«Полномочия президента в период кризисов»

Все вышесказанное, пожалуй, лучше всего охарактеризовать как законодательную адаптацию так называемого «правила предвосхищаемой реакции» Карла Дж. Фридриха. [574] В данном контексте это правило подразумевает, что административные должностные лица, осознавая неизбежную необходимость отчитываться перед законодательным органом о деталях осуществления дискреционных полномочий в соответствии с законами о делегировании, будут стремиться выстраивать свои действия таким образом, чтобы максимизировать вероятность одобрения со стороны законодателей.

Консультации с комитетами: Законодательные ограничения менее очевидны — хотя присутствуют не менее отчетливо — в законах, которые вместо требования подробной отчетности об административном исполнении делегированных функций предусматривают периодические или постоянные консультации администрации с комитетами Конгресса. Закон об экономическом сотрудничестве 1948 года учредил Объединенный комитет по экономическому сотрудничеству с зарубежными странами в составе десяти членов от комитетов по иностранным делам и по ассигнованиям Сената, а также комитетов по иностранным делам и по ассигнованиям Палаты представителей. Администратор по вопросам экономического сотрудничества должен был консультироваться с комитетом время от времени по мере поступления запросов от Комитета. [575] В 1950 году Министр обороны был наделен полномочиями после консультаций с соответствующими комитетами по делам вооруженных сил Конгресса предоставлять объекты, необходимые для управления и обучения резервных компонентов Вооруженных сил. [576] Закон об оборонном производстве 1950 года учредил Объединенный комитет по оборонному производству для непрерывного изучения программ, санкционированных Законом, и рассмотрения прогресса, достигнутого в исполнении и администрировании таких программ. Он требовал, чтобы все ведомства и должностные лица, администрирующие программы, санкционированные Законом, по запросу комитета время от времени консультировались с ним относительно своей деятельности в рамках этого Закона. [577] Был создан Объединенный комитет по иммиграционной политике и гражданству для непрерывного изучения применения Закона об иммиграции и гражданстве 1952 года. [578] Закон предписывал Генеральному атторнею и Государственному секретарю представлять в Комитет все правила, инструкции и всю другую информацию по запросу Комитета, касающуюся применения Закона. Государственный секретарь и Генеральный атторней были обязаны время от времени консультироваться с Комитетом относительно своей деятельности в рамках этого Закона. [579]

Участие комитетов в принятии административных решений: История недавнего использования «законодательного вето» может навести на мысль, что в тех случаях, когда Конгресс стремится сохранить полномочия по постоянному надзору за административной деятельностью, он будет склонен возлагать эту функцию на ту или иную палату либо на обе палаты, а не делегировать ее комитетам. Тем не менее, упомянутый ранее Закон об ассигнованиях на нужды обороны на 1956 финансовый год отнюдь не является первым случаем, когда комитетам была поручена функция участия в принятии административных решений. На самом деле тщательное изучение работы комитетов Конгресса может показать, что обязательные консультации и совместное принятие решений комитетами и ведомствами являются скорее правилом, чем исключением. [580]

Безусловно, Конгресс, требуя от Комиссии по атомной энергии сообщать Объединенному комитету по атомной энергии о любых случаях передачи ею атомных секретов другим странам, предполагал осуществление комитетом контроля за такими действиями. Соглашения с другими странами не должны были заключаться до тех пор, пока Объединенный комитет по атомной энергии не будет полностью проинформирован в течение тридцати дней, в течение которых Конгресс заседал. [581] Если бы Комитет не одобрял соглашение и находил Комиссию невосприимчивой к своему влиянию, у него было бы время доложить об этом факте Конгрессу.

Санкционируя создание в 1949 году полигона для испытания управляемых ракет дальнего радиуса действия, Конгресс оговорил, что до приобретения земель по этому закону Министр военно-воздушных сил должен «прийти к соглашению с комитетами по делам вооруженных сил Сената и Палаты представителей в отношении приобретения таких земель». [582] Это четко устанавливало порядок совместного принятия решений комитетом и ведомством. Закон 1951 года требовал от министров сухопутных сил, военно-воздушных сил и военно-морского флота, а также Федерального администратора по гражданской обороне приходить к соглашению с двумя комитетами по делам вооруженных сил всякий раз, когда затрагивались операции с недвижимым имуществом, осуществляемые военными министерствами или Федеральным управлением гражданской обороны либо в их интересах. [583] Совместный промежуточный закон о чрезвычайных полномочиях от июля 1952 года продлил действие этого положения. [584]

В заключение упомянем инструмент обеспечения за комитетами Конгресса определенной формы приостанавливающего права в отношении административных действий. Это знакомое положение о приостановлении приказов о депортации, когда либо Комитет по иммиграции и натурализации Палаты представителей, либо Комитет Сената по иммиграции вынес благоприятное решение по законопроекту об облегчении участи конкретного иностранца. Упомянутый здесь закон был ограничен по своему действию Семидесят пятою сессией Конгресса, и приостановления депортации в соответствии с ним должны были прекратиться по меньшей мере к дате adjournment первой регулярной сессии Семидесят шестой сессии Конгресса. [585]

Подотчетность Конгрессу

Преобладающая часть соответствующих данных, собранных в рамках этого конкретного раздела, состоит из рутинных требований, включенных в законы о делегировании, согласно которым администраторы должны периодически отчитываться перед Конгрессом об исполнении своих функций. Едва ли стоит подчеркивать, что посредством этого метода получения информации Конгресс не только снабжает себя данными, жизненно необходимыми для осуществления функции надзора, но и само требование такой информации представляет собой форму контроля. Необходимость периодической отчетности создает эффективный психологический барьер между администратором и умышленным должностным преступлением. Некоторые положения об отчетности явно отражают стремление поддерживать постоянный контроль за администрацией; другие кажутся более направленными на получение информации и советов в качестве подспорья при выработке политики.

Отчетность об административной деятельности: Делегируя полномочия в сферах обороны, иностранных дел или в условиях чрезвычайного положения, Конгресс склонен настаивать на частой отчетности и тщательно указывать вид информации и подтверждающей документации, которую он рассчитывает получить. Он может оговорить, как в Законе о выселении японцев 1948 года и Законе о взаимной помощи в целях обороны 1949 года, темы, по которым он желает получать отчеты, и воздерживаться от возложения обязательства отчитываться через определенные календарные интервалы. Закон о японских исках предписывал Генеральному атторнею представить в Конгресс полное и исчерпывающее заявление обо всех вынесенных решениях, имени и адресе каждого заявителя, сумме урегулирования и краткое изложение фактов каждого дела по искам и причин каждого решения. [586] Закон 1935 года требовал, чтобы Министр военно-морского флота отчитывался перед Конгрессом на его следующей регулярной сессии обо всех расходах на ремонт судов, превышающих суммы, указанные в законодательстве об ассигнованиях. [587] В апреле 1937 года Министру сельского хозяйства был выделен один миллион долларов для «расходования на борьбу с саранчой, мормонскими сверчками или клопами-черепашками», и от него потребовалось отчитаться перед Конгрессом о своем распоряжении этим фондом. [588] Аналогичным образом, учреждая в 1940 году чрезвычайный фонд для Президента, чтобы позволить ему предоставлять находящиеся в собственности правительства объекты предприятиям, находящимся в частной собственности, а также приобретать и обучать гражданский персонал для производства критически важных материалов, Конгресс оговорил ведение учета всех расходов, произведенных из фонда, и потребовал представления отчета о состоянии фонда Конгрессу не позднее 30 июня 1942 года. [589]

Закон о федеральной чрезвычайной помощи 1933 года зашел так далеко, что потребовал от Федерального администратора по чрезвычайной помощи ежемесячно печатать отчет о своей деятельности и расходах и представлять его Президенту и Конгрессу. [590] Вышесказанное, подобно закону от июня 1942 года о мобилизации предприятий малого бизнеса для военного производства, который предусматривал предоставление отчетов Конгрессу Генеральным атторнеем по меньшей мере раз в квартал («не реже одного раза в сто двадцать дней» [591]), является несколько необычным. Стандартная практика требует ежеквартальной, [592] полугодовой [593] или ежегодной отчетности. Единая годовая отчетность может быть представлена в виде отчета, подаваемого в обе палаты Конгресса «в первый день» [594] или «в начале» [595] каждой регулярной сессии Конгресса. Однако чаще она формулируется как «годовой отчет». [596]

Конгресс иногда требует высокой степени детализации в административной отчетности. Примерами таких требований служат следующие законы. Закон 1950 года ограничил число армейских офицеров, которые могли быть назначены на постоянную службу в Министерство армии, и число тех, кто мог быть назначен в Генеральный штаб армии в любое конкретное время. Министр армии обязан ежеквартально отчитываться перед Конгрессом о количестве офицеров и обосновании этого. [597] Это простое, но чрезвычайно точное требование к отчетности. Поправка к Закону о нейтралитете от мая 1937 года более общим образом определяла и описывала различные темы, которые должны были освещаться в ежегодном отчете Национального совета по контролю над вооружениями, но оговаривала, что отчет должен содержать список всех лиц, обязанных зарегистрироваться в соответствии с положениями Закона, и полную информацию о выданных в соответствии с ним лицензиях. [598] Подобное сочетание свободы и жесткости в определении содержания отчетов проявилось в законе 1937 года, направленном на установление государственной монополии на производство газообразного гелия. [599] Национальный совет по контролю над вооружениями должен был включить в свой Ежегодный отчет Конгрессу полную информацию об экспортируемых лицензиях, выданных в соответствии с ним, и любую дополнительную информацию и данные, которые Совет счёл полезными при определении вопросов, связанных с экспортом гелия. [600]

В 1938 году Министру военно-морского флота было предписано ежегодно отчитываться перед Конгрессом обо всех заключенных соглашениях об аренде военно-морских нефтяных резервов; [601] а закон 1939 года, облегчающий определенные строительные работы для сухопутных сил, требовал от Министра военных дел ежегодно отчитываться перед Конгрессом обо всех контрактах, заключенных в соответствии с полномочиями Закона, включая имена подрядчиков и копии соответствующих контрактов, а также задействованные суммы. [602] Шестой закон о дополнительных ассигнованиях на национальную оборону 1942 года установил обязанность Министра военных дел и Министра военно-морского флота представлять полный список всех заключенных контрактов на сумму свыше 150 000 долларов вместе с именами подрядчиков и предметом каждого контракта. Если контракт заключался без проведения конкурсных торгов, министры должны были предоставить Конгрессу заявление с изложением главной или определяющей причины выбора подрядчиков. Отчеты должны были представляться в течение шестидесяти дней после окончания финансового года. [603]

В основном требования Конгресса об отчетности сформулированы в общих чертах, что оставляет администратору значительную свободу усмотрения относительно содержания и точной даты (если не периодичности) подачи. Однако иногда Конгресс склонен настаивать на конкретике при истребовании отчетов от ведомств, в особенности от ведомств, которым поручены такие задачи, как регистрация физических лиц, лицензирование, заключение контрактов и тому подобное.

Информирование Конгресса и консультирование его: Большое число законов требует отчетов, которые, судя по всему, направлены не столько на принуждение исполнительных органов к ответственности, сколько на получение информации и специализированных консультаций для выработки политики. В 1934 году Конгресс потребовал от Федеральной энергетической комиссии представить отчет и анализ тарифных сеток, взимаемых частными и муниципальными коммунальными предприятиями, в возможно более ранние сроки. [604] Закон о создании Управления долины Теннесси [605] содержит требование об отчетности, часто встречающееся в законодательстве, относящемся к вновь создаваемым программам. Президенту было предписано рекомендовать Конгрессу такое законодательство, которое он сочтет целесообразным для реализации общих целей, изложенных в законе. [606] Его рекомендации должны были делаться время от времени по мере продвижения работы. В 1934 году Конгресс уполномочил Президента «назначить Комиссию в составе пяти членов... с целью проведения немедленного изучения и обзора и представления Конгрессу не позднее 1 февраля 1935 года ее рекомендаций относительно широкой политики, охватывающей все аспекты авиации и отношения к ней Соединенных Штатов». [607] Создавая Федеральную комиссию по связи в 1934 году, Конгресс указал, что ожидает от ежегодных отчетов Комиссии информации и советов, облегчающих дальнейшую выработку политики Конгрессом в сфере связи. Комиссии было предписано подготовить для Конгресса ежегодный отчет, который содержал бы информацию и данные, собранные Комиссией и признанные ценными при определении вопросов, связанных с регулятивными обязанностями Комиссии, касающимися проводной и радиосвязи и радиопередачи энергии. Комиссия также была обязана представить в отчете рекомендации по дополнительному законодательству, если Комиссия сочтет это необходимым. А 1 февраля 1935 года Комиссии было прямо предписано представить специальный отчет Конгрессу с рекомендациями по внесению поправок в Закон о Федеральной комиссии по связи. [608]

В Законе о контроле над ценами 1946 года Конгресс выразил свое желание, чтобы контроль над ценами был прекращен как можно быстрее, и предписал Президенту рекомендовать Конгрессу все то, что будет сочтено им необходимым для дополнения контроля над ценами и заработной платой в течение оставшейся части 1947 года. [609] Положения о чрезвычайном положении в стране Закона о трудовых отношениях предусматривают, что по исчерпании процедур отсрочки и попыток урегулирования забастовок национального масштаба «Президент должен представить Конгрессу полный и исчерпывающий отчет о разбирательстве... вместе с такими рекомендациями, которые он сочтет нужным внести для рассмотрения и принятия надлежащих мер». [610] Последняя иллюстрация взята из поправок к Закону о всеобщей военной подготовке и службе от июня 1951 года. Эта мера учредила Комиссию по подготовке кадров для национальной безопасности в составе пяти членов, которая в дополнение к общему надзору за подготовкой Корпуса подготовки кадров для национальной безопасности должна была представить Конгрессу определенные законодательные рекомендации. Эти рекомендации должны были включать, помимо прочего: (а) широкие контуры программы обеспечения того, чтобы подготовка носила военный характер, (б) меры личной безопасности, здоровья, благосостояния и нравственности членов Корпуса и (в) кодекс поведения. [611]

Совместная резолюция

Высказывалось мнение, что Конгресс был бы лучше информирован и мог бы осуществлять более адекватный контроль за администрированием делегированных полномочий, «если бы основные правила и предписания ведомств представлялись в Конгресс в рамках системы временных постановлений. В рамках этой системы они вступали бы в силу по истечении определенного времени, если только они не будут отвергнуты Конгрессом». [612] Это фактически адаптировало бы к американским целям положения британского Закона о статутных актах 1946 года, требующие, чтобы важные административные правила и предписания, издаваемые в соответствии с законами о делегировании, представлялись Парламенту, где они рассматривались бы «Комитетом по контролю» Палаты общин.

Возникающие в результате этого полномочия вето могут осуществляться различными способами. Комитету Конгресса могут быть предоставлены полномочия изучать такие правила и предписания и докладывать по ним, либо ему могут быть делегированы окончательные полномочия по их одобрению или неодобрению. Ранее мы отмечали, в какой степени Конгресс наделил комитеты полномочиями рассматривать и одобрять или отклонять административные действия.

Если бы Конгресс использовал совместную резолюцию в качестве инструмента для одобрения или неодобрения административных действий, это не содержало бы никаких новшеств. Совместная резолюция требует подписи Президента для вступления в силу. На этот законодательный инструмент традиционно опирались для прояснения намерения Конгресса в законах о делегировании, которые, по его мнению, были неверно истолкованы административными ведомствами или судами. Однако если при делегировании полномочий исполнительной власти Конгресс обуславливал предоставление полномочий сохранением за собой посредством совместной резолюции или простой резолюции одной из палат права определять условия, в соответствии с которыми исполнительная власть должна действовать, и рассматривать, одобрять или отклонять такие административные действия, это означало бы радикальный отход от сложившейся практики. По сути, Конгресс сохранил бы за собой полномочия обуздывать администрацию посредством законодательных процедур, которые не требуют подписи Президента для вступления в силу и которые традиционно не имеют силы закона, служа лишь выражением намерения Конгресса. [613]

Хотя Конституция предусматривает, что «каждый приказ, резолюция или голосование, для которых может потребоваться согласие Сената и Палаты представителей... должны быть представлены Президенту... и прежде чем (они) вступят в силу, должны быть им одобрены», совместные резолюции уже более века и четверти не представляются на одобрение Президента. [614] По-видимому, самое раннее использование совместной резолюции в качестве средства повышения способности Конгресса контролировать административную деятельность обнаруживается в Законе о реорганизации 1932 года, за которым последовал Закон о реорганизации 1939 года. [615] Эти законы наделяли Президента полномочиями представлять планы реорганизации в Конгресс, причем планы приобретали юридическую силу, если они не были отклонены совместной резолюцией, принятой в течение установленного периода.

За последние два десятилетия все три инструмента — совместная резолюция, совместная резолюция палаты и простая резолюция, принятая одной палатой — использовались Конгрессом в попытке сохранить влияние и контроль над администрированием чрезвычайных программ. К худу или к к добру, в законах, делегирующих чрезвычайные полномочия, современная тенденция направлена на включение полномочий Конгресса проверять административные действия посредством совместной резолюции.

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О ДЕЛЕГИРОВАНИИ, ВКЛЮЧАЮЩЕЕ ПОЛНОМОЧИЕ ОСУЩЕСТВЛЯТЬ КОНТРОЛЬ ПОСРЕДСТВОМ СОВМЕСТНОЙ РЕЗОЛЮЦИИ

Конгресс, судя по всему, преследовал самые разные цели, включая в законы о делегировании полномочие влиять на административную деятельность или контролировать ее посредством совместной или простой резолюции. (а) В некоторых случаях он сохранял за собой полномочие прекратить действие закона или программы путем совместной резолюции. (б) Он заявлял о полномочии разрешать или предписывать исполнительные действия посредством совместной резолюции. (в) Наконец, он подчинял административное осуществление делегированных полномочий одобрению или неодобрению Конгрессом посредством совместной или простой резолюции. Около сорока законов о делегировании, отмеченных в ходе этого исследования, которые сохраняют за Конгрессом право влиять на административные действия или ограничивать их посредством простой или совместной резолюции, будут рассмотрены в таком порядке.

Прекращение действия программ: Использование совместной резолюции с эксплицитной целью прекращения законодательных делегирований полномочий исполнительной власти может принимать две формы: (а) сохранение Конгрессом полномочия отменить уполномочивающий закон, или (б) сохранение Конгрессом права путем совместной резолюции объявить об окончании конкретных условий, в которых Президент уполномочен предпринимать действия. Осуществление полномочия Конгресса по отмене посредством совместной резолюции обычно выражалось следующим образом: «Положения настоящего Закона... прекращают свое действие 30 июня 1943 года либо на дату провозглашения Президентом, либо на дату, указанную в совместной резолюции...» [616] Аналогичное положение содержится по меньшей мере в двадцати трех чрезвычайных законах, принятых после 1941 года и перечисленных ниже. [617] Закон о взаимной помощи в целях обороны 1949 года закрепил за Конгрессом форму вето по отдельным статьям путем резервирования за ним полномочия посредством совместной резолюции прекратить помощь любому государству в соответствии с Законом. [618]

Случаи, когда Конгресс оставляет за собой право путем совместной резолюции объявить прекращенными условия, санкционирующие действия исполнительной власти, встречаются реже. В законе 1941 года Министр военно-морского флота был уполномочен создать силы охраны объектов для военно-морских береговых учреждений и поддерживать и обеспечивать деятельность этих сил до 30 июня 1943 года, если только Конгресс ранее посредством совместной резолюции не объявит такие силы более не нужными. [619] Поправка 1942 года к Закону о связи 1934 года наделила Президента определенными полномочиями по контролю за средствами проводной связи при провозглашении Президентом того, что существует состояние войны или угроза войны с участием Соединенных Штатов. Полномочия Президента в этом отношении должны были прекратиться не позднее чем через шесть месяцев после окончания такого состояния или угрозы войны и не позднее такой более ранней даты, которую Конгресс может указать посредством совместной резолюции. [620] Определяя чрезвычайное положение в стране для целей Федерального закона о гражданской обороне 1950 года, [621] Конгресс оговорил, что «положения настоящего раздела действуют только во время существования состояния чрезвычайного положения в области гражданской обороны... Существование такого чрезвычайного положения может быть провозглашено Президентом или совместной резолюцией Конгресса, если Президент в таком провозглашении или Конгресс в такой резолюции сочтет, что нападение на Соединенные Штаты произошло или ожидается и что национальная безопасность в связи с этим требует применения положений настоящего раздела». Конгресс также оставил за собой право, хотя и не на исключительной основе, определять посредством совместной резолюции «даты начала и окончания вооруженного конфликта». [622]

Разрешение или предписание исполнительных действий: Примером использования совместной резолюции в качестве разрешительного инструмента является положение Закона о нейтралитете 1939 года, [623] которое налагало строгие ограничения на осуществление перевозок Соединенными Штатами в пользу воюющих сторон «всякий раз, когда Президент или Конгресс посредством совместной резолюции устанавливают, что между иностранными государствами существует состояние войны».

Законодательное вето: Законы о реорганизации 1939, 1945 и 1949 годов [624] также являются иллюстрациями использования простой и совместной резолюции для осуществления одобрения или неодобрения административных действий. Все три закона были призваны способствовать реорганизации, чтобы позволить правительству справиться с чрезвычайными условиями, а закон 1945 года преследовал выраженную цель содействия упорядоченному переходу от войны к миру. [625] Закон 1939 года оговаривал, что планы реорганизации Президента должны вступать в силу через шестьдесят календарных дней после даты передачи плана в Конгресс, но только в том случае, если в течение шестидесятидневного периода обе палаты Конгресса не приняли совместную резолюцию, в которой по существу заявлялось, что Конгресс не одобряет план реорганизации. Аналогичное положение содержалось в законе 1945 года, и 15 июля 1946 года Конгресс совместной резолюцией отклонил План реорганизации Президента № 1. [626] Закон 1949 года предусматривал вето на планы реорганизации со стороны одной палаты. В соответствии с последним план реорганизации начинает действовать «по истечении первого периода в шестьдесят календарных дней непрерывной сессии Конгресса, следующих за датой передачи ему этого плана; но только если в период между датой передачи и истечением такого шестидесятидневного периода одной из двух палат не была принята большинством голосов от установленного состава этой палаты резолюция, по существу заявляющая, что палата не одобряет план реорганизации». [627]

Особняком стоит Федеральный закон о гражданской обороне 1950 года, согласно условиям которого совместная резолюция может применяться для наложения вето на межштатные пакты о гражданской обороне. [628] Согласие Конгресса дается на каждый пакт по истечении шестидесяти календарных дней непрерывной сессии Конгресса с момента получения Конгрессом первого уведомления о пакте. Но в согласии Конгресса может быть отказано в любой момент в течение шестидесятидневного периода, если Конгресс примет совместную резолюцию, заявляющую, что он не одобряет пакт.

Остается рассмотреть использование совместной резолюции для того, чтобы позволить Конгрессу добиться более тесного участия в управлении отдельными программами, главным образом в сфере иммиграции и натурализации. В Законе о регистрации иностранцев 1940 года [629] Конгресс предусмотрел депортацию дополнительных категорий иностранцев. Иностранцам с доказанной хорошей репутацией депортация могла быть приостановлена при определенных условиях по усмотрению Генерального атторнея. Однако если депортация приостанавливалась более чем на шесть месяцев, все факты и соответствующие положения закона по данному делу должны были передаваться в Конгресс в течение десяти дней после начала его следующей регулярной сессии с указанием причин такого приостановления. Если в течение этой сессии обе палаты принимали совместную резолюцию, по существу заявляющую, что Конгресс не одобряет приостановление такой депортации, Генеральный атторней был обязан осуществить депортацию в соответствии с законом. Если же в течение этой сессии обе палаты не принимали такую резолюцию, Генеральный атторней был обязан прекратить производство по делу о депортации по окончании сессии. В последующем законодательстве Конгресс оставил за собой право посредством совместной резолюции приостанавливать депортацию иностранцев или предоставлять постоянное место жительства, [630] и значительная доля совместных резолюций, принимаемых ежегодно, в настоящее время представляет собой директивы Генеральному атторнею в этом отношении. [631]

Закон о ликвидации производственных мощностей по выпуску каучука 1953 года [632] учредил Комиссию по ликвидации производственных мощностей по выпуску каучука и уполномочил ее заключать контракты на ликвидацию находящихся в федеральной собственности производственных мощностей по выпуску каучука. Комиссия должна была отчитаться перед Конгрессом в значительных деталях о переговорах и содержании контрактов. Отчет должен был быть представлен в обе палаты Конгресса в один и тот же день. По истечении шестидесяти дней непрерывной сессии Конгресса, следующих за датой представления ему отчета, Комиссия была вольна приступить к исполнению контрактов и предложений, изложенных в ее отчете, но только в той степени, в какой такие контракты и предложения не были отклонены одной из палат Конгресса посредством резолюции в течение шестидесятидневного периода. Конгресс в последние годы также заявлял о праве посредством совместной резолюции «объявлять... что период активной службы, требуемый от любой возрастной группы» в соответствии с Законом о всеобщей военной подготовке и службе, «должен быть сокращен... или... должен быть отменен». [633]

ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ПОЛОЖЕНИЙ О СОВМЕСТНОЙ РЕЗОЛЮЦИИ ДЛЯ КОНТРОЛЯ ЗА АДМИНИСТРАТИВНЫМИ ДЕЙСТВИЯМИ

Обзор сборников законов с 1939 по 1954 год выявляет немного случаев использования Конгрессом инструмента совместной резолюции, столь продуманно включенного в законы о делегировании. Тем не менее, «Конгресс рекорд» за тот же период свидетельствует о неоднократных попытках членов законодательного органа повлиять на администрирование законов о делегировании посредством совместной или, в некоторых случаях, простой резолюции.

Прекращение действия полномочий: Законодательные попытки прекратить действие законов посредством совместной резолюции оказываются антикульминационными ввиду многочисленных случаев, когда полномочие сделать это было включено в закон о делегировании. Законом, вызвавшим наиболее активную и настойчивую попытку прекращения действия посредством совместной резолюции, был закон от 20 января 1942 года, устанавливающий летнее время. [634] С 1943 по 1945 год было внесено около двадцати четырех совместных резолюций с целью прекращения действия Закона о летнем времени. [635] Ни одна из этих совместных резолюций не прошла сито комитетов.

В 1941 году совместная резолюция Палаты представителей, аннулирующая полномочия Президента оказывать помощь России в рамках Закона о ленд-лизе, была отклонена в Комитете по иностранным делам (застряла в нем). [636] Соответствующее положение Закона о ленд-лизе предусматривало в общих чертах прекращение действия полномочий по ленд-лизу при принятии совместной резолюции обеими палатами. [637] Закон не предусматривал приостановления посредством совместной резолюции полномочий оказывать помощь конкретным странам, и резолюция, вероятно, пыталась осуществить полномочие, которое Конгресс не зарезервировал за собой в Законе.

Давление с целью прекращения военных мер контроля усилилось после подписания 2 сентября 1945 года японского акта о капитуляции. 14 сентября была внесена Совместная резолюция Палаты представителей № 84 «о прекращении действия определенных положений Второго акта о военных полномочиях 1942 года». Раздел 1501 Закона предусматривал прекращение действия некоторых разделов Закона посредством совместной резолюции. [638] Резолюция не вышла из Юридического комитета, куда она была передана. Еще одна безуспешная попытка задействовать положения Закона о совместной резолюции была предпринята два года спустя. [639] Год, следующий за окончанием военных действий, ознаменовался кратковременной попыткой прекратить посредством совместной резолюции действие закона, который не содержал положения на этот счет. [640]

Около десяти дополнительных совместных резолюций были внесены в течение двух лет после 1945 года, следствием которых стало бы официальное прекращение состояния военных действий, с которым была связана жизнь различных законов. [641] Ни одна из резолюций не вышла из комитетов.

Разрешение и предписание исполнительных действий: Помимо действий в отношении планов реорганизации, представленных Конгрессу Президентом, единственным ярким примером успешного использования положения о совместной резолюции, включенного в закон о делегировании, касалось инициирования послевоенной программы дорожного строительства в соответствии с Законом о федеральной помощи дорогам 1944 года. Как помнится, этот Закон давал Конгрессу возможность посредством совместной резолюции устанавливать дату вступления программы в силу. Совместные резолюции Сената и Палаты представителей были внесены в Семьдесят девятый конгресс в 1945 году, фиксируя первый послевоенный финансовый год по Закону как год, заканчивающийся 30 июня 1946 года. [642] Резолюция Палаты представителей была принята в этой палате и одобрена Сенатом. [643]

Закон о нейтралитете 1939 года является выдающимся, по сути единственным недавним примером усилий Конгресса по осуществлению полномочий посредством совместной резолюции с целью требования исполнительных действий. [644] Законом были радикально ограничены американские перевозки воюющим странам и торговля с ними. Президент мог провозгласить существование войны между двумя странами; либо при принятии совместной резолюции, устанавливающей, что между двумя странами существует война, Президент был обязан издать провозглашение с указанием воюющих сторон. [645] После этого торговые ограничения по Закону вступали в силу, и за их нарушение наступала уголовная ответственность.

Исходя из той теории, что Раздел 1 (а) «возлагает на этот Конгресс ответственность, соразмерную той, которая была возложена на Президента в вопросе установления состояния войны», [646] отдельные члены внесли совместные резолюции, объявляющие о существовании войны между СССР и Финляндией, [647] Японией и Китаем, [648] а также Германией и СССР. [649] Они благополучно канули в лету в комитетах.

Законодательное вето: Хотя первый Закон о реорганизации, содержащий положение о законодательном вето на планы реорганизации, был принят в 1939 году, совместные резолюции, отклоняющие такие планы, вносились безрезультатно до 1946 года. В июле того года обе палаты одобрили Совместную резолюцию Палаты представителей № 155, отклоняющую План реорганизации Президента Трумэна № 1. [650] В мае следующего года новый Конгресс отклонил План реорганизации № 2 1947 года. [651] Третьим и последним планом реорганизации, отклоненным совместной резолюцией, был План № 1 1948 года, который навлекол на себя неодобрение Конгресса в марте того же года. [652] Закон о реорганизации 1949 года разрешал вето на планы Президента простой резолюцией одной палаты. [653] Попытки Президента Трумэна возвысить Федеральное агентство безопасности до статуса министерства были сорваны Резолюцией Сената № 147 1949 года, которая была принята этим органом 16 августа 1949 года. [654] Все резолюции о вето, принятые Конгрессом, были успешно представлены комитетами в палату происхождения.

За изучаемый период три резолюции о вето застряли в комитете, [655] три (все успешно представлены из комитета) были приняты Палатой представителей только для того, чтобы быть отклоненными Сенатом, [656] и четыре получили неблагоприятные отзывы из комитета и были отклонены в палате своего происхождения. [657] Только одна резолюция о вето была изъята из комитета. Впоследствии она была принята Палатой представителей, но провалилась в Сенате. [658]

Заключение

В эпоху, когда государственный контроль проникает во все сферы человеческой деятельности, от экономической до культурной и политической, административная ответственность имеет важнейшее значение для поддержания демократической системы. Ответственное управление лишено элементов недобросовестности, произвола или капризности. Оно представляет собой обоснованное усилие, предпринятое добросовестно, с целью приблизиться к замыслу законодателей.

Конгресс является одним из важных источников надзора за управлением. Его эффективность в выполнении этой роли является функцией (а) адекватности его инструментов, а также мастерства, совести и устойчивого интереса членов в их использовании, и (б) стандартов, которые он применяет при оценке адекватности административных действий.

Опыт в этой области показывает, что Конгресс более изобретателен в создании инструментов для проверки и влияния на управление делегированными полномочиями, чем искусен и полон решимости использовать их для того, чтобы заставить администраторов придерживаться четко определенных стандартов эффективности.

Национальный законодательный орган пытался использовать инструменты отчетности и совместную резолюцию, чтобы влиять на исполнительные действия, разрешать или требовать их, прекращать или приостанавливать действие условий, их санкционирующих, либо ограничивать применение программ определенными группами. Нередко он обусловливал осуществление делегированных полномочий предварительным одобрением или неодобрением Конгресса.

Однако, за исключением последней категории, Конгресс неэффективно использовал созданный им инструмент. Резолюция о вето нашла широкое применение, поскольку исполнительная власть автоматически инициирует рассмотрение в Конгрессе, когда она задействует делегированное полномочие, подлежащее вето. Там, где Конгресс должен инициировать рассмотрение, положения о совместной резолюции имеют тенденцию оставаться неактивными, либо действия Конгресса имеют тенденцию направляться на защиту секционных интересов (отмена летнего времени), либо на прямое участие в формировании административных решений по каждому конкретному делу (приостановление депортации).

Пожалуй, мораль сей басни заключается в том, что мы должны освободить конгрессменов от преданности своим избирательным округам и подвергнуть их строгой партийной дисциплине, если мы хотим гарантировать, что имеющиеся методы законодательного контроля над управлением эффективно используются для служения широким и публичным интересам.

Глава IX ВЗАИМООТНОШЕНИЯ МЕЖДУ ВЕДОСТВАМИ

Изучение администрирования протекает в рамках таксономии человеческих отношений, широта и содержание которой остаются текучими. В значительной степени, когда мы говорим о праве, мы имеем в виду социально предписанную и санкционированную таксономию человеческих отношений. Анализ, предложенный в этой главе, основывается на предпосылке, что прояснение и уточнение таксономии административных отношений может стать результатом изучения законодательных актов, предписывающих отношения между административными ведомствами. Он также отражает предположение о том, что в то время, когда бихевиористский подход или подход с позиций человеческих отношений к изучению управления находится на подъеме, такой обзор может обеспечить необходимую основу для противопоставления формализма и реальности, что является одной из характеристик бихевиоризма.

На следующих страницах мы описываем и классифицируем различные виды межведомственных связей, предписанных законодательством. Мы попытались применить индуктивный подход, позволяя категориям и градациям связей вырисовываться из материалов. Но мы не преуменьшаем неизбежного примеси априоризма.

Разрабатывая экономическое регулятивное законодательство, Конгресс должен учитывать сложность индустриального общества, к которому будут применяться средства контроля, и бюрократического аппарата, посредством которого должно осуществляться регулирование. Добиться реализации законодательной цели будет возможно лишь в том случае, если удастся заручиться активным сотрудничеством и помощью самых разных официальных ведомств и частных групп. Причем в их число должны входить и группы, подлежащие регулированию. [659]

Поэтому неудивительно обнаружить при изучении большого числа чрезвычайных регулятивных законов, принятых за последние двадцать пять лет, что они содержат множество положений, подробно описывающих отношения, которые должны преобладать между регулирующими ведомствами и другими группами — официальными, полуофициальными или частными. Такие положения устанавливают различные права и обязанности. Они могут оказывать влияние на расширение или сужение усмотрения конкретного ведомства в интерпретации и преследовании целей законодательной политики. На следующих страницах мы попытаемся упорядочить и классифицировать такие положения.

Запутанную смесь законодательных положений о видах и градациях межведомственных связей, пожалуй, лучше всего привести в порядок, обратившись к образу трех пересекающихся сфер.

Допускаемый или обязательный запрос, получение либо совет необязательного характера. Обязательное исполнение в соответствии с указанием другого ведомства. Совместное преследование целей политики координированными ведомствами.

Центральная сфера, в которую перетекают другие и из которой они исходят, представляет собой такой тип межведомственных связей, при котором одно ведомство выполняет обязательную, недискреционную функцию по указанию или «запросу» другого. Слева в нее вливается сфера, в которой ведомствам разрешено или предписано получать советы от других, консультироваться или совещаться с ними, но они не несут обязательства следовать полученным советам. Третья сфера — это сфера, в которой два или более координированных ведомства разделяют активную ответственность и полномочия по преследованию общей цели политики.

Если межведомственные связи, предусмотренные законом, ранжировать в соответствии с обязательным характером советов, получаемых одним ведомством от другого, или в соответствии со степенью, в которой два или более ведомства разделяют полномочия и ответственность за администрирование программы, обнаруживаются тонкие нюансы межведомственных связей. Полученный совет может носить исключительно информационный и необязательный характер, либо закон может быть сформулирован таким образом, что «совет» одного ведомства другому фактически равносилен указанию. При разделении программных полномочий и ответственности одно ведомство может выполнять дискреционные или исполнительные функции по указанию или «запросу» другого, либо, в качестве противоположной крайности, персонал, суждения и ресурсы ведомств могут сливаться воедино для достижения общей цели.

Коммуникация

Определение коммуникации, данное Гербертом А. Саймоном «как любого процесса, посредством которого управленческие предпосылки передаются от одного члена организации к другому», [660] в целом описывает те виды законодательных положений, которые будут рассмотрены в этом разделе, за тем исключением, что здесь мы имеем дело с передачей управленческих предпосылок от одного ведомства к другому. Передача может быть разрешительной или обязательной. Передаваемая информация или совет могут быть или не быть связаны с выработкой конкретного решения; они могут быть или не быть обязательными для ведомства-получателя.

Коммуникация, не связанная с выработкой конкретного решения

Разрешительные консультации: положения о коммуникации, пожалуй, проявляются в наиболее мягкой форме в Законе о регистрации иностранных агентов 1938 года, который закрепил право, хотя определенно и не обязанность, министра финансов и генерального почтмейстера удовлетворять запрос Библиотеки Конгресса о предоставлении библиотеке экземпляров печатных материалов иностранного происхождения, запрещенных к ввозу в Соединенные Штаты в соответствии с законами Конгресса. [661]

Обязанность получать советы: Закон о резерве ВМС 1938 года учредил Совет по политике резерва ВМС, по меньшей мере половину членов которого должны были составлять офицеры резерва ВМС, призванные на службу в Совет из статуса неактивного резерва; этот совет должен был собираться ежегодно с целью консультирования министра военно-морских сил по вопросам формирования политики в отношении военно-морского резерва. [662] Здесь устанавливается четкая обязанность осуществлять коммуникацию и специальный орган для ее поддержания, а министр военно-морских сил по умолчанию обязан принимать поступающие советы, хотя он не обязан действовать в соответствии с ними.

Обязанность совещаться или консультироваться: словари склонны рассматривать слова «совет» (advice) и «консультация» (consult) как синонимы. И вполне возможно, что Конгресс склонен использовать эти термины взаимозаменяемо. И тем не менее разумно предположить, что законодательный орган не рассматривает передачу управленческих предпосылок как неизменный односторонний процесс. Если это так, то можно предположить, хотя это и недоказуемо, что термин «советовать» (advise), используемый в законах, означает предложение консультации или мнения, рекомендацию в качестве разумной или осмотрительной — когда коммуникационный процесс протекает в одном направлении; а «консультироваться» (consult) подразумевает двусторонний коммуникационный процесс: «обсуждение ситуации или предмета с кем-либо для решения спорных вопросов». [663]

Закон о чрезвычайных железнодорожных перевозках 1933 года пронизан духом оперативности, который отсутствует в упомянутых выше законах. В этом законе Конгресс учредил координатора транспорта и ряд региональных железнодорожных координационных комитетов. Он постановил, что координатор должен «свободно консультироваться с комитетами, а комитеты, перевозчики, дочерние компании и Комиссия по межштатным перевозкам должны предоставлять ему... такую информацию и отчеты, какие он пожелает». [664]

Закон об оборонном производстве 1950 года требовал от Президента при осуществлении положений закона о стабилизации цен и заработной платы «насколько это практически возможно, консультироваться и совещаться с представителями лиц, существенно затронутых регулированием или изданными на его основе предписаниями, а также создавать комитеты таких представителей и задействовать их». [665]

Обязанность принимать во внимание: не утверждая, что предлагаемые советы должны быть приняты, Конгресс в законе 1946 года указал, что администратор гражданской авиации должен быть открыт для влияния. При составлении своего плана развития публичных аэропортов в Соединенных Штатах он был обязан, насколько это возможно, консультироваться с Управлением гражданской авиации, штатами, территориями, Пуэрто-Рико и их политическими подразделениями, а также принимать во внимание их мнения и рекомендации. [666] Он также был обязан консультироваться с Федеральной комиссией по связи и учитывать ее мнения и рекомендации в той мере, в какой это было осуществимо.

Филиппинская комиссия по военному ущербу была создана в 1946 году и наделена задачей выплаты компенсаций за военный ущерб частной собственности на Филиппинах. Комиссия была обязана, насколько это практически возможно, принимать во внимание рекомендации Филиппинской реабилитационной комиссии, созданной в соответствии с более ранним законом. Но, как заявлял Конгресс, Комиссия не была обязана ждать таких рекомендаций или быть связанной ими. [667]

Коммуникация, связанная с выработкой конкретного решения

Вышеупомянутые положения о советах и консультациях не дотягивают до установления требования в контексте конкретного действия. Их цель, судя по всему, заключается в максимизации вероятности того, что заинтересованные официальные и частные группы получат возможность повлиять на содержание программы. В то же время они подразумевают или категорически утверждают, что исполнительный орган не обязан руководствоваться такими советами. Ни в одном случае не является совершенно очевидным, что администратор должен откладывать действия до завершения консультаций; и, разумеется, в одном из случаев ему прямо указывается, что он свободен от такого требования.

Законы, упомянутые ниже, четко увязывают предписанный совет или консультацию с совершением администратором определенных действий. В некоторых случаях он должен консультироваться с другими до совершения действий, но не обязан следовать совету. В других случаях он наделяется правом, но не обязанностью действовать по получении отчета или информации от другого ведомства. В некоторых законах требуется не только консультация, но и формулирование конкретных выводов как прецедент для осуществления полномочий, делегированных Конгрессом. Иногда администратор оказывается в положении, при котором он может предпринять определенные действия только в том случае, если они приемлемы для других групп или получают их одобрение. И, подводя нас к концу этого ряда, мы имеем законодательное требование о том, чтобы администратор действовал в соответствии с полученным советом.

Обязанность испрашивать совет до совершения действий: поправка к Закону о тарифах 1930 года от июня 1934 года была направлена на содействие восстановлению «существующей чрезвычайной ситуации путем восстановления американского уровня жизни» посредством наделения Президента полномочиями заключать соглашения о взаимной торговле в целях смягчения пошлин и импортных ограничений. [668] Однако перед заключением отдельных соглашений Президент должен был запросить информацию и советы по этому поводу у Комиссии по тарифам США, Государственного департамента, министерств сельского хозяйства и торговли, а также из других источников, которые он сочтет подходящими. Этому совету не обязательно было следовать, но его необходимо было запросить в качестве прецедента перед заключением соглашения о взаимной торговле. Наделение Президента в 1934 году полномочиями запрещать продажу оружия участникам Чакской войны ставило осуществление этих полномочий в зависимость от предварительных консультаций с правительствами других американских республик. [669]

Аналогичным образом, наделяя Президента в марте 1941 года полномочиями санкционировать передачу американского военного оборудования правительству любой страны, оборону которой Президент считал жизненно важной для обороны Соединенных Штатов, Конгресс уточнил, что ни одно оборонное изделие, не произведенное для такой иностранной державы, не может быть отчуждено иначе как после консультаций с начальником штаба армии или начальником военно-морских операций военно-морского флота, либо с тем и другим одновременно. [670] Закон о страховании военных рисков 1950 года позволял министру торговли «с одобрения Президента и после таких консультаций с заинтересованными ведомствами правительства, которые может потребовать Президент», «предоставлять страхование и перестрахование от потерь или ущерба» американских торговых судов «вследствие военных рисков». [671] В 1950 году в Закон о гражданской авиации 1938 года были добавлены положения о безопасности. Среди них было и полномочие министра торговли устанавливать зоны или районы в воздушном пространстве над Соединенными Штатами, которые он сочтет необходимыми в интересах национальной безопасности. Установив такие пространства, он мог «после консультаций с Министерством обороны и Управлением гражданской авиации... запретить или ограничить полеты воздушных судов» в их пределах. [672]

Эти законы просто открывают каналы коммуникации и настаивают на том, чтобы они использовались до совершения действий. Они явно не требуют от администратора принятия предложенных советов, и любое их влияние на его свободу усмотрения является тонким и неуловимым.

Возможность действовать по получении совета или запроса: статут 1937 года, продлевающий срок полномочий Корпорации финансовой реконструкции, разрешал совету директоров корпорации докладывать Президенту о том, что частный кредит в достаточной степени доступен из частных источников для удовлетворения законных потребностей любой категории имеющих на это право заемщиков, после чего Президент мог уполномочить директоров приостановить кредитование данной категории. [673] Здесь, по сути, совет директоров КФР был наделен полномочием докладывать (рекомендовать) и тем самым давать возможность предпринять президентские действия. Закон об излишках имущества 1947 года уполномочивал распорядительный орган по запросу администратора гражданской авиации, военного министра или министра военно-морского флота опускать любые положения или условия передачи правового титула на такое имущество. [674] Ведомству были предоставлены дискреционные полномочия, осуществлять которые оно могло по получении запроса от определенных должностных лиц.

Первый из этих двух законов позволял Президенту действовать после того, как КФР делала то, что фактически являлось установлением определенного факта. В этом он схож с Законом о гражданстве 1940 года, который предусматривал, что Президент может по своему усмотрению освобождать определенных иностранцев в Соединенных Штатах от статуса неприятельского иностранца при условии, что Министерство юстиции проведет расследование и установит лояльность иностранца. [675] Установление Министерством юстиции факта лояльности дает Президенту возможность действовать, но не принуждает его к этому.

Военный министр был наделен в 1941 году полномочием исключать любого офицера из списков активного состава регулярной армии по таким основаниям и в соответствии с такими правилами, какие он мог предписать. Однако он не мог осуществлять это полномочие в индивидуальных случаях до тех пор, пока исключение данного офицера не будет рекомендовано советом в составе не менее чем пяти генералов, созванным для этой цели военным министром. [676]

Действия на основе самостоятельного установления фактов: по меньшей мере два закона из рассмотренных в данном исследовании требовали от Президента не просто консультироваться или получать рекомендации до принятия мер, но вдобавок делать недвусмысленное установление фактов. Закон о чрезвычайной продовольственной помощи Индии 1951 года разрешал Президенту после консультаций с соответствующими правительственными чиновниками и представителями частного судоходства, а также после установления и провозглашения того факта, что частный судненный тоннаж недоступен на разумных условиях и принципах для транспортировки поставок, предоставляемых в рамках закона, обеспечить их перевозку на судах, находящихся в государственной собственности. [677] Через четыре дня после подписания закона Президент объявил, что он провел консультации с государственными чиновниками и представителями частного судоходства и счел необходимым использовать государственные суда. [678] Поправки 1951 года к Закону о всеобщей воинской повинности и службе уполномочивали Президента «на основании установленного им факта о том, что такие действия оправданы численностью вооруженных сил в свете международных условий» и «по рекомендации министра обороны» сократить сроки обязательной военной службы или отменить их. [679]

Остальные законы в разной степени подчиняют процесс принятия административных решений внешнему контролю.

Действия при условии их приемлемости для других: в 1935 году Конгресс на трехлетний период ввел ограничения на импорт филиппинского батата, веревок, канатов и других волокон. Ограничение могло быть продлено на дополнительные три года посредством президентской прокламации при условии, что такое продление было приемлемо для Президента Содружества. [680] Такое продление было осуществлено прокламацией от января 1938 года, в которой Президент заявлял, что «Президент Содружества Филиппин указал мне... на свое согласие с продлением действия этого закона на дополнительный трехлетний период». [681] В отличие от более ранних законов, требующих консультаций до принятия мер или иногда разрешающих действия только после рекомендаций и установления фактов, здесь суть действий Президента подлежит одобрению со стороны источника, внешнего по отношению к институту президента.

Действия по получении предварительного одобрения: мы уже использовали в другом контексте положение Закона о страховании военных рисков 1950 года, которое ставило действия министра торговли в зависимость от предварительного одобрения Президента. [682] Закон об оборонном производстве 1950 года освобождал от уголовного преследования по антимонопольному законодательству деловые соглашения, заключенные по запросу Президента. Президенту были предоставлены ограниченные полномочия делегировать это право подчиненным должностным лицам, но исключительно при условии, что такие должностные лица проконсультируются с генеральным прокурором и председателем Федеральной торговой комиссии не менее чем за десять дней до направления любого запроса или вынесения установления на его основе. Кроме того, запрос подлежал предварительному одобрению генерального прокурора. [683] В августе 1950 года Конгресс издал закон о прекращении государственной службы по соображениям безопасности. Лица, чья служба была прекращена таким образом, могли быть приняты на работу в другом месте государственного аппарата только в том случае, если Комиссия по гражданской службе одобряла запрос, исходивший от самого лица или предполагаемого нанимающего ведомства.