«Полномочия президента в период кризисов»

Закон о взаимных тарифах 1934 года предусматривает, что до заключения торгового соглашения с иностранным государством, снижающего тарифы, должно быть дано разумное публичное уведомление о намерении вести переговоры о соглашении, с тем чтобы любое заинтересованное лицо имело возможность сообщить свои взгляды Президенту. [450] Аналогичное положение в Законе о чрезвычайном контроле цен 1942 года требовало, насколько это практически возможно, консультаций Президента с представителями затронутых отраслей промышленности до установления максимальных цен, а также публикации таких регламентов или приказов с приложением изложения соображений, связанных с их изданием. [451]

Остальные законы просто предусматривают публикацию действий ведомства, хотя и в контексте, который указывает на то, что публикацию можно рассматривать как средство контроля за усмотрением ведомства. Координатор транспорта — должность, учрежденная Законом о чрезвычайном регулировании железнодорожного транспорта 1933 года, — был обязан обнародовать разумным образом, который он мог определить, приказы, изданные им в соответствии с Законом. [452] Приказы должны были вступать в силу не менее чем через двадцать дней с даты публикации [453], а в промежутке заинтересованные стороны могли подать ходатайства с просьбой пересмотреть приказ и приостановить его действие до пересмотра. [454] Председатель Совета военного производства, действуя совместно с Генеральным прокурором, наделялся полномочиями в отношении антимонопольных законов и Закона о Федеральной торговой комиссии временно приостанавливать действия против нарушителей. Генеральный прокурор был обязан предписывать публикацию в Федеральном реестре каждого случая использования этого полномочия. [455] Закон об эвакуационных исках японцев от июля 1948 года предусматривал ведение письменных протоколов слушаний, открытых для общественного ознакомления. [456] Формулируя новые критерии для определения района острой нехватки жилья для нужд обороны, Конгресс в Законе о жилье и квартплате 1953 года потребовал публикации в Федеральном реестре уведомлений о том, что перед применением новых критериев было принято решение о том, что указанный район представляет собой район острой нехватки жилья для нужд обороны. [457]

Сокрытие информации правительством

Законодательные положения, подпадающие под эту категорию, могут быть подразделены на четыре группы: (a) исключения из требований о предоставлении отчетности по закону; (b) приостановление требования о заключении контрактов только после проведения открытых торгов; (c) сокрытие информации, касающейся патентных заявок, имеющих военное значение; (d) сохранение конфиденциальности показаний при определенных условиях по просьбе лица, дающего показания.

Исключения из требований о предоставлении отчетности по закону: Будучи главным получателем отчетов ведомств, Конгресс совершенно очевидно несет максимальные потери, когда он санкционирует подавление требований к отчетности в интересах национальной безопасности. Показательны в отношении таких жертв положения Закона о связи 1934 года, уполномочивающие Федеральную комиссию связи «воздерживаться от публикации записей или разбирательств, содержащих секретную информацию, затрагивающую национальную оборону». [458] Сходное значение имеет требование в законе, делегирующем Президенту полномочия разрешать производство, передачу или экспорт военных материалов федеральными ведомствами. Глава исполнительной власти был обязан уведомлять Конгресс по меньшей мере каждые 90 дней относительно экспорта военных материалов. Однако он мог скрывать любую информацию, раскрытие которой он считал несовместимым с общественными интересами. [459] В месяц, следующий за нападением на Перл-Харбор, Государственный секретарь был уполномочен в период действия военного положения опускать или отменять отчеты, требуемые Законом о нейтралитете 1939 года. [460] Продлевая действие определенных чрезвычайных законов, Конгресс в Законе о взаимной безопасности 1951 года разрешил Президенту представлять отчеты об операциях по Закону раз в два года. Он имел привилегию исключать из своего отчета информацию, раскрытие которой он считал несовместимым с безопасностью Соединенных Штатов. [461]

Чтобы предотвратить раскрытие информации, представляющей ценность для противника, в ходе судебных разбирательств во время Второй мировой войны, Конгресс предусмотрел приостановление судебных разбирательств против США в военное время по искам о возмещении ущерба, причиненного судами ВМФ, или по искам о буксировке или спасательных работах в отношении таких судов, когда Военно-морской министр удостоверял, что ведение таких разбирательств поставит под угрозу безопасность военно-морских операций или помешает им. [462] По получении такого удостоверения суды были обязаны приостановить все дальнейшие разбирательства по иску до истечения шести месяцев после прекращения военных действий или до одобренной более ранней даты, указанной в свидетельстве. Истец мог подать ходатайство Военно-морскому министру о пересмотре приостановления, но его ходатайство не должно было содержать никакого изложения затронутых фактов или обстоятельств. Идентификация дела заявителя должна была производиться исключительно со ссылкой на свидетельство Министра. [463]

Приостановление финансового контроля: В условиях частично регулируемой экономики реклама и конкурсные торги по государственным контрактам выгодны как производителю, так и налогоплательщику. Эти требования обеспечивают относительно равный доступ частных предпринимателей к государственным контрактам, минимизируют кумовство или фаворитизм и защищают общественность от транжирства. В условиях контролируемой военной экономики реклама и открытые торги с очень большой долей вероятности сорвали бы усилия по рационализации производственных мощностей страны и несомненно предоставили бы противнику ценные разведывательные данные. Действительно, соображения разведки могут привести к появлению положений о секретном заключении определенных контрактов даже в мирное время.

Начальник службы снабжения Военного министерства был уполномочен в 1936 году закупать материалы для Службы химической войны или Корпуса связи тем способом, который он сочтет наиболее экономичным. Эти полномочия были делегированы начальнику службы снабжения с целью предотвращения разглашения секретной военной информации общественности. [464] Закон 1939 года, разрешающий закупку без рекламы определенных деталей и приборов самолетов или авиационных принадлежностей, содержал аналогичное положение. [465] Если требовался секретный заказ, Военный министр после соответствующего удостоверения мог представить предполагаемую закупку трем авторитетным концернам для получения их соответствующих предложений. [466]

После падения Франции закон от 28 июня 1940 года об ускорении национальной обороны уполномочил Военно-морского министра, когда это будет сочтено необходимым Президентом в условиях существующего чрезвычайного положения, вести переговоры о контрактах с рекламой или без нее либо без проведения конкурсных торгов после определения того, что цена является справедливой и разумной. [467] Несколько дней спустя более общий закон предоставил Президенту полноту полномочий уполномочивать Военное министерство закупать остро необходимую военную технику во время великого возрождения национальной обороны 1940–1941 годов с учетом или без учета объявленных торгов. [468] Покуда Президент мог обосновывать свои действия как необходимые «для обеспечения чрезвычайных ситуаций, затрагивающих национальную безопасность и оборону» (а кто внутри Конгресса или среди общественности имел доступ к информации, необходимой для того, чтобы оспорить военную необходимость тех или иных действий президента), он обладал фактически карт-бланшем на принятие собственных решений. Великий проект по созданию атомной бомбы, сопряженный с высшей степенью секретности, осуществлялся без ведома Конгресса о том, что два миллиарда долларов, выделенные впоследствии на Манхэттенский проект, расходуются на разработку оружия, которое могло так и не заработать. [469]

Раздел II Первого закона о военных полномочиях, принятого вскоре после Перл-Харбора, разрешал Президенту «уполномочивать любое министерство или ведомство Правительства, осуществляющее функции в связи с ведением военных усилий... заключать контракты, а также поправки или изменения к контрактам... без учета положений закона». [470]

Меры по ассигнованиям, как, например, Закон об ассигнованиях на независимые ведомства 1948 года, включали средства, подлежащие расходованию на цели конфиденциального характера, и требовали от аудиторских должностных лиц принимать свидетельство расходующего ведомства в отношении суммы расходов и того, что сочтено нецелесообразным детализировать их характер. [471] Аналогичным образом Закон об ассигнованиях на Национальное военное ведомство 1950 года устанавливал, что определение целесообразности расходования средств секретярями военных ведомств должно быть окончательным и обязательным для должностных лиц бухгалтерского учета правительства. Выплаты из этих ассигнований могут по усмотрению Секретаря производиться на основании его свидетельства о том, что расходы необходимы для конфиденциальных военных целей. [472] Закон о Центральном разведывательном управлении 1949 года предоставил Центральному разведывательному управлению широкое освобождение «от положений любого закона, требующего публикации или раскрытия организации, функций, имен, официальных должностей, окладов или численности персонала, занятого в нем», а также постановил далее, что «Директор Бюро бюджета не представляет Конгрессу никаких отчетов в связи с Управлением». [473]

Сокрытие информации, касающейся изобретений, имеющих военное значение: Здесь ущемление частного экономического права, носящего квазиконституционный характер, оправдывается соображениями безопасности. Правительство, по-видимому, озабочено не столько получением доступа к изобретениям, сколько пресечением публикации, особенно за рубежом, изобретений, имеющих военную ценность. [474]

Акт Конгресса от 1 июля 1940 года гласит в частности: «Всякий раз, когда публикация или раскрытие изобретения путем выдачи патента может, по мнению Патентного комиссара, нанести ущерб общественной безопасности или обороне, он может приказать держать изобретение в секрете и задерживать выдачу патента на такой период или периоды, какие, по его мнению, требуются национальными интересами». [475]

Аналогичные положения содержатся в Законе о секретности изобретений 1951 года. Когда глава правительственного ведомства, владеющего имущественным интересом в изобретении, считает публикацию или раскрытие путем выдачи патента вредными для национальной безопасности, Министр торговли по получении уведомления обязан приказать сохранить изобретение в тайне и задержать выдачу патента на него. [476] Когда Министр торговли считает, что публикация или раскрытие изобретения путем выдачи патента, в котором правительство не имеет имущественного интереса, могут нанести ущерб национальной безопасности, он должен сделать патентную заявку, в которой раскрыто такое изобретение, доступной для проверки Комиссией по атомной энергии, Министром обороны и главным должностным лицом любого другого министерства или ведомства правительства, назначенного Президентом в качестве оборонного ведомства Соединенных Штатов. Он также должен выдать приказ о соблюдении секретности по запросу любого из оборонных ведомств. Более того, если главой министерства или ведомства, по чьему требованию был издан приказ о секретности, представлено надлежащее доказательство того, что изучение заявки может поставить под угрозу национальные интересы, Министр торговли обязан сохранять заявку в опечатанном виде и соответственно уведомить заявителя.

Конфиденциальность показаний: Два рассмотренных закона содержали положения, требующие или одобряющие сокрытие информации по просьбе лиц, предоставивших ее чрезвычайным ведомствам. В статье 202 Закона о чрезвычайном контроле цен 1942 года Администратор по ценам уполномочивался проводить расследования, вызывать свидетелей повесткой и принуждать к даче показаний при предоставлении иммунитета от судебного преследования. Тот же Закон также предусматривал, что Администратор не должен публиковать или раскрывать какую-либо информацию, полученную в соответствии с Законом, которую Администратор счел конфиденциальной или в отношении которой лицом, предоставившим такую информацию, была подана просьба о конфиденциальном обращении, если только он не определил, что утаивание таковой противоречит интересам национальной обороны и безопасности. [477] Это, разумеется, противоположно обычному требованию делать информацию общедоступной, если это не противоречит интересам национальной обороны и безопасности. Закон о контроле над экспортом 1949 года также содержал положение о принудительной даче показаний с требованием, чтобы, за исключением случаев, необходимых для национальных интересов, информация, предоставленная в таких показаниях, сохранялась в конфиденциальности по просьбе свидетеля. [478]

Регулирование пропагандистской деятельности

Закон о регистрации иностранных агентов 1938 года предусматривал публичное раскрытие информации лицами, занимающимися пропагандистской деятельностью и иной деятельностью для иностранных государств, иностранных политических партий и иных иностранных доверителей или от их имени, с тем чтобы правительство и общественность были информированы о личности таких лиц и могли тем самым оценивать их заявления и действия в свете их связей и деятельности. [479] В силу поправки 1942 года необходимость для иностранных агентов регистрироваться у Генерального прокурора была отменена для агентов союзных и дружественных наций, и таким образом пропагандистские усилия получили поощрение. [480] Эти агенты могли избежать требования о регистрации при условии, что они занимались исключительно деятельностью, которая содействовала проведению в жизнь политики, общественного интереса и национальной безопасности их собственного правительства и американского правительства и не была направлена на конфликт с какой-либо из внутренней или внешней политики Соединенных Штатов. Тем не менее агент должен был быть уверен в правдивости и точности каждого сообщения или выражения, которое он делал в этой стране.

В соответствии с тем же Законом лица, обязанные регистрироваться в качестве иностранных агентов, также должны были предоставлять Библиотеке Конгресса два экземпляра любой политической пропаганды, предназначенной для распространения среди двух или более лиц. Этот материал должен был передаваться в течение сорок восьми часов после начала распространения, и к нему должно было прилагаться заявление, должным образом подписанное агентом или от его имени, излагающее полную информацию о местах, времени и масштабах фактической передачи. [481] Кроме того, Закон делал незаконным распространение материалов, если политическая пропаганда не была заметно помечена в самом начале или не предварялась либо не сопровождалась правдивым и точным заявлением на языке или языках, используемых в политической пропаганде. Закон далее требовал, чтобы лицо, передающее политическую пропаганду, было зарегистрировано по Закону в Министерстве юстиции «в качестве агента иностранного доверителя вместе с именем и адресом агента и каждого из его иностранных доверителей». [482]

Закон о внутренней безопасности 1950 года применял аналогичное требование к любой организации, зарегистрированной в качестве коммунистической организации или приказанной к регистрации Комиссией по контролю за подрывной деятельностью. [483] Такая организация виновна в преступлении, если она пересылает через почтовые отправления Соединенных Штатов или посредством любого средства или инструмента межштатной или внешней торговли любую публикацию, которая предназначена для циркуляции или распространения либо в отношении которой обоснованно полагают, что она будет циркулировать или распространяться среди по крайней мере двух или более лиц, если контейнер, в котором пересылается публикация, не содержит следующее заявление: «Распространяется ——, коммунистической организацией». Программы, спонсируемые коммунистическими организациями на радио или телевидении, в целях соблюдения Закона о внутренней безопасности должны предваряться заявлением: «Следующая программа спонсируется ——, коммунистической организацией».

Цензура и другие ограничения

До сих пор мы рассмотрели дискреционные полномочия, предоставленные правительственным ведомствам в соответствии с национальной обороной по утаиванию информации от общественности, судов или законодательного органа, а также те полномочия, которые предоставлены исполнительной ветви власти для регулирования или условного поощрения пропагандистской деятельности иностранных государств. Следующий раздел, касающийся цензуры и других ограничений, может быть отграничен от предыдущего следующим образом. В то время как первый раздел касался правительственных ведомств как хранителей информации, здесь мы имеем дело с ограничениями, налагаемыми на попытки отдельных лиц и групп получить информацию или распространить определенные виды информации, которыми они могут обладать.

Соответствующие законы рассматриваются под тремя заголовками. Некоторые законы запрещают приобретение или попытку приобретения определенных видов оборонных данных. Другие запрещают распространение определенных видов информации или передачу предписанных мнений. Третья группа законов отражает склонность Конгресса наделять правительство полномочиями по проверке и редактированию средств личного общения.

Незаконное приобретение оборонной информации: В январе 1938 года Президент был уполномочен определять некоторые жизненно важные военные и военно-морские объекты или оборудование, требующие защиты от всеобщего распространения информации о них. После этого становилось незаконным делать любые фотографии, зарисовки, снимки, рисунки, карты или графические изображения этих жизненно важных военных и военно-морских объектов или оборудования без предварительного получения разрешения командира соответствующего объекта. Если кому-либо, ищущему информацию, было предоставлено разрешение, необходимо было подвергнуть цензуре любую полученную информацию. [484]

Распространение информации и запрещенные мнения: Тот же закон 1938 года также делал незаконным воспроизведение, публикацию, продажу или безвозмездную передачу данных без предварительного получения официального разрешения. [485] Закон о регистрации иностранцев 1940 года запрещал пропаганду определенных мнений. Незаконным является для любого лица с намерением вмешаться, подорвать или повлиять на лояльность, моральный дух или дисциплину вооруженных сил или военно-морских сил Соединенных Штатов путем попытки давать советы, консультировать, убеждать или любым образом вызывать неподчинение, нелояльность, мятеж или отказ от исполнения обязанностей любым членом вооруженных сил или военно-морских сил Соединенных Штатов. И незаконным является для любого лица распространение любых письменных или печатных материалов, которые советуют, консультируют или призывают к неподчинению, нелояльности или мятежу. [486] Этот Закон также делает незаконным сознательное или умышленное стремление к свержению любого правительства в Соединенных Штатах посредством прямых или непрямых действий. В равной степени запрещается любое усилие, целью которого является убийство любого государственного чиновника. [487] Сговор с целью совершения любого из деяний, перечисленных в законе, также является незаконным. [488]

Закон о контроле над экспортом 1949 года предоставил Президенту полномочия запрещать или ограничивать экспорт технических данных. [489] Также имеет отношение положение в законе от августа 1953 года, разрешающее правительству передавать определенные суда во временное пользование Италии, которое запрещало передачу Италии информации, планов, советов, материалов, документов, синек или других бумаг, имеющих гриф секретно или совершенно секретно. [490]

В 1951 году было принято законодательство, запрещающее раскрытие секретной информации. Незаконным является сознательно и умышленно сообщать, предоставлять или передавать неуполномоченному лицу следующие категории секретной информации: (1) коды, шифры или криптографическую систему Соединенных Штатов или любого иностранного правительства; (2) конструкцию, устройство, использование, обслуживание или ремонт любого прибора, аппарата или устройства, используемого, подготовленного или запланированного к использованию Соединенными Штатами или любым правительством в криптографических целях или в целях разведывательной связи; (3) деятельность в области разведывательной связи Соединенных Штатов или любого иностранного правительства; или (4) полученную в результате процессов разведывательной связи из сообщений любого иностранного правительства, зная, что таковая была получена посредством таких процессов. [491] Нарушители этого закона могут быть оштрафованы на сумму до 10 000 долларов, заключены в тюрьму сроком на десять лет или подвергнуты применению обоих наказаний. [492]

Закон о регистрации коммунистических организаций от июля 1954 года требует от организаций, признанных Комиссией по контролю за подрывной деятельностью коммунистическими организациями или коммунистическими фронтами, предоставления Генеральному прокурору перечня всех печатных станков и машин. [493] Список различных видов печатных машин весьма обширен. [494]

Цензура средств связи: Законом о военных полномочиях от декабря 1941 года Президент был прямо уполномочен установить цензуру связи между Соединенными Штатами и зарубежными странами. В период действия войны Президент по своему усмотрению установил правила и положения для цензуры связи посредством почты, кабеля, радио или других средств передачи, проходящей между Соединенными Штатами и любой зарубежной страной. Полномочие предписывать правило, по которому будет применяться цензура, распространялось на сообщения, переносимые любым судном или другим средством транспортировки, заходящим в любой порт, место или на территорию Соединенных Штатов и направляющимся в любую зарубежную страну или из нее. [495]

Месяц спустя Закон о связи 1934 года был изменен с целью предоставления Президенту возможности во время войны или угрозы войны регулировать или закрывать любые или все средства связи или станции проводной связи в пределах юрисдикции Соединенных Штатов. [496] Почти десять лет спустя это полномочие было распространено на любые или все станции или устройства, способные испускать электромагнитные излучения в пределах юрисдикции Соединенных Штатов. [497] Полномочие закрывать станции радиосвязи в пределах юрисдикции Соединенных Штатов включало те, которые подходят в качестве средств навигации на расстоянии более пяти миль от Соединенных Штатов. [498]

Получение информации правительством

Здесь рассматриваются законы, требующие от частных лиц или групп отчитываться о своей деятельности перед правительственными ведомствами либо принуждающие их давать показания перед такими ведомствами; а также предусматривающие проведение или изучение экспериментов правительственными ведомствами, включая комитеты Конгресса, с целью получения определенной информации. Другие меры предусматривают проведение правительственными ведомствами и комитетами Конгресса различных расследований, описей, аудитов и т. д., а также обеспечение разведывательной деятельности.

Обязательная отчетность: [499] Принято считать, что обязательная отчетность на периодической или эпизодической основе представляет собой эффективный инструмент обеспечения исполнения. Так, для помощи Президенту в эффективном осуществлении предоставленных ему полномочий Закон о сохранении банковской системы 1933 года [500] предусматривал, что он может потребовать предоставления конкретной, детальной и конфиденциальной информации под присягой от любого лица, занимающегося в то время банковской деятельностью. Президент мог потребовать предоставления частных документов, писем, контрактов, бухгалтерских книг или других документов, находящихся на хранении у лица, обязанного их предоставить. Только после завершения очень подробного и тщательного изучения запрашиваемой информации можно было подготовить точный отчет в соответствии с Законом. [501] Закон о национальном восстановлении промышленности разрешал Президенту налагать такие условия (включая требования о составлении отчетов, ведении записей и ведении бухгалтерского учета) для защиты потребителей, конкурентов, работников и других лиц и в furtherance of public interest, как он сочтет нужным, в качестве условия одобрения кодексов честной конкуренции. [502] Другой раздел Закона требовал от торговых или промышленных ассоциаций, если они хотели получить выгоду в виде освобождения от антимонопольного преследования, подать заявление Президенту в соответствии с регламентом, изданным главой исполнительной власти. [503] Законы о фондовой бирже 1934 года аналогичным образом требовали периодической отчетности [504], как и принятый в 1935 году закон, направленный на предотвращение межштатных перевозок контрабандной нефти. [505]

Первый Закон о нейтралитете возлагал на всех лиц, обязанных регистрироваться в Национальном совете по контролю за вооружениями, обязанность вести постоянный учет всех видов вооружений, боеприпасов и военных орудий, произведенных для импорта и экспорта по правилам, предписанным Советом. [506] Это требование было продолжено в Поправке 1937 года, которая назначила Государственного секретаря (Председателя Национального совета по контролю за вооружениями по старому и измененному Закону) получателем представляемой информации. [507] Закон о регистрации иностранных агентов 1938 года (с изменениями от апреля 1942 года) не только требовал подачи регистрационных заявлений агентами иностранных держав, но и принуждал каждого зарегистрированного агента вести и сохранять бухгалтерские книги и другие учетные документы, которые он был обязан раскрывать в соответствии с правилами, предписанными Генеральным прокурором. [508]

Что касается законов о закупках, Конгресс в связи с принятым в 1934 году законом, направленным против получения чрезмерной прибыли или заключения сговорных торгов при строительстве военно-морских судов, потребовал от подрядчиков согласиться в качестве условия получения контракта с ВМФ на представление отчетов, которые бы показывали соответствие или несоответствие положениям Закона. [509] Второй закон о военных полномочиях 1942 года последовал за предоставлением полномочий устанавливать приоритеты разделом, дающим Президенту право получать самую разнообразную информацию от любых лиц, имеющих оборонные контракты. От подрядчиков требовалось вести точный учет в готовности к любой отчетности, которую Президент мог в конечном счете запросить. [510]

Разрешение на проведение или изучение экспериментов: Закон о Долине Теннесси уполномочил Т.В.А. создавать физические установки, необходимые для проведения экспериментов по производству азотных продуктов для военных и сельскохозяйственных нужд. Такие эксперименты должны были подчеркивать как экономичность, так и высокие стандарты эффективности. [511] Закон 1938 года, разрешающий строительство военно-морских судов, включал положение о строительстве экспериментальных судов и строительстве жесткого дирижабля американской конструкции и американского производства. [512] В реализацию последнего были разрешены ассигнования с целью проведения исследований, разработок, закупок, экспериментов и эксплуатации вертолетов и других воздушных судов для эксплуатационных испытаний. [513]

Национальный научный фонд был создан в 1950 году как независимое агентство, но в составе исполнительной ветви власти. [514] Функции этого Фонда включают содействие фундаментальным исследованиям и образованию в области наук, инициирование и поддержку фундаментальных научных исследований, инициирование и поддержку по запросу Министра обороны конкретных научно-исследовательских работ в связи с вопросами национальной обороны, оценку научно-исследовательских программ, осуществляемых федеральными ведомствами, и координацию работы Фонда с работой частных и публичных исследовательских групп или отдельных лиц. [515] Перечисленные функции не исчерпывают всего объема задач, возложенных на вышеупомянутое агентство.

В 1952 году Конгресс разрешил строительство сооружений для аэронавигационных исследований Национальным консультативным комитетом по аэронавтике. Эти сооружения должны были использоваться для эффективного проведения аэронавигационных исследований. Комитет мог расширить некоторые из своих экспериментальных сооружений, особенно учитывая, что одной из целей Закона было укрепление национальной обороны. [516] Аналогичный закон, принятый в 1953 году, создал Консультативный комитет по контролю за погодными условиями. Функцией этого Комитета было проведение полного исследования и оценки публичных и частных экспериментов по контролю за погодными условиями с целью определения того, в какой степени Соединенные Штаты должны экспериментировать с деятельностью, предназначенной для контроля погодных условий, заниматься ею или регулировать ее. [517] Он должен был координировать и оценивать информацию, полученную в результате экспериментальной деятельности, и сотрудничать с отдельными штатами в поощрении разумных экспериментов и благотворного развития модификации и контроля погоды. При выполнении этих целей Комитет также был обязан держать «глаз на погоде», следя за тем, чтобы вредные и неизбирательные методы контроля погоды не получали поддержки. [518]

Правительственные расследования, описи, аудиты

Законодательные положения в этой категории классифицируются следующим образом: расследования, описи, аудиты и т. д., (a) сопутствующие разработке или исполнению программ; (b) предшествующие установлению политики в определенных сферах; (c) предназначенные для помощи определенной клиентуре ведомств (частным группам); (d) носящие обвинительный характер; (e) военная разведка.

Расследования, сопутствующие разработке или исполнению программ: Закон об экономии, принятый в первый месяц администрации Рузвельта, осуществил сокращение государственных пенсий и зарплат с целью уменьшения стоимости федеральных операций. Сокращения зарплат должны были варьироваться в зависимости от колебаний индекса стоимости жизни, определяемого посредством расследований правительственных ведомств. [519] Сельскохозяйственный регулирующий акт 1933 года при создании чрезвычайной программы восстановления производителей определенных товаров поручил Министру сельского хозяйства проводить расследования и представлять Президенту такие отчеты касательно программы, которые казались необходимыми для ее выполнения. В сопряжении с Законом о национальном восстановлении промышленности от июня 1933 года находилась поправка 1934 года, которая уполномочила Президента учредить совет или советы для расследования вопросов, фактов, практики или деятельности работодателей или работников в любых спорах, возникающих по статье 7 (a) закона, которые обременяли, создавали препятствия или угрожали обременить или создать препятствия для свободного движения межштатной торговли. [520]

Второй закон о военных полномочиях требовал от Министра торговли под руководством Президента проведения специальных расследований и составления отчетов по вопросам переписи населения или статистики, которые могли потребоваться в связи с ведением войны. Закон устанавливал наказание для любого лица, которое отказывалось отвечать на вопросы, давало ложные показания или намеренно пренебрегало ответами на вопросы, заданные подчиненными департамента при проведении расследований. [521] Он также предоставлял правительству право инспектировать предприятия и проводить аудит бухгалтерских книг оборонных подрядчиков. [522]

Прежде чем представить суду свидетельство с просьбой о приостановлении судебных разбирательств по искам о возмещении ущерба, причиненного судами военно-морского флота во время Войны, Военно-морской министр должен был провести расследование дела, чтобы убедиться в том, что выдача свидетельства была необходима. [522] Основной целью Закона о занятости 1946 года было создание агентства для расследования текущего состояния национальной экономики и составления отчетов по нему. [524] Закон о жилье и квартплате 1948 года устанавливал, что Жилищный распорядитель должен время от времени проводить обследования с целью отмены контроля над жилыми помещениями в возможно ранние сроки. [525] На Администратора федеральной гражданской обороны Законом, создающим Администрацию федеральной гражданской обороны, возложена обязанность подготавливать национальные планы и программы, а также запрашивать отчеты о планах штатов, направленных на выполнение целей Закона. [526]

Разработка политики: Ряд законов содержит положения, предназначенные для удовлетворения потребности Конгресса в информации в качестве вспомогательного средства при выработке политики. Совместная резолюция от апреля 1934 года предписывала Федеральной энергетической комиссии расследовать тарифы, взимаемые частными и муниципальными корпорациями, подготовить сборник соответствующих тарифных структур и представить запрашиваемую информацию в Конгресс как можно быстрее. При составлении своего сборника Комиссии было предложено представить любой анализ, который она провела относительно разницы в тарифах между находящимися в частной собственности и находящимися в общественной собственности коммунальными предприятиями. [527] Комиссия могла запрашивать отчеты и показания у должностных лиц частных энергетических компаний и получала право изучать и копировать любые документальные доказательства, касающиеся продажи электрической энергии или ее предоставления потребителям любой корпорацией, занимающейся продажей электричества. [528] Сбор точной и всеобъемлющей информации относительно тарифов, взимаемых за электрическую энергию и ее предоставление жилым, сельским, коммерческим и промышленным потребителям по всей территории Соединенных Штатов, [529] был направлен на удовлетворение потребностей как самого ведомства, так и Конгресса.

Снова в 1934 году Конгресс учредил Комиссию для проведения немедленного изучения и обзора авиации и ее отношения к Соединенным Штатам, а также для представления Конгрессу своих рекомендаций относительно широкой политики, охватывающей все фазы авиации и ее значение для Соединенных Штатов. [530] Совет по железнодорожной пенсии был направлен на подготовку конкретных рекомендаций по таким изменениям пенсионной системы, созданной Законом о железнодорожной пенсии 1934 года, которые обеспечили бы адекватность и постоянство пенсионной системы на основе его опыта и всей имеющейся в то время информации и опыта. Для этой цели Совету было предписано время от времени проводить расследования и актуарные исследования, необходимые для обеспечения максимально полной информации для отчета и рекомендаций Совета. [531] На третий год Второй мировой войны был создан Объединенный комитет по организации работы Конгресса. На Объединенный комитет была возложена ответственность за подготовку полного и всестороннего исследования организации и деятельности Конгресса вместе с рекомендациями по улучшению его организации и деятельности. Конгресс добивался с помощью этого исследования и отчета средств укрепления законодательной ветви власти правительства путем упрощения ее деятельности, улучшения отношений между Конгрессом и другими ветвями власти, а также предоставления ей возможности лучше выполнять свои обязанности по Конституции. В то время как некоторые из более архаичных правил, по которым Конгресс действовал и в некоторой степени продолжает действовать до сих пор, давно нуждались в полной перестройке, более непосредственный стимул к действиям возник из откровенной и глубокой оценки неспособности Конгресса остановить нарастающую волну управления со стороны исполнительной власти. Требования чрезвычайного правления всех видов еще до нападения японцев на Перл-Харбор имели тенденцию сводить роль Конгресса к простой ратификации действий исполнительной власти, причем последние обычно принимались без учета возможных возражений Конгресса. Реорганизация Конгресса, последовавшая за исследованием и отчетом Объединенного комитета, была ответом на растущее осознание необходимости улучшения функционирования Конгресса как органа контроля за исполнительной властью военного времени.

Важным недавним законом в этой категории является Закон о гражданских правах 1957 года. [533] Этот Закон создал Комиссию по гражданским правам, уполномоченную лишь расследовать, изучать, оценивать и делать выводы и рекомендации. Она не должна была быть Комиссией по обеспечению соблюдения гражданских прав. В частности, Закон о гражданских правах 1957 года предписывал Комиссии:

(1) расследовать письменные утверждения под присягой или подтверждением того, что определенные граждане Соединенных Штатов лишаются своего права голоса и того, чтобы этот голос был засчитан по причине их цвета кожи, расы, религии или национального происхождения, каковые письменные утверждения под присягой или подтверждением должны излагать факты, на которых основано такое убеждение или убеждения;

(2) изучать и собирать информацию, касающуюся юридических событий, составляющих лишение равной защиты законов по Конституции; и

(3) оценивать законы и политику Федерального правительства в отношении равной защиты законов по Конституции. [534]

Комиссии было поручено представить Президенту и Конгрессу всеобъемлющий отчет о своей деятельности, выводах и рекомендациях не позднее чем через два года после принятия Закона. Отчет Комиссии был представлен Конгрессу 9 сентября 1959 года, [535] как раз вовремя, чтобы обеспечить Комиссии двухлетнюю отсрочку прекращения деятельности.

Многие из законов в этой категории направлены на получение информации, на которой можно основывать политику в отношении природных ресурсов или дефицитных материалов. В 1947 году Президенту было предложено подготовить через соответствующие министерства Правительства всеобъемлющий план развития ресурсов Аляски, а также расширения и развития средств торговли между Соединенными Штатами и Аляской и внутри территории. Президенту было предложено подготовить отчет к рассмотрению второй сессией семьдесят пятой сессии Конгресса через тридцать пять дней после возобновления заседаний Конгресса. [536]

Закон о создании запасов стратегических материалов 1939 года предписывал Министру внутренних дел через Директора Бюро шахт и Директора Геологической службы проводить научные, технологические и экономические исследования, касающиеся степени и характера залегания, разработки, добычи руд и других минеральных веществ, обнаруженных в Соединенных Штатах, которые считались существенными для общей обороны или промышленных потребностей Соединенных Штатов. [537] В качестве подготовки к принятию окончательного послевоенного законодательства, устанавливающего политику Соединенных Штатов в отношении отечественной промышленности по производству каучука, Конгресс в 1947 году предусмотрел проведение тщательного исследования в этой области. [538] В соответствии с Законом о ликвидации предприятий по производству каучука 1953 года была создана Комиссия по ликвидации предприятий по производству каучука, которой был предоставлен доступ ко всей доступной информации, касающейся принадлежащих правительству предприятий по производству каучука, находящихся в распоряжении любого министерства, ведомства, должностного лица, правительственной корпорации или органа Соединенных Штатов, имеющих отношение к принадлежащим правительству предприятиям по производству каучука. [539] В число данных, которые она была обязана предоставить Конгрессу, входил отчет об описи, касающийся текущих запасов синтетического каучука и его компонентов, принадлежащих правительству. [540]

Стремясь расширить производство абаки в пределах Западного полушария, Конгресс в 1950 году разрешил проведение таких обследований и исследований, которые были необходимы или желательны для получения лучших доступных земель в Западном полушарии для производства абаки. [541]

Сбор информации для помощи клиентуре ведомств: В 1938 году Конгресс учредил Совет по борьбе со средиземноморской плодовой мухой для проведения полного расследования и обзора всех убытков, понесенных производителями и фермерами в штате Флорида в результате кампании по искоренению средиземноморской плодовой мухи в пределах штата. [542] Он тщательно оговорил, что отчет Совета не связывает Конгресс юридически или морально обязательством предоставить помощь пострадавшим фермерам. [543]

Подобно фермеру, мелкий предприниматель получает свою полную долю внимания со стороны Конгресса. Ради нации и мелких предпринимателей Закон о мобилизации субъектов малого бизнеса от июня 1942 года стремился интегрировать их в военные усилия. [544] Он создал Корпорацию малых военных предприятий и включил в круг ее функций проведение исследований относительно средств, с помощью которых предприятия малого бизнеса могут быть обеспечены необходимым сырьем и получать справедливое и разумное обращение со стороны всех правительственных ведомств без ущерба для эффективности программы военного производства. [545] При ликвидации Корпорации реконструкции финансов в июле 1953 года Конгресс заменил ее Администрацией малого бизнеса, которая, помимо прочего, должна была получать информацию о методах и практиках, используемых главными правительственными подрядчиками при заключении субподрядов, и принимать меры для поощрения заключения субподрядов главными подрядчиками с предприятиями малого бизнеса. [546] Она также должна была составить полную опись всех производственных мощностей предприятий малого бизнеса, которые могли бы быть использованы для военного или оборонного производства, либо организовать составление такой описи любым другим правительственным ведомством, обладающим необходимыми возможностями. [547] Кроме того, она могла получать от поставщиков материалов информацию, касающуюся порядка выполнения заказов и оснований для распределения их поставок, всякий раз, когда выяснялось, что какое-либо предприятие малого бизнеса не может получить материалы из своих обычных источников для военного или оборонного производства. И ей предписывалось проводить исследования и направлять рекомендации соответствующим федеральным ведомствам в целях обеспечения справедливой и равноправной доли материалов, припасов и оборудования для предприятий малого бизнеса в интересах реализации военных или оборонных программ. [548] С другой стороны, в качестве условия получения кредитов от Администрации предприятия малого бизнеса должны были удостоверять перед ней имена любых адвокатов, агентов или иных лиц, нанятых таким предприятием или от его имени с целью ускорения подачи заявлений в Администрацию за помощью любого рода, а также выплаченные или подлежащие выплате таким лицам гонорары. [549]

Меры по расследованию ответственности: Два законодательных акта, о которых идет речь здесь — один в форме совместной резолюции, другой в форме совместной резолюции палаты — продлили срок исковой давности в той мере, в какой он затрагивал «возможное преследование в судебном порядке любого лица или лиц, военных или гражданских, связанных с перл-харборской катастрофой 7 декабря 1941 года» [550] и учредили совместный комитет Конгресса для проведения полного и всестороннего расследования фактов, касающихся событий и обстоятельств, приведших к нападению вооруженных сил Японии на Перл-Харбор 7 декабря 1941 года или последовавших за ним. [551]

Разведка: Очевидным примером здесь является закон об учреждении Центрального разведывательного управления в 1947 году. На его директора была возложена ответственность за защиту источников и методов разведки от несанкционированного раскрытия и за руководство американской разведывательной сетью. [552]

Защита свободы коммуникации

Было бы искажением картины не принимать во внимание те случаи, когда Конгресс проявлял озабоченность в связи с тем, что принятые им программы контроля могут ограничить свободу коммуникации. Так, хотя администратор по вопросам цен обладал полномочиями требовать лицензии у любого лица, продававшего товары, которые регулировались его ведомством, его полномочия не распространялись на различные средства массовой информации. Продажа или распространение газет, периодических изданий, книг или печатных или письменных материалов, кинофильмов или эфирного времени радио были освобождены от лицензионных требований. [553] Закон о всеобщей военной подготовке и службе 1951 года разрешает любому военнослужащему Вооруженных сил общаться напрямую или косвенно с любым членом Конгресса. Закон прямо запрещает кому бы то ни было ограничивать или препятствовать военнослужащему в написании писем своему конгрессмену или сенатору. Единственное ограничение, налагаемое на такое общение, заключается в том, чтобы его предмет не нарушал закон или правила, необходимые для безопасности и защищенности Соединенных Штатов. [554]

Глава VIII ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ОГРАНИЧЕНИЯ АДМИНИСТРИРОВАНИЯ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ

Общепризнано, что проблема ответственности административных должностных лиц в условиях демократии является самой сутью проблемы поддержания демократической системы, [555] и что в решении задачи успешного сочетания административной ответственности с административным усмотрением, столь жизненно важным для поддержания демократического правительства в мирное время или во время войны, мы должны полагаться главным образом на Конгресс. Члены и критики федерального законодательного органа, особенно начиная с 77-го или первого военного Конгресса (1941–1942 гг.), осознали необходимость более эффективного оснащения Конгресса как для формулирования базовой политики, так и для осуществления контроля за административным исполнением законодательного мандата, и отреагировали на нее. [556] По оценкам этих критиков, проблема заключается в том, чтобы адекватно и точно информировать Конгресс, [557] концентрировать контроль Конгресса на существенных вопросах, а не на мелочах [558] и, вопреки тем, кто добивается неконтролируемого исполнительного усмотрения в условиях чрезвычайного положения, «обеспечить более тесное, сильное и устойчивое сотрудничество между Президентом и Конгрессом». [559]

Среди недавних нововведений, которые можно рассматривать как результат этого движения за совершенствование подотчетности администрации перед Конгрессом, выделяются требования об исполнительной отчетности перед Законодательной ветвью власти и «законодательное вето». Являются ли законы, воплощающие эти механизмы, источником контроля Конгресса над Исполнительной ветвью власти, превышающего то, что считается необходимым, и по сути предоставляют ли они Законодательной ветви власти реальное участие в администрировании законов — это главный вопрос, которому посвящена настоящая глава.

Подотчетность комитетам

Подписывая 15 июля 1955 года законопроект об ассигнованиях на нужды обороны H. R. 6042, Президент Эйзенхауэр выразил порицание Конгрессу за включение в него статьи 638, требующей от Министра обороны получения предварительного согласия комитетов по ассигнованиям Сената и Палаты представителей до вывода из подчинения своего ведомства тех функций, которые, по его мнению, могли бы более эффективно выполняться частной промышленностью. Президент заявил, что Конгресс не имеет права наделять свои комитеты полномочиями налагать вето на действия Исполнительной власти или препятствовать вступлению таких действий в силу. Ссылаясь на конституционный принцип разделения властей, он объявил о своем намерении проигнорировать это положение. [560]

Хотя законопроект, который Президент Эйзенхауэр подписал с неохотой, представлял собой попытку делегировать долю исполнительной функции комитетам Конгресса, такие законодательные действия не лишены прецедентов. Обзор законодательства в сфере иностранных дел, а также экономических или военных чрезвычайных ситуаций начиная с 1933 года свидетельствует о нередких попытках Конгресса обеспечить для своих комитетов определенную меру постоянного влияния на осуществление полномочий, делегированных исполнительной власти. Это может принимать форму требования периодических или специальных отчетов перед политическими комитетами вместо палат в полном составе, это может принимать форму обязательных консультаций с комитетами — и всего того, что это влечет за собой в виде последующего влияния комитетов на административную деятельность, либо комитету может быть предоставлено приостанавливающее, разрешительное право или право вето в отношении административных действий. Было бы опрометчиво делать на основе нашего исследования вывод о потенциальном благе или вреде, сопровождающем растущие усилия Конгресса по разделению детального бремени управления. Тем не менее, эта тенденция, как представляется очевидным, существует.

Отчетность перед комитетами: Требование о том, чтобы административные единицы отчитывались перед вышестоящими инстанциями, перед Конгрессом или его подразделениями, может быть направлено на достижение самых разных целей. Это требование может быть лишено какого-либо подтекста контроля — например, его целью может быть исключительно предоставление технической информации или советов в качестве подспорья при выработке политики, либо оно может использоваться для содействия максимальному надзору и контролю за действиями исполнительной власти. Ибо когда кто-либо обязан подробно и часто отчитываться об исполнении делегированных функций, необходимо либо пытаться ввести Конгресс в заблуждение — опасное занятие — либо вытянувшись по струнке действовать в качестве скрупулезного представителя законодательного органа в ожидании неизбежного отчета перед ним.

Таким образом, было бы трудно провести различие между информационными целями и целями контроля в положении Закона о дополнительных ассигнованиях на национальную оборону 1948 года, требующем от Министра обороны ежеквартально отчитываться «перед комитетами по ассигнованиям и по делам вооруженных сил Конгресса... о суммах, направленных на обязательства» в отношении «строительства самолетов и оборудования».

Отчеты Министра должны были включать заявление Президента о том, что заключенные контракты необходимы в интересах национальной обороны и что спецификации контрактов обеспечивают максимальное использование усовершенствований в области самолетов и оборудования, совместимых с оборонными потребностями Соединенных Штатов. [561] Закон о взаимной помощи в целях обороны 1949 года разрешал Президенту на основе собственного определения такой необходимости перераспределять средства с одного проекта на другой, предусмотренный в Законе. Перераспределяемые суммы не могли превышать пяти процентов от общего объема ассигнованных средств. [562] Однако всякий раз, когда он принимал такое решение, он был обязан незамедлительно уведомить Комитет по иностранным делам Сената, комитеты по делам вооруженных сил Сената и Палаты представителей, а также Комитет по иностранным делам Палаты представителей и отчитываться перед Конгрессом раз в полгода об исполнении Закона. [563] Закон о взаимной безопасности 1951 года содержал аналогичное положение. [564]

Аналогичным вышеупомянутому является требование 1950 года о том, чтобы Министр военно-морского флота ежегодно представлял в комитеты по делам вооруженных сил Конгресса информацию о поступлениях от всех продаж списанного военно-морского имущества и о расходах, связанных с такими продажами. [565] Закон 1950 года, разрешающий увольнение в порядке дисциплинарного упрощенного производства гражданских должностных лиц и сотрудников определенных министерств и ведомств (Государственного департамента, Министерства торговли, Министерства юстиции, Министерства обороны, Министерства финансов, Комиссии по атомной энергии, Совета по ресурсам национальной безопасности, Национального консультативного комитета по аэронавтике), наделил Президента полномочиями расширять список ведомств, на которые распространялось действие Закона. Однако любые дополнения к этому списку должны были основываться на интересах национальной безопасности и доводиться до сведения комитетов по делам вооруженных сил Конгресса. [566]

В Законе о взаимной помощи в целях обороны 1951 года, который установил эмбарго на поставки оружия, боеприпасов и орудий войны любой нации или комбинации наций, угрожающих безопасности Соединенных Штатов, Конгресс предоставил Администрации полномочия определять, какие именно предметы составляют оружие, боеприпасы и орудия войны и какие предметы подлежат эмбарго. [567] Помощь любой нации, заведомо допускающей поставку таких материалов или оборудования в СССР и его сателлиты, подлежала приостановлению, если только Президент не установит, что чрезвычайные обстоятельства свидетельствуют о том, что прекращение помощи явно нанесет ущерб безопасности Соединенных Штатов. Приняв такое решение, Президент должен был сообщить о своем решении и его причинах комитетам по ассигнованиям и по делам вооруженных сил Сената и Палаты представителей, Комитету по иностранным делам Сената и Комитету по иностранным делам Палаты представителей. Более того, Президент был обязан пересматривать по крайней мере раз в квартал все ранее принятые решения и докладывать о своих выводах вышеупомянутым комитетам. [568]

В августе 1953 года был принят послевоенный закон ограниченного действия, позволяющий Президенту передавать во временное пользование Италии, Франции и любой дружественной иностранной нации в дальневосточном регионе на приемлемых для него условиях военные корабли определенных категорий. [569] Этот закон возлагал на Министра обороны обязанность держать соответствующие комитеты по делам вооруженных сил Сената и Палаты представителей в курсе всех передач или иных распоряжений военно-морскими судами. [570] Закон о каталогизации и стандартизации оборонной продукции 1952 года учредил в составе Министерства обороны Агентство управления оборонными поставками, которое должно было разработать единую систему каталогов и связанную с ней программу стандартизации поставок. [571] Директор Агентства был обязан направлять в комитеты по делам вооруженных сил Сената и Палаты представителей 31 января и 31 июля каждого года отчеты о ходе выполнения программ каталогизации и стандартизации. [572] Аналогичным образом, уполномочивая министров сухопутных сил, военно-морского флота и военно-воздушных сил приобретать или развивать промышленные предприятия по мере необходимости для оборонной мобилизации, Конгресс требовал от Министра обороны представлять раз в полгода отчеты в комитеты по делам вооруженных сил Сената и Палаты представителей в отношении тех видов деятельности, санкционированных законом, которые в противном случае не являлись предметом отчетности по закону. [573]