«Полномочия президента в период кризисов»

Комиссии по распоряжению производственными мощностями для выпуска синтетического каучука было предписано «консультироваться с генеральным прокурором и запрашивать его мнение» относительно распоряжения такими мощностями. Закон 1953 года, создавший Комиссию, требовал, чтобы ее доклад Конгрессу, предлагающий надлежащий способ распоряжения находящимися в государственной собственности производственными мощностями, был представлен сначала генеральному прокурору, который должен был сообщить Комиссии «соображения о том, не нарушит ли, по его мнению, предлагаемое распоряжение антимонопольные законы». Его выводы, одобряющие предполагаемое распоряжение, должны были прилагаться к докладу, который Комиссия представляла Конгрессу. Таким образом, Комиссии, по сути, мягко предписывалось представить доклад, содержащий одобрение генерального прокурора. [685]

Обязанность действовать в соответствии с запросом: следующая группа законов принуждает администратора принимать рекомендации или запросы, исходящие из источника за пределами его ведомства, и действовать в соответствии с ними. Закон о регистрации иностранных агентов 1938 года с поправками 1942 года допускал определенные исключения из положений о регистрации. Генеральный прокурор мог после уведомления нанимающего правительства или заинтересованного лица и с одобрения государственного секретаря полностью или частично прекратить действие освобождения от регистрации, предоставленного резидентам США, являвшимся служащими иностранного правительства. Когда государственный секретарь выступал с инициативой запроса о прекращении освобождения, генеральный прокурор был обязан выполнить этот запрос. [686] Второй закон о военных полномочиях 1942 года содержал положение об отказе от соблюдения законов о судовождении и инспекции при определенных условиях. Главе каждого министерства или ведомства, ответственного за применение законов о судовождении и инспекции судов, было предписано отказаться от соблюдения таких законов по запросу министра военно-морского флота или военного министра в той степени, в какой это считалось необходимым для ведения войны должностным лицом, направившим запрос. [687]

Усмотрение федеральных судей в определенной степени было ограничено исполнительной властью. В законе от июля 1944 года министру военно-морского флота было предоставлено полномочие удостоверять перед федеральными судами, что находящиеся в производстве иски, возникающие из ущерба, причиненного военно-морскими судами либо услугами по буксировке или спасанию военно-морских судов, в случае их судебного рассмотрения создадут угрозу безопасности военно-морских операций. При получении такого удостоверения федеральный суд, обладающий юрисдикцией по данному делу, был обязан приостановить дальнейшее производство по делу до истечения шести месяцев со дня прекращения военных состязаний или до более ранней даты, которую мог установить министр военно-морского флота. [688]

В феврале 1952 года Конгресс принял чрезвычайные меры, временно приостановив действие импортной пошлины на свинцовую продукцию. Комиссия по тарифам должна была информировать Президента по окончании любого месяца, в котором средняя рыночная цена свинца с поставкой в Нью-Йорк падала ниже восемнадцати центов за фунт, «и Президент должен путем прокламации не позднее чем через двадцать дней после получения такого уведомления от Комиссии по тарифам отменить такую приостановку пошлин». [689] В июне 1952 года Президент издал прокламацию в соответствии с этим законом, отменяющую приостановку пошлины. [690]

Противоположностью таких механизмов, при которых администратор вынужден предпринимать предписанные действия по запросу или на основе установления фактов другими лицами, является ситуация, в которой ему может быть запрещено совершать задуманные действия вследствие запроса или установления фактов, исходящих от другого ведомства. Наша последняя иллюстрация относится к этой категории. Закон о контроле над экспортом 1949 года разрешал Президенту «запрещать или ограничивать экспорт из Соединенных Штатов... любых изделий, материалов или припасов, включая технические данные». Но он не мог осуществлять это полномочие «в отношении какого-либо сельскохозяйственного товара, включая жиры и масла, в течение любого периода, в течение которого предложение такого товара определяется министром сельского хозяйства как превышающее потребности внутренней экономики». [691]

Интегративные связи

Законодательные положения, перечисленные выше, имеют очевидную цель облегчить коммуникацию между ведомствами или ввести систему сдержек и противовесов — искусственно созданных препятствий — в административный процесс. На наименее интенсивном конце шкалы находится разрешительная межведомственная коммуникация; постепенно связь между межведомственной коммуникацией и действиями ведомств усиливается до тех пор, пока не достигается точка, в которой ведомство может осуществлять делегированные полномочия только после согласования с другим ведомством или вынуждено осуществлять их по указанию другого. Тем не менее связь между ведомствами носит коммуникативный характер, и они по закону не несут солидарной ответственности за принятие решений или повседневную разработку и исполнение программ.

Широкая группа законов, к которой мы теперь переходим, пытается распределить между несколькими ведомствами ответственность и полномочия для совместного принятия решений и действий. Ресурсы и экспертные оценки множества ведомств могут быть сосредоточены на одной программе либо может быть создана система координации деятельности множества ведомств для достижения широких целей политики. Тип межведомственных связей, задуманный Конгрессом, представляется более активным и позитивным, в большей степени объединяющим равных, чем те, которые мы рассмотрели до сих пор. [692]

В рамках этой общей категории можно выделить четыре основные группы законодательных положений. Некоторые из них нацелены на совместное принятие решений двумя или более ведомствами. Другие предписывают ведомствам «сотрудничать» в администрировании заданной программы. Третья группа устанавливает между ведомствами механизмы взаимной помощи. Наконец, мы имеем те законодательные положения, которые стремятся к координации межведомственной деятельности. [693]

СОВМЕСТНОЕ ПРИНЯТИЕ РЕШЕНИЙ

Закон о создании запасов 1939 года требовал от военного министра, министра военно-морского флота и министра внутренних дел определить, являются ли определенные материалы, закупленные по закону, стратегическими и критическими. Как только это определение было сделано, им разрешалось определять качество и количество материалов, подлежащих закупке по закону. [694] Военный министр и министр военно-морского флота, когда они считали такие действия уместными ввиду того, что внутреннее производство или предложение определенных материалов было недостаточно для удовлетворения промышленных, военных и военно-морских потребностей страны, должны были предписать министру финансов через посредство закупочного отдела его министерства произвести закупки в соответствии со спецификациями, подготовленными закупочным отделом министерства финансов и одобренными военным министром и министром военно-морского флота. Два месяца спустя Конгресс уполномочил Корпорацию товарно-сырьевого кредита принимать такие стратегические и критические материалы в обмен на такие излишки сельскохозяйственных товаров; и для целей такого обмена трем министрам предоставлялось право определять, какие материалы являются стратегическими и критическими, а также необходимое количество и качество таких материалов. [695]

Закон о Центральном разведывательном управлении 1949 года установил процедуру предоставления убежища иностранным гражданам, которые оказали ценные услуги в области безопасности Соединенным Штатам. Всякий раз, когда директор ЦРУ, генеральный прокурор и комиссар по иммиграции решают, что въезд конкретного иностранца на постоянное жительство отвечает интересам национальной безопасности или имеет существенное значение для выполнения национальной разведывательной миссии, такому иностранцу и его ближайшим родственникам должен быть разрешен въезд в Соединенные Штаты на постоянное жительство без учета их недопустимости в соответствии с иммиграционным или любыми другими законами и правилами либо несоблюдения таких законов и правил, касающихся допустимости. [696] Закон об иммиграции и гражданстве 1952 года возлагает на государственного секретаря, министра торговли и генерального прокурора совместную функцию определения ежегодной квоты иммигрантов для любой зоны квотирования. [697] 30 июня 1952 года Президент издал прокламацию, в которой объявлялось, что квоты определены, и приводился их перечень. [698]

Закон о национальной безопасности 1947 года назвал в числе своих целей создание интегрированной политики и процедур для министерств, ведомств и функций правительства, относящихся к национальной безопасности. [699]

СОТРУДНИЧЕСТВО

Совместное принятие решений перерастает в отношения сотрудничества, которые, если они носят свободный и гибкий характер, могут быть постоянными и устойчивыми. Такие отношения могут существовать как с частными, так и с официальными группами.

Обязанность сотрудничать: Закон о мобилизации малых предприятий возложил на председателя Совета по военному производству обязанность сотрудничать в максимально возможной на практике степени с директором по гражданскому снабжению и другими соответствующими правительственными ведомствами при издании всех распоряжений, ограничивающих производство коммерческими предприятиями, в целях обеспечения того, чтобы малые предприятия не были обойдены вниманием при производстве военных материалов и товаров, необходимых гражданскому населению.

Наделяя министра внутренних дел полномочиями строить демонстрационные установки для производства синтетического и жидкого топлива из угольных сланцев, горючих сланцев, а также сельскохозяйственной и лесохозяйственной продукции, Конгресс указал, что «любая деятельность в рамках этого закона, касающаяся производства жидкого топлива из сельскохозяйственной и лесохозяйственной продукции, должна осуществляться в сотрудничестве с Министерством сельского хозяйства и под руководством министра сельского хозяйства». [700] Закон о борьбе с наводнениями 1945 года явно стремился обеспечить межведомственное сотрудничество в содействии замене фермерами сельскохозяйственного оборудования, поврежденного или уничтоженного наводнением. [701] Совет по военному производству и любое другое правительственное ведомство, обладающее юрисдикцией в отношении распределения и приоритетов в отношении сельскохозяйственных машин и оборудования, уполномочивались и обязывались немедленно предпринять любые шаги, необходимые для обеспечения необходимых ассигнований и приоритетов, чтобы позволить фермерам в районах, пострадавших от наводнений в 1944 и 1945 годах, заменить и отремонтировать свои сельскохозяйственные машины и оборудование, которые были уничтожены или повреждены в результате таких наводнений, ураганов или пожаров, вызванных молнией, и продолжить сельскохозяйственную деятельность. [702]

Закон об оборонном производстве 1950 года предусматривал, что всякий раз, когда осуществляются полномочия по стабилизации цен и заработной платы, содержащиеся в законе, все ведомства правительства, занимающиеся стабилизацией цен и заработной платы, в пределах своих полномочий и юрисдикции должны сотрудничать в деле достижения целей закона. [703]

Возможность сотрудничать: Закон о чрезвычайном контроле цен 1942 года был частично призван «позволить добровольное сотрудничество между правительством, производителями, переработчиками и другими лицами для достижения... целей» стабилизации цен и предотвращения спекуляций. [704] «Политикой тех министерств и ведомств правительства, которые имеют дело с заработной платой (включая Министерство труда и его различные бюро, военное министерство, министерство военно-морского флота, Совет по военному производству, Национальное управление по трудовым отношениям, Национальный совет по посредничеству, Национальный военный совет по труду и другие, созданные ранее или создаваемые впредь), в пределах их полномочий и юрисдикции является работа по достижению стабилизации цен, справедливой и равноправной заработной платы и издержек производства». [705]

ВЗАИМНАЯ ПОМОЩЬ

Конгресс нередко требует от одного ведомства или дает ему возможность на временной или постоянной основе прийти на помощь другому в исполнении его программы. Это может принимать форму предоставления ведомству денег, материалов, средств обслуживания или услуг. Это своего рода программа взаимной помощи внутри ветви исполнительной власти.

Корпорация финансовой реконструкции, например, время от времени рассматривалась Конгрессом как источник кредита, позволяющий ведомствам запускать утвержденные программы сразу после их принятия и тем самым избегать задержек, сопутствующих ассигнованию средств на утвержденные программы. Закон об экономической помощи странам Дальнего Востока 1950 года санкционировал выделение Президенту шестидесяти миллионов долларов для предоставления Администрации экономического сотрудничества возможности оказывать помощь Республике Корея. В качестве способа немедленного запуска программы Корпорация финансовой реконструкции была уполномочена и обязана делать авансовые платежи на общую сумму не более тридцати миллионов долларов до тех пор, пока не станут доступны регулярные ассигнования. [706] Нетрудно заметить, что этот инструмент мог применяться не только для предотвращения обычных задержек процесса ассигнований, но и для обхода или нейтрализации обструкционистской тактики недружественного подкомитета по ассигнованиям.

Закон о чрезвычайной продовольственной помощи Индии 1951 года содержал аналогичное положение. Если Президент после консультаций с официальными лицами государственных и частных судоходных компаний обнаруживал, что частные суда недоступны для перевозки американского продовольствия в Индию на разумных условиях и принципах, Корпорация финансовой реконструкции уполномочивалась и обязывалась произвести министерству торговли авансовые выплаты в совокупном размере, не превышающем двадцать миллионов долларов, для ввода в эксплуатацию судов для такой транспортировки. [707]

Другие положения о взаимной помощи дают ведомствам возможность или предписывают им производить или закупать товары или услуги для других ведомств при определенных условиях. Закон об Управлении долины Теннесси требовал от корпорации по требованию военного министра или министра военно-морского флота производить и продавать по себестоимости Соединенным Штатам взрывчатые вещества или их азотистое содержание. По требованию военного министра корпорация должна была выделять и безвозмездно передавать военному министерству всю электроэнергию, которая по суждению министерства необходима для использования при эксплуатации всех шлюзов, подъемников и других сооружений в помощь судоходству. [708] Закон о гелии 1937 года разрешал армии, военно-морскому флоту и другим правительственным ведомствам запрашивать гелий у Бюро шахт, на которое была возложена ответственность за производство гелия. [709]

На Морскую комиссию в июле 1941 года была возложена ответственность за удовлетворение судоходных потребностей оборонных ведомств. [710] Министру военно-воздушных сил было предписано безвозмездно или на условиях займа, продажи и т. д., платно или бесплатно передавать Гражданскому воздушному патрулю устаревшие или избыточные воздушные суда и их части для обеспечения использования мощностей военно-воздушных сил, а также снабжать Гражданский воздушный патруль топливом, необходимым для выполнения любой специально возложенной миссии. [711]

КООРДИНАЦИЯ

Если сотрудничество подразумевает совместную работу, то координация — это процесс, посредством которого объекты размещаются в определенном положении относительно друг друга и системы, частями которой они являются. Администраторы могут работать вместе или сотрудничать с целью координации своих программ. Но совместное принятие решений или совместное программирование кардинально, хотя и неуловимо, отличаются от координации программ. Во-первых, совместное принятие решений или сотрудничество имеют целью сосредоточение суждений и ресурсов множества ведомств на выполнении одной программы, в то время как координация предполагает увязывание многих схожих или, возможно, различных программ. Во-вторых, впадая в тавтологию, совместное принятие решений и сотрудничество (как они предусмотрены в только что рассмотренных законах) предполагают позитивную, созидательную разработку и исполнение программ, тогда как координация заключается в минимизации конфликта целей между двумя или более программами.

Комиссарам округа Колумбия в августе 1950 года было разрешено создать Управление гражданской обороны округа, которое среди прочего должно было планировать интеграцию усилий округа по гражданской обороне с усилиями федерального правительства и близлежащих штатов, а также сотрудничать с правительственными и негосударственными ведомствами и координировать деятельность в пределах округа. [712] Функции Национального научного фонда включают в себя соотнесение его программ научных исследований с программами, осуществляемыми отдельными лицами, а также государственными и частными исследовательскими группами. [713] Закон об иммиграции и гражданстве 1952 года уполномочил комиссара по иммиграции и администратора Бюро безопасности и консульских дел Государственного департамента поддерживать прямую и непрерывную связь с директорами Федерального бюро расследований и Центрального разведывательного управления, а также с другими должностными лицами правительства по вопросам внутренней безопасности в целях получения и обмена информацией для использования при обеспечении соблюдения положений этого закона в интересах внутренней безопасности Соединенных Штатов. Комиссар и администратор должны поддерживать прямую и непрерывную связь друг с другом в целях скоординированного, единообразного и эффективного администрирования этого закона и всех других законов об иммиграции и гражданстве. [714]

Существовали некоторые законы, в отношении которых трудно, если не невозможно, на основании одного лишь прочтения определить, заключалась ли их цель в том, чтобы задействовать ресурсы множества ведомств для администрирования одной программы, либо в том, чтобы повысить вероятность того, что программа будет администрироваться образом, согласующимся с целями других связанных программ. Изучение истории разработки законов и применения этих положений на практике, вероятно, показало бы, что намерение законодателя было смешанным или что в процессе администрирования обе цели объединялись.

Мы могли бы включить в эту категорию Закон о нейтралитете 1935 года, который учредил Национальный совет по контролю за вооружениями в составе госсекретаря, министра финансов, военного министра и министра военно-морского флота. Совет, действовавний главным образом через государственного секретаря, являлся органом реализации программы нейтралитета. [715] Закон об урегулировании контрактов 1944 года учредил Управление урегулирования контрактов во главе с директором и Консультативный совет по урегулированию контрактов, с которым директор был обязан консультироваться и совещаться. Совет состоял из директора, военного министра, министра военно-морского флота, министра финансов, председателя Морской комиссии, администратора Управления внешней экономики, председателя совета директоров Корпорации финансовой реконструкции, председателя Совета по военному производству, председателя совета директоров Корпорации малых военных предприятий и генерального прокурора. [716] Любое из этих должностных лиц могло назначить представителей.

Закон об использовании атомной энергии 1946 года содержал положение о Комитете военной связи. [717] Национальной консультативный комитет по аэронавтике, созданный для руководства научным изучением проблем полета согласно закону 1948 года, должен был состоять не более чем из семнадцати членов, назначаемых Президентом, включая двух представителей Министерства военно-воздушных сил; двух представителей Министерства военно-морского флота из ведомства, ведающего военно-морской аэронавтикой; двух представителей Управления гражданской авиации; одного представителя Смитсоновского института; одного представителя Бюро погоды Соединенных Штатов; одного представителя Национального бюро стандартов; председателя Совета по исследованию и развитию Национального военного ведомства и других лиц. [718]

Являются ли они олицетворением усилий Конгресса по организации сотрудничества или по организации координации? Мы полагаем, что последнего, хотя ясно, что здравомыслящие люди могут разойтись во мнениях, а тщательное изучение истории законодательного процесса могло бы доказать нашу неправоту.

Заключение

Наши выводы, судя по всему, показывают, что либо Конгресс обладает прекрасным чувством тонких нюансов административных взаимосвязей, либо он проявляет небрежность и непоследовательность в используемом языке. Законодательные положения охватывают весь спектр: от разрешения обмена информацией, предоставления формально предписанных источников советов, принуждения ведомств консультироваться, консультироваться и принимать во внимание, консультироваться до совершения конкретных действий, увязывания действий с получением предварительного разрешающего отчета или запроса, требования предварительных консультаций и установления фактов, требования согласования или одобрения из внешнего по отношению к ведомству источника и, наконец, принуждения к действиям в соответствии с запросом другого ведомства. Он направил суждения и ресурсы множества ведомств на принятие определенных видов решений, предусмотрел межведомственное сотрудничество и помощь в достижении целей политики, а также позаботился о обеспечении координации связанных программ.

Таковы отношения, которые Конгресс стремился установить между административными ведомствами.

Глава X СУДЕБНЫЙ КОНТРОЛЬ

Эдвард С. Корвин оценил как несчастливое стечение обстоятельств тот факт, что «конституционализм в этой стране привел к тому, что обсуждение государственных мер приобрело легитимистский — если не теологический — оттенок» и подменил «вопрос о благотворном использовании полномочий правительства... вопросом об их существовании». [719]

В обществе принято считать, что Верховный суд США, а не вся судебная система в целом, призван играть особую роль в сдерживании произвола правительства во времена кризисов; [720] и он стремится выполнять эту роль, пусть порой и не слишком успешно, вынося решения о конституционности правительственной власти, заявляемой в такие периоды кризиса. Тем не менее, будучи главным апелляционным органом в судебной системе, которая в целом «обрабатывает лишь малую толику великих вопросов, возникающих» [721] во время чрезвычайной ситуации, от Верховного суда нельзя разумно ожидать формулирования когерентной теории демократического реагирования на чрезвычайные ситуации, посредством которой действия, призванные отвечать требованиям военного времени, могли бы быть приведены в гармонию с нашей конституционной системой при минимальном риске для ее сохранения.

Подход Верховного суда

В своих попытках избежать Сциллы судебного отказа от проверки конституционности законодательных или исполнительных чрезвычайных мер и Харибды объявления неконституционными чрезвычайных мер, которые могут иметь жизненно важное значение для выживания нации, [722] — то есть в своих попытках «примирить непримиримое», что Кардосо считал сутью судебной функции, — Верховный суд шел различными путями. Мнения большинства Суда, а также совпадающие или особые мнения отдельных судей порой утверждали, что: а) Конституция представляет собой жестко ограничивающий документ, который Суд должен применять негибко при оценке действий правительства в условиях войны и мира; б) существует чрезвычайная власть, которая находится выше конституционных ограничений; в) Конституция является гибкой хартией, допускающей действия правительства, соразмерные потребности, как ее оценивает Суд.

Все три этих подхода характеризуются озабоченностью вопросом о существовании заявляемой чрезвычайной власти. В рамках первого подхода Суд руководствуется узким толкованием объема конституционной чрезвычайной власти и, судя по всему, склонен оценивать действительность заявляемых полномочий независимо от какого-либо рассмотрения необходимости осуществленной власти для успешного преодоления кризиса. Включая в себя скрытое фактическое принятие принципа inter arma silent leges («во время войны законы молчат»), второй подход чрезвычайно опасен; ибо если применять его широко, он разрушит конституционный баланс и сдержанность и, возможно, положит конец ответственному правлению во времена опасности. Поскольку Суд предпочитает руководствоваться третьим подходом и претендует на санкционирование лишь того, что он признает необходимым для борьбы с чрезвычайной ситуацией, он не только берет на себя задачу, к которой плохо приспособлен, но и часто уклоняется от своих обязанностей при ее выполнении. Слишком часто, когда он осмеливается осудить как ultra vires (выходящие за рамки полномочий) действия, считающиеся неизбежными при ведении войны, он откладывает их признание недействительными до окончания военных действий. Подобные посмертные судебные наблюдения служат крайне неадекватными ориентирами для определения того, что будет конституционно допустимым во время кризиса.

За исключением нескольких кратких иллюстраций упомянутых судебных подходов, мы сделали главный упор на деле о захвате сталелитейных заводов [Youngstown v. Sawyer, 343 U.S. 579 (1952)], поскольку в этом решении содержатся исключительно важные указания на наиболее эффективный вклад, который федеральная судебная власть впредь может внести в поддержание ответственного правления. Необходимость более масштабного обзора оценки Верховным судом чрезвычайной власти отпала благодаря исследованию Клинтона Росситера «Верховный суд и главнокомандующий» (The Supreme Court and the Commander-in-Chief). [723]

Конституция как жестко ограничительный документ: в одном из крайне редких случаев, когда судья Верховного суда бросил вызов главнокомандующему, ведущему войну, главный судья Роджер Б. Тейни в 1861 году, председательствуя в качестве судьи окружного суда в Балтиморе, потребовал, чтобы военные доставили в суд некоего Джона Мерримана, который был арестован. Когда тюремщики Мерримана ответили Тейни, что на основании президентской прокламации о приостановлении действия судебного приказа о хабеас корпус им было предписано не реагировать на этот приказ, почтенный главный судья написал резкое мнение, извещая Президента, что право приостанавливать действие судебного приказа принадлежит одному лишь Конгрессу и не может осуществляться исполнительной властью. Несмотря на его решение, Мерриман не был освобожден, и Президент продолжил приостановление действия приказа, хотя Конгресс легитимировал его действия лишь в 1863 году. [724]

Пожалуй, лучший пример отношения Тейни к ослаблению конституционных ограничений во время войны можно найти в более раннем неопубликованном мнении, процитированном Свишером в его биографии главного судьи:

«Гражданская война или любая другая война не расширяют полномочия федерального правительства в отношении штатов или народа сверх того, что предоставил ему договор в военное время. Состояние войны не аннулирует 10-ю статью поправок к Конституции, которая провозглашает, что “полномочия, не делегированные Соединенным Штатам Конституцией и не запрещенные ею штатам, сохраняются за штатами соответственно либо за народом”.

“Ни гражданская война, ни любая другая война не освобождают судебную ветвь власти от обязанности твердой и беспристрастной рукой защищать права и полномочия федерального правительства, штатов и граждан в том виде, в каком они записаны в Конституции, поддерживать которую поклялся каждый судья». [725]

В поисках других выражений этого абсолютистского взгляда мы должны обратиться к мнениям, вынесенным в непосредственные послевоенные периоды 1866 и 1946 годов. Дело Ex parte Milligan [726] касалось заключения под стражу северянина, заподозренного в симпатиях к Югу. Мог ли такой человек быть судим, осужден и приговорен к смертной казни военным трибуналом в районе глубоко в тылу северных линий — фактически в штате, который никогда не подвергался вторжению армий Юга? Десятки подобных случаев судебного преследования и осуждения гражданских лиц военными происходили в северных штатах, которых война не коснулась.

Мнение большинства Верховного суда, разрешающее этот вопрос, было написано судьей Дэвисом и представляет собой столь жесткое определение пределов, ограничивающих военные полномочия, насколько это вообще возможно сформулировать:

«Конституция Соединенных Штатов является законом для правителей и народа в равной степени как в войне, так и в мирное время и покрывает щитом своей защиты все слои людей во все времена и при любых обстоятельствах. Никакое учение, влекущее за собой более пагубные последствия, никогда не было изобретено человеческим умом, чем то, что любые ее положения могут быть приостановлены во время любой из великих чрезвычайных ситуаций правительства. Подобное учение ведет прямо к анархии или деспотизму; но теория необходимости, на которой оно основано, фальшива, ибо правительство в рамках конституции обладает всеми предоставленными ему полномочиями, необходимыми для сохранения своего существования...»

«...Можно с уверенностью сказать, что страна, сохраненная ценой принесения в жертву всех кардинальных принципов свободы, не стоит стоимости ее сохранения». [727]

Это мнение судьи, назначенного в Суд Линкольном, было отчасти уравновешено совпадающим мнением бывшего министра финансов Линкольна. Главный судья Чейз мог вообразить ситуацию, в которой Конгресс мог бы счесть такие меры «существенными для ведения войны с энергией и успехом» и поэтому имел бы право в соответствии с Конституцией прибегнуть к ним. Однако независимо от законодательного разрешения Президент не мог применять такие полномочия. Он ограничивался исполнением мер, принятых Конгрессом. [728]

Около восьмидесяти лет спустя, в 1941 году, на Гавайях было введено военное положение. С того времени и до осени 1945 года островами управляли военные. После ожесточенных и затяжных судебных разбирательств, в ходе которых федеральные суды в Гонолулу особенно резко высказывались против типа военного правления, практиковавшегося на островах, дела Duncan v. Kahanamoku и White v. Steer сумели преодолеть полосу препятствий и добраться до Верховного суда. [729] Данкан и Уайт были гражданскими лицами, арестованными во время войны и судимыми и осужденными военными: первый — за нападение на часового из числа морских пехотинцев, а второй — за растрату. Оба деяния являлись преступлениями по гражданскому кодексу Гавайев. Опротестовывая юрисдикцию военных судить этих людей, нижестоящий федеральный суд приказал освободить их по ходатайству о хабеас корпус; и при апелляции законность постановления окружного суда была поддержана Верховным судом в мнении, написанном судьей Блэком. Дело сводилось к узкому толкованию значения понятия «военное положение». Этот термин, по словам Блэка, не охватывает судебное преследование гражданских лиц военными судами. Тем не менее он оставил дверь приоткрытой, дав понять, что в ситуации крайней необходимости нельзя исключать возможность того, что такое суждение гражданских лиц военными может быть поддержано.

Однако в совпадающем мнении судья Мерфи вновь сформулировал принцип, выраженный в деле Миллигана. Возвеличивая гражданское верховенство над военными, он подтвердил правило дела Миллигана о том, что гражданские лица не могут судиться военными судами, когда суды открыты и функционируют. Мало того, что он согласился с судьей Блэком в том, что действия военных противоречат закону, он также выразил убеждение, что они запрещены пунктом о надлежащей правовой процедуре и потому явно неконституционны. В отличие от судей времен Гражданской войны, однако, он предположил, что до тех пор, пока суды не смогут возобновить свои функции, военные могут удерживать под стражей своих заключенных. [730]

Внеконституционные источники чрезвычайной власти: пожалуй, наиболее экспансивный аргумент в пользу конституционно санкционированной, ничем не ограниченной чрезвычайной власти — это аргумент, разработанный и высказанный судьей Джорджем Сазерлендом в работе, опубликованной в 1919 году, [731] до его вступления в должность судьи, и подтвержденный в его мнении от имени Суда по делу United States v. Curtiss-Wright Export Corporation. [732] В книге «Конституционная власть и мировые дела» (Constitutional Power and World Affairs) он утверждал:

«Поскольку высшим долгом нации является самосохранение, права мирного времени должны быть подчинены потребностям войны. Это не приводит к приостановлению действия Конституции, как раздраженно утверждали некоторые, но это может привести к приостановлению конституционных прав индивида, поскольку они вступают в конфликт с преобладающими полномочиями войны...»

«Эта власть огромна; она строго конституционна; но она сокрушает каждый баbarrier, столь тщательно воздвигнутый для защиты свободы, собственности и жизни» [733].

Более позднее мнение Верховного суда лишь устраняет противоречия из этих отрывков и признает военные полномочия внеконституционными по своему характеру:

«Отсюда следует, что наделение федерального правительства полномочиями внешней суверенности не зависело от позитивных наделений Конституцией. Полномочия объявлять войну и вести ее, заключать мир, заключать договоры, поддерживать дипломатические отношения с другими суверенными государствами, если бы они никогда не упоминались в Конституции, были бы возложены на федеральное правительство как необходимые сопутствующие элементы национальной принадлежности» [734].

Судья Джексон, выражавший несогласие в деле о переселении японцев «Коремацу против Соединенных Штатов» [735], выступал за полный судебный отказ от любой притворной власти пересматривать необходимость принятия чрезвычайных мер. Однако, выступая за отмену решения и «освобождение заключенного», Джексон добавил, что он не может разделить точку зрения о том, что существование «разумных военных оснований» для такой программы военного времени делает ее конституционно обоснованной и подлежащей судебному принуждению [736]. Суд не может

«...требовать от такого командира в таких обстоятельствах действовать как разумный человек; он может быть неразумно осторожным и требовательным. Возможно, так и должно быть...»

«Но если мы не можем ограничить военные средства Конституцией, я также не стал бы искажать Конституцию, чтобы одобрить все, что военные сочтут целесообразным...»

«Военный командир может преступить границы конституционности, и это является случайностью. Но если мы проведем пересмотр и одобрим это, эта преходящая случайность станет доктриной Конституции... судебное мнение рационализирует такой приказ, чтобы показать, что он соответствует Конституции, или, скорее, рационализирует Конституцию, чтобы показать, что Конституция санкционирует такой приказ...» [737]

Правда, существование этой власти у правительства в военное время и признанная неспособность Суда ограничить ее представляют собой «неотъемлемую угрозу свободе».

«Но я не стал бы побуждать людей полагаться на этот Суд в вопросе пересмотра, который кажется мне совершенно иллюзорным. Военная разумность этих приказов может быть определена только военным руководством. Если народ когда-либо позволит управлению военной властью попасть в безответственные руки, суды не обладают властью, равной ее сдерживанию. Главным сдерживающим фактором для тех, кто командует физическими силами страны, в будущем, как и в прошлом, должна быть их ответственность перед политическими оценками их современников и перед моральными оценками истории» [738].

Подобно Макиавелли, Джексон ведет анализ в простых терминах власти. Но в то время как Макиавелли предполагал возможность выработки способов ограничения и контроля за осуществлением чрезвычайных полномочий со стороны лидеров в республике, современный либерал, верный традициям Локка, не может помыслить никаких ограничений на действия военного правительства, кроме силы общественного мнения.

Конституция как гибкая хартии: хотя еще во время Второй мировой войны все три направления мысли относительно чрезвычайных полномочий главы исполнительной власти во время войны нашли свое эффективное выражение в мнениях отдельных судей Верховного суда, наиболее устойчивой была попытка скомпромиссировать спектр взглядов путем выдвижения Конституции, достаточно широкой и гибкой, чтобы охватить чрезвычайные действия, отвечающие существующей необходимости, в оценке Суда. Профессор Корвин охарактеризовал это как «конституционную относительность» [739].

Доктрина «явной и реальной опасности», впервые сформулированная судьей Холмсом в деле «Шенк против Соединенных Штатов» [740], является примером конституционной относительности. Ее недавнее применение иллюстрирует то, чего следует ожидать, когда Суд, приняв на себя обязательство определять необходимость чрезвычайных мер, впоследствии под воздействием сомнений в адекватности своих инструментов измерения вынужден переопределить условия чрезвычайной ситуации таким образом, чтобы фактически уйти от этой проблемы [741]. Это также указывает на некоторые трудности в последовательном применении любых критериев измерения, разрабатываемых Судом.

Шенк был осужден по Закону о шпионаже 1917 года за попытку воспрепятствовать призыву. Он разослал по почтовому списку литературу, выступающую против закона о призыве времен Первой мировой войны. В список вошел ряд лиц, находившихся на военной службе в момент получения материалов. Холмс рассуждал следующим образом:

«Вопрос в каждом конкретном случае заключается в том, используются ли использованные слова в таких обстоятельствах и имеют ли они такую природу, чтобы создать явную и реальную опасность того, что они приведут к тем существенным злодеяниям, которые Конгресс имеет право предотвратить. Это вопрос близости и степени...»

«Представляется общепризнанным, что если бы было доказано фактическое препятствование работе призывной службы, ответственность за слова, повлекшие за собой такой результат, могла бы быть применена... Если акт, ... его тенденция и умысел, с которым он совершается, совпадают, мы не видим оснований утверждать, что один лишь успех служит основанием для признания акта преступлением» [742].

Шенк остался в тюрьме.

В последующем деле по тому же закону, касающемся группы «радикалов», которые распространяли брошюру, осуждающую интервенцию США в Россию и угрожающую помешать этой интервенции путем создания проблем в тылу, призывающих работников оборонных предприятий бросить работу и пропагандирующих революцию, Холмс выразил несогласие с решением, подтверждающим их осуждение [743]. Отвергая как ошибочный вывод своих коллег о том, что тайная публикация «глупой листочки неизвестным человеком, без каких-либо иных обстоятельств, представляет какую-либо непосредственную опасность того, что ее мнения помешают успеху правительственных вооруженных сил или будут иметь какую-либо ощутимую тенденцию к этому», Холмс утверждал:

«Умысел предотвратить вмешательство в революцию в России мог быть реализован без какого-либо препятствия ведению войны, в которой мы участвовали...»

«Даже если я технически неправ и из этих бедных и ничтожных анонимок можно выжать достаточно, чтобы изменить цвет юридической лакмусовой бумажки; я добавлю: даже если был проявлен необходимый, по моему мнению, умысел; самое номинальное наказание представляется мне всем, что вообще может быть назначено, если только подсудимых не заставляют страдать не за то, что вменяется в вину в обвинительном заключении, а за символ веры, который они провозглашают...» [744]

Значение этого последнего мнения, по-видимому, проистекает из того факта, что, используя описательные прилагательные «глупый» и «ничтожный», Холмс превратил свою доктрину явной и реальной опасности в средство противодействия осуждению лиц за то, что, судя по материалам дела, могло быть более тяжким правонарушением, чем у Шенка. Таким образом, тест «явной и реальной опасности» в применении может переплестись с настроениями применяющего его лица. Во-вторых, важно отметить оценку, которую Холмс дал военному значению американской интервенции в России. По его оценке, если бы она была сорвана, наши военные усилия не пострадали бы. Будучи несогласным, Холмс при поддержке Брандейса продолжал применять тест «явной и реальной опасности» в ряде последующих решений, в частности в делах «Гитлоу против Нью-Йорка» и «Уитни против Калифорнии» [745].

Однако в пост-вторую мировую эпоху этот тест явно претерпел радикальные изменения, если не был окончательно отвергнут. Так, в деле «Деннис против Соединенных Штатов», подтверждающем осуждение по Закону Смита [746] одиннадцати высших руководителей коммунистической партии, судья Лирнад Хенд, председательствующий в Апелляционном суде США по Второму округу, заявил:

«Фраза «явная и реальная опасность» стала использоваться как сокращенное обозначение тех из подобных смешанных или составных высказываний, которые поправка не защищает... Это способ описать полутень случаев, даже окраины которой не поддаются определению, но в пределах которой, как это часто бывает, суды должны находить свой путь так, как могут. В каждом случае они должны спрашивать, оправдывает ли тяжесть «зла», дисконтированная на его маловероятность, такое посягательство на свободу слова, которое необходимо во избежание опасности...»

«...Когда заговор становится «реальной опасностью»? Жюри присяжных установило, что заговорщики нанесут удар, как только успех покажется возможным, и очевидно, никто в здравом уме не ударит раньше. [Между тем лидеры коммунистов заявляют о своем праве продолжать свою деятельность.] Эта позиция предполагает, что поправка гарантирует им свободу для всех подготовительных шагов и, в конце концов, выбор инициативы, зависящий от момента, когда они сочтут нас, которые должны ждать удара, наименее подготовленными к его отражению» [747].

Заменив «неизбежность» во времени на «вероятность», Хенд существенно изменил доктрину явной и реальной опасности. При апелляции Верховный суд с определенными изменениями фактически подтвердил переопределение Хенда [748].

В связи с этими примерами судебного применения доктрины «явной и реальной опасности» столь же уместно привести знаменитое изречение председателя Верховного суда Хьюза о том, что «военные полномочия федерального правительства... это полномочия вести войну успешно» [749], и сослаться на решения, вытекающие из комендантского часа и переселения времен Второй мировой войны [750], а также контроля над арендной платой [751]. Подход Суда олицетворен рассуждениями Блэка в его мнении большинства по делу «Коремацу против Соединенных Штатов»:

«Но когда в условиях современной войны наши берега подвергаются угрозе со стороны враждебных сил, власть защищать должна быть соразмерна угрожающей опасности...»

«...Тяготы являются частью войны, а война — это совокупность тягостей. Все граждане без исключения, как в форме, так и без нее, ощущают на себе последствия войны в большей или меньшей степени» [752].

Способен ли Суд выполнять роль защитника Конституции в военное время, вызывает большие споры. Способен ли Суд выполнить эту задачу, даже если бы было время? Очевидно, нет. Он не обладает информацией, необходимой для определения текущих потребностей и адекватности и уместности правительственных мер по их удовлетворению. Нельзя предполагать, что он обладает массивом знаний, необходимых для оценки вопросов преимущественно военного характера, и, следовательно, с началом реальных военных действий он неизменно проявляет нежелание отменять решения исполнительной и законодательной ветвей власти, какими бы экстремальными ни были их действия. Более того, судебный процесс с его случайным накоплением дел, очевидной способностью правительства делать дела предметом спора без практического значения или неспособностью осуществлять судебное преследование часто делает для Суда невозможным даже рассмотрение значительных споров, порожденных действиями политических ведомств. На каждого Миллигана или Данкана, которому удается довести свое дело до Суда (обычно для посмертной защиты), приходятся сотни тех, кто подчиняется оскорбительным правительственным действиям, так ни разу и не оспорив их законность. Это само по себе служит адекватной демонстрацией того, что суд неэффективен в поддержании конституционализма во время войны. Для достижения этой цели бдительность со стороны Конгресса и исполнительной власти не менее чем со стороны электората является императивом.

В демократическом обществе функция защиты свободы не может быть безопасно переложена ни на какой отдельный институт.

Более эффективная чрезвычайная роль судебной власти

Судебный надзор за чрезвычайными действиями правительства страдал от сосредоточения внимания на вопросе о существовании власти. В контексте чрезвычайной ситуации Суд может наилучшим образом сохранить для себя и федеральной судебной системы значимую роль в сохранении конституционных процессов, если ему будет предложено оценивать соответствие исполнительных действий как исполнительным стандартам, так и предоставленным Конгрессом полномочиям [753], а не риторически утверждать право предостерегать правительство — Конгресс и Президента, вооруженных, мобилизованных и ведущих войну, — в том, что принимаемые ими меры по защите нации неконституционны. Проверяя правомерность (vires) административных действий, суды действуют в сфере, жизненно важной для сохранения ответственного правительства, и в которой совместное законодательно-исполнительное утверждение судебного неодобренного действия представляет собой суть конституционализма, а не конституционную безнравственность [754].

ДЕЛА О КОНФИСКАЦИИ СТАЛЕПРОКАТНЫХ ЗАВОДОВ

Когда 8 апреля 1952 года президент Трумэн издал Исполнительный приказ № 10340, предписывающий конфискацию сталелитейной промышленности [756], он привел в движение цепь событий, которые должны были завершиться исторической серией совпадающих мнений, способных предвещать значительное изменение акцента со стороны Суда. Эффект мнений большинства и совпадающих мнений в этом деле заключается в эффективном сдерживании и подчинении конгрессиональной санкции рода «самодельной прерогативы» [757], на которую претендовал Президент, и в подтверждении первенства роли Суда как балансирующего агента в конституционной системе. За четыре дня до издания Исполнительного приказа Объединенный профсоюз сталелитейщиков Америки (C.I.O.) уведомил о начале общенациональной забастовки 9 апреля [758]. Утверждая в своем приказе, что такая забастовка подорвет попытки Америки выполнить международные обязательства, поддерживать стабильные поставки военных материалов воюющим силам в Корее и поддерживать внутреннюю экономику нации, Президент сослался на «полномочия, предоставленные мне Конституцией и законами Соединенных Штатов, и как Президент Соединенных Штатов и Главнокомандующий вооруженными силами Соединенных Штатов» в качестве своего юридического обоснования для приказа министру торговли «взять под свой контроль» сталелитейные заводы.

9 апреля судья Александр Хольцхофф в Окружном суде США по округу Колумбия отклонил ходатайство компаний Youngstown Sheet & Tube Co. и др. о вынесении судебного запрета и вынесении решения о декларативном иске, защищающего заводы от конфискации министром торговли [759]. Окружной суд сослался на два основания в поддержку своего решения. (1) Хотя технически судебный запрет может быть направлен против министра торговли Сойера, «фактически и по сути... это будет судебный запрет против Президента». (2) Сталелитейные компании не продемонстрировали непоправимого ущерба [760].

Три недели спустя сталелитейные компании начали новое разбирательство перед судьей Дэвидом А. Пайном из Окружного суда округа Колумбия [761]. Судебный запрет теперь запрашивался на том основании, что конфискация заводов, не будучи санкционированной законом, была неконституционной [762]. Позиция правительства была полностью подорвана настойчивостью заместителя генерального прокурора в том, что действия Президента должны быть поддержаны на основании его «подразумеваемых» чрезвычайных полномочий [763].

Суд: «И является ли... вашей точкой зрения то, что полномочия Правительства ограничены Конституцией Соединенных Штатов и перечислены в ней?»

Мистер Болдридж: «Это верно, Ваша Честь, в отношении законодательных полномочий».

Суд: «Но это неверно, как вы утверждаете, в отношении исполнительной власти?»

Мистер Болдридж: «Нет».

Суд: «Итак, когда суверенный народ принял Конституцию, он перечислил полномочия, установленные в Конституции, но ограничил полномочия Конгресса и ограничил полномочия судебной власти, но он не ограничил полномочия исполнительной власти. Вы это утверждаете?»

Мистер Болдридж: «Именно так мы понимаем статью II Конституции» [764].

Судья Пайн постановил, что действия Президента не имеют законных оснований, и удовлетворил ходатайство о судебном запрете.

Хотя претензии правительства на подразумеваемую чрезвычайную власть могли быть экстремальными, они стали естественным завершением тенденции судебного и научного толкования чрезвычайных полномочий в ходе Второй мировой войны. Существовали два авторитетных источника, каждый из которых обеспечивал правдоподобную основу для утверждения исполнительной властью подразумеваемых чрезвычайных полномочий — не ограниченных Конституцией, Конгрессом или Судом. Первым были судебные формулировки, такие как высказывания Сазерленда в деле «Соединенные Штаты против Curtiss-Wright» [765]. Вторым были комментарии лиц, обычно считающихся квалифицированными для написания толкований Конституции, в которых ранее беспрепятственное осуществление чрезвычайных полномочий Президентом рассматривалось как прецедент, легитимирующий приобретение таких полномочий. Таким образом, по состоянию на 1952 год, по мнению многих, Президент создал внушительный исторический прецедент для осуществления исполнительного усмотрения, достаточного для достижения любых целей, которые казались ему необходимыми для противодействия чрезвычайной ситуации [766]. Однако во многих случаях такие действия часто нарушали прямые положения Конституции или законов Конгресса [767].

Судья Франкфуртер указал на свое признание обоснованности этого хода рассуждений, когда в своем совпадающем мнении по делам о конфискации стали он заявил, что «...систематическая, непрерывная практика исполнительной власти, долго осуществляемая к сведению Конгресса и никогда ранее не оспариваемая, в которой участвовали Президенты, которые также присягали соблюдать Конституцию, делая тем самым такое осуществление власти частью структуры нашего правительства, может рассматриваться как глосса на „исполнительную власть“, возложенную на Президента разд. 1 ст. II» [768].

Однако поддержанным решением Окружной суд и большинство Верховного суда придали видимость авторитета утверждению сталелитейных компаний о том, что «Не может быть более опасного принципа — или более чуждого Конституции, — чем правило о том, что прошлая незаконность может с помощью какого-то фокуса служить авторитетом для легализации нынешней незаконности» [769]. Судья Джексон отверг утверждение генерального солятора о том, что, хотя Конгресс не предусмотрел конфискацию сталелитейных заводов, практика прошлых Президентов разрешала ее, заявив, что, хотя неудивительно, что Правительство ищет поддержки туманных, подразумеваемых полномочий в обычаях и нерассмотренных претензиях предшествующих администраций, «судья не может принять [самоутверждение исполнительной властью своей власти]... в качестве авторитета при ответе на конституционный вопрос... Благоразумие подсказывало, что реальная опора на такие туманные претензии должна остановиться за шаг до провоцирования судебного испытания» [770].

Правительство обратилось в Апелляционный суд округа Колумбия с ходатайством о вынесении определения о приостановлении судебного запрета до подачи ходатайства о выдаче судебного приказа о certiorari в Верховный суд [771]. Ходатайство было удовлетворено [772] 2 мая, а на следующий день Верховный суд удовлетворил ходатайство о certiorari, приостановив действие постановления Окружного суда до окончательного разрешения дел [773].

Избегая смелого и нескромного утверждения неопределенных подразумеваемых полномочий, которые так сильно подорвали дело правительства в Окружном суде, генеральный солятор Филип Б. Перлман при апелляции в Верховный суд представил краткое изложение, посвященное установлению наличия чрезвычайной ситуации достаточного масштаба, чтобы оправдать экстраординарные действия со стороны исполнительной власти. В качестве заверения готовности Президента подчиниться воле Конгресса в записке приводилось его послание Сенату от 21 апреля 1952 года с предложением следовать любой позитивной линии действий, предписанной Конгрессом [775]. Остальная часть записки перечисляет исторические и судебные прецеденты, дающие юридическое обоснование конфискации стали [776], и завершается аргументом о том, что надлежащим средством правовой защиты, доступным сталелитейным компаниям, был иск о справедливой компенсации в Суде по искам к правительству [777].

В свете фактов дела адвокаты сталелитейных компаний могли наиболее эффективно поддержать свои аргументы, подчеркнув неправомерность исполнительной конфискации в явном противоречии с очевидным намерением Конгресса, выраженным в законе, предвосхитившем такую чрезвычайную ситуацию и явно предусматривавшем иное решение. Они избегали оспаривания конституционности при отсутствии закона чрезвычайных полномочий по конфискации частных производственных мощностей. Фактически сталелитейные компании открыто признали существование широких чрезвычайных полномочий. Они дали понять, что их точка зрения «не означает, что Правительство бессильно справиться с угрозой сталелитейному производству, которая возникает из-за текущего трудового спора». При необходимости «...Конгресс может принять соответствующее и конкретное законодательство для защиты нации от грозящей катастрофы» [778]. Определяющим фактором при оценке легитимности правительственных действий в данном случае, однако, была природа вовлеченных законодательно-исполнительных отношений. Президентские действия, утверждали компании, могут быть расположены на «спектре» легитимности [779] — на одном конце находится совместное исполнительно-законодательное действие. Конгресс и Президент могут объединиться в исполнении программы, или Конгресс впоследствии может ратифицировать предшествующее осуществление полномочий исполнительной властью [780]. На другом конце, как и в этом случае, президентское действие нарушает четкое намерение Конгресса [781].

Здесь «...установленные законом процедуры были проигнорированы...» [782], и был приведен ранний, но выдающийся конституционный прецедент, прямо отвечающий текущей ситуации. Акт, принятый Конгрессом в 1799 году, приостановил торговые отношения между Соединенными Штатами и Францией во время необъявленной военно-морской войны между двумя странами. Закон предусматривал, что ни одному американскому судно не разрешается следовать в любой французский порт под угрозой конфискации, и разрешал захват всех американских судов, направляющихся в любые французские порты. Президент Адамс предписал командирам вооруженных судов Соединенных Штатов захватывать все американские суда, направляющиеся в французские порты или из них. Действуя в соответствии с этими президентскими инструкциями, капитан Литтл остановил и захватил в открытом море судно, направляющееся из французского порта. Суд в лице председателя Верховного суда Джона Маршалла постановил, что Конгресс своим законодательством предписал порядок осуществления конфискаций и исключил захват любого судна, направляющегося из французского порта, а не в него. И даже несмотря на то, что толкование исполнительной власти было рассчитано на повышение эффективности законодательства, исполнительная власть не имела права расширять принятый закон [783].