«Пропорциональное представительство применительно к партийному правлению: Новая избирательная система»

Третье требование состоит в том, чтобы избиратели обладали абсолютной свободой голосовать именно так, как им заблагорассудится, и тем не менее профессор Нансон, осуждая первоначальную схему мистера Харе, отрицал за ними свободу голосовать в качестве фанатиков; но он по-прежнему утверждает, что они свободны голосовать на любой основе, если только они составляют от одной шестой до одной двенадцатой избирательного округа. Таким образом, степень свободы оказывается изменчивой и служит предметом мнений. Теперь мы решительно отрицаем, что избирателям следует предоставлять возможность подчинять национальные интересы фракционным интересам. Подобно тому как аргумент фанатиков является фатальным для первоначальной схемы мистера Харе, так и раздробление на фракции оказывается фатальным для нынешней схемы профессора Нансона. Где же та свобода, которую профессор Нансон отстаивает при нынешней избирательной системе? Разве не является фактом то, что по всей Англии, Америке и Австралии избиратели весьма часто имеют выбор лишь между двумя кандидатами — один от правительственного кабинета, другой от оппозиции? Безусловно, давайте иметь как можно больше политических организаций для обнародования пожеланий всех слоев общества; но истинная функция всех таких организаций состоит в том, чтобы влиять на политику двух главных партий, а не добиваться независимых делегатов в парламенте. Это означает просто-напросто то, что компромисс между различными слоями, поддерживающими партию, должен достигаться в умах избирателей и на выборах, а не в стенах легислатуры.

Четвертое требование — это освобождение избирателей от тирании «босса». В настоящее время власть «босса» заключается в контроле над выдвижением кандидатур, и хотя в определенной степени этот контроль необходим при существующей избирательной системе, он не является неотъемлемым для партийного правления, как мы надеемся показать. Однако при правлении фракций от этого контроля не было бы спасения. Тирания фракции хуже тирании «босса». Избиратели нуждаются в спасении от собственных эгоистичных страстей куда сильнее, чем от «босса».

Заключительное требование о том, что каждый избиратель имеет право на полную ценность своего голоса, независимо от того, как он используется, в действительности представляет собой требование равенства политической власти, т. е. прямого правления. Оно означает, что избиратели абсолютно свободны объединяться ради собственных интересов или ради своих классовых интересов в противовес общественному благосостоянию. Подобные объединения при равенстве прямой политической власти вскоре привели бы к социальному расколу.

Профессор Джетро Браун. В предисловии к книге профессора Джетро Брауна «Новая демократия» две фундаментальные трудности современной политики справедливо охарактеризованы следующим образом: как выразить общественное мнение и как повысить его ценность. Для решения первой из этих задач профессор Браун рекомендует систему Харе, а для второй — изучение истории. Далее он пишет: «Каким образом должно осуществляться улучшение народного суверенитета? Не путем преследования политики, которая, как надеются, способна сыграть на невежестве против невежества и на предрассудках против предрассудков, обеспечив хорошее правление с помощью уловок лести, манипуляций и интриг, осмелюсь верить я; и поистине не посредством совершенствования демократического механизма, хотя это крайне желательно и требует немедленного внимания. Ибо превыше всего возвышается вопрос о характере». Совершенно очевидно, что профессор Браун разделяет заблуждение прочих сторонников системы Харе, будто способ выражения общественного мнения не имеет никакого отношения к характеру общественного мнения. Обе поставленные трудности по сути своей едины. Кардинальный факт, лежащий в основе представительства, заключается в том, что оно представляет собой реальную социальную силу, способную оказывать обратное воздействие на характер, формировать его и тем самым повышать ценность общественного мнения. Независимость, любовь к свободе, уважение к меньшинствам и способность к самоуправлению, составляющие самые характерные черты английского характера, не являются врожденными, а в значительной мере выступают продуктом британской Конституции. Если бы единственный шанс повышения ценности общественного мнения заключался в надежде побудить индивидуальных избирателей изучать уроки истории, перспектива была бы поистине мрачной.

Профессор Браун рассматривает партийное правление как неизбежное зло, проистекающее из механической трудности достижения единства действий при множестве воль. Это практически равносильно утверждению, что сама законотворческая деятельность есть неизбежное зло. Однако он пишет: «Каковы бы ни были изъяны партийного правления, не может быть сомнений ни в полезности, ни в необходимости самого этого института. Альтернативой партийному правлению служит система правления мелких групп. В Австралии изъяны этой альтернативы время от времени проявлялись в практической политике; однако именно на Францию мы должны смотреть как на высшую иллюстрацию оных». Обращаясь к главе о системе Харе, мы обнаруживаем, что профессор Браун верит, будто избиратели все равно разделились бы на две партии, даже если бы им предоставили возможность формировать малые группы. «Я не могу поверить, — пишет он, — чтобы репутация нашей расы в отношении здравого смысла была настолько утрачена, будто положение о верном представительстве народа завершилось бы неумеренной легислатурой! Ибо, хотя система Харе не совершенна, она несомненно предоставляет возможность для абсолютно справедливого представительства. Разумеется, этой возможностью кое-кто злоупотребил бы; но утверждать, что злоупотребление носило бы всеобщий характер или, если и было бы в какой-то мере всеобщим, продолжалось бы долго, значит утверждать, что народ окажется недостойным предоставленной возможности». Пока он находился в Университете Тасмании, состоялись первые выборы по системе Харе, и мнения профессора Брауна основаны на их результате. Впрочем, только что прошли вторые выборы, которые демонстрируют всю тщетность его надежд.

Тасманский эксперимент. Несмотря на то что ее пропагандируют уже более сорока лет, нынешнее испытание системы Харе в Тасманнии представляет собой первое применение «представительного принципа» к любой ассамблее, смоделированной по английскому плану партийного правления, и потому заслуживает большего, нежели беглого внимания. Однако эксперимент этот носит столь малый масштаб и проводится столь непродолжительное время, что результаты пока еще вряд ли могут считаться окончательными. Возражение против системы Харе заключается не столько в том, что она не подходит к нынешним условиям, сколько в том, что она быстро приведет к изменению этих условий. Интересно обнаружить, что именно это и происходит. Система применяется всего в двух избирательных округах — в Хобарте и Лонсестоне, причем первый избирает шесть членов, а второй — четырех. На первых выборах в 1897 году возможности системы не были оценены по достоинству, и избиратели голосовали по старинке; и хотя результаты оказались довольно хаотичными и неожиданными, их сочли вполне удовлетворительными. Но вторые выборы, состоявшиеся в начале нынешнего года, нанесли системе серьезный удар. Не менее трех успешных кандидатов пользовались крайней непопулярностью; а один из них, бывший министр, недавно был изгнан из общественной жизни по докладу специального комитета Палаты. Его восстановление в правах вызвало бурю возмущения по всей колонии, и он был вынужден снова уйти в отставку еще до заседания парламента. Было бы полезно обратиться к свидетельству решительного сторонника системы — корреспондента газеты «Аргус». Об одном из кандидатов он пишет: «Судя по всем имеющимся определенным свидетельствам, казалось, что пять шестых избирателей Хобарта прямо выступали за строительство железной дороги нынешним синдикатом Большой западной железной дороги; в то время как те, кто составлял оставшуюся шестую часть, по-разному выступали против компании или против самого проекта строительства такой железной дороги частными предпринимателями. Эту шестую часть представляет мистер Р. К. Паттерсон, возглавивший список голосования». О другом кандидате мы узнаем, что «мистер Малкахи вел тяжелую борьбу, и можно с уверенностью предположить, что в списке избранных он представляет римско-католический голос. Будучи членом всеобщего популярного правительства, масштаб личной непопулярности мистера Малкахи был поразительным и, вероятно, уникальным». Но сильнее всего буря разыгралась из-за избрания мистера Майлза. Выдвигается оправдание, будто «вина за избрание мистера Майлза (если предположить, что это вина) лежит на избравших его избирателях, а не на системе, при которой состоялось его избрание... Раз допустить, что часть избирателей Хобарта имеет право выбирать себе в представители того, кого они выберут, представляется, что система Харе должна быть признана свободной от всякой ответственности за избрание мистера Майлза». Но именно это как раз и нельзя допустить ни на мгновение, как мы постарались показать. Утверждается, что мистер Майлз был бы избран столь же легко и при старой системе, но это не так. Он набрал лишь одну восьмую голосов, так что, даже предполагая, что его сторонники в едином избирательном округе были вдвое сильнее, он имел бы лишь одну четвертую голосов. Можно с уверенностью сказать, судя по небольшой доле вторых и третьих преференций, которые он получил, что если бы было принято блок-голосование, он оказался бы в самом низу избирательного списка. Комментируя эти результаты, «Аргус» заявляет, что система Харе не претендует на то, чтобы реформировать или направлять людей. Очень может быть! Но разве не совершенно очевидно, что она имеет противоположный эффект?

Будет ли преувеличением сказать, что если эксперимент в Хобарте продолжится, то его конечной тенденцией станет избрание шести членов, каждый из которых приемлем для одной шестой избирателей и отвратителен остальным пяти шестым? Уже сейчас совершенно очевидно, что привычные партийные линии совершенно игнорируются.

Профессор Коммонс. Лучшая книга на эту тему из числа опубликованных на сегодняшний день — это «Пропорциональное представительство» Джона Э. Коммонса, профессора социологии в Сиракузском университете (США). Ее великое достоинство заключается в том, что в ней всесторонне рассмотрены политические и социальные аспекты этой реформы. Профессор Коммонс отвергает систему Харе в пользу системы свободных списков. Он пишет: «Систему Харе отстаивают те, кто в чересчур доктринерской манере желает упразднить политические партии. Они, по-видимому, не осознают невозможности действовать в политике без крупных группировок индивидов». Он делает большой шаг вперед по сравнению с последователями мистера Харе, признавая, что пропорциональный принцип должен применяться к партиям, а не к индивидам, и он даже правильно определяет партии как основывающиеся «вовсе не на секционных делениях, а на социальных и экономических проблемах общегосударственного масштаба»; но, к сожалению, он упускает из виду, что партии могут быть только двумя и что представительство малых партий не реформирует главные партии, а вовсе развалит их. В то же время он не просто теоретик, ибо заявляет: «Если практичный и эффективный метод пропорционального представительства не может быть обнаружен, теоретический принцип — не более чем мечта». Более того, он благоразумно признает, что его аргументы в отношении федеральных и штатных легислатур в Америке опережают то, что публика готова принять, и добавляет: «Мы как народ еще не готовы отказаться от представления о том, что партийная ответственность в федеральных делах имеет существенное значение для безопасности». Его непосредственной целью является поэтому реформа городских советов, которые в Америке контролируются национальными партиями и эксплуатируются печально известными «машинными» организациями. Мы можем сочувствовать этой цели, ибо партии в административном органе представляют собой серьезное зло, но в случае с легислатурами дело обстоит совсем иначе. Профессор Коммонс признает, что третья и четвертая партии, если им предоставить их соразмерный вес в законодательной деятельности, будут обладать решающим голосом, однако заявляет, что «вес этого возражения, самого серьезного из всех предъявленных до сих пор против пропорционального представительства, различен в разных уровнях управления». Затем он приступает к рассмотрению возражения «применительно к Конгрессу (и попутно к легислатурам штатов), где оно имеет наибольшую силу и где преимущественно можно ожидать, что партийная ответственность окажется решающей». И единственный ответ, который он находит, заключается в том, что возражение «упускает из виду принцип равенства и справедливости в представительстве. Здесь может оказаться, что справедливость — это мудрейшая целесообразность. Странная аномалия, свидетельствующая о путанице в мыслях относительно демократии, заключается в том, что народ, настаивающий на всеобщем избирательном праве и доходящий в его предоставлении до смехотворных пределов, отказывает в праве на представительство тем второстепенным политическим партиям, чье существование служит естественным плодом этого избирательного права». Но этим второстепенным партиям не было бы отказано в представительстве, если бы им позволили свободно осуществлять их истинную функцию, состоящую в том, чтобы влиять на политику главных партий; и для работы политической машины необходимо, чтобы они ограничивались именно этой функцией. Профессор Коммонс продолжает: «Аргумент же тех, кто опасается, что третьи партии будут обладать решающим голосом, основывается не исключительно на страхе перед коррумпированными классами, но скорее перед идеалистами, реформаторами, так называемыми «фанатиками» и «чудаками». Они хотели бы сохранить исключительное правление большинства и партийную ответственность в деле предотвращения несоразмерного влияния этих мелких групп». При этом упускается из виду, разумеется, сила уже приведенного аргумента о том, что индивидуальная ответственность важнее для народа, нежели корпоративная ответственность партий. Здесь делается допущение, будто полное подавление индивидуальности составляет неотъемлемую черту партийного правления, тогда как на самом деле оно представляет собой особую черту американской политики, обусловленную «машинным» контролем над выдвижением кандидатур. Единственный момент, который упустил профессор Commons, заключается в том, что индивидуальное выдвижение кандидатур может быть разрешено, а представительство при этом по-прежнему ограничено двумя главными партиями.

Заключение. Сторонники пропорционального делегирования не смогли постичь важности принципов организации и руководства, лежащих в основе представительства. Мистер Харе полагал, что эффектом от устранения организации станет улучшение руководства. Но он просчитался без хозяина — Человеческой Природы. Без организации нельзя обойтись, не разрушив руководство и не вызвав к жизни борьбу фракций.

СНОСКА:

[1] Ныне лорд Эвбери.

ГЛАВА III.

ТЕКУЩЕЕ ПОЛОЖЕНИЕ ПАРТИЙНОГО ПРАВЛЕНИЯ.

Англия. Мы видели, что фундаментальная ошибка сторонников пропорционального представительства заключается в том, что они не сумели провести различия между двумя стадиями представительства. Постоянно апеллируя к более ранним парламентам, они совершенно упускают из виду тот факт, что функции, которые ныне осуществляет парламент, тогда были сосредоточены в руках Короля. Однако эта ошибка не ограничена сторонниками пропорционального представительства, большинство из которых, впрочем, сколь бы противоречиво это ни выглядело, выступают за партийное правление. Она также выдвигается в качестве аргумента теми, кто возлагает всю вину за нынешние беды на партийную систему и считает, что все слои общества должны действовать сообща как единая партия. Возьмем, к примеру, обличительную статью мистера У. С. Лилли «Цена партийного правления» в журнале «Фортнайтли Ревью» за июнь 1900 года. Мистер Лилли горько жалуется на то, что непогрешимым оракулом в политике сегодня является «человек с улицы». Он утверждает, что все вопросы решаются «подсчетом голов без малейшего внимания к тому, что эти головы содержат». Его пугалкой является расширение избирательного права. «Представительные институты, например, — вопрошает он, — что они представляют? Истинная теория несомненно заключается в том, что они должны представлять все черты национальной жизни, все живые силы общества, все то, что делает страну таковой, какова она есть, причем в надлежащей пропорции. И такова была Конституция Англии вплоть до даты первого Акта о парламентской реформе. Ее идеалом было, выражаясь словами епископа Стаббса, «организованное собрание различных сословий, состояний и условий людей, признанных обладающими политической властью»». Могло ли что-либо быть более нелепым? Политическая власть должна распределяться в девятнадцатом веке так же, как в четырнадцатом! Народ должен всегда управляться своими высшими! Мистер Лилли продолжает: «Мне представляется, что корень искажения нашей парламентской системы партийной игрой следует искать в искажении нашей представительной системы принципом политического атомизма. Люди не равны в правах точно так же, как они не равны в силах. Они неравноценны по своей политической ценности. Они не должны быть равны в политической власти».

Ошибка здесь кроется в посылке. Разве у демагога не больше власти, чем у его дураков-подопечных, или у члена парламента больше власти, чем у избирателя? Мы едва ли еще достигли и вряд ли когда-либо достигнем этого идеала прямого правления. Но какова же эта цена, по поводу которой негодует мистер Лилли? «Цену можно выразить восемью словами: «Полное подчинение национальных интересов партийным». Полное подчинение. Я употребляю это прилагательное осознанно. Партийные интересы составляют не только первую мысль политиков в Англии, но, слишком часто, последнюю и единственную мысль». Все это чистейшая бессмыслица. Совпадение партийных целей с подлинными интересами народа, которое демонстрировал британский парламент со времени Акта о реформе 1832 года, никогда даже отдаленно не имело себе равных ни в одной другой стране. Достижению этого великого результата способствовали две причины: во-первых, постепенное расширение избирательного права на все слои народа и, во-вторых, тот факт, что принципы организации и руководства получили высокое развитие. В одном отношении, однако, мистер Лилли прав. Зенит пройден. Партийное правление сегодня в Англии уже не то, что было двадцать лет назад. Но вина лежит не на расширении избирательного права, а на том, что принципы организации и руководства действуют менее эффективно. Правда, расширение избирательного права косвенно причастно к этой неудаче, однако первопричина заключается в том, что нынешняя избирательная система не способна выдерживать возросшую нагрузку. Она больше не удовлетворяет задаче организации народа в две сплоченные партии. Воздействие на партии верно отмечено мистером Лилли. «Опасность, которая вечно подстерегает их, — заявляет он, — это опасность скатиться во фракционность».

Итак, результатом отсутствия организации является присутствие в парламенте мелких независимых фракций, которые, обладая решающим голосом, заставляют главные партии вырождаться во фракции.

Эта тенденция очевидна даже в Англии, и камнем преткновения, о который разбились партии, стала ирландская фракция. Мы не намерены вдаваться в сущность ирландского вопроса; нас интересует карьера этой фракции в парламенте. Однако можно отметить, что ирландская партия опирается на тройственную основу как фракция; она базируется главным образом на классовой обиде, а также отчасти на расовой и религиозной основе. Именно ирландская партия в Палате общин первой обнаружила, что, держась обособленно от двух главных партий, она способна терроризировать обе; и тем самым обнаружила уязвимое место партийного правления. Ее тактика до определенного момента имела успех, ибо мистер Гладстон поддался искушению купить ее поддержку и внес законопроект о гомруле. Результат известен всем: историческая Либеральная партия раскололась надвое; партийные линии были перекроены; мистер Гладстон остался в безнадежном меньшинстве, и остаток его последователей пребывает сегодня в том же состоянии. Какой урок следует извлечь из этих событий? Что подобная тактика не может увенчаться успехом в долгосрочной перспективе. Страдают все интересы, но виновные — больше всех. Более того, такая тактика неконституционна и при определенных обстоятельствах оправдала бы ответные меры. Давайте проследим конституционный путь. Ирландские депутаты могли бы оказать значительное влияние на политику как либералов, так и консерваторов, точно так же, как это сделали шотландцы. Если бы они следовали этому курсу, разве не оказались бы они сегодня в лучшем положении?

Конечно, ирландскую фракцию едва ли можно назвать результатом нынешней избирательной системы; она в основном является выражением старых обид. Но она подала пример, и дезинтеграция старых партий стремительно продолжается. Тем не менее можно упомянуть одну особенность, связанную с нынешней системой в Ирландии, а именно — перманентное лишение меньшинства избирательных прав. На большей части территории Ирландии не существует такого явления, как борьба между главными партиями. Если бы была внедрена система, при которой меньшинство могло бы получить свою долю представительства, партии соперничали бы на равных условиях за поддержку народа, и это способствовало бы восстановлению добрых чувств.

Возвращаясь к мистеру Лилли. Текущее положение партийного правления в Англии обусловлено не дефектами самого института и тем более не расширением избирательного права, а несовершенной организацией. Истинное средство исправления заключается поэтому в улучшении организации, а не в ограничении избирательного права. Благодаря этому будет достигнуто такое положение, при котором, если какая-либо из партий станет благоволить фракции, она потеряет всеобщую популярность; тогда действительно мы сможем надеяться, что сами главные партии перестанут вырождаться во фракции.

В том же номере журнала «Фортнайтли» помещена без подписи статья о «лорде Росебери и национальном кабинете», в которой партийная система упоминается как отжившая свое, и высказывается предположение, что после отставки лорда Солсбери следует сформировать национальный кабинет, включающий как мистера Чемберлена, так и лорда Росебери. Предстоящие зарубежные осложнения называются в качестве предлога для прекращения партийной деятельности. Отнюдь не отрицается, что партийное правление больше подходит для того, что мистер Герберт Спенсер называет индустриальным типом общества, нежели для воинственного типа. Совсем недавно лорд Солсбери обвинял британскую Конституцию в неподготовленности к настоящей войне. Но в равной степени верно и то, что в иностранных делах партийная деятельность обычно приостанавливается: так обстоит дело, например, в управлении Индией. Реальный вопрос тогда заключается в следующем: столь ли серьезна опасность внешней агрессии, что все вопросы внутренней политики могут быть перманентно отброшены в сторону? Если мы достигли этого этапа, конец современной цивилизации уже близок. Фактически данное предложение представляет собой возврат к первой стадии представительства с той лишь разницей, что ожидается, будто все слои народа будут сплочены страхом перед иностранной агрессией, а не страхом перед агрессией монархии.

Мистер Дэвид Сайм — критик совершенно иного толка. Далеко не желая отнимать контроль у народа, он предоставил бы народу абсолютный контроль над всем и во все времена. Редко аргументы против партийного правления излагались столь мощно, как в его труде «Представительное правление в Англии». Однако свои предлагаемые средства исправления мистер Сайм основывает на теории представительства, которая опирается на буквальное значение слова. Никто не излагал теорию делегирования яснее, чем в следующем пассаже, и не заходил столь далеко в ее применении:

Представительство есть ментальный акт; оно представляет собой представление или воспроизведение состояния ума другого лица; и прежде чем одно лицо сможет представлять другое лицо, оно должно сперва узнать, каковы мнения этого другого лица. Представитель есть заместитель; он стоит на месте другого лица и действует за него. Но один человек не может действовать за другого, если он не знает, как поступил бы этот другой, действуй он за самого себя. Иными словами, ему требуется знать те мотивы, которыми руководствуется это другое лицо, или то, что влияет на его мотивы, а именно его принципы и убеждения. Палата общин является представительным органом не потому, что каждый отдельный ее член представляет мнения всей нации, а потому, что члены в совокупности представляют эти мнения (с. 170).

Эта позиция диаметрально противоположна принципам, сформулированным нами, ибо она начисто исключает идеи организации и руководства. Далее мистер Сайм говорит: «Если правление должно осуществляться на благо всех классов, представителей следует выбирать из всех классов. У нас было классовое представительство в ранних парламентах, но тогда все классы были представлены справедливо». Мы показали, что аналогия с ранними парламентами несостоятельна. Представителей теперь следует избирать вне зависимости от класса, а не в качестве классовых делегатов. Однако мистер Сайм не доводит свою теорию до ее логического завершения. Ибо если представители лишь выражают мысли других и должны быть классовыми делегатами, то, несомненно, все классы имеют право на то, чтобы их мысли были «представлены»; и мистеру Сайму следовало бы причислить себя к последователям мистера Харе. Но тут возникает любопытное расхождение. Мистер Сайм сохранил бы нынешнюю систему и сделал бы членов постоянно подотчетными большинству своих избирателей; он даже наделил бы это большинство правом смещать их в любое время. По сути, это является признанием того, что представительство подразумевает существование большинства и меньшинства, или, иными словами, служит средством организации народа в большинство и меньшинство. Далее, что касается руководства, эта теория едва ли выдерживает проверку фактами. Можно ли сказать, что человек вроде Гладсона просто выражал мысли своих избирателей? Не был ли он скорее проводником и лидером мыслей значительной части британской нации?

В дополнение к перманентной подотчетности членов своим избирателям мистер Сайм также сделал бы отдельных государственных министров подотчетными большинству депутатов. Он добавляет: «Вся система партийного правления может быть таким образом тихо и эффективно сведена на нет». Мы не беремся критиковать последнее предложение, поскольку не верим, будто оно было бы выдвинуто сегодня в свете более глубоких знаний. Книга мистера Сайема была написана почти двадцать лет назад. Но что касается постоянной подотчетности членов, мы считаем важным, чтобы избиратели не получали своего по отдельным вопросам. Они должны периодически выражать свое мнение по общей линии прогресса, после чего представители должны обладать полным контролем. Необходимость этого заключается в том, чтобы спасти народ от его антиобщественных тенденций, что мы уже назвали главным возражением против всех форм прямого правления. Лорд Маколей некогда точно сформулировал эту позицию в письме, адресованном избирателям Эдинбурга. «Мое мнение, — заявлял он, — состоит в том, что избиратели должны сначала выбирать осторожно; затем доверять щедро; а когда срок, на который они избрали своего члена, истечет, беспристрастно оценить его поведение и вынести суждение обо всем в совокупности».

Мы надеемся, что к настоящему моменту мы не оставили в сознании читателя никаких сомнений относительно тесной связи между механизмом выборов и проистекающим из него характером легислатуры. Теперь представляет собой поразительнейший факт, что эту связь едва ли замечают ведущие конституционные авторитеты. Правда, они часто признают, что предполагаемые изменения вроде системы Харе унизили бы наши легислатуры, однако им почему-то никогда не приходит в голову, что нынешние пороки можно исцелить изменением избирательного механизма. Поистине они указывают на пороки, но лишь для того, чтобы предаваться мрачным предчувствиям по поводу победного шествия демократии или в качестве предупреждений о необходимости установления сдержек для народа.

Возьмем исследование Бэджхота, посвященное Палате общин, в его классическом труде «Английская конституция», где он классифицирует функции, осуществляемые Палатой. Он настаивает на том, что важнейшей из них является функция избирательная — ее полномочия избирать и отправлять в отставку кабинет министров. Вдобавок она осуществляет выразительную функцию, обучающую функцию, информирующую функцию и, наконец, законодательную функцию. Но не говорится ни слова о связи этих функций с представительством или методом выборов. Утверждается, что причина, по которой Палата общин способна выполнять эти функции, заключается в том, что Англия — нация почтительная, и народ оставляет правление в руках своих лучших представителей, высших классов. В одном вопросе он категоричен — это абсолютная необходимость партии. Он пишет:

В тот самый момент, поистине, когда мы отчетливо осознаем, что Палата общин является главным образом и прежде всего избирательным собранием, мы сразу же понимаем, что партия составляет ее сущность. Палата общин живет в состоянии постоянного потенциального выбора; в любой момент она может выбрать правителя и сместить правителя. И поэтому партия имманентно присуща ей, она плоть от ее плоти и дух от ее духа.

Что касается текущего направления дел, можно процитировать мнение зарубежного наблюдателя Гнайста («История английской конституции»):

Англия также испытает на себе тот факт, что переход к новому порядку индустриального общества осуществляется через процесс растворения старых связей, на которых зиждется устройство парламента. Не представленная в нем социальная масса, которая ныне переполняет фундамент английской Конституции, остановит свое шествие лишь при всеобщем избирательном праве и тщательной и арифметической уравнировке избирательных округов, и тем самым попытается и в значительной мере добьется дальнейшего разложения выборных тел. Навстречу грядущей буре представляется немедленно необходимым определенное слияние старых партий, хотя имущие классы, защищая свою собственность, поначалу, конечно, не выкажут своих лучших качеств. Поскольку, далее, регулярное разделение на две партии не может быть сохранено, последует раскол на фракции, как в парламентах Континента, и смена кабинета претерпит соответствующие изменения, так что корона больше не сможет просто поочередно вручать правый руль государства лидеру то одной, то другой партии большинства. И тогда настанет время, когда король в Совете вновь должен будет взять на себя реальное руководство. (Т. II, с. 452, 453.)

Иными словами, индустриальное общество неспособно к самоуправлению! Обратите внимание на причину этого примечательного умозаключения — распад на фракции, т. е. несовершенная организация.

Возьмем теперь свидетельство выдающегося историка и публициста мистера У. Э. Х. Лекки, члена парламента, из его недавнего труда «Демократия и свобода»:

После того как всем возможным рассмотренным средствам исправления будет придано должное значение, мне все же представляется крайне маловероятным, чтобы парламентская система, когда она опирается на всеобщее избирательное право мужчин или нечто весьма близкое к нему, была постоянной. Таково было, очевидно, мнение Токвиля, который был твердо убежден, что естественным результатом демократии является высококонцентрированный, иссушающий, но мягкий деспотизм. Таково мнение многих виднейших современных мыслителей во Франции и Германии, и оно, полагаю, неуклонно крепнет в Англии. Это не означает, что парламенты прекратят свое существование или что широкое избирательное право будет отменено. Это означает, что парламенты, если они построены по такому типу, не могут перманентно оставаться верховной властью среди наций мира. Рано или поздно они падут под воздействием собственных пороков и неэффективности на более низкую ступень. Они утратят способность создавать и распускать правительства, и станет абсолютно необходимым учредить некую сильную исполнительную власть независимо от их колебаний. Очень может быть, что эта исполнительная власть будет учреждена, как в Америке и при Французской империи, на широкой основе независимого избирательного права. Очень может быть, что верхние палаты, сформированные по какому-то продуманному плану, вновь будут играть большую сдерживающую и направляющую роль в управлении миром. Мало кто из наблюдавших изменения, произошедшие в нашей собственной Палате общин за последние несколько лет, верит или желает, чтобы через пятьдесят лет она могла осуществлять ту власть, каковую осуществляет теперь. Слишком уж вероятно, что какая-нибудь крупная катастрофа или тяготы великой войны могут ускорить эти перемены. (Т. I, с. 300, 301.)

И причина, приписываемая этому весьма неудовлетворительному положению дел, точно такая же, как и прежде:

Все приметы времени указывают на вероятность в Англии, как и повсеместно, появления множества правительств, опирающихся на шаткие большинства, сформированные из независимых или разнородных групп. Мало найдется условий, менее благоприятных для здорового функционирования парламентских институтов или таких, при которых опасность неконтролируемой Палаты общин была бы столь очевидна. Одним из последствий этой дезинтеграции парламента становится многократно возрастающая вероятность того, что политика, которой нация на самом деле не желает, может быть претворена в жизнь. Процесс, который американцы называют «бревнокатанием» («log-rolling»), становится очень простым. Одно меньшинство соглашается поддержать цели другого меньшинства при условии получения взамен аналогичной помощи, и ряд малых меньшинств, преследующих различные цели, ни одна из которых на самом деле не желательна для большинства нации, могут достичь своих частных целей, объединившись в политический синдикат и взаимно содействуя друг другу. (Т. I, с. 152, 153.)

Мистер Лекки тоже оставляет очень мало надежд на будущее:

Когда нынешние пороки, поразившие нашу парламентскую систему, станут еще серьезнее; когда демократическая Палата, все более и более раздробленная на мелкие группы, все более и более управляемая ведомственными и корыстными побуждениями, проявит свою явную некомпетентность в ведении дел страны с честью, эффективностью и безопасностью; когда общественность лучше усвоит колоссальную опасность для национального благосостояния, равно как и для индивидуального счастья, в отделении власти от собственности и предоставлении мащинам (многим) неограниченного права конфисковывать посредством налогообложения имущество немногих — какая-то масштабная реконструкция правления непременно потребуется. Пятьдесят или даже двадцать пять лет спустя направление политической мысли в Англии будет столь же отличным от нашего сегодняшнего дня, сколь современные политические тенденции отличны от таковых в поколении наших отцов. Опыт и аргументы, которые ныне отвергаются, могут тогда возродиться и сыграть немалую роль в политике будущего.

Зачем делать демократию козлом отпущения за все эти беды, когда они объясняются просто несовершенной организацией демократии? Во всяком случае, максимум, на что можно было бы справедливо указать, — это то, что всеобщее избирательное право опередило свое время. Вывод о том, что его время никогда не настанет, безусловно, ничем не обоснован. Всеобщее избирательное право нельзя осуждать до тех пор, пока оно не прошло справедливую проверку в условиях рациональной избирательной системы. Мистер Лекки настолько слабо осознает связь между методом выборов и расколом на группы, что со спокойным сердцем смотрит на систему Харе, которая привела бы к еще большему развитию групп.

Но, пожалуй, никто не уловил дух партийного правления более точно, чем мистер Лекки. Рассуждая о мотивировках, которыми должен руководствоваться государственный деятель, в своей последней работе «Карта жизни» он пишет:

В свободных странах партийное правление — лучший, если не единственный способ ведения общественных дел, однако оно невозможно без значительной доли морального компромисса; без частых отречений от частного суждения и воли. Хороший человек выбирает свою партию из бескорыстных побуждений и с твердым и честным убеждением, что она представляет то направление политики, которое наиболее благотворно для страны. В серьезных случаях он будет отстаивать свою независимость от партии, но в подавляющем большинстве случаев он должен действовать со своей партией, даже если она идет курсом, в некоторой степени противоречащим его собственному суждению.

Каждый, кто активно вовлечен в политику — каждый, особенно являющийся членом Палаты общин, — вскоре должен усвоить, что если довести абсолютную независимость индивидуального суждения до крайности, воцарится политическая анархия. Полное совпадение большого числа независимых суждений в сложном законопроекте невозможно. Если партийное правление должно осуществляться, как в кабинете, так и в парламенте необходим перманентный компромисс. Первое условие его успеха заключается в том, чтобы за правительством стояла стабильная, постоянная, дисциплинированная поддержка, а для достижения этого отдельный депутат в большинстве случаев должен голосовать со своей партией. Иногда он вынужден поддерживать меру, которую считает дурной, поскольку ее отклонение повлечет за собой смену правительства, что он полагает еще большим злом, чем ее принятие, и во избежание этого зла он может быть вынужден голосовать прямой оппозицией по какой-либо резолюции, содержащей положение, которое он считает истинным (с. 112).

Мистер Лекки продолжает указывать на то, что «многое приходится делать так, от чего весьма жесткая и суровая натура содрогнулась бы», однако добавляет: «Тот, кто отказывается принять условия парламентской жизни, должен воздерживаться от вступления в нее». Более того, он полагает, что «непоследовательность не является необходимым осуждением политика, и партии, равно как и отдельные государственные деятели, сплошь и рядом демонстрировали ее». Но тем не менее «весь этот причудливый и незаменимый механизм партийного правления совместим с высоким и подлинным чувством общественного долга».

Американская теория правления заключается в том, что демократическая легислатура должна быть ограничена сдержками в виде фиксированной Конституции и отдельной исполнительной власти, осуществляющей право вето. Покойный профессор Гарвардского университета Фримен Сноу был убежденным сторонником этой школы. Его возражения против кабинетного правления изложены в «Анналах Американской академии политических и социальных наук» за июль 1892 года:

Кабинетное правление есть правление партии; и для его успешного функционирования за его спиной в парламенте всегда должно находиться большинство. Если бы было возможно направить поток общественного мнения ровно в два русла, существовало бы лишь две партии, одна из которых обычно находилась бы наверху; однако на практике это оказывается весьма трудным делом, и это становится тем труднее, чем шире распространяется избирательное право на народные массы с их вечно меняющимися интересами. В странах континентальной Европы партии, если вообще можно сказать, что они существуют, разбиты на группы, ни две или более из которых никогда не действуют совместно сколько-нибудь продолжительное время; и правительства без малейшего предупреждения сталкиваются через короткие интервалы с противостоящими большинством и вынуждены уступать место другим, срок пребывания у власти которых, впрочем, столь же нестабилен и ефемерен. Иного не дано: одна из двух великих партий должна либо уступить любой фракции, которая становится достаточно сильной, чтобы держать в своих руках решающий голос, либо претерпеть неизбежные последствия — нестабильность и бессилие правительства.

Доктор Сноу, очевидно, полагал, что невозможно направить поток общественного мнения ровно в два русла. Он, безусловно, не имел ни малейшего представления о том, что это может быть вопросом избирательной системы.

Наконец, мы можем привести мнение члена парламента г-на Джеймса Брайса, чья книга «Американское содружество» является одним из самых полных из существующих исследований тенденций демократии. Сравнивая английскую и американскую системы, он пишет о первой следующее:

Эту систему нельзя было считать достигшей зрелости до тех пор, пока власть широких масс народа не была утверждена Законом о реформе 1832 года. Ибо ее сущность заключается в том хрупком равновесии, которое она создает между тремя властями: министерством, Палатой общин и народом. Палата сильна, потому что она может привлечь министерство к ответственности за каждое действие и путем отказа в финансировании принудить его к отставке. Министерство не беззащитно, потому что оно может распустить парламент и попросить народ рассудить его и парламент. Парламент, смещая министерство, не посягает на исполнительную власть; он лишь меняет ее агентов. Министерство, распуская парламент, не нападает на парламент как на институт; оно признает верховенство этого органа, прося страну сменить составляющих его лиц. И Палата общин, и министерство действуют и передвигаются на виду у народа, который выступает в роли арбитра, готового рассудить любой возникающий спор. Палата поддерживает связь с народом, потому что каждый депутат должен следить за приливами и отливами настроений в своем избирательном округе. Министерство поддерживает связь с народом, потому что оно не только само является представительным органом, но и возглавляет крупную партию, чутко реагирующую на ее настроения и вынужденную взвешивать влияние каждого своего действия на доверие, которое партия ему оказывает... Недостатком этой системы изысканного равновесия является подверженность ее равновесия частым нарушениям, причем каждое такое нарушение влечет за собой либо смену правительства с огромными временными неудобствами для ведомств, либо всеобщие выборы с колоссальными денежными затратами и хлопотами в масштабах всей страны. Это система, успешное функционирование которой предполагает существование двух крупных партий и не более, причем каждая партия достаточно сильна, чтобы сдерживать натиск другой, но одна из них неуклонно преобладает в любом конкретном составе Палаты общин. Когда появляется третья или, возможно, четвертая партия, условия меняются. Весы парламента колеблются по мере того, как вес этой обособленной группы склоняется в ту или иную сторону; роспуски парламента становятся более частыми, и даже роспуски могут не принести восстановления стабильности. Недавняя история Французской Республики продемонстрировала трудности функционирования палаты, состоящей из групп, и этот же источник трудностей знаком и в Англии. (Т. I, с. 286, 287.)

Таким образом, мы видим единодушное мнение о том, что главным недостатком, которому подвержено кабинетное правление, является нестабильность министерства, обусловленная несовершенной организацией общественного мнения в два четких направления политики. Бэджхот назвал это состоянием неустойчивого равновесия, а Брэдфорд в «Уроке народного правления» идет дальше, заявляя: — «Не выражаясь неуважительно, министерство похоже на компанию людей, которые после чрезмерного застолья способны держаться прямо только благодаря тому, что держатся друг за друга».

И все же в конечном счете степень стабильности просто зависит от состояния организации; и Англия продемонстрировала в золотой период своей политической истории (примерно в середине нынешнего столетия), что кабинетная форма правления может быть столь же стабильной, сколь и президентская. Следовательно, если нынешнее положение вызывает тревогу, то средство следует искать не в упразднении кабинета или ограничении избирательного права, а в улучшении организации. И это, как мы надеемся показать, подразумевает усовершенствование избирательной системы.

Франция. — Обратимся к Франции. Разве нет никаких уроков в истории этой нестабильной страны с тех пор, как Революция высвободила свой поток человеческих страстей, амбиций и устремлений? Разве каждая попытка установить народное правление не терпела неудачу по одной и той же причине — из-за отсутствия организации?

Франция до Революции веками стонала под бредом обветшалого феодализма и абсолютной монархии. Исчезли последние следы конституционных форм. Представители сословий не созывались со времени заседания Генеральных штатов в 1614 году. Широкомасштабные и беспрецедентные страдания народа заставили его восстать против налогообложения без его согласия, и раздались призывы к созыву сословий. Финансы находились в столь плачевном состоянии, что Людовик XVI был вынужден дать свое согласие, и три сословия — духовенство, дворянство и третье сословие — встретились в Версале в 1789 году. Сначала они назвали себя Национальным собранием, но король повел себя по отношению к народным представителям столь глупо, что они торжественно поклялись не расходиться до тех пор, пока не заложат основы новой Конституции, и с тех пор стали именоваться Учредительным собранием. Было решено, что король больше не должен быть абсолютным монархом, и выбор стоял между конституционной монархией и республикой. Сначала была составлена Декларация прав человека, и Собрание приступило к своей работе. Ведущей душой в нем был Мирабо. Он побывал в Англии, изучил британскую конституцию и справедливо усмотрел, что Франция слишком раздираема фракционной борьбой, чтобы поддерживать независимую исполнительную власть. Поэтому он открыто выступал за конституционную монархию с кабинетом, формируемым из представителей большинства в парламенте. Но, к сожалению, Собрание отказалось следовать за ним; король также не последовал его совету обратиться к народу отдельно. В разгар переговоров Мирабо умер, и последний шанс установить конституционную монархию исчез. Король осознал это и попытался бежать к германской границе, но был возвращен. Затем он принял новую Конституцию, и в 1791 году было избрано Законодательное собрание. С самого начала оно не имело элементов стабильности, будучи расколото на группы и находясь под страхом парижской толпы. Король продолжал замышлять заговор против Конституции совместно с дворянами-эмигрантами и иностранными армиями, сосредоточенными на границе. Эта опасность привела к торжеству революционного духа в 1792 году. Парильская коммуна сокрушила и короля, и Собрание, и была провозглашена республика. Затем последовала казнь короля, эпоха Террора, руководство Комитета общественного спасения, пока, наконец, анархия не была прекращена военной деспотией Бонапарта, ставшего Первым консулом, а впоследствии императором.

Каково значение этих событий в свете нашего предыдущего анализа английской истории? Простое: французы, перейдя сразу от абсолютизма и феодализма к полному самоуправлению, пытались перепрыгнуть ко второму этапу представительства, не пройдя первый этап. Мирабо был прав; республика была обречена на провал, потому что народ не усвоил ни силы организации, ни ее необходимости.

Во многих отношениях Французская революция имеет параллели с Английской революцией. В обоих случаях королю отрубили голову; в обоих случаях за анархией дезорганизованного представительного органа последовала военная деспотия; и в обоих случаях была восстановлена монархия.

Именно после реставрации в Англии развилась система партийного правления. Почему эта система не прижилась во Франции? Отчасти потому, что Франция не была благословлена таким королем, как Вильгельм Оранский, и отчасти потому, что была изобретена новая система качелей (système de bascule), при которой король позволяет каждой фракции по очереди удерживать бразды правления. Таким образом, вместо постепенного роста конституционной свободы, имевшего место в Англии, во Франции проявилась тенденция к возврату к абсолютизму. В 1830 году Карл X, обнаружив, что не может справиться с Палатой депутатов, издал Сен-Клудские ордонансы, приостанавливающие свободу печати и распускающие законодательный орган. Париж немедленно вспыхнул восстанием, и король был вынужден отречься от престола. Корона была предложена Луи-Филиппу, и была предпринята вторая попытка установить конституционную монархию. Но Франция была слишком разделена своим прискорбным наследием фракционности, чтобы проводить последовательную политику. Легитимисты, республиканцы и бонапартисты — все они выжидали своего часа. В 1848 году в Париже вспыхнула вторая революция; король бежал в Англию, и была вновь опробована республика. Но идея империализма возродилась, когда Луи Наполеон был избран президентом. В 1851 году он совершил свой знаменитый государственный переворот (coup d'état), и Конституция вновь была сметена. В следующем году он был признан императором почти единогласным голосованием. Таким образом, Франция снова выбрала правление безответственного главы. Вторая империя завершилась пленением Наполеона III при Седане в 1870 году, и с тех пор Франция осуществляет свой третий эксперимент в республиканизме. Но по-прежнему фатальный изъян дезорганизации тормозит ее прогресс; законодательный орган все еще расколот на враждующие фракции, и в результате оказалось невозможным поддерживать сильную исполнительную власть. Время от времени фракции на время откладывают свои разногласия, когда взывают к их патриотизму, как они согласились сделать в период работы нынешней Выставки, но совершенно очевидно, что Франция никогда не будет управляться хорошо до тех пор, пока народ не сможет организовать две когерентные партии. Есть основания надеяться, что монархические и имперские идеи идут на убыль и что народ склоняется к убеждению, что не остается ничего, кроме республики. Выздоровлению препятствует то, что национальный характер под воздействием непрекращающейся борьбы приобрел черты возбудимости и стремления к переменам.

Те, кто желает понять силы, приведшие к тем или иным изменениям и революциям, описанные человеком, уловившим их смысл, должны прочитать изложение в первом томе книги г-на Брэдфорда «Урок народного правления». Здесь следует процитировать лишь его вывод:

Как уже было сказано, то, что составляет силу английского правительства, то, что определяло его историю на протяжении последних двухсот лет, — это рост и преемственность двух солидных и когерентных партий. Время от времени они колебались, когда не хватало доступных лидеров и актуальных вопросов, но как только появлялся сильный человек, готовый взять бразды правления в свои руки, ряды смыкались и работа взаимного соперничества возобновлялась. С другой стороны, проклятием и причиной неудачи представительного правления на континенте Европы является формирование внутри законодательного органа нестабильных и распадающихся групп. Во Франции Крайняя правая, Правая, Правоцентристская, Левоцентристская, Левая и Крайняя левая — это названия различных фракций, которые объединяются лишь ради временных целей и для достижения победы над какой-либо другой единицей, но которые губительны для стабильного и твердого правления. То же самое справедливо в отношении Италии, Испании и Австрии, а если не Германии, то лишь потому, что военная деспотия держит всех их в одинаковом подчинении.

Г-н Бодли пришел к такому же выводу в своей работе о «Франции». Он пишет:

Во французской парламентской системе нет сдерживающей силы, которая могла бы остановить депутата на его легком пути вниз, и он знает, что если он избежит уголовного осуждения, то будет наслаждаться относительной безнаказанностью. Многие депутаты являются людьми высочайшей честности; но добродетель в большом собрании имеет малую силу без организации, кроме того, группа законодателей, объединенных в некий комитет бдительности, не имела бы ни последовательности, ни долговечности, которые способна обеспечить лишь партийная дисциплина. Подобная коррупция, подорвавшая республику, не могла бы сосуществовать с партийным правлением. Партия, чьи министры или сторонники накликали бы на себя столько же подозрений, сколько выпало на долю политиков, оправданных по панамскому делу, при такой системе была бы снесена с лица земли на определенный период. Когда появились первые разоблачения, лидеры партии, чтобы предотвратить такую участь, сказали бы своим замешанным в деле коллегам: «Несмотря на ваши способности и очевидное преувеличение этих обвинений, мы должны расстаться, ибо, хотя вы, возможно, были виновны лишь в неосторожности, мы не можем позволить ассоциировать себя сомнительными сделками»; а оппозиция, стремящаяся не утерять свое преимущество, с не меньшей проницательностью изучала бы действия собственных членов. При партийном правлении электорат не казался бы потворствующим этим скандалам. Но в действительности, когда замешанный в них депутат шел к своим избирателям, чьи местные интересы он хорошо обслуживал, не имея более грозного противника, чем ставленник какой-нибудь обветшалой или незрелой группы, они отдавали свои голоса старому депутату, чье влияние на префектуру в прошлом шло на пользу округу, а не новому пришельцу, чьи разоблачения не имели авторитета; тогда как, если бы каждый избирательный округ был ареной борьбы между организованными партиями, такой картины не наблюдалось бы. (Т. II, с. 302, 303.)

Г-н Бодли в этом последнем предложении коснулся самой сути проблемы. Если спасение Франции зависит от превращения каждого избирательного округа в арену борьбы между двумя организованными партиями, то разве избирательной системе не суждено сыграть важную роль в решении этой задачи?

Соединенные Штаты. — Третий великий эксперимент в области представительной демократии, предоставленный девятнадцатым веком, — это тот, который проводится в Соединенных Штатах. Контраст с Францией поразителен. Подобно тому как Франция является высшим примером отсутствия организации, Америка представляет собой самый яркий пример идеальной организации в две великие национальные партии, который видел мир. И все же оба эксперимента начались с революции и практически в одно и то же время. Разница заключалась в том, что американцы унаследовали способность к самоуправлению от своих британских предков и уже практиковали его в колониальные времена, в то время как французы унаследовали лишь бесчисленные причины для раздоров.

Но организация — это не единственная характерная черта американской политики. Как ни странно, она сопровождается столь же полным подавлением индивидуальности. Это организация без ответственного руководства. Ибо, во-первых, политики рассматривают себя не как лидеров, а как последователей народа, а во-вторых, в Конгрессе нет лидеров, соответствующих министрам кабинета в британских странах.

Теперь мы хотим подчеркнуть ту мысль, что нынешнее положение американской политики является закономерным результатом принципов, заложенных в Конституции, принятой в 1789 году при образовании Союза. Полная организация и отсутствие руководства напрямую проистекают из трудов Джорджа Вашингтона и его сподвижников. Краткий взгляд на Конституцию и раннюю историю ее применения прояснит это.

Тринадцать штатов, отложившихся от Англии, довольно успешно сотрудничали друг с другом на основе «Статей Конфедерации и Вечного союза», пока шла война, но как только было объявлено о мире, это стало, по выражению Вашингтона, не лучше анархии. Поэтому был созван знаменитый Конвент 1787 года и выработана Конституция. Одним из руководящих принципов ее создателей было разделение власти с целью установления сдержек против воли народа и вспышек народных страстей, которых тогда сильно опасались. Одним из средств достижения этой цели была предпринятая попытка разделения законодательной и исполнительной функций. Мы говорим «предпринятая» вполне осознанно, ибо время показало лишь то, что эти две функции неотделимы друг от друга. Но создатели Конституции разделили законодательную функцию между двумя палатами и возложили исполнительную функцию почти целиком, как им казалось, на Президента. Монтескье в своем труде «Дух законов» («Esprit des Lois») утверждал, что главным достоинством английской Конституции является разделение этих функций, и американцы приняли эту точку зрения. Но, по правде говоря, английская кабинетная система тогда еще не получила полного развития. Король оставался главой исполнительной власти не только внешне, но до некоторого времени и фактически, и ничто не указывало на то, что министры так скоро станут настоящими лидерами.