деятельности, подчинены контролю другого и обособленного правительства, может существовать только по милости этого правительства. 115

46. Таково было конституционное право Соединенных Штатов, устоявшееся к 1870 году, 116 когда дело возникло в Массачусетсе; истец, являясь судебным должностным лицом этого Содружества, предъявил иск о взыскании с налогового сборщика Соединенных Штатов суммы подоходного налога, удержанного с него в качестве части его жалования в качестве судьи в этом Содружестве. Верховный суд Соединенных Штатов поддержал истца по основаниям, изложенным в решении, часть которого была процитирована. По аналогии права, которой следовали в том решении, любой акт Конгресса, вводящий налог на жалование любого должностного лица штата, если его должность является средством и инструментом, используемым штатом для приведения в исполнение своих полномочий, должен быть признан неконституционным. В 1913 году в Конституцию была внесена поправка, в силу которой «Конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги с доходов, из каких бы источников они ни получались, без распределения между отдельными штатами и без учета какой-либо переписи или исчисления населения». 117

Увеличивает ли эта поправка налоговые полномочия Конгресса по сравнению с теми полномочиями, которыми он обладал до 1913 года и которые были ограничены Верховным судом в его решении по делу The Collector v. Day? Если какое-либо должностное лицо штата — исполнительное, законодательное, судебное или административное — получает жалование, большое или маленькое (и оно составляет часть его дохода), находится ли оно вне юрисдикции Соединенных Штатов как налогооблагаемое имущество, несмотря на прямо выраженное в Шестнадцатой поправке полномочие Конгресса «устанавливать и взимать налоги с доходов, из каких бы источников они ни получались»? Отменяет ли поправка решение по делу The Collector v. Day? 118 Очевидно, поправка наделяет Конгресс полномочиями взимать подоходный налог полностью вопреки влиянию налога на ущемление «необходимых средств и инструментов штата». И здесь вопрос также заключается в юрисдикции. Лицо, облагаемое налогом и находящееся в юрисдикции Соединенных Штатов, не имеет средств правовой защиты против этой юрисдикции в большей степени, чем лицо, облагаемое налогом и находящееся в юрисдикции штата, имеет защиту против штата. Но может ли Содружество Массачусетс или любой другой штат, вводящий подоходный налог, устанавливать и взимать его из любого источника, коим является казна Соединенных Штатов, — причем этот доход является жалованием, получаемым гражданином штата, который одновременно является федеральным должностным лицом, скажем, федеральным судьей, или налоговым сборщиком, или маршалом Соединенных Штатов, или сенатором Соединенных Штатов, или конгрессменом, или Президентом Соединенных Штатов? 119

47. В деятельности правительства делегирование полномочий исполнительной, законодательной или судебной властью происходит редко. Конституционным критерием в любом случае являются цель и полномочия. Таким образом, муниципальная корпорация представляет собой представителя не только штата, но и является частью его правительственной власти. Она выступает одним из его творений, созданных для конкретной цели с целью осуществления в ограниченной сфере полномочий штата. «Действие в не меньшей степени является частью суверенной власти, когда оно совершается через посредство корпорации города или поселка». 120 Таким образом, налог, санкционированный легислатурой штата и вводимый муниципальной корпорацией, является законным налогом при условии, что он преследует общественную цель. Это не является делегированием налоговых полномочий, но представляет собой их осуществление самой легислатурой. Сама муниципия не имеет полномочий облагать налогом или даже быть муниципией иначе как с полномочия штата, обычно закрепленного конституцией за его легислатурой. Размер налога, объекты налогообложения, метод оценки и сбора целиком находятся на усмотрение легислатуры. Освобождение от налогов церквей, школ, колледжей и благотворительных учреждений может как требоваться, так и не требоваться конституцией штата. Если конституция умалчивает об этом, вопрос полностью относится к законодательному усмотрению. Благотворительное учреждение не имеет фундаментального права на освобождение от налогообложения, подобно тому как лицо имеет фундаментальное право на «надлежащую правовую процедуру». 121 Принцип освобождения от налогообложения заключается в том, что налогообложение лица или имущества имеет тенденцию разрушать полномочия или подрывать эффективность штата. 122

48. Налог должен не только вводиться на основании власти, но и преследовать общественную цель. Таким образом, любое обложение, налагаемое на лиц или имущество правительством — штата или федеральным — в целях выгоды, вознаграждения или преимущества частного лица или должностного лица, является неконституционным. Цель должна быть общественной, как, например, школы, шоссе, каналы, общественные здания, рынки, приюты, тюрьмы либо поддержание таковых в исправном состоянии и их использование для общественных нужд. Легислатура не может уполномочить город, округ или любое подразделение штата собирать деньги для иных целей и нужд, кроме общественных. Она не может посредством налогообложения предоставлять выгоды отдельным лицам, какими бы заслуженными они ни были. 123

49. Налоги, взимаемые в соответствии с Конституцией, подразделяются на прямые и косвенные: прямые распределяются между штатами пропорционально численности населения; косвенные являются единообразными на всей территории Соединенных Штатов. 124

Шестнадцатая поправка 1913 года отменяет ограничение пропорционального распределения или учета населения при введении и сборе подоходного налога. Закон о подоходном налоге от 3 октября 1913 года — первый закон такого рода, принятый Конгрессом на основании поправки — освобождал от налогов доходы в размере 3000 долларов или менее либо 4000 долларов или менее, в зависимости от того, является ли налогоплательщик холостым или женатым. Размер освобождения от налогов устанавливается по усмотрению Конгресса. То же самое относится к ставкам налогообложения посредством пошлин, импортных сборов и акцизов, а также к включению или исключению облагаемых ими предметов, однако Конгресс должен делать такие налоги единообразными на всей территории Соединенных Штатов. 125

Налоговые полномочия могут использоваться для поощрения, сдерживания или уничтожения какой-либо деятельности. Будучи использованным таким образом, осуществление налоговых полномочий — будь то штатом или Соединенными Штатами — может определять политику или администрирование его правительства. Равным образом, если штат занимается производственной деятельностью или какой-либо деятельностью или занятием, облагаемым налогом в соответствии с федеральными законами о доходах, он подлежит налогообложению подобно частному лицу. 126

ГЛАВА V ПРАВО ТОРГОВЛИ

50. Полномочие регулировать торговлю принадлежит суверенитету. Согласно Конституции Конгресс уполномочен «регулировать торговлю с иностранными государствами, между штатами и с индейскими племенами». 127 Принцип этого регулирования или осуществления полномочий по существу совпадает с налогообложением: речь идет о юрисдикции. «Полномочие Конгресса регулировать торговлю, — отмечает главный судья Джон Маршалл в первом американском судебном решении по этому вопросу, — охватывает и санкционирует каждый акт национального суверенитета, который может осуществлять любое другое суверенное государство». 128

Огромные полномочия, которыми Конгресс владеет посредством этого положения, не могут быть полностью определены. Верховный суд их не определил. Подобно самому суверенитету, осуществление его основных полномочий, даже если они делегированы функционально в правительстве, не поддается рамкам определения. Решения Верховного суда являются не столько определениями полномочий в отношении торговли, сколько определениями конкретного осуществления полномочий Конгресса в пределах его юрисдикции в отношении торговли в соответствии с Конституцией. 129 Ибо штаты также обладают юрисдикцией в отношении торговли. Наше понимание границ этих двух юрисдикций проистекает из коллизии законов, касающихся их.

51. При определении национальной юрисдикции и юрисдикции штатов в отношении торговли два положения являются фундаментальными:

(1) Конституция Соединенных Штатов является высшим законом страны. 130

(2) Сфера деятельности и обязанность судебного ведомства заключаются в том, чтобы заявлять, каково право. 131

Следует четко понимать, что полномочие регулировать торговлю является атрибутом суверенитета. Правительство — какова бы ни была его форма — представляет собой делегирование полномочий со стороны суверенитета и по необходимости обладает этим полномочием регулирования. Степень или объем делегирования полномочий по регулированию торговли безошибочно обозначают юрисдикцию правительства, осуществляющего эти полномочия. Аналогией здесь выступают налоговые полномочия. В нашей системе двойного управления — национальной и со стороны штатов — существуют две юрисдикции. Соответствующие штаты обладают полномочиями в отношении торговли; Соединенные Штаты обладают полномочиями регулировать торговлю, причем каждая юрисдикция прямо или неявно очерчена Конституцией.

52. При небольшом изменении формулировок ведущие решения Верховного суда о полномочиях Соединенных Штатов устанавливать и взимать налоги и его решения по этому вопросу, толкующие налоговые полномочия штатов, применимы в принципиальном плане к их соответствующим полномочиям в отношении торговли:

If we measure the power of { taxation }

“regulating commerce”

присущие штату, степенью суверенитета, которым народ отдельно взятого штата обладает и который он может передать своему правительству, мы получаем понятный стандарт, применимый к любому случаю, к которому могут быть применены эти полномочия. У нас есть принцип, который оставляет полномочия

{ taxing the people and property of the State }

“regulating the commerce of the State”

нетронутыми; который оставляет за штатом распоряжение всеми своими ресурсами и который выводит за пределы его досягаемости все те полномочия, которые переданы народом Соединенных Штатов правительству Союза, и все те средства, которые предоставлены с целью претворения этих полномочий в жизнь. У нас есть принцип, который безопасен для штатов и безопасен для Союза. Мы избавлены, как и должно быть, от сталкивающихся суверенитетов, от вмешивающихся полномочий. 132

53. Ни одно зло не способствовало слабости старой Конфедерации в такой степени, как ее неспособность регулировать торговлю. Поскольку вред был велик, предоставление полномочий для исправления этого вреда было соответствующим образом масштабным. Данное предоставление полномочий по регулированию торговли охватывает «всю внешнюю торговлю и всю торговлю между штатами». Поскольку неэффективность была злом, предоставление полномочий преследовало цель обеспечить эффективность. При толковании этого предоставления полномочий — пункта о торговле Конституции — главная и единственная цель заключается в том, чтобы толковать его так, чтобы не подорвать его эффективность и тем самым не сорвать цель предоставления полномочий. 133

Пункт о торговле стал основанием для осуществления огромных полномочий национального правительства, что, возможно, иллюстрируется осуществлением полномочий ни по какому другому пункту. Это означает, что Соединенные Штаты, осуществляя это делегированное полномочие, реализуют столь масштабную власть, что она кажется самим суверенитетом. Как ни огромна эта власть — а практически она неизмерима, — она является делегированным, а не первоначальным полномочием национального правительства. Сфера применения, цель и природа этой национальной власти регулировать торговлю обозначаются Верховным судом в его толковании пункта о торговле. Здесь, как и при осуществлении налоговых полномочий, критерием является юрисдикция. Существенный вопрос заключается в следующем: какова юрисдикция Соединенных Штатов и какова юрисдикция соответствующих штатов в отношении торговли?

54. Торговля представляет собой сношения 134 и охватывает коммерческую деятельность, судоходство, телеграфную связь и, следовательно, связь посредством телефона, беспроводной связи или сигналов. 135

Конституция уполномочивает Конгресс регулировать торговлю «между штатами» — выражение, которое исключает «полностью внутреннюю торговлю штата». Эта полностью внутренняя торговля зарезервирована за самим штатом. В какой бы степени внешняя торговля или торговля между штатами Соединенных Штатов ни проникала в штат, она подлежит регулированию со стороны Соединенных Штатов; она осуществляется в пределах национальной юрисдикции. Полномочие Конгресса регулировать торговлю в пределах этой юрисдикции является полным само по себе и не знает иных ограничений, кроме тех, которые предписаны в Конституции. Таким образом, это полномочие регулировать торговлю, хотя и ограниченное торговлей с иностранными государствами, между штатами и с индейскими племенами, является полновластным в отношении этих объектов, и об осуществлении Конгрессом этого полномочия обычно говорят как о «суверенном». 136 Отсюда следует, что поскольку Конституция является высшим законом страны, а Верховный суд обладает полномочиями заявлять, каково право, законы штатов, регулирующие торговлю и противоречащие национальным законам, являются неконституционными. Существенная проблема при такой коллизии заключается в юрисдикции. И здесь реальный вопрос заключается в том, является ли регулирование торговли со стороны штата существенным для его существования как штата или регулирование со стороны Соединенных Штатов является существенным для его существования как Соединенных Штатов. Такое регулирование со стороны штата известно как осуществление полицейского права штата. 137

Но Соединенные Штаты также обладают полицейским правом штата. Линия разграничения между полицейским правом штата и национальным полицейским правом тесно, если не точно, следует линии разграничения между полномочиями штата и национальными полномочиями по регулированию торговли. 138 Штат обладает полномочиями защищать себя — то есть ограждать свой народ от заразных или инфекционных заболеваний, что иллюстрируется законами об инспекции пищевых продуктов, о запрещении загрязнения водотоков, об обеспечении точности мер и весов, мира и надлежащего порядка в общинах, комфорта жителей — и, в двух словах, осуществлять такую власть, без осуществления которой штат перестал бы быть штатом.

55. Полномочие, предоставленное Конгрессу регулировать торговлю, не является полномочием, предоставленным штатам; оно относится исключительно к Соединенным Штатам. Следовательно, Конгресс не имеет полномочий регулировать торговлю, которая не является торговлей «с иностранными государствами, между штатами и с индейскими племенами». На практике это лишает штат полицейского права в отношении внешней торговли и торговли между штатами, а Соединенные Штаты лишает полицейского права в отношении торговли, которая в отношении штата является полностью внутренней. В какой степени штат может защитить себя от въезда нищих, умалишенных или больных лиц, является вопросом для определения судами. Если такие лица являются «торговлей», их въезд представляет собой вопрос, входящий в юрисдикцию Конгресса. Но благосостояние народа Соединенных Штатов по существу является благосостоянием народа штатов, и Конгресс, рассматривая это благосостояние, избегает возможных коллизий с законодательством штатов. Таким образом, законы об иммиграции — все из которых являются национальными — включают или стремятся включить те положения об инспекции, которые штат предписал бы при осуществлении своего полицейского права штата для охраны здоровья, безопасности и общего благосостояния собственных граждан. Но и здесь преобладает доминирующий принцип:

Правительство Соединенных Штатов в пределах сферы своих полномочий действует на каждом футе территории, находящейся под его юрисдикцией. Оно издает законы для всей нации и не связано узами границ штатов. Его особая обязанность заключается в защите одной части страны от посягательств со стороны другой на национальные права, которые принадлежат всем. 139

Проверенные по этому принципу, любые законы штатов, противоречащие национальным законам об иммиграции, являются неконституционными.

56. Полномочие регулировать торговлю между штатами распространяется на коммерческие пути сообщения и на агентства, используемые в такой торговле. Таким образом, водные пути, пригодные для судоходства, и свободное и беспрепятственное их использование являются предметами законодательства Конгресса в соответствии с пунктом о торговле. Отсюда следует, что Конгресс принимает законы, касающиеся этих водных путей, их защиты, их дноуглубления, пересекающих их мостов, судов, осуществляющих на них судоходство, формы, размера, конструкции, командования и оборудования этих судов, инспекции котлов, лицензирования должностных лиц — поименно, касательно судоходства в его самом широком применении в соответствии с пунктом о торговле. Суда, занятые в такой торговле, описываются как «государственная собственность нации и подлежащая всему необходимому законодательству Конгресса». 140

57. Точно так же национальные полномочия по регулированию торговли распространяются на торговлю между штатами, когда она осуществляется посредством наземного транспорта. Таким образом, вагоны на железных дорогах, используемые в торговле между штатами, должны быть оборудованы автоматическими автосцепками и непрерывными тормозами, а локомотивы — тормозами на ведущих колесах. 141

До каких пределов это регулирование торговли может быть доведено Конгрессом, неизвестно, и это не может быть определено заранее. Ограничения, если таковые имеются, носят характер целесообразности. 142 Таким образом, при осуществлении этой огромной власти Конгресс может регулировать часы работы, заработную плату, выбор и использование материалов при строительстве транспортных средств, задействованных в такой торговле; образование, подготовку и поведение лиц, занятых обслуживанием такой торговли; возраст приема на работу; а также материально-техническое оснащение для благосостояния работников, наряду со ставками тарифов и другими сопутствующими аспектами. 143

58. Но при осуществлении этого полномочия регулировать торговлю Конгресс принял законодательство «в целях защиты торговли и коммерции от незаконных ограничений и монополий». 144 Физические лица или корпорации, созданные по законам штатов и занимающиеся бизнесом, постольку, поскольку они являются договорами, объединениями в форме трестов или иным образом, либо сговорами с целью ограничения торговли или коммерции между штатами, являются незаконными. Критерием здесь является следующее: являются ли такие объединения ограничивающими торговлю между штатами, или с иностранными государствами, или с индейскими племенами? Если какое-либо такое объединение ограничивает торговлю, полностью внутреннюю для штата, оно не подпадает под юрисдикцию Соединенных Штатов. Если оно незаконно, то оно незаконно по законам штата. 145 Таким образом, объединение, занятое производственной деятельностью, находится в юрисдикции полицейского права штата, а не в юрисдикции, предоставленной пунктом о торговле Конституции. 146 Регулирование производства не является регулированием торговли. Монополия на производство не обязательно является монополией на торговлю между штатами. Иными словами, производство не является торговлей. Конституция не наделяет Конгресс полномочиями регулировать производство. Однако как только произведенное изделие становится предметом торговли между штатами, оно подлежит регулированию со стороны Конгресса.

59. Как только изделие произведено, оно подпадает под действие закона штата; в тот момент, когда изделие начинает свое финальное движение из штата своего происхождения, в тот самый момент оно становится предметом торговли в том значении, в каком это слово используется в Конституции, и находится в юрисдикции Конгресса. 147

Производство представляет собой трансформацию — придание сырьевым материалам измененной формы для использования. Функции торговли иные. Купля-продажа и сопутствующая ей транспортировка составляют торговлю; а регулирование торговли в конституционном смысле включает в себя регулирование по меньшей мере такой транспортировки. Если считать, что этот термин включает в себя регулирование всех тех видов производства, которые предназначены быть предметами торговых сделок в будущем, невозможно отрицать, что он также будет включать в себя все производственные отрасли промышленности, которые предусматривают то же самое. Результатом было бы наделение Конгресса, исключая штаты, полномочиями регулировать не только производство, но также сельское хозяйство, садоводство, животноводство, внутреннее рыболовство, горнодобывающую промышленность — короче говоря, каждую отрасль человеческой промышленности. 148

Принятие Конгрессом подобных полномочий вступило бы в противоречие с остаточными полномочиями штатов — полномочиями в отношении внутриштатной торговли и той огромной властью, которой обладают штаты и которая известна как их полицейское право. Если бы такая власть принадлежала Конгрессу и осуществлялась им, правительства штатов были бы парализованы, а между штатами и Соединенными Штатами возникли бы бесконечные конфликты.

60. Не само по себе делегирование Конгрессу полномочий регулировать торговлю делает осуществление аналогичных полномочий штатом недействительным; именно фактическое осуществление Конгрессом своих полномочий по регулированию торговли влечет за собой запрет. В отсутствие законодательства Конгресса по этому вопросу штат может принимать законы. Так, закон штата о регулировании лоцманов и лоцманской проводки в отсутствие федерального закона по тому же вопросу является действительным. 149 Это означает, что суверенитет, действуя через правительство штата, осуществляет контроль — или обладает юрисдикцией — до тех пор, пока суверенитет не действовал в этом вопросе через правительство Соединенных Штатов. Таким образом, когда предмет, скажем, мост, причал или водоток, в отношении которого могут осуществляться полномочия, носит местный характер и имеет местное применение либо представляет собой простое вспомогательное средство для торговли, власть штата может применяться для его регулирования и управления до тех пор, пока Конгресс не вмешается и не отменит действие актов штата. 150

Но лицензионный сбор, взимаемый по закону штата с судна, занятого в торговле, представляет собой налог за использование судоходных вод, а не плату по характеру компенсации за какое-либо конкретное улучшение или использование причалов. Он представляет собой бремя для торговли и является регулированием торговли со стороны штата, противоречащим полномочиям Конгресса регулировать ее, и поэтому является неконституционным. 151 Но внутренняя торговля штата, то есть торговля, которая полностью ограничена его пределами, находится под его контролем в той же мере, в какой внешняя торговля или торговля между штатами находится под контролем общего правительства. 152

61. Под «налогообложением торговли» понимается налогообложение агентства, средств, инструмента, транспортного средства или изделия таким образом или с таким эффектом, чтобы осуществлять контроль над торговлей; а под «контролем» понимается любая степень контроля. Если штат может облагать внешнюю торговлю или торговлю между штатами легким налогом, он может обложить ее тяжелым налогом, а если тяжелым, он может обложить ее налогом так, чтобы уничтожить торговлю. Поле того как ввозимое изделие остается в первоначальной форме упаковки, являясь собственностью импортера на его складе, оно находится в юрисдикции Соединенных Штатов; но как только оно инкорпорировано и смешано с общей массой имущества в штате, оно находится в юрисдикции штата и подпадает под его налоговые полномочия. 153

Если бы штат обложил налогом импортера как такового, это стало бы налогом на импорт, находящимся за пределами юрисдикции штата. То же самое касалось бы и любых сборов, взимаемых штатом при ввозе или включении импортируемого товара в общую массу имущества внутри штата. Существенный принцип здесь заключается в том, что налоговое правомочие штата не может распространяться на действия национального правительства в пределах его надлежащей сферы и сдерживать их. «Оно не может вмешиваться в какое бы то ни было регулирование торговли». 154

61. Целью наделения Конгресса полномочием регулировать торговлю — делегированием без каких-либо ограничений — было обеспечение единообразия против дискриминационного законодательства штатов. 155 Общие и фундаментальные цели народа США при учреждении национального правительства указаны в Преамбуле к Конституции. Если бы полномочие регулировать торговлю с иностранными государствами и между отдельными штатами не было делегировано Конгрессу, эти фундаментальные цели не могли бы быть реализованы. 156 Это сложный вопрос: когда коммерческое правомочие Соединенных Штатов в отношении какого-либо товара прекращается и начинается правомочие штата? Верховный суд отвечает: федеральное коммерческое правомочие продолжает действовать до тех пор, пока товар не перестал быть предметом дискриминационного законодательства в силу своего иностранного характера. Это правомочие защищает его от любых обременений, вводимых по причине его иностранного происхождения, даже после того, как он поступил в штат. 157 Любое изделие, ввезенное в штат в качестве предмета торговли из другого штата, то есть из другой политической юрисдикции, обладает «иностранным характером». Задействованный здесь принцип можно сформулировать следующим образом: (1) Поскольку Конституция предоставила Конгрессу правомочие регулировать торговлю с иностранными государствами и между отдельными штатами, это правомочие неизбежно является исключительным всякий раз, когда его предметы носят национальный характер либо допускают лишь единую унифицированную систему или план регулирования. (2) Когда правомочие регулировать находится исключительно у Конгресса, бездействие Конгресса в отношении издания прямых предписаний свидетельствует о его воле оставить этот предмет свободным от каких-либо ограничений или обложений; и любое регулирование данного предмета со стороны штатов, за исключением лишь вопросов местного значения, противоречит такой свободе. (3) Единственный способ, которым законы штата могут законным образом оказывать влияние на торговлю между штатами — это когда в силу своего полицейского права штата и своей юрисдикции в отношении лиц и имущества в пределах своих границ штат обеспечивает безопасность жизни, телесной неприкосновенности, здоровья и комфорта лиц, а также защиту имущества. Но эти полицейские регламентации, влияющие на торговлю лишь побочным образом — такие как (например) создание и регулирование дорог, каналов, железных дорог и причалов посредством налогообложения как составляющих часть массы имущества внутри штата, — должны представлять собой строго внутренние регламентации, не налагающие налогов на лиц или имущество, следующие через штат либо прибывающие в него с временной целью и не составляющие никакой части общего массива имущества в пределах его юрисдикции. Любое регулирование со стороны штата, которое устанавливает неблагоприятную дискриминацию в отношении лиц или имущества других штатов, является несанкционированным вмешательством в полномочие Конгресса в отношении данного предмета. 158

62. Торговля между штатами не может облагаться налогом со стороны штата, даже если штат установит налог в том же размере на торговлю, осуществляемую целиком в пределах его собственных границ. 159 Затрагиваемое право не является правом штата. «Осуществление торговли между штатами не является франшизой или привилегией, даруемой штатом; это право, осуществлять которое имеет право каждый гражданин Соединенных Штатов в соответствии с Конституцией и законами Соединенных Штатов». 160 Тот факт, что лица, занятые в такой торговле, инкорпорированы по законам штата и благодаря этому располагают возможностями для ведения своего бизнеса, не может лишить их их фундаментального права по отношению к штату, однако Конгресс своим полномочием регулировать торговлю может предписать условия, на которых ведется их бизнес, или путем регулирования уничтожить их бизнес полностью. 161 Таким образом, штат не может посредством лицензионного сбора исключать из своей юрисдикции иностранную корпорацию, занятую в торговле между штатами, или налагать какие-либо обременения на такую торговлю в пределах своих границ. 162 Но защита жизней и здоровья своего народа, а также защита имущества посредством законов, пресекающих антиобщественные явления (нуименсы), запрещающих вредные для общественного здоровья производства, запрещающих производство и продажу спиртных напитков, запрещающих лотереи, азартные игры, скачки или всё остальное, что Законодательное собрание считает противоречащим общественному благополучию, входит в полицейское право штата. 163 Местное регулирование, ограничивающее скорость поездов при въезде в поселок или город либо при приближении к кривой или мосту, или требующее от поезда остановки в определенном месте, подпадает под осуществление полицейского права штата. 164

63. Поскольку правомочие штата в отношении торговли является исключительным только в отношении торговли, строго внутренней и находящейся в пределах его собственных границ — то есть в пределах его собственной юрисдикции, — отсюда следует, что «штат не более способен регулировать или затруднять торговлю между отдельными штатами, чем он способен регулировать или затруднять торговлю с иностранными государствами». 165 Налогообложение со стороны штата товаров, поступающих в него из другого штата, разрушило бы свободу торговли внутри нации, сохранение которой в неприкосновенности счел необходимым Конгресс. Эта свобода торговли носит национальный характер, и вмешательство в нее со стороны штата нарушило бы функцию и подорвало бы цель национальной государственности: то есть такое нарушение помешало бы народу Соединенных Штатов реализовать собственный суверенитет.

64. Иллюстрацией конституционного использования правомочия штата в отношении торговли служит налог в Техасе на телеграфные сообщения, отправляемые из одного места в другое исключительно в пределах штата частными лицами, а не агентами правительства Соединенных Штатов. Техасский закон, вводящий этот налог, не находится в противоречии с полномочием Конгресса регулировать торговлю, 166 и следовательно, не противоречил Конституции Соединенных Штатов. Разграничительная линия в отношении осуществления полицейского права штата проводится «несомненным правом штатов Союза контролировать свои сугубо внутренние дела, при осуществлении которого они реализуют полномочия, не переданные общему правительству». 167

Многие законы штата, регулирующие отправление им внутренних дел, являются применениями его полицейского права. Полицейское право штата проистекает из права и основано на «священном законе самообороны». 168 Но этот священный закон применяется строго к сфере штата — к его собственной юрисдикции. «Он не может вторгаться в сферу национального правительства». 169 Закон штата об инспекции служит привычным примером осуществления его полицейского права, однако такой закон, создающий препятствия для торговли между штатами или любое ее ограничение, пусть даже такой эффект является лишь побочным, противоречит Конституции. 170 Такое противоречие создается законом штата, взимающим налог с тоннажа судов, и является недействительным. 171 Но плата за швартовку или высадку на пристани не является налогом на тоннаж, а представляет собой плату за оказанные услуги; 172 налог также не является налогом на тоннаж, когда штат вводит налог на суда (даже если они регулярно заняты в торговле между штатами), являющиеся собственностью лиц, проживающих в пределах юрисдикции штата, причем сами суда составляют часть массы имущества внутри штата, пришвартованы на длительные периоды у причала для ремонта и находятся под защитой штата. Налоговое правомочие представляет собой отдельное и обособленное правомочие по сравнению с полномочием регулировать торговлю. Право на налогообложение у штата сохраняется в отношении каждого предмета, где оно существовало до принятия Конституции, за исключением лишь запретов, выраженных в Конституции или подразумеваемых ею.

Суверенная юрисдикция штата не ограничена; в пределах этой юрисдикции он волен осуществлять налогообложение. Но полномочия облагать налогом и запрещать налогообложение предоставлены в Конституции посредством отдельных положений, и эти полномочия отдельны и обособлены от полномочия регулировать торговлю. Отсюда следует, что регистрация судна или плавсредства в торговле между штатами не освобождает его владельца от налогообложения в отношении его доли в нем как в имуществе на основе оценки по закону штата, как это имеет место в отношении другого личного имущества. 173

65. Всегда остается вопрос о масштабе полномочия Конгресса регулировать торговлю. Американское конституционное право в отношении торговли по большей части состоит из того, чего штаты делать не могут. Но колоссальное полномочие Конгресса регулировать торговлю — по мере того как идут годы и суды определяют значение «национальной юрисдикции» (определение, впрочем, медленно приспосабливается к общественному мнению), — раскрывает масштаб федеральных полномочий через пункт о торговле. Несомненно, Конгресс сделал лишь первые шаги в осуществлении этого полномочия. Так, он превратил лотерейные билеты в предметы торговли, исключил их из почтового обращения, принял на себя полноту власти в отношении перевозки таких предметов из штата в штат и силой пункта о торговле фактически уничтожил лотерейный бизнес в Соединенных Штатах. 174 Принцип, который здесь разрешен, заключается в том, что в рамках полномочия регулировать торговлю регулирование может принимать форму запрета и что это полномочие «может осуществляться с эффектом исключения конкретных предметов из такой торговли». 175

В этом решении Суд отмечает, «что пресечение антиобщественных явлений (нуименсов), наносящих ущерб общественному здоровью или нравственности, относится к числу важнейших обязанностей правительства», и цитирует более раннее решение относительно «широко распространенной эпидемии лотерей». Может показаться, что при осуществлении своих полномочий в рамках пункта о торговле Конгресс на самом деле реализовывал полицейское право Соединенных Штатов.

66. Первостепенную важность имеет акт Конгресса от 2 июля 1890 года и последующие поправки к нему, известные как антитрестовский акт, озаглавленный как «Акт о защите торговли и коммерции от незаконных ограничений и монополий». Решения, вытекающие из этого акта, выносились по спорам, затрагивающим конкретные вопросы о том, являлись ли так называемые ограничения и монополии таковыми по смыслу акта и противоречили ли они ему. Полномочие Конгресса в рамках пункта о торговле запрещать такие ограничения и монополии не оспаривалось. Следует помнить, что полномочие регулировать торговлю не является полномочием регулировать производства. Цель антитрестовского закона 176 состоит в том, «чтобы уничтожить способность устанавливать любые прямые ограничения на торговлю или коммерцию между штатами, когда в результате какого-либо объединения или сговора, образованного либо физическими, либо юридическими лицами, такая способность была приобретена; и правительство может вмешаться и потребовать защиты как после того, как объединение полностью организовано, так и во время его формирования». 177 Задействованный здесь принцип касается способности корпораций, организованных по законам штатов, ограничивать или монополизировать торговлю между штатами. Штат не имеет полномочий создавать корпорации с такими полномочиями, и следовательно, они не могут осуществлять их законным образом. И аналогичные попытки ограничить и монополизировать торговлю между штатами, предпринимаемые частными лицами, в равной степени незаконны. 178