«Раскрытый невидимый мир сатаны; или, Отчаявшаяся демократия / Исследование Большого Нью-Йорка»

Следует пожалеть, что в распоряжении вашего Комитета не было достаточно времени, чтобы подвергнуть каждый округ в городе тщательному изучению по линии этой ветви расследования, благодаря чему можно было бы получить более точную оценку влияния вмешательства полиции. Тем не менее в материалах дела имеется достаточно сведений, чтобы вне всякого сомнения показать: вследствие вышеупомянутой практики в годы, охваченные расследованием, честных выборов в городе Нью-Йорк фактически не существовало, и что, напротив, муниципальная полиция попустительствовала гигантскому заговору против чистоты избирательного права и участвовала в нем, в результате чего права и привилегии отдельной личности безжалостно попирались ногами, а преступления против бюллетеня справляли буйный пир. — Т. I, стр. 17.

Напомни, что дата этого Отчета — 15 января 1895 года. Его можно дополнить весьма примечательным признанием, сделанным миром Гоффом, который сам является республиканцем и ныне занимает пост рекордера Нью-Йорка. Говоря об избирательных махинациях, для обнаружения и наказания которых он сделал столь многое в ноябре 1893 года:

Было бы несправедливо возлагать вину исключительно на инспекторов от Таммани-холла, хотя, конечно, поскольку они составляли большинство и полностью контролировали ситуацию, на них лежала ответственность за все происходившее. Инспекторы-республиканцы либо открыто содействовали совершению мошенничества, либо молчаливо с ним соглашались. — «Норт Америкэн Ревью», февраль 1894 г., стр. 210.

Фальсификация избирательных бюллетеней, в которой были замешаны обе партии, была тем более отвратительна, что положения закона против подобных злоупотреблений были очень строгими. Но в других странах, помимо США, излюбленным методом облегчения неспокойной совести является принятие сурового закона без каких-либо мер предосторожности для обеспечения его выполнения. Жители Нью-Йорка предавались этому способу успокоения чувств в 1890 году, когда был принят Закон о реформе избирательной системы. Однако, пища в 1894 году, мистер Гофф, бывший адвокатом Комитета по расследованию избирательных махинаций, говорил:

С момента принятия закона о реформе избирательной системы в 1890 году не было предпринято никаких организованных усилий для наблюдения за его исполнением или для выявления какой-либо незаконной практики. Общественность удовлетворилась популярным броским названием Закона и спокойно почивала на уверениях в том, что мошенничество больше невозможно; однако данные, полученные добровольными наблюдателями, и вынесение более шестидесяти обвинительных заключений Большим жюри, главным образом против должностных лиц на выборах, доказывают, что фальшивая регистрация, фальшивое голосование и подкуп практикуются столь же легко и безнаказанно, как и прежде, и что клятвопреступление колоссально возросло из-за числа гарантий безопасности, от которых недобросовестный избиратель и сговорчивый инспектор должны отмахнуться под присягой. — Там же, стр. 204.

В 1893 году в Нью-Йорке насчитывалось 1157 избирательных участков, и набрать компетентных наблюдателей на все из них не представлялось возможным. Но полученных доказательств было достаточно, чтобы показать, в каких колоссальных масштабах практиковались махинации при содействии или попустительстве обеих партий. Вброс бюллетеней, судя по всему, носил массовый характер. Мистер Гофф говорит:

Почти без исключения в урне для голосования обнаруживалось больше бюллетеней, чем показывал номер секретаря по бюллетеням, выдавшего их, или чем значилось по списку избирателей как проголосовавшие, а во множестве округов — больше, чем по списку зарегистрированных избирателей. Каким образом они туда попали — до некоторой степени загадка: но в некоторых местах бюллетени складывались по два, а в других стопка бюллетеней на столе пополнялась с помощью ловкости рук. — Там же, стр. 209.

В тридцать шестом избирательном округе Второго ассамблеи округа было подсчитано, что 5000 из 12 770 подсчитанных голосов были мошенническими. В седьмом округе Третьего ассамблеи в урне обнаружили 567 бюллетеней для участка, в списках которого значилось всего 508 имен. Голосование за других лиц и многократное голосование (карусели) были почти повсеместными. Ночлежки сыграли ведущую роль в этой убогой и грязной драме. Бродяги, пользующиеся этими притонами, все зарегистрированы. Но поскольку они редко проводят три ночи подряд в одном и том же месте, они редко голосуют там, где зарегистрированы. Впрочем, это всего лишь деталь. Мистер Гофф говорит:

Те же самые люди, которые регистрировались, как правило, не голосовали по указанным именам. Чтобы они это сделали, потребовалось бы их содержание в ночлежке, а это обошлось бы слишком дорого. Был принят более экономичный план. За несколько дней до выборов участковые старосты снабжали владельцев ночлежек списками имен, зарегистрированных от их заведений. Затем предоставлялись отдельные листки с каждым именем, и в день выборов бродягам по мере их появления вручали эти листки, и они голосовали по названным таким образом именам столько раз, сколько могли получить листки. Агитаторам на выборах никогда не приходилось тяжело добиваться явки зарегистрированных избирателей. Они просто посылали за людьми, когда те им требовались, и всегда были обеспечены необходимым количеством. Иногда «летучий» избиратель забывал выданное ему имя или не мог прочитать листок; иногда человек, не говоривший по-английски, ломал язык над американским именем, или англоговорящий человек спотыкался о польское имя. Во всех этих случаях услужливые инспекторы выручали их, либо заглядывая в листок, либо как-то произнося непроизносимое имя. В некоторых избирательных округах царило соперничество за то, кто сможет проголосовать по наибольшему числу имен, и человеком, завоевавшим лавры, стал бывший каторжник, проголосовавший восемнадцать раз в двух избирательных округах Третьего ассамблеи округа. — Там же, стр. 205.

Показания, данные перед Комитетом Лексоу, изобилуют яркими зарисовками о том, как проводились выборы в городе Нью-Йорк всего четыре года назад.

Вот, например, что мистер Луис Мейер, инспектор-республиканец в Третьем ассамблеи округе, услышал в качестве официальных указаний от капитана полиции Девери взводу полицейских утром в день выборов в ноябре 1893 года. «Унион Лига» и «Сити Клаб» решили отправить наблюдателей на избирательные участки для выявления любых незаконных действий. Поэтому в качестве подготовки к их встрече капитан Девери заявил полиции в присутствии мистера Мейера:

Из аптауна идет куча людей в шелковых чулках, чтобы запугать вас, так что, если они откроют рты, ставьте их вверх тормашками. — Т. I, стр. 203, Отчет Комитета Лексоу.

При таких инструкциях неудивительно, что полиция отказывалась вмешиваться, когда их внимание привлекали к самым вопиющим нарушениям закона. Вот история Израиля Эллиса, республиканского секретаря избирательного участка на Пятом избирательном участке Третьего ассамблеи округа:

Когда приходило несколько избирателей и им вручали пачки бюллетеней, я хотел записать их имена, но председатель и офицер сказали мне, что с меня хватит записывать имя и факт голосования.

Я сказал им, что этого недостаточно, потому что, если я не буду этого делать, будет происходить многократное голосование; а они ответили: «Неважно, это не твое дело; делай, как мы тебе говорим; это практикуется уже долгое время», и я продолжал протестовать. И тогда председатель инспекторов и другой инспектор заявили, что если я не заткнись, они удалят меня из комиссии, а после этого офицер сказал, что если я не прекращу, он тоже примет в этом участие.

В. Полицейский сказал вам это?

О. Да, сэр; и затем несколько раз нарушители приходили открыто, безо всякого страха, и пытались проголосовать, и каждый раз я протестовал и оспаривал их голоса; и в один прекрасный раз нарушитель вошел и миновал секретаря по бюллетеням, миновал председателя, но я узнал в нем нарушителя, и я оспорил голос этого человека, и сказал: «Как ваше имя?», но тот забыл свое имя, потому что голосовал уже во второй — третий — раз, и тогда я схватил этого человека за воротник и выдворил его, а офицер не произнес ни слова; во второй раз вошел человек для голосования, в котором я сам узнал того, кто голосовал второй раз в том избирательном округе; и другой свидетель сказал мне, имени которого я не знаю, что он голосовал уже в третий раз, и я подождал, пока человек проголосует, и оспорил его голос, и человек проголосовал, а после того как он проголосовал, я схватил этого человека и сказал: «Офицер, я хочу, чтобы вы арестовали этого человека»; а офицер смотрел на потолок, а не на меня; он ничего не сказал и не арестовал этого человека.

— Вопрос: Вы сказали офицеру, за что именно хотите, чтобы он его арестовал?

— Ответ: Я сказал ему, офицеру, что тот голосовал во второй раз — насколько мне известно лично, и в третий раз — по свидетельству очевидца, и потребовал арестовать его.

— Вопрос: И он посмотрел на потолок?

— Ответ: Он посмотрел на потолок. — Там же, т. I, стр. 216–217.

Одному избирателю позволили проголосовать под христианским именем Джон. Другое имя он вспомнить не смог. При подсчете в урне для голосования оказалось на семьдесят два бюллетеня больше, чем было зарегистрировано избирателей на участке.

Похожий инцидент, по словам наблюдателя от республиканцев Джейкоба Субина, произошел на Третьем избирательном участке: он показал, что видел, как мистер Розальский, представитель Социалистической рабочей партии, запротестовал против молодого человека, который прямо у него перед носом попытался проголосовать под именем самого мистера Розальского. Мистер Розальский схватил его и потребовал заключить под стражу как карусельщика, пойманного с поличным. Трое подручных Таммани тут же набили мистеру Розальскому морду. Он призвал полицейского защитить его. Этот доблестный страж порядка неторопливо потянулся и ответил: «Ну, полагаю, сейчас я довольно занят. Увидимся после четырех часов, тогда у меня будет больше свободного времени». После этого подручные попытались расправиться с Розальским еще суровее; однако тамманский капрал вмешался и в качестве акта милосердия добился его освобождения при условии, что тот немедленно уберется прочь. Розальский бросился бежать сломя голову. После этого Джейкоб Субин счел за благо ограничиться простым протестом, когда стал свидетелем подобных фальсификаций:

Я видел, как подручные Таммани-холла приводили пять или шесть человек, выстраивали их в колонну — судя по их внешнему виду, некоторые из них были ирландцами, а другие — недавними выходцами из Чатем-сквер или каких-нибудь подобных притонов, и большинство из них голосовали под еврейскими именами; но самое смешное было то, что они ни при каких обстоятельствах не могли произнести имя, под которым голосовали, и, конечно, как правило, председатель коллегии инспекторов исправлял их, а в некоторых случаях они и вовсе забывали свои имена, и тогда они выходили из строя, а подручные подходили к ним и поливали их грязнейшей бранью, проклинали и ругали за такую тупость — ведь они не могли запомнить имя человека, под которым голосовали; а затем они снова выстраивали их в колонну, и я протестовал против этого. Я попытался их опротестовать, и мне сказали, что если я не перестану совать нос куда не просят и мешать обычной работе, меня выбросят в окно. — Т. I, стр. 303.

ОДИН ИЗ ГИГАНТСКИХ ОТЕЧЕЙ НЬЮ-ЙОРКА: ГОСТИНИЦА «МАДЖЕСТИК».

Появление тамманского капрала в роли распорядителя этого праздника жизни, описанное Джейкобом Субиным, весьма показательно. Фрэнк Николс на двадцать девятом избирательном участке Третьего округа, где бюллетеней оказалось на восемьдесят четыре больше, чем имен в списках зарегистрированных избирателей, привел к урне двух избирателей. Поскольку он действовал в интересах оппозиции, его людям голосовать не разрешили:

Я сказал: «Почему они не могут голосовать?» — а они ответили: «Нет, они не могут голосовать», и я сказал: «В чем дело, почему эти люди не могут голосовать?» — а они ответили: «Идите домой; идите домой; ваши больше не будут голосовать», и тогда меня вытолкали на середину улицы, а капитан избирательного округа сказал: «Уберите этого парня отсюда», и какой-то малый врезал мне в глаз кастетом.

— Вопрос: Сделала ли полиция хоть что-нибудь?

— Ответ: Ни малейшего, сэр; в тот день он бы и кошку не арестовал, если бы она принадлежала Таммани-холлу; он бы и кошку не арестовал. — Т. I, стр. 301.

Канут А. Деас, работавший инспектором на первом избирательном участке Третьего округа, за один единственный день пятьдесят раз протестовал против беспардонных фальсификаций. Полицейский шепнул ему на ухо, что намерен поступать честно, но у него есть указание подчиняться приказам председателя комиссии. Капитан Девери подъехал и стоял со смехом разговаривая с тамманским капралом, в то время как законные избиратели тщетно требовали разрешить им проголосовать. Наблюдателя-республиканца на глазах у полицейского вытолкали силой:

— Вопрос: Кто его вытолкал?

— Ответ: Толпа — тамманский капитан округа, который находился там; он был непререкаемым авторитетом во всем. — Там же, т. I, стр. 279.

Допрос ведет председатель Лексоу: Когда вы сказали, что тамманский капитан был авторитетом во всем, что вы имели в виду?

— Ответ: Я имел в виду, что всякий раз, когда он желал пройти на избирательный участок, он это делал, что все его желания исполнялись; казалось, что они все боготворят его, преклоняются перед ним. — Там же, т. I, стр. 287.

Другой свидетель, Ральф Натан, рассказал, как республиканского капрала с криками выставили вон за то, что он заявил под присягой: один избиратель уже проголосовал на четырех участках, поскольку свидетель ходил за ним по пятам и видел это собственными глазами. Мистер Натан сообщил:

Подручные Таммани в Третьем округе используют своеобразный способ выдворения человека; предъявить им конкретное обвинение в нападении едва ли удастся, но они просто выталкивают и вышвыривают людей; на каждом избирательном участке у них дежурит человек по десять подручных, а помещение для голосования обычно узкое и тесное, так что они могут забить пространство и вытолкнуть вас. — Т. I, стр. 290.

Здесь также приводится описание того, как карусельщиков подтягивали к участкам по мере необходимости. Мистер К. Х. П. Коллис, видный горожанин, выступавший в качестве наблюдателя на двадцать втором избирательном участке Второго округа, показал под присягой, что видел открыто происходившие подтасовки:

— Вопрос: Люди голосовали под чужими именами?

— Ответ: Я не могу заходить так далеко.

— Вопрос: Опишите, что именно вы видели.

— Ответ: Я видел человека, который сидел рядом со мной и отмечал списки галочками, и из тех имен, которые не были отмечены, он выбирал три или четыре — людей, которые еще не проголосовали, — и передавал их активному агитатору, я полагал, с целью разыскать этих людей и привести их на участки, что было бы законно; но я видел, как этот человек вывел их на улицу и передал тамошним людям.

— Вопрос: Передал эти имена людям?

— Ответ: Да, сэр.

— Вопрос: Что произошло потом?

— Ответ: А потом через некоторое время приходил человек и направлялся к месту голосования.

— Вопрос: И он выкрикивал одно из этих имен?

— Ответ: Да, сэр. Более того, один человек забыл свое имя, повернулся к тому, кто его привел, и спросил: «Какое там?» — и тот ответил ему: «Джон Келли», ну или как там его звали. — Т. I, стр. 130–131.

В дополнение к этой картине приведем описание событий на предыдущих выборах, где на мистера Томаса Ф. Харрингтона, наблюдателя от республиканцев, уличавшего карусельщиков, напал некий Уитти, бывший уголовник, когда тот возвращался на избирательный участок для исполнения своих обязанностей. Уитти был вооружен дубинкой и револьвером. Харрингтон стал препираться с ним, опасаясь, что «они замышляют расправиться со мной», и возражал против пролития крови в день выборов. Однако Уитти не выпускал его из рук, и тогда, по словам Харрингтона:

Я схватил его левой рукой за горло и замахнулся правой, чтобы ударить, как вдруг оба офицера (которые стояли и наблюдали за нападением Уитти) бросились на меня. Один офицер схватил меня за пальто и поднял дубинку, чтобы ударить меня, и я сказал ему, что если он ударит меня, я прикончу его на месте, тут вперед выступил мой друг, чтобы помочь мне, а другой офицер выскочил вперед, схватил его и занес палку, чтобы ударить; они вовсе не тронули этого Уитти; они схватили меня и моего друга.

— Вопрос: И эти полицейские не предприняли никаких попыток защитить вас от этого нападения, пока вы сами не начали защищаться?

— Ответ: Ни малейшей, сэр.

— Вопрос: И тогда они схватили вас и вашего друга?

— Ответ: Да, сэр. — Т. I, стр. 135.

«Мы занимаемся тем, что делаем выборы», — заявлял босс Твид, и Таммани преуспела в этом деле весьма значительно.

Но что сталось с народным суверенитетом, с величием избирательной урны, со священными правами гражданства?

МИСТЕР ВАН ВИК. Первый мэр Большого Нью-Йорка.

Из газеты «Джорнал», Нью-Йорк.

ЧАСТЬ III.

Подрезанный цезаризм как средство исцеления.

ГЛАВА I.

ОТЧАЯВШАЯСЯ ДЕМОКРАТИЯ.

Отчаяние — сильное слово, и нельзя сказать, что граждане действительно отчаялись в Республике, пока они все еще предпринимают энергичные усилия ради ее спасения. В строгом смысле этого слова поэтому абсурдно говорить об отчаявшейся демократии, которая все еще борется за предотвращение грозящей ей гибели. Но для демократии в английском понимании этого слова в городе Нью-Йорке борьбы больше не ведется. Самые способные и полные надежд американцы махнули на нее рукой как на дохлый номер, по крайней мере в том, что касается городского самоуправления. Следовательно, вовсе не будет ошибкой называть «Отчаявшуюся демократию» естественным и, возможно, неизбежным следствием проявлений «Невидимого мира Сатаны», несколько намеков и проблесков которого были представлены в предыдущих главах.

Кажется, совсем недавно мистер Эндрю Карнеги выставлял напоказ перед глазами своих бывших соотечественников грандиозные достижения принципа, от которого в городском управлении уже в отчаянии отказались. Кто мог представить, читая восторженный пеан, пропетый этим американским шотландцем успехам «Торжествующей демократии» в Западной республике, что спустя всего несколько лет нас призовут пропеть панихиду над ее могилой в первом по величине городе Соединенных Штатов.

Подобное утверждение, без сомнения, поразит многих читателей как в Старом Свете, так и в Новом. Ему будут яростно оппонировать, главным образом те, кто слишком глубоко погружен в бурные водовороты борьбы, чтобы быть способным оценить значение течения, которое уносит их прочь от их старых причалов. Но посторонним наблюдателям, как гласит пословица, виднее. Совсем не из чувства злорадства, а скорее с чувством глубокого сожаления я отмечаю направление, которое, судя по всему, принимает закон эволюции в великих городах Запада. Это сожаление смягчается и сдерживается двумя соображениями. Первое основано на вере в провидение, управляющее вселенной. Второе, более личное для меня, заключается в том, что на протяжении почти двадцати лет я пытаюсь заставить косных приверженцев парламентского правления признать достоинства, заложенные в российской автократии. Я не фанатик конституционализма, равно как не виновен в высокомерной глупости вынесения суждений о методах, чье принятие самые способные и мудрейшие люди в других странах считают необходимым. Но даже самый сочувствующий наблюдатель, сделав все скидки, не может игнорировать тот поразительный факт, заключающийся в том, что по всеобщему признанию наиболее способных и практичных граждан в передовом городе Америки демократия в обычном понимании этого термина безнадежно и неисправимо потерпела крах.

Следует со всей тщательностью заметить, что я ограничиваю крах демократии тем применением этого принципа, которое до сих пор считалось естественным и почти неизменным. Демократическое правление, определяемое Авраамом Линкольном как «правление народа, осуществляемое народом и для народа», в англоязычных странах и нигде столь сильно, как в Новой Англии, рассматривалось как управление общиной посредством выборного собрания — иными словами, представители, избираемые в различных регионах, собираются на общий совет, которому доверено управление делами общины. Палата общин — самый привычный тип такого демократического собрания, но каждый городской совет в стране основан на том же принципе. И этот принцип применяется не только в Британии. Он до сих пор преобладал везде, где демократия принималась в качестве системы правления; будь то Французская Республика, муниципалитеты Германии или любая из наших колоний, вместе или по отдельности, везде неизменно вновь проявляется тот же принцип. Центром власти является выборное собрание, состоящее из представителей тех кварталов, округов или избирательных округов, на которые был разделен город, община или нация.

ВИД НА БРОДВЕЙ.

Конечно, мне скажут, и будут справедливы, что эта система того, что можно назвать парламентской или муниципальной демократией, отнюдь не является единственной формой, посредством которой демократия может выражать свою волю. Это, разумеется, чистая правда, и именно поэтому я так тщательно ограничивал и определял то, что понимаю под демократией. Мне не грозит опасность забыть, что демократия может существовать и без привычного парламентского или муниципального аппарата. Россия, хотя ею и правят автократически, тем не менее является одной из чистейших демократий в мире. Ни один англичанин, живший во времена Второй империи во Франции, не может забыть и то, что Третий Наполеон всегда утверждал, будто империя является истинным и естественным результатом современной демократии. Тем не менее, хотя русский царь правит демократической нацией, а Третий Наполеон считал себя вооруженным защитником французской демократии, традиционное представление о демократии в англоязычных странах никогда не сводилось к общине, управляемой самодержцем, но всегда — к общине, в которой центр власти сосредоточен в выборном собрании. Именно эта традиционная теория демократии была выброшена за борт в Нью-Йорке. Следовательно, с точки зрения парламентария или традиционного приверженца правления собрания избранных лиц, устав Большого Нью-Йорка, согласно которому только что прошли первые выборы, представляет собой еще более печальное зрелище, чем даже «Невидимый мир Сатаны» со всей его вакханалией разврата, насилия и коррупции. Устав Большого Нью-Йорка — это прямой результат, естественный плод горького опыта правления Таммани. И вновь, цитируя крылатое выражение: «Грех, содеянный, рождает смерть», и грех, разоблаченный Комитетом Лексоу, принес смертоносный урожай в Уставе Большого Нью-Йорка. Смертоносный в том смысле, что он губителен для принципа наделения властью народа через избранных представителей народа, заседающих на общественном совете. Ибо центральным принципом Устава Большого Нью-Йорка является замена авторитета царя-мэра тем, что до сих пор считалось естественным авторитетом избранного совета.

Это не внезапная и неожиданная перемена. Эволюция выборной автократии продолжалась уже несколько лет, но никогда прежде она не выступала столь рельефно и заметно, как в Уставе Большого Нью-Йорка, ибо этот устав представляет собой официальное воплощение черным по белому центрального принципа Второй империи с определенными модификациями, которые скорее подчеркивают, нежели уменьшают выражение отчаяния демократии, воплощением коей он и является. Именно эта эволюция бонапартизма, выборной диктатуры, основанной на всеобщем избирательном праве, представляет собой самое поразительное явление современной политики в Соединенных Штатах. Третий Наполеон никогда не заявлял, что царствует божьей милостью. Его власть основывалась на массовом голосовании французских избирателей. Его трон, хотя и подпираемый штыками, стоял на всеобщем избирательном праве, и в теории он утверждал, а на практике в последние годы своего правления усвоил принцип, согласно которому эта автократия, первоначально возникшая из народного волеизъявления, нуждается во временинно́м обновлении и подтверждении посредством плебисцита всей нации.

Управление Большого Нью-Йорка, установленное Уставом, на основе которого прошли недавние выборы, представляет собой просто Вторую империю Франции, воссозданную в первом городе Американской Республики, с тем ограничением, что правление деспота строго ограничено четырьмя годами, после чего он не имеет права переизбираться до истечения другого срока такой же продолжительности. Что это ни в коем случае не преувеличение, а простое буквальное изложение фактов, прекрасно известных в Соединенных Штатах, я вскоре намерен показать; но перед этим полезно отметить некоторые обстоятельства, приведшие к столь необычной эволюции автократии на республиканской почве.

УТВЕРЖДАЮТ, ЧТО КАНДИДАТ ВАН ВИК ПОЛУЧИЛ ЕДИНОГЛАСНЫЕ ГОЛОСА ВЕЛОСИПЕДИСТОВ БОЛЬШОГО НЬЮ-ЙОРКА.

МИСТЕР СЕТ ЛОУ. Первый царь-мэр Бруклина.

ГЛАВА II.

ЦАРЬ-МЭР.

Параллель, которая инстинктивно приходит на ум наблюдателю, предвещает нечто дурное для будущего американского содружества. Римская республика породила империю примерно тем же путем, каким институт царя-мэра Большого Нью-Йорка вырос из предшествовавших ему порядков. Римская империя основывалась не на плебисците граждан, однако, как и нью-йоркское мэрство, она игнорировала принцип наследственного права. Время от времени императорский пурпур переходил от отца к сыну, но по большей части трон занимали посредством единственно возможных в те времена выборов. Император был выбором людей, державших в руках не бюллетени, а мечи.

Изучение коррупции и отчаяния, породивших Римскую империю, дает много любопытных параллелей с нынешним положением дел в Америке. В древней Италии, как и в современном Нью-Йорке, выборные институты подвергались таким злоупотреблениям, что лучшие граждане отчаялись в Республике. Третий Наполеон в своей истории Юлия Цезаря пишет о том, как устраивались выборы в древнем Риме, в выражениях, удивительно напоминающих те, что использовались Комитетом Лексоу при объяснении механизмов проведения выборов в современном Нью-Йорке:

Продажность совести настолько укоренилась в общественной морали, что различные инструменты избирательной коррупции имели практически признанные функции и титулы. Покупавших голоса называли divisores; посредниками были interpretes; а те, у кого хранились деньги на покупку, — sequestres. Создавалось множество тайных обществ, делавших из права голоса предмет торговли; они делились на декурии, руководители которых подчинялись верховному главарю, ведшему переговоры с кандидатами и продававшему голоса членов общества либо за деньги, либо на условиях определенных выгод для себя или своих друзей. Эти общества решали исход большинства выборов, и сам Цицерон, столь часто хвачившийся единодушием, с которым он был избран консулом, был обязан им значительной частью полученных голосов...

Все это было поражено упадком. Грубая сила давала власть, а коррупция — должности. Общество терзали многочисленные элементы разложения: продажность судей, торговля выборами, абсолютизм сената, тирания богатства, угнетавшего бедняков ростовщичеством и безнаказанно попиравшего закон. — «Юлий Цезарь» Наполеона III, т. I, стр. 3.

В качестве выхода из бедствий, терзавших Республику, в естественном ходе эволюции возникли сначала диктатура Суллы, затем триумф Мария, после чего последовало возвышение Цезаря, приведшее прямиком к основанию империи Августом. Мы пока не наблюдаем августовской империи в Соединенных Штатах, но те же причины, которые в естественном ходе времени привели к созреванию империи Цезарей, можно наблюдать вовсю действующими на берегах Гудзона. К счастью для себя, Соединенные Штаты в настоящее время не имеют легионеров, чье превосходство позволило череде военачальников основать Римскую империю на могиле Римской республики. Этот элемент опасности вполне может проявиться в будущем. Рост имперских амбиций в Вашингтоне — один из самых явных знаков времени. Дух, который сегодня аннексирует Гавайи, угрожает Испании и бросает вызов Европе при помощи доктрины Монро, неизбежно будет вынужден либо наращивать вооружения, либо умерить свои амбиции. Впрочем, все это принадлежит уже следующему веку. Довольно для каждого дня своей заботы.

Система царя-мэра впервые начала действовать в Бруклине в 1882 году. Подобно Второй империи, она возникла из робости граждан. Мистер Сет Лоу, первый царь-мэр, отмечал это с предельной четкостью в последнем издании «Американского содружества» Брайса. Он говорил:

Целью американцев в течение многих лет было сознательное создание такого городского управления, при котором ни один чиновник сам по себе не обладал бы достаточной властью, чтобы нанести большой вред. Естественным результатом этого стало создание ситуации, при которой ни у одного чиновника не было власти делать добро.

Сама мысль о том, чтобы позволить гражданам в их кварталах избирать представителей, которые обладали бы всей полнотой власти, сосредоточенной в английских, французских или немецких городских советах, воспринималась американцами как проявление самоубийственного безрассудства. Доверять выборным представителям народа в американском городе так, как мы доверяем городским советам Бирмингема и Глазго, кажется американскому государственному деятелю опрометчивым и безрассудным. Чрезвычайно вдумчивый автор в «Анналах Американской академии политических и социальных наук» четыре года назад выделил английскую муниципальную систему как ту, которую ни один здравомыслящий американец и не подумал бы применить к крупному американскому городу. Он сказал:

Можно смело утверждать, что вся эта организация управления Бирмингема представляет собой доведенную до крайности совокупность черт, принесших наихудшие результаты в Соединенных Штатах. У любого главаря Таммани должны слюнки потечь при мысли о таком упрощении его трудов и увеличении возможностей для грабежа.

Несмотря на это, американские наблюдатели вслед за мистером Чемберленом заявляли, что Бирмингем — лучший из управляемых городов мира. Это, однако, нисколько не успокаивает американского пессимиста, который зафиксировал свое убеждение в том, что «порочные принципы, развитые в английском муниципальном управлении, преодолеют любую защиту, и это лишь вопрос времени, когда английские города испробуют то, через что прошел Нью-Йорк». Результатом этого глубоко укоренившегося в американском сознании убеждения в том, что избранник народа непременно станет воровать, если ему представится такая возможность, стало появление городских управлений, в основе которых лежало одно стремление — заранее парализовать городской совет, ограничить его возможности воровства и поставить его в большей или меньшей степени на милость легислатур штата. Результатом этой системы, рожденной трусостью и маловерием, стало перенесение почти всей власти в Нью-Йорке от городских властей к Таммани-холлу. Таммани, по крайней мере в теории, опиралась на широкую народную волю, и не было никаких ограничений для власти босса.

Через некоторое время абсурдность этой системы и принесенные ею пагубные результаты заставили более умных граждан осознать, что необходимо что-то предпринять, причем любой ценой. Должен быть создан какой-то центр местной власти, которому можно было бы доверить управление без опасений, что он будет воровать. Мистер Сет Лоу объясняет и защищает учреждение института царя-мэра теорией, согласно которой города в своем организационном качестве точнее описываются как крупные корпорации, нежели как малые государства.

Лучшие результаты, проистекающие из этой теории, легко пояснить. Американцы достаточно поднаторели в управлении крупными бизнес-предприятиями, чтобы понимать: в любом подобном начинании какому-то одному человеку должны быть предоставлены полномочия по руководству и подбору главных помощников; они понимают, что власть и ответственность должны идти рука об руку сверху донизу в любой успешной бизнес-организации. Следовательно, когда стало приходить осознание того, что город скорее является коммерческой корпорацией, нежели неотъемлемой частью штата, нежелание организовывать город по принципу концентрации власти в сочетании с концентрацией ответственности начало исчезать. Устав города Бруклина, пожалуй, представляет собой столь же передовой тип результатов такого образа мыслей, какой только можно найти. В Бруклине исполнительная сторона городского управления представлена мэром и различными руководителями департаментов. Законодательная сторона состоит из общего совета из девятнадцати членов, двенадцать из которых избираются от трех округов, каждый из которых имеет четырех олдерменов, а остальные семь избираются в качестве олдерменов от всего города в целом. Народ избирает трех городских должностных лиц помимо совета олдерменов: мэра, который является реальным, а не только номинальным главой города, контролера, который фактически является бухгалтером города, и аудитора, чье одобрение необходимо для оплаты любого счета города, большого или маленького. Мэр назначает единолично, без утверждения общим советом, всех руководителей исполнительных департаментов. Он назначает, например, комиссара полиции, комиссара городских работ, корпоративного адвоката или юрисконсульта, городского казначея, сборщика налогов и, в общем, всех должностных лиц, на которых возложены исполнительные обязанности. Эти должностные лица, в свою очередь, назначают собственных подчиненных, так что принцип четко определенной ответственности пронизывает городское управление сверху донизу. Мэр также назначает совет оценщиков, совет по делам образования и избирательную комиссию. Исполнительные чиновники, назначаемые мэром, назначаются сроком на два года, то есть на срок, аналогичный его собственному. — «Американское содружество» Брайса, т. I.

Этот устав впервые вступил в силу в январе 1882 года, и с тех пор Бруклином управляли цари-мэры. Мистер Сет Лоу, который был первым царем-мэром в Америке и впоследствии отбыл второй срок, приписывает ему как достоинства, так и недостатки всех деспотий. Когда у вас хороший царь, нет ничего лучше. Когда у вас плохой царь, нет ничего хуже. Как он говорит, бруклинская система «дала понять простейшему гражданину, что весь характер городского управления зависит от человека, избранного на пост мэра». Это, конечно, игра ва-банк. Если вы получаете хорошего человека, его огромная власть позволяет ему творить великое благо, но если вы получаете плохого, упаси боже этот город!

Бруклинская система была принята с модификациями в нескольких городах, в частности в Кливленде, Цинциннати и в определенной степени в Филадельфии. Эта же система была доведена до своего абсолютного предела в Уставе города Куинси в штате Массачусетс. Мистер Гамалиел Брэдфорд из Бостона в майском номере «Анналов Американской академии политических и социальных наук» за 1893 год так объяснял эволюцию царя-мэра, какой она представала в Уставе Куинси:

Было предусмотрено, чтобы мэр был единственным избираемым исполнительным должностным лицом, причем избирался бы общим голосованием города, дабы он мог служить воплощением всей администрации и нести за нее ответственность. Чтобы он мог быть таковым, ему были предоставлены полные полномочия по назначению и смещению всех подчиненных, за исключением школьного комитета, при мысли о котором даже радикальные разработчики устава побоялись столкнуться с предрассудками публики. Считалось, что раздельное избрание должностных лиц, будь то народным голосованием или голосованием совета, губительно для любой субординации, для всякого твердого или эффективного управления и для всякой личной ответственности. Но устав Куинси шел вразрез с другим, гораздо более глубоко укоренившимся предрассудком: требованием утверждения назначений мэра советом или олдерменами.

Нью-йоркский устав 1884 года наделил мэра всей полнотой полномочий по назначениям, хотя право смещения, которое, судя по всему, необходимо для эффективности первых, все еще ревниво удерживалось. Устав Куинси предоставляет оба полномочия в полной мере. Другой целью, хотя и достигнутой с некоторыми компромиссами, было избавление от советов или комиссий, поскольку они подавляли мэра и разрушали ту личную ответственность, которая считалась столь важной для общественного мнения. Один человек на каждом посту, этот человек несет прямую ответственность исключительно перед мэром, а сам мэр — перед народом с короткими интервалами; такова была руководящая теория. Чтобы предотвратить почти болезненный страх перед единоличной властью, было предусмотрено, что мэр может быть отстранен от должности тремя четвертями голосов совета, после чего назначаются новые выборы. Эта теория получила развитие благодаря еще одному положению, совершенно новому для практики страны: руководители департаментов, равно как и мэр, обязаны присутствовать на заседаниях совета, чтобы объяснять нужды администрации и давать публичный отчет о своей деятельности в ответ на вопросы отдельных членов. Ожидалось, что таким образом сила или слабость мэра станут очевидны для народного понимания, и что будет избираться лучший, прогрессивный класс людей с соответствующим эффектом для городских дел.

К сожалению, мистер Брэдфорд был вынужден признать то, на что ранее указывал мистер Чарльз Фрэнсис Адамс, а именно, что эксперимент с царем-мэром в Куинси отнюдь не оправдал себя своими результатами. Мистер Брэдфорд говорит:

Следует признать по свидетельству ведущих граждан Куинси, что устав пока не смог выполнить свою задачу; что расточительство расходов, местный дележ и политика закулисных сделок процветают здесь так же безудержно, как и в других городах штата.

Тем не менее и несмотря на разочарование в Куинси, когда зашла речь об обсуждении Устава Большого Нью-Йорка, сторонники того, что можно назвать английской или нормальной системой наделения властью над городом выборного совета, оказались в безнадежном меньшинстве, и устав Нью-Йорка был составлен на основе принципа царя-мэра. Сторонники царя-мэра использовали все те привычные аргументы, к которым прибегают алогеты автократии по всему миру. Их главным лейтмотивом была необходимость концентрации ответственности.

«Необходимо, — сказал мистер Годкин, — свести к минимуму число исполнительных должностей, за которыми общине приходится следить». Мистер Де Витт, председатель Комитета, составивший Устав Большого Нью-Йорка, изложил суть дела лаконично, написав: «Я выступаю за царь-мэра со сроком полномочий на короткий период и свободным правом снова обратиться к народу», а затем он добавил, возвращаясь к той странной жилке фатализма, которая у Наполеона выражалась в вере в свою судьбу: «Я верю, что Верховный правитель вселенной движет умами множества людей, и в нынешний век свободных школ и вездесущей журналистики ни один мэр с полномасштабной властью и полной ответственностью не осмелится допустить коррупцию или некомпетентность ни в одном из ведомств. Если бы он это сделал, у народа была бы всего одна голова, которую можно размозжить, и одна партия, которую можно сокрушить».

Это изменение, в отношении которого мы можем считать американских реформаторов окончательно преданными своему делу, может оказаться, как заявил мистер Э. М. Шепард, «самым важным приобретением в муниципальной реформе нашего времени», а может стать первым шагом по наклонной плоскости, ведущей к деспотизму. Мой долг — не догматизировать, а лишь описывать. Все, что я рискнул бы заметить в качестве комментария, заключается в том, что новая реформа кажется расходящейся не только с повсеместно принятой английской идеей, которую, конечно, можно и проигнорировать, но в равной степени и с джефферсоновской теорией фундаментального принципа местного самоуправления. Возможно, необходимо вышибать клин клином и изгнать босса с помощью царь-мэра, но старомодным либералам можно простить то, что они считают очень опасной игрой изгнание дьявола с помощью Веельзевула, князя демонов.

ДОКТОР АЛЬБЕРТ ШОУ. Редактор «Ревью ов ревьюз», Нью-Йорк.

ГЛАВА III.

УСТАВ БОЛЬШОГО НЬЮ-ЙОРКА.

Устав Большого Нью-Йорка является последним, вернее, новейшим из долгой череды уставов, дарованных легислатурой штата Нью-Йорк для управления городом. В период с 1846 по 1890 год было даровано одиннадцать различных уставов, так что средняя продолжительность жизни одного устава составляет всего четыре года. Предшествовавший этому устав рассматривался мистером Годкиным как наилучший, поскольку он сводил выборный элемент почти к нулю:

Ни одно столь разнородное сообщество, как наше, не может успешно управлять своими делами с помощью демократических форм без сведения к абсолютному минимуму числа исполнительных должностей, за которыми оно должно следить и с которых должно спрашивать, когда дела идут не так. Как только ответственность в таком сообществе оказывается широко рассредоточенной, немедленно начинаются «сделки» или торги между политиками за распределение должностей.

Ни в одном сообществе — однородном или разнородном — общественные дела не могут управляться успешно, когда высшая легислатура всегда готова перекроить устав всякий раз, когда меньшинство в городе может заручиться поддержкой большинства в штате. В Лондоне дело обстоит достаточно плохо, когда меньшинство в Совете графства может апеллировать к большинству в Палате общин. Но Палата общин вмешивается лишь путем создания препятствий для законодательства, желательного для прогрессивного большинства. Она никогда не пытается революционизировать конституцию Совета, поскольку большинство в Вестминстере не согласно с большинством в Спринг-Гарденс.

Было бы не слишком большим преувеличением сказать, что в прошлом единственное эффективное управление города Нью-Йорка состояло из исполнительной власти Таммани-холла в качестве нижней палаты и легислатуры в Олбани в качестве верхней палаты. Эти два органа не были призраками. Оба они были правящими реальностями. Когда Таммани не контролировала легислатуру штата, Олбани оставался единственной надеждой отчаявшихся республиканцев. О постоянстве вмешательства легислатуры штата можно судить по тому факту, подтвержденному отчетом, представленным государственной комиссии по управлению городами, что за десять лет между 1880–1889 годами в Олбани было принято не менее 399 различных законов о внесении поправок, затрагивающих устав города Нью-Йорка. Легислатура штата, которая ежегодно принимает почти сорок законов, изменяющих или дополняющих устав города, представляет собой фактор, с которым приходится считаться.

Требование самоуправления (Home Rule) для города, повторявшееся неоднократно, похоже, не поддерживается всерьез ни одной из партий. Обе признают необходимость этого. Но ни одна из них не желает ничем рисковать ради его достижения. Устав Большого Нью-Йорка возник на основе Комиссии, назначенной в 1896 году для рассмотрения и подготовки отчета о предложенном объединении и унификации управления обширной городской зоной, ныне известной как Большой Нью-Йорк. Этот вопрос обсуждался давно, но когда дело дошло до составления проекта устава, многие отступили назад. Мистер Крокер утверждал, что если бы гражданам разрешили проголосовать «за» или «против» его принятия, он никогда бы не вступил в силу. Референдум разрешен не был, и устав вступил в силу в текущем году без предварительного всенародного голосования.

Генерал Трейси, кандидат от республиканцев на недавних выборах, был президентом Комиссии по разработке устава, а мистер Де Витт — председателем Комитета. Среди других членов были мистер Стронг, мэр Нью-Йорка; мистер Сет Лоу, первый царь-мэр Бруклина; мистер Гилрой, контролер города Нью-Йорка от Таммани, и несколько других влиятельных лиц. Они единогласно сошлись на рекомендации принять устав в его нынешнем виде, хотя мистер Сет Лоу и мэр Стронг выразили несогласие с одним или двумя его положениями.

Комиссары приступили к работе в уверенности, что они создают конституцию для города, который при жизни ныне живущих будет насчитывать 6 000 000 граждан. Мистер Де Витт, председатель Комитета, который рассказывает нам, что «его полные решимости силы трудились над уставом восемь долгих посвященных этому делу месяцев», с гордостью созерцал результат своего труда. Говоря об уставе, он заявляет:

Он отвечает всем чрезвычайным ситуациям огромного будущего. Он создан не только для настоящего, но и на многие века вперед. В нем воплощены все достоинства существующих уставов и отсутствуют какие-либо пороки. Он приспособится к любым размерам территории и к любому кратному увеличению численности населения. Как при населении в десять миллионов, так и при населении в три миллиона человек он уделит каждому району максимум заботы и внимания, а имперскому мегаполису в целом — максимум достоинства и мощи. Форма правления Большого Нью-Йорка станет моделью, по которой будет построен Большой Лондон.

Не делая столь громких заявлений в отношении устава, нет сомнений в том, что это важный документ, который вполне заслуживает внимательного изучения. Он довольно объемист: вместе с приложениями он занимает не менее одной тысячи страниц.

Тем не менее он стал предметом весьма тщательного и ясного анализа доктора Альберта Шоу, чьи «Исследования муниципального управления в Старом и Новом Свете» дают ему право говорить с некоторой долей авторитета по вопросам, затрагиваемым в уставе. Его анализ устава был опубликован в журнале «Атлантик мансли» за июнь 1897 года под названием «Муниципальная программа Большого Нью-Йорка». Мистер Де Витт опубликовал свою четкую и лаконичную идею Большого Нью-Йорка в журнале «Манси мэгэзин» под названием «Формирование мегаполиса». Сам устав с его 1 620 статьями был издан в популярном виде по цене 10 центов газетой «Бруклин дейли игл». Текст устава с помощью анализа доктора Шоу и мистера Де Витта позволяет каждому составить довольно ясное представление о том, что делает устав и что он означает.

Мистер Крокер неоднократно уверял меня перед началом недавней борьбы за пост мэра, что устав представляет собой монстр и абсурд, что установленная им система правления неминуемо рухнет и что даже архангел не смог бы заставить ее работать удовлетворительно. Мистера Крокера едва ли можно назвать беспристрастным судьей, но его вердикт достаточно согласуется с вердиктом доктора Шоу, чтобы оправдать самые серьезные опасения по поводу перспектив, открывающихся перед вторым городом мира.

Во время моего пребывания в Нью-Йорке меня просто осаждали интервьюеры, умолявшие рассказать им, что я думаю об уставе. Я оставлял без внимания их просьбы, предпочитая более тщательно изучить сам устав, пользуясь преимуществом анализа доктора Шоу. Даже сейчас я несколько уклоняюсь от выражения мнения, опасаясь, как бы это не было истолковано как претензия с моей стороны судить тех, на ком лежит ответственность за управление Нью-Йорком. Но когда врачи расходятся во мнениях, решает народ, и когда местные эксперты находятся в безнадежном разногласии относительно достоинств или недостатков устава, британскому стороннему наблюдателю, пожалуй, позволено, даже с расстояния в 3 000 миль, зафиксировать то, какое впечатление производит устав на него самого. Если мне в этом не откажут, я могу сразу сказать, что в уставе налицо глубочайшее недоверие к народу. Облик устава омрачен отчаянием. Как выражение демократического отчаяния он намного хуже бруклинского устава, поскольку бруклинский устав по крайней мере доверял царь-мэру, тогда как нью-йоркский устав с опаской относится даже к этому.

Объясняя положения устава, я предпочитаю цитировать анализ доктора Шоу. Он говорит:

Сначала идет мэр, который именуется главным исполнительным лицом. Он избирается на четыре года и не имеет права на немедленное переизбрание, а его жалованье составляет 15 000 долларов в год. Деятельность городской администрации разделена на восемнадцать исполнительных ведомств. Это ведомства финансов, юстиции, полиции, водоснабжения, шоссейных дорог, уборки улиц, канализации, общественных зданий, освещения и снабжения, мостов, парков, строительства, общественных благотворительных учреждений, исправительных учреждений, пожарной охраны, доков и паромных переправ, налогов и кадастровых оценок, образования и здравоохранения.

Члены всех этих советов, за одним исключением, назначаются мэром, а не избираются народом. Единственным исключением является городской контролер, возглавляющий финансовое ведомство. Он избирается одновременно с мэром. Мэр также назначает всех членов пяти школьных советов, которые ведают вопросами образования в пяти боро Большого Нью-Йорка:

Система, предусмотренная в новом уставе, передает исполнительную власть целиком в руки восемнадцати ведомств, которые практически верховны в своих соответствующих восемнадцати сферах, за исключением случаев, когда они ограничены двумя важными группами, или советами, а именно: советом по сметам и ассигнованиям и советом общественных улучшений. С некоторым удивлением обнаруживаешь, что право издания постановлений, которое номинально должно было бы принадлежать исключительно муниципальной ассамблее, в уставе Большого Нью-Йорка возложено на все исполнительные ведомства.

Тогда, спросят вас, какова же роль муниципальной ассамблеи, ведь существует муниципальная ассамблея, разделенная на две палаты? На что следует ответ, что муниципальная ассамблея практически сводится к функции дискуссионного клуба, ибо, как говорит доктор Шоу:

Восемнадцать исполнительных ведомств отнимают у муниципальной ассамблеи большую часть полномочий по изданию постановлений; совет общественных улучшений на практике контролирует муниципальные планы и политику в отношении строительных работ, а совет по сметам и ассигнованиям вмешивается в подготовку бюджета как по статье доходов, так и по статье расходов.

Правда, за бюджет должна проголосовать муниципальная ассамблея, которая в этом случае заседает как единый орган. Но ее контроль практически равен нулю. Реальный финансовый контроль сосредоточен в Совете по сметам и ассигнованиям. Мистер Ф. В. Грин в статье, опубликованной в журнале «Скрибнер» за октябрь 1896 года, указывает, что разработчики этого совета тщательно избегали принципа прямых выборов. Он говорит:

Вероятно, ни в одном другом уголке земного шара, каким бы автократическим ни было его правительство, столь значительные полномочия по налогообложению и ассигнованиям не передавались столь непредставительному органу, как в этом передовом городе страны свободы, чье правительство возникло как протест против налогообложения без представительства. И еще более странным парадоксом является то, что эта система, учрежденная как один из результатов свержения режима Твида и действующая уже двадцать три года, представляет собой наиболее успешную особенность нынешней формы городского управления — единственную, в отношении которой редко слышны критические замечания.

После того как этот неизбираемый совет утверждает сметы, они затем направляются на голосование в муниципальную ассамблею. Но, говорит доктор Шоу, муниципальная ассамблея

должна завершить свои действия в течение определенного числа дней. Она не имеет права добавлять ни единого пенни к сметам ни по какому пункту. Ей разрешается отклонять статьи или производить сокращения, но она не должна компенсировать это голосованием за увеличение сумм на какие-либо цели. Когда она завершает свое рассмотрение, бюджет поступает к мэру для его окончательного решения. Мэр обладает полномочиями наложить вето на любые поправки, которые могла внести муниципальная ассамблея. Иными словами, он может восстановить любые суммы, которые были вычтены.

Но, скажут вам, вето мэра может быть преодолено. Может, но только в том случае, если против него выступит большинство муниципальной ассамблеи в пять шестых голосов. Такое единодушие на практике недостижимо.

Действительно, создается впечатление, будто главная цель муниципальной ассамблеи состоит в том, чтобы преподавать ее членам практические уроки по решению простых примеров с простыми дробями. Опять же, цитируя доктора Шоу:

Ни один человек никогда не освоится с положениями этого устава настолько — сколько бы лет он ни заседал в муниципальной ассамблее, — чтобы с уверенностью знать, без тщательного обращения к документу, каким большинством должно быть принято то или иное конкретное дело, чтобы оно имело силу. Некоторые решения в муниципальной ассамблее могут приниматься большинством присутствующих и голосующих при наличии кворума. Другие вопросы могут решаться простым большинством всех избранных членов; еще для других требуется большинство в две трети голосов всех избранных членов, для других — три четверти, для других — четыре пятаго, для других — пять шестых, а для некоторых требуется абсолютное единодушие. Я подозреваю, что для определенных действий могут потребоваться и другие проценты или пропорции; но эти семь, которые я упомянул, привлекли мое внимание, когда я пытался бегло просмотреть документ.

В отчете Комиссии, представляющем Устав, комиссары отмечают, что Устав вводит, «в соответствии с устоявшейся американской политической системой, различные сдержки и противовесы против злоупотребления полномочиями, предоставленными муниципальной ассамблее». В этом нет никаких сомнений. Недоверие к народному выборному собранию проявляется на каждом шагу. Народное собрание кастрируется с самого первого момента своего существования. Оно тщательно лишено права законодательной инициативы в делах первостепенной важности, и разработаны сложные положения, лишающие его осуществления власти, которую в Англии мы сочли бы абсолютно незаменимой. Начнем с того, что муниципальной ассамблее запрещено предоставлять какие-либо концессии или права на использование общественных улиц иначе как с одобрения Совета по сметам и ассигнованиям, и притом лишь на ограниченные периоды времени с надлежащим обеспечением периодических переоценок. Муниципальной ассамблее не разрешается санкционировать какие-либо работы, сопряженные с расходованием крупных сумм денег, либо создавать какие-либо долги, распоряжаться какими-либо концессиями или взимать какие-либо налоги без согласия Совета по сметам и ассигнованиям. Даже в этом случае ее решение подлежит вето мэра. В случаях общественных улучшений огромного масштаба и стоимости муниципальная ассамблея не может голосовать простым большинством. Если она не сможет собрать большинство в три четверти от всего своего состава, она ничего не может поделать. Следовательно, одна четвертая часть ассамблеи плюс один голос могут по своему усмотрению парализовать работу этого органа. На самом деле невозможно адекватно объяснить бессилие ассамблеи, которая, согласно обычным английским представлениям, должна быть источником, местопребыванием и центром всех полномочий. Несомненно, существуют статьи, наделяющие ассамблею определенными полномочиями, но в конце этих статей вы неизменно обнаружите, что они не должны осуществляться иначе как по инициативе какого-либо неизбираемого ведомства или при согласии какого-либо совета, столь же свободного от изъяна народного выборного происхождения.

Все это, однако, вполне согласуется с наполеоновской концепцией истинного метода демократического правления. Наполеон со своими государственными министрами никогда не претендовал на осуществление такого контроля над Законодательным корпусом (Corps Législatif), какой мэр Большого Нью-Йорка будет осуществлять над своим выборным собранием. Ему предоставлена свобода рук в назначении собственной исполнительной власти, и он может проводить свой собственный бюджет до тех пор, пока сможет найти одну шестую часть плюс один голос в ассамблерее в свою поддержку. Создание царь-мэра, сколь бы интересным оно ни было как показатель укоренившегося недоверия к выборным собраниям, которое в настоящее время доминирует в американском сознании, не является той особенностью устава, которая глубже всего раскрывает масштабы проникновения недоверия к народному правлению в Соединенных Штатах. Ибо, наделив мэра высшей ответственностью и избрав его на четырехлетний срок, эти удивительные создатели устава тщательно позаботились о том, чтобы он имел право смещать комиссаров, назначить которых ему разрешили, только в течение первых шести месяцев своего срока полномочий. Именно это ограничение показывает, насколько глубоко современный американдец не доверяет своим правящим людям. Вера в выборный совет погибла окончательно; но вера в царь-мэра могла бы свидетельствовать о выживании некоторой веры в выборный принцип. Однако условие, тщательно прописанное в уставе о том, что право мэра смещать назначенных им руководителей ведомств прекращается через шесть месяцев после его избрания, представляет собой наиболее поразительную иллюстрацию глубоко укоренившегося недоверия, которое сегодняшний американец питает ко всем избираемым лицам.