«Полномочия президента в период кризисов»

Конгресс осуществлял бдительный надзор за соблюдением своей политики нейтралитета. Поскольку эмбарго, разрешенное законом 1935 года, могло применяться только в случае возникновения войны между двумя или более иностранными государствами или среди них, оно не могло быть задействовано в гражданской войне в Испании. Эту ситуацию Конгресс незамедлительно исправил при своем созыве в январе 1937 года. Общественная резолюция № 1, вступившая в силу 8 января 1937 года, прямо запрещала экспорт военных материалов для использования любой из противоборствующих сил в Испании. [324] Впоследствии он внес поправки в закон 1935 года, сохранив его положения практически в неизменном виде, но распространив их как на случаи междоусобной, так и международной войны. [325] В тот же день, когда Президент подписал этот закон, он издал прокламацию, констатирующую, что в Испании прискорбным образом существует состояние гражданской смуты, и запретил прямой или косвенный экспорт военных материалов любой из противоборствующих армий. [326]

Серия прокламаций была издана на основании этого и других чрезвычайных законов с условием вступления в силу в сентябре 1939 года. [327] Запрет на экспорт военных материалов был сужен до запрета на экспорт таких материалов до тех пор, пока право собственности на них безоговорочно не перейдет к иностранному покупателю — система «наличными и с вывозом своими силами» (cash and carry). [328] Ряд президентских прокламаций обеспечил применение нового закона. [329]

Президентские прокламации также отражают изменение акцентов в законодательных запретах на экспорт военных материалов. В сентябре 1939 года Президент издал четко ориентированную на нейтралитет прокламацию, запрещающую зачисление в вооруженные силы воюющих сторон или вербовку в них, снабжение судов воюющих сторон припасами, [330] а последующие прокламации 1940 и 1941 годов в равной степени были явно связаны с сохранением достаточных внутренних запасов стратегических материалов. [331]

После внесения поправок в июне 1942 года в закон от июля 1940 года [332] Президент был уполномочен запрещать или ограничивать экспорт любых изделий, технических данных, материалов или припасов, за исключением случаев соблюдения тех правил и положений, которые он мог предписать. [333] Если Президент не распоряжался иным образом, функции и обязанности Президента по этому разделу закона должны были выполняться Управлением экономической войны. [334] Закон об экспортном контроле 1949 года уполномочил Президента запрещать или ограничивать экспорт из Соединенных Штатов, их территорий и владений любых изделий, материалов или припасов, включая технические данные, но за исключением сельскохозяйственных товаров, имеющихся сверх внутренних потребностей. [335] Целью здесь было оградить Соединенные Штаты от чрезмерного истощения дефицитных материалов. [336] Закон об атомной энергии также запрещал экспорт из Соединенных Штатов или импорт в Соединенные Штаты либо ограничивал экспорт из Соединенных Штатов, их территорий и владений, за исключением случаев, когда это разрешено Комиссией по атомной энергии на основании определения Президента о том, что общая оборона и безопасность не пострадают от этого в неблагоприятном ключе. [337]

Очевидно, что в полномочие вводить эмбарго включается полномочие условно разрешать экспорт. Так, в декабре 1941 года после Перл-Харбора Конгресс разрешил Президенту всякий раз, когда он сочтет это отвечающим интересам национальной обороны, уполномочить министра армии продавать, передавать право собственности, обменивать, сдавать в аренду, предоставлять взаймы или иным образом распоряжаться в пользу правительства любой страны, оборону которой Президент счел жизненно важной для обороны Соединенных Штатов, любым предметом обороны, закупленным за счет средств, ассигнованных для военных нужд до или после 11 марта 1941 года. [338]

При формировании экспортной политики на период после Второй мировой войны Конгресс, несомненно, находился под влиянием послевоенной инфляции. Закон об экспортном контроле 1949 года, наделяя Президента полномочиями запрещать или ограничивать экспорт определенных материалов, включая технические данные, [339] прямо выразил намерение Конгресса защитить внутреннюю экономику от чрезмерного истощения дефицитных материалов и снизить инфляционное воздействие аномального зарубежного спроса. [340]

Внутреннее сохранение ресурсов: С целью стабилизации цен и поощрения сохранения запасов сырой нефти, находящихся на территории Соединенных Штатов, Конгресс в 1935 году запретил межштатные перевозки контрабандной нефти (т. е. нефти, добытой сверх установленных штатами квот). [341] Два различных положения Закона о полномочиях в военное время (второго) от 1942 года касались сохранения стратегических материалов. Раздел 801 уполномочил Президента предписать Администратору Федерального агентства безопасности направить кадры Гражданского корпуса охраны окружающей среды в объеме, необходимом для защиты боеприпасов, самолетов и других военной промышленности, муниципальных систем водоснабжения, электроэнергетики и других коммунальных предприятий, а также для защиты ресурсов, подверженных риску лесных пожаров. [342] Раздел 1201 разрешил директору Монетного двора изменять металлургический состав пятицентовых монет в целях сохранения стратегических металлов. [343]

Приоритеты и распределение: В конце мая 1941 года Конгресс постановил, что всякий раз, когда Президент убедится в том, что выполнение потребностей обороны Соединенных Штатов приведет к дефициту предложения любого материала для нужд обороны, для частного использования или для экспорта, Президент может распределить этот материал любым образом, который он сочтет необходимым или целесообразным в общественных интересах и в целях содействия национальной обороне. [344] Это положение было сохранено в Законе о полномочиях в военное время (втором) от 1942 года. [345] В совместной резолюции от марта 1947 года, провозглашающей необходимость поддержания технологически продвинутой и быстро расширяющейся отечественной промышленности по производству каучука и проведения Конгрессом исследования этой проблемы, Конгресс постановил, что в промежуточный период, до принятия постоянного законодательства, правительство должно продолжать контроль за распределением, спецификациями и запасами натурального и синтетического каучука. [346] Год спустя эти полномочия были продлены. Президент был уполномочен осуществлять контроль за распределением, спецификациями и запасами натурального и синтетического каучука для обеспечения потребления синтетического каучука общего назначения как части расчетного общего годового потребления натурального каучука. [347]

Первый закон о деконтроле 1947 года, предусматривающий прекращение действия некоторых положений Закона о полномочиях в военное время (второго), разрешил дальнейшее осуществление полномочий по распределению материалов, которые были удостоверены министрами торговли и иностранных дел как необходимые для выполнения международных обязательств. [348] Раздел 101 Закона о производстве в условиях чрезвычайного положения 1950 года уполномочил Президента распределять материалы таким образом, на таких условиях и в такой степени, какие он сочтет необходимыми или целесообразными для содействия национальной обороне. [349] В смежном разделе предусматривалось, что никто не должен накапливать (1) сверх разумных потребностей бизнеса, личного или домашнего потребления, либо (2) с целью перепродажи по ценам, превышающим преобладающие рыночные цены, материалы, которые были определены Президентом как дефицитные материалы или материалы, предложение которых окажется под угрозой в результате такого накопления. [350] Закон об атомной энергии 1946 года с поправками 1951 года расширяет полномочия по распределению до их логического предела, распределяя все делящиеся материалы в пользу федерального правительства и делая незаконным владение или передачу любого делящегося материала любым лицом, за исключением случаев, разрешенных Комиссией по атомной энергии. [351]

Контроль за производственными мощностями

Приоритеты: Особенно в период перестройки, предшествующий полномасштабному оборонному производству, необходимо принуждать производителей предоставлять высший приоритет выполнению правительственных контрактов. В такой интервал времени, предшествующий всеобщей оборонной мобилизации, когда его конкуренты могут удовлетворять запросы потребителей, у бизнесмена есть достаточные основания опасаться, что из-за предоставления приоритета правительственным заказам недовольные частные клиенты будут безвозвратно потеряны для конкурирующих фирм. Соответственно, принятый в июне 1940 года закон предусматривал, что по усмотрению Президента выполнение контрактов армии или военно-морских сил должно иметь приоритет перед всеми поставками для частных нужд или на экспорт. [352] Через год в этот закон были внесены поправки, расширяющие полномочия Президента в отношении приоритетов так, чтобы они включали контракты или заказы для правительства любой страны, оборону которой Президент счел жизненно важной для обороны Соединенных Штатов, а также контракты или заказы, субконтракты или субзаказы, которые Президент счел необходимыми или целесообразными для содействия обороне Соединенных Штатов. [353] В мае 1941 года Морская комиссия была уполномочена требовать, чтобы работа по ее контрактам имела приоритет перед предоставлением материалов или выполнением работ для частных нужд или на экспорт. [354] Закон о полномочиях в военное время (второй) сохранил в силе положения законов от июня 1940 года и мая 1941 года, [355] предусмотрев, что все заказы на суда, оборудование и вооружение, размещенные армией и военно-морскими силами, по усмотрению Президента должны иметь приоритет над всеми поставками для частных нужд или на экспорт.

Для устранения последствий ущерба от наводнений весны 1945 года Конгресс в июне того же года предоставил Управлению военного производства и каждому другому государственному органу, обладавшему юрисдикцией в отношении распределения и приоритетов, касающихся сельскохозяйственных машин и оборудования, разрешение предпринять шаги, которые могли оказаться необходимыми для обеспечения требуемых распределений и приоритетов, чтобы позволить фермерам в районах, затронутых наводнениями в 1944 и 1945 годах, заменить и отремонтировать свои сельскохозяйственные машины и оборудование, которые были уничтожены или повреждены наводнениями, бурями или пожарами, вызванными молнией, и продолжить сельскохозяйственную деятельность. [356]

Опять же, Закон о производстве в условиях чрезвычайного положения 1950 года предоставил Президенту практически полные полномочия требовать предоставления приоритета оборонным заказам со стороны частной промышленности: «настоящим Президент уполномочен... требовать, чтобы исполнение по контрактам или заказам (иным, чем трудовые договоры), которое он считает необходимым или целесообразным для содействия национальной обороне, имело приоритет перед исполнением по любому другому контракту или заказу». [357] Возможно, не подлежащими классификации в качестве примеров утверждения правительственного приоритета в использовании производственных мощностей являются три закона, в соответствии с которыми федеральное правительство осуществляло право задерживать выдачу патентов и резервировать определенные изобретения для своего исключительного использования всякий раз, когда этого требовали общественная безопасность или оборона. [358]

Обязательные заказы: Установление приоритетов для выполнения контрактов предполагает добровольное исполнение правительственных контрактов частной промышленностью. Исключают ли принципы демократического управления призыв промышленных предприятий вне зависимости от готовности или нежелания собственников выполнять военные контракты? Призвав физически пригодных молодых людей в соответствии с Законом о выборочной подготовке и службе 1940 года, Конгресс также установил в нем приоритет промышленного исполнения военных заказов, а также положение о принуждении к принятию и приоритетному исполнению оборонных заказов. [359] Президент был уполномочен через главу Военного министерства или Военно-морского министерства размещать заказы у любого лица, фирмы, ассоциации, компании, корпорации или организованной обрабатывающей промышленности на любые материалы, которые могли потребоваться и которые по своему характеру и виду обычно производились или по меньшей мере были способны производиться задействованными производственными единицами. Компания «Дженерал моторс» производила автомобили, но она также могла производить танки или грузовики по требованию Армии. Соблюдение всех таких заказов на продукцию или материалы являлось обязательным и имело преимущество перед всеми другими заказами и контрактами, размещенными ранее. [360] Использование правительством реквизиции предприятий в качестве меры наказания за нарушение этого положения ранее рассматривалось в разделе о приобретении имущества. В Законе о полномочиях в военное время (втором) от 1942 года Президент был наделен всеобъемлющими полномочиями требовать принятия оборонных контрактов или заказов и их исполнения с преобладанием над всеми остальными контрактами или заказами. [361] Совсем недавно Закон о производстве в условиях чрезвычайного положения 1950 года и поправка к нему от 1953 года уполномочили Президента требовать принятия и исполнения таких контрактов или заказов, какие он сочтет необходимыми или целесообразными для содействия национальной обороне. [362]

Защита качества: Был обнаружен лишь один пример в этой категории. В 1940 году Конгресс внес поправку в старый закон времен Первой мировой войны от 1918 года, который предусматривал наказание за умышленное повреждение или уничтожение военных материалов либо военных помещений, используемых в связи с военными материалами. [363] Разделы 5 и 6 этого Закона устанавливали максимальные наказания в виде штрафа в размере 10 000 долларов и десяти лет лишения свободы за умышленное повреждение или уничтожение материалов национальной обороны, какими бы они ни были, помещений или коммунальных предприятий, либо умышленное создание бракованного оборонного материала или оборудования, используемого для производства оборонного материала. Важным элементом правонарушения было наличие умысла причинить вред, вмешаться или препятствовать национальной обороне Соединенных Штатов. [364] Хотя законы против саботажа исполнялись энергично, этот закон 1918 года был разработан для защиты государства от недоброкачественного изготовления и плохого оборудования.

Регулирование трудовых отношений: Чрезвычайные положения, регулирующие трудовые отношения на частных предприятиях, судя по всему, имеют четыре различные мотивации. Во-первых, широкомасштабный контроль за отношениями между работодателями и работниками может составлять неотъемлемую часть общей программы, направленной на противодействие экономическому спаду. Во-вторых, он может быть направлен на предотвращение неэтичных практик. В-третьих, целью может быть предотвращение перерывов в жизненно важном производстве. И в-четвертых, контроль может быть задуман как мера предосторожности против шпионажа, саботажа или иных посягательств на национальную безопасность.

Закон о национальном восстановлении промышленности, очевидно задуманный как чрезвычайное законодательство, каковым он несомненно и являлся, служит ярким примером попытки преодолеть экономический спад отчасти посредством регулирования отношений между работодателями и работниками. [365] Целью, разумеется, было увеличение доходов и покупательной способности потребителей, что, в свою очередь, должно было стимулировать производство со связанными цепными эффектами. Раздел 7 (a) требовал, чтобы каждый кодекс честной конкуренции, установленный в соответствии с законом, гарантировал работникам право на ведение коллективных переговоров, а также право вступать в профсоюз или воздерживаться от этого. Корпоративные профсоюзы были объявлены вне закона. Работодатели должны были соблюдать максимальную продолжительность рабочего времени, минимальные ставки оплаты труда и другие условия занятости, одобренные или предписанные Президентом. В Разделе 4 (b) Президенту были предоставлены беспрецедентные полномочия всякий раз, когда он обнаруживал, «что в какой-либо торговле или промышленности либо в любом подразделении таковых практикуется деструктивное занижение заработной платы или цен либо иная деятельность, противоречащая политике этого раздела», лицензировать коммерческие предприятия с целью обеспечения действия кодекса честной конкуренции или соглашения, которое бы реализовывало политику закона. После того как такое заключение было выведено и публично объявлено, никто не мог вести никакой бизнес, если он находился в сфере межштатной торговли, без предварительного получения лицензии. Любое распоряжение Президента о приостановлении действия или отзыве любой такой лицензии должно было быть окончательным, если оно соответствовало закону.

Раздел II закона, касающийся проектов общественных работ, строго регулировал практику найма на проекты, контракты по которым заключались в соответствии с законом: труд заключенных был запрещен; никто, за исключением лиц на административных или руководящих должностях, не мог работать более тридцати часов в неделю; всем работникам должна была выплачиваться справедливая и разумная заработная плата, достаточная для обеспечения уровня жизни в условиях пристойности и комфорта; везде, где это возможно, предпочтение при найме на работу должно было отдаваться бывшим военнослужащим с иждивенцами; а человеческий труд по сравнению с машинным должен был использоваться везде, где это практически осуществимо и согласуется със здравой экономикой и общественной выгодой. [366] В июне 1934 года Конгресс разрешил создание советов по трудовым отношениям для обеспечения соблюдения положений о трудовых отношениях Закона о национальном восстановлении промышленности. [367] Как хорошо известно, эти масштабные положения впоследствии были сметены в знаменитом деле «Шектер полтри корпорейшн» против Соединенных Штатов, [368] в котором судья Кардозо, выступая от имени единогласного Суда, произнес: «это делегирование, пустившиеся во все тяжкие».

Следующими подлежат рассмотрению меры контроля, призванные предотвратить перерыв в жизненно важном производстве. Раздел 8 Закона о трудовых спорах в период войны требовал предварительного уведомления о предполагаемой забастовке за 30 дней и проведения тайного голосования заинтересованных членов профсоюза. [369] Другие разделы закона уполномочивали правительство реквизировать бастующие предприятия и объявляли незаконным вмешательство в государственное управление предприятиями. [370] Закон о трудовых отношениях 1947 года изложил процедуру, посредством которой Президент может добиться судебных запретов, откладывающих забастовки или локауты, которые в случае их допущения или продолжения поставят под угрозу национальное здоровье или безопасность. [371]

Кампания 1930-х годов за устранение прибылей из войны хорошо известна. Коррелятом глубоко укоренившегося в мирное время стремления покончить с обращением к войне как к инструменту политики выступает популярный тезис о том, что война и прибыльность военного производства имеют причинно-следственную связь. В то же время во время войны общественность восприимчива к предложению о том, что распоряжение службами и жизнями зрелых молодых людей оправдывает по меньшей мере конскрипцию капитала в объеме, необходимом для предотвращения спекуляции наживой или в объеме, облегчающем достижение других достойных целей обороны. В гармонии с этими убеждениями Закон Винсона — Траммелла 1934 года, разрешающий военно-морское строительство в пределах ограничений Вашингтонского и Лондонского договоров 1922 и 1930 годов, предписывал министру военно-морских сил не заключать никаких контрактов на строительство и/или производство любого военного корабля или летательного аппарата целиком, либо любой их части, если подрядчик не соглашался на определенные условия: (1) он должен был согласиться выплатить в казну Соединенных Штатов любую прибыль, превышающую десять процентов от общей цены контракта (двенадцать процентов допускалось в качестве нормы прибыли на летательные аппараты); и (2) он не мог производить никаких разделений любого контракта или субконтракта на ту же статью или статьи с целью уклонения от положений закона. [372]

В 1938 году на Военно-морское министерство также были возложены положения о тщательном надзоре за арендой нефтяных резервов военно-морских сил, что, очевидно, было частично направлено на предотвращение грабительского извлечения прибыли из таких договоров аренды. [373]

Разрешая в чрезвычайном порядке вести переговоры по контрактам на приобретение или строительство военных судов или материалов с проведением или без проведения конкурсных торгов, при определении того, что цена была справедливой и разумной, Закон от 28 июня 1940 года об ускорении национальной обороны предоставил министрам армии и казначейства полномочия изменять существующие контракты, включая контракты Береговой охраны, так, как соответствующий министр считал необходимым. [374] Предположительно, после последующего вывода о том, что согласованная цена не являлась справедливой и разумной, прибыли могли быть пересмотрены в сторону понижения путем обращения к Разделу 9, разрешающему изменение контрактов по усмотрению министра. Опять же, Закон о полномочиях в военное время (второй) от 1942 года, разрешая министру военно-морских сил по уполномочию Президента вести переговоры по контрактам на приобретение, строительство, ремонт или переоборудование военно-морских судов или летательных аппаратов целиком или любой их части, [375] оговаривал, что система заключения контрактов по принципу «затраты плюс процент от затрат» не должна применяться, если это не будет сочтено необходимым министром военно-морских сил, и в таком случае процент не должен превышать семь процентов. [376] В целях обеспечения исполнения правительство оставляло за собой право инспектировать предприятия и проводить аудит бухгалтерских книг подрядчиков. [377]

Полномочия присуждать контракты без конкурсных торгов предоставлялись не свободно. Дополнительный закон об оборонных ассигнованиях 1942 года требовал от министров армии и военно-морских сил отчитываться перед Конгрессом о всех оборонных контрактах на сумму свыше 150 000 долларов и обосновывать те из них, которые были заключены без конкурсных торгов. [378] Министры были уполномочены и обязаны включать в любой контракт на сумму, превышающую 100 000 долларов, положение о пересмотре цены контракта. [379] В 1951 году, заявив, что надежное исполнение программы национальной обороны требует устранения чрезмерных прибылей по контрактам, заключенным с Соединенными Штатами, и по связанным субконтрактам в ходе такой программы, Конгресс принял Закон о пересмотре контрактов 1951 года, предусматривающий пересмотр оборонных контрактов, приносящих подрядчикам чистую прибыль выше разумной. [380]

Контроль за кредитом, валютным обменом, ценами

Кредит: Основной целью Закона о производстве в условиях чрезвычайного положения 1950 года было переведение национальной экономики на военные рельсы с минимальным возможным влиянием на гражданское производство и потребление. Была предпринята попытка расширить общие производственные мощности страны сверх уровней, необходимых для удовлетворения гражданского спроса, тем самым снизив потребность в сокращении гражданского потребления. Однако в некоторой степени предполагалось, что обычное гражданское производство и закупки придется сократить и перенаправить. [382] В связи с этим Совет управляющих Федеральной резервной системы по закону был наделен полномочиями вводить контроль за потребительским кредитом во исполнение Исполнительного указа [381] до тех пор, пока Президент не определит, что осуществление такого контроля более не требуется. Контроль, разумеется, должен был быть направлен на достижение целей Закона о производстве в условиях чрезвычайного положения. [383] Кроме того, Президент был уполномочен время от времени издавать правила регулирования кредита под жилищное строительство в том объеме, в каком он считал необходимым для предотвращения или снижения чрезмерных колебаний такого кредита. Он был уполномочен предписывать максимальные значения ссуд или кредитов, минимальные первоначальные взносы, стоимость принимаемого в зачет старого оборудования или обмена, максимальные сроки погашения и максимальные суммы кредита. [384] Это, разумеется, были прямые меры контроля в отличие от стимулов или поощрений, призванных снизить гражданский спрос на материалы и производственные мощности, необходимые для нужд военных.

Противоположностью использованию мер кредитного контроля как средства снижения эффективного потребительского спроса является прямое вмешательство с целью гарантировать доступность адекватного кредита для финансирования предпринимательской деятельности, объявленной правительством жизненно важной для национальной обороны. Вполне возможно, что правительство могло бы потребовать, чтобы кредитные учреждения при определенных условиях предоставляли такие ссуды. Вместо этого оно стремилось предоставить кредитным учреждениям стимулы для выдачи ссуд оборонным производителям и избегало принуждения к предоставлению такого кредита. Фактически кредиты предоставлялись через Корпорацию реконструкции финансирования, Администрацию мелких военных предприятий и совсем недавно — Администрацию малого бизнеса. В качестве встречного предоставления (quid pro quo) правительство принуждает получателя такой помощи подчиняться надзору. [385] Столь же эффективными, как и ссуды, в финансировании необходимого оборонного строительства или производства являются авансы подрядчикам. Предусматривая строительство трубопроводов для транспортировки нефтепродуктов, Конгресс в 1941 году разрешил Президенту делать такие авансы, какие он сочтет целесообразными, через те ведомства, которые он мог назначить для подрядчиков. [386] Он также уполномочил министра военно-морских сил авансировать частным спасательным компаниям такие средства, которые министр счел необходимыми для обеспечения немедленного финансирования спасательных операций. [387]

Валютный обмен: Поправка к Закону о нейтралитете от мая 1937 года сделала незаконным для любого лица в Соединенных Штатах после издания Президентом прокламации о наличии состояния войны между двумя или более государствами или состояния гражданской войны в иностранном государстве покупать, продавать или обменивать облигации, ценные бумаги или иные обязательства правительств любых воюющих государств, либо давать взаймы, либо собирать пожертвования. [388] Закон о полномочиях в военное время (первый) от 1941 года повторил это положение, предусмотрев в Разделе III «Торговля с врагом», что Президент в период объявленной им национальной чрезвычайной ситуации может расследовать, регулировать или запрещать любые операции с иностранной валютой, переводы кредитов или платежи. [389] Закон об экспортном контроле 1949 года разрешал Президенту устанавливать правила, которые должны применяться к финансированию, транспортировке и прочему обслуживанию экспорта. [390]

Контроль за ценами: Во время войны капиталистическая экономика преобразуется в жестко управляемую экономику, регулируемую в целях максимизации военного производства и минимизации деформации гражданской экономики. Для предотвращения спекуляции и растраты налоговых и потребительских долларов посредством непрерывного и неконтролируемого роста цен возникает необходимость подвергнуть цены государственному контролю. Это было целью Закона о чрезвычайном контроле цен 1942 года. Всякий раз, когда, по мнению Администратора по вопросам цен, цена или цены на товар или товары угрожали подняться до степени, несовместимой с целями закона, Администратор по вопросам цен мог установить любую максимальную цену или цены, которые он считал справедливыми и беспристрастными. Единственными ориентирами для «справедливого и беспристрастного» при установлении максимальной цены служили цены, преобладавшие в период с 1 по 15 октября 1941 года. [391] Он далее уполномочивался рекомендовать стабилизацию или снижение арендной платы в районах с ограниченным жилищным фондом для нужд обороны. Там, где государственные или местные советы не прислушивались к рекомендации, Администратор мог посредством регламента или постановления установить максимальную арендную плату за такое жилье, которая, по его мнению, была бы в целом справедливой и беспристрастной и обеспечивала бы реализацию целей закона. Уровни арендной платы устанавливались на основе тех, которые преобладали по состоянию на 1 апреля 1941 года. В закон были внесены поправки в октябре 1942 года, когда Конгресс уполномочил и обязал Президента не позднее 1 ноября 1942 года издать общий приказ, стабилизирующий цены, заработную плату и оклады, влияющие на стоимость жизни. Стабилизация должна была осуществляться, насколько это практически возможно, на основе уровней, существовавших на 15 сентября 1942 года. [392] Президент также получил полномочия посредством регламента ограничивать или запрещать выплату двойной ставки за работу в выходные дни, за исключением тех случаев, когда в силу чрезвычайных условий от работника требуется трудиться семь дней подряд в течение любой регулярно запланированной рабочей недели. [393]

В стремлении адаптировать программу контроля цен к послевоенной перестройке и подготовиться к ее возможному прекращению Конгресс в июле 1946 года продлил срок действия Закона о контроле цен 1942 года до 30 июня 1947 года, предостерегая Управление по регулированию цен и другие ведомства использовать свои полномочия в отношении цен для содействия скорейшему достижению баланса между производством и спросом: Конгресс хотел, чтобы контроль за ценами и использование полномочий по субсидированию были прекращены как можно быстрее. [394] Президенту предписывалось рекомендовать Конгрессу законодательство, необходимое для установления денежно-кредитной, фискальной и иной политики, достаточной для дополнения контроля за ценами и заработной платой в течение оставшейся части 1947 финансового года. Совместная резолюция от марта 1947 года продлила действие программы контроля цен в отношении сахара до 31 октября 1947 года. [395] Контроль за арендной платой, а также другие меры контроля военного производства сохранялись в силе согласно Закону о производстве в условиях чрезвычайного положения 1950 года, который уполномочил Президента устанавливать верхний предел или пределы цены, арендной платы, комиссионного вознаграждения, ставки, сбора, платы или надбавки, выплачиваемых или получаемых при продаже или поставке либо покупке или получении любым лицом любого материала или услуги. И тот же закон требовал, чтобы Президент издал регламенты и постановления, стабилизирующие заработную плату, оклады и прочие компенсационные выплаты. [396] Как только Корейская война завершилась, все виды контроля — цен, арендной платы и кредитов — были стерты со страниц законов.

Контроль за общими перевозчиками

Законодательные акты Конгресса по этому разделу обычно подпадают под три основные категории: контроль за внутренними перевозками, контроль за перевозками на американских судах и контроль за иностранными судами в американских портах. Наш интерес ограничен исключительно чрезвычайными мерами контроля, осуществляемыми Комиссией по межштатным перевозкам и аналогичными федеральными регулирующими органами.

Контроль за внутренними общими перевозчиками: Чрезвычайный закон о железных дорогах 1933 года был призван содействовать восстановлению охваченных депрессией американских железных дорог. Будучи актом, направленным скорее на экономическую, чем на военную чрезвычайную ситуацию, он тем не менее имел военный подтекст. Поддержание эффективно функционирующей железнодорожной системы, способной удовлетворить потенциальные оборонные потребности Америки, было целью, которую нельзя было упускать из виду при формулировании успешной железнодорожной политики. Закон учредил Координатора перевозок, который должен был разделить железнодорожные линии на три группы: восточную, южную и западную. [397] Был создан ряд координационных железнодорожных комитетов для реализации целей закона — то есть устранения ненужного дублирования услуг и инфраструктуры, контроля над скидками и т. д., а также избежания неоправданного снижения чистой прибыли и прочих потерь и предотвратимых расходов, и содействия финансовой реорганизации. [398] Всякий раз, когда комитеты не могли осуществить эти реформы, они должны были рекомендовать действия Координатору, который мог по своему усмотрению издать приказ, воплощающий их рекомендации. Когда комитеты не предпринимали действий по вопросам, доведенным до их сведения Координатором, он уполномочивался и обязывался издать и исполнить такой приказ, отдав соответствующие указания перевозчикам и дочерним компаниям, подпадающим под действие Закона о межштатных перевозках, в той мере, в какой он находил это согласующимся с общественными интересами. [399]

Подобно Закону о национальном восстановлении промышленности, закон содержал положение, касающееся трудовых отношений. Железным дорогам запрещалось сокращать количество своих работников ниже числа, указанного в расчетных ведомостях работников, находившихся на службе в течение мая 1933 года, после вычета числа тех, кто был исключен из расчетных ведомостей после даты вступления закона в силу по причине смерти, обычного выхода на пенсию или увольнения по собственному желанию. [400] Была создана региональная комитетская система для представительства работников, а также предусмотрены региональные примирительные советы для урегулирования споров между перевозчиками и работниками. Перевозчики и работники должны были быть представлены в таких советах на паритетных началах. [401] Закон о регулировании труда на железнодорожном транспорте 1926 года с поправками 1934 года пытался установить модель свободных переговоров между профсоюзами и руководством по поводу споров с возможностью конечного обращения в Национальный совет посредников. [402]

Воздушный транспорт привлек внимание Конгресса в принятом в июне 1934 года законе, учреждающем комиссию для подготовки отчета Конгрессу с рекомендациями по авиационной политике. [403] Комиссия должна была представить свои рекомендации относительно широкой политики, охватывающей все аспекты авиации и отношения к ней Соединенных Штатов. Впоследствии был принят Закон о гражданской авиации 1938 года, воплотивший политику Конгресса в этой сфере. [404] В 1950 году в закон было добавлено положение о безопасности, позволяющее министру торговли всякий раз, когда он сочтет такие действия необходимыми в интересах национальной безопасности, устанавливать зоны воздушного пространства, в которых полеты гражданской авиации могут быть ограничены или запрещены. [405]

Другим оригинальным законом в этой области стал Закон о средствах связи 1934 года, в соответствии с которым регулируется межштатная и внешняя торговля в области проводной и радиосвязи. Федеральный контроль был направлен на обеспечение существования быстрой, эффективной, общенациональной и всемирной службы проводной и радиосвязи для удобства общественности и в целях национальной обороны. [406] Созданная на его основе Федеральная комиссия по связи была наделена сложными полномочиями по регулированию. На время продолжающейся войны, в которую были вовлечены Соединенные Штаты, закон уполномочивал Президента распоряжаться о том, чтобы такие сообщения, которые, по его суждению, считались существенными для национальной обороны и безопасности, имели преимущество или приоритет у любого перевозчика, подпадающего под действие закона. Он мог отдавать эти распоряжения на такие периоды времени и на столь длительный срок, какие он определял, и мог изменять, видоизменять, приостанавливать или аннулировать их. [407] Президент также уполномочивался предотвращать любые препятствия с помощью физической силы или запугивания посредством угроз применения физической силы межштатной и внешней радио- или проводной связи. [408]

Положение от 30 июля 1941 года о строительстве трубопроводов требовало, чтобы трубопроводы, построенные с государственной помощью, возводились на любых условиях и при любых обстоятельствах, которые Президент предписывал в качестве необходимых для целей национальной обороны. [409] Закон о полномочиях в военное время (второй) от 1942 года наделил Комиссию по межштатным перевозкам военными полномочиями в отношении автоперевозчиков, осуществляемыми при обстоятельствах и по процедуре, эквивалентным полномочиям в отношении других перевозчиков. Она могла издавать разумные предписания в отношении оборудования, обслуживания и сооружений автоперевозчиков и требовать совместного использования оборудования, терминалов, складов, гаражей и других объектов. Автоперевозчики подлежали тем же штрафам за несоблюдение мер, принятых Комиссией, как и любые другие перевозчики, подпадающие под ее юрисдикцию. [410] В июне 1953 года Конгресс оставил в силе предоставленные во время войны и продолженные Законом о продлении чрезвычайных полномочий полномочия Комиссии по межштатным перевозкам в отношении дорожных приоритетов. [411]

Контроль за перевозками на американских судах: Закон о нейтралитете 1935 года предусматривал, что после установления Президентом факта существования войны между двумя иностранными государствами для любого американского судна становилось незаконным перевозить любые вооружения в любой порт воюющей стороны или в любой нейтральный порт для переправки воюющим сторонам либо для их использования. [412] Наказание за нарушение этого запрета могло включать штраф в размере 10 000 долларов, пять лет тюремного заключения, а кроме того, судно, его такелаж, снаряжение, имущество, оборудование и вооружение подлежали конфискации в пользу Соединенных Штатов. [413] Кроме того, судам запрещалось перевозить военные материалы на военные корабли воюющих сторон, которые, предположительно, осуществляли бы перегрузку в море. Если у Президента или его представителя были достаточные основания полагать, что судно собирается везти военные материалы на военный корабль воюющей стороны, он мог запретить отправку; либо, если доказательства этого не оправдывали, от судовладельца или командира можно было потребовать предоставления поручительства Соединенным Штатам с достаточными поручителями в любой сумме, которую Президент считал надлежащей, на тех условиях, что судно не доставит людей, груз или любую их часть какому-либо военному кораблю. Уклонение от этого запрета подвергало судно возможности быть задержанным в порту на время войны. [414] Применение этого закона к Испании было осуществлено совместной резолюцией от 8 января 1937 года. [415]

Запрет на осуществление американскими судами перевозок военных материалов воюющим сторонам в международной или гражданской войне был переформулирован в поправках к закону 1937 года, но сохранен в сущности неизменным. Раздел 10 закона 1937 года прямо запрещал вооружение американских судов, занятых в торговле с любым воюющим государством или любым государством, в котором существует гражданская смута. [416] Президент Рузвельт немедленно издал прокламацию, констатирующую существование гражданской войны в Испании, обнародовав список предметов, которые должны считаться военными материалами, и запретив их перевозку в Испанию американскими судами. [417]

В ноябре 1939 года Закон о нейтралитете был ужесточен. В то время как экспорт или транспортировка военных материалов из Соединенных Штатов воюющей стороне были незаконными до тех пор, пока все права, право собственности и интересы в них не будут переданы какому-либо иностранному правительству, [418] американским судам было запрещено перевозить любых пассажиров или любые изделия и материалы любой воюющей стороне. [419] Кроме того, Президент был уполномочен определять зоны боевых действий, из которых американские суда исключались по закону. Запрет на вооружение американских торговых судов был продолжен. В августе 1940 года, после падения Франции и пока британцы готовились к возможному вторжению через Ла-Манш, закон был либерализован, чтобы разрешить американским судам в балласте, невооруженным и не находящимся под конвоем, перевозить детей-беженцев в возрасте до шестнадцати лет из зон военных действий или зон боевых действий, если судно следовало под гарантией безопасности, предоставленной всеми государствами, упомянутыми в прокламациях.

В 1953 году Конгресс закрепил в статутах положение, напоминающее старые законы о нейтралитете. В соответствии с этим законом министр финансов или любое лицо, назначенное Президентом, могли задержать и арестовать любое судно-перевозчик, транспортное средство или летательный аппарат, перевозящие военные боеприпасы из Соединенных Штатов. Полномочия «задерживать и арестовывать» вступали в силу всякий раз, когда предпринималась попытка экспортировать, отгрузить или вывезти из Соединенных Штатов любые военные боеприпасы или иные материалы в нарушение закона. Более того, закон вступал в действие до тех пор, пока имелись «достаточные основания полагать», что запрещенные предметы вывозятся из Соединенных Штатов в нарушение закона. [421]

Закон о торговом флоте 1936 года является, безусловно, еще одним из тех основных законов, призванных содействовать, восстанавливать и регулировать в интересах торговли и общественности часть американской транспортной системы. Мы уже видели, что в этом законе правительство получило право во время военного чрезвычайного положения реквизировать суда под американским флагом. В качестве условия предоставления субсидий на строительство судов на американских верфях Морская комиссия оставляла за собой право окончательного утверждения конструкции таких судов. Это право, разумеется, разделялось с Военно-морским министерством, которое должно было одобрять все оборонные элементы в предлагаемом судне. [422] Согласно условиям закона любые суда, строительство которых субсидировалось, должны были проектироваться так, чтобы их можно было легко и быстро переоборудовать в транспортные и снабженческие суда во время национальной чрезвычайной ситуации. [423] Разрешая субсидировать эксплуатацию на утвержденных маршрутах, Раздел VI закона фактически позволял Комиссии также контролировать распределение американского судоходства на различных мировых торговых маршрутах.

В июле 1941 года Президент получил полномочия во время чрезвычайного положения, объявленного им 27 мая того же года, уполномочить Морскую комиссию выдавать ордера, дающие судам право на приоритет перед торговыми судами, не имеющими таких ордеров, в использовании сооружений для погрузки, разгрузки, лихтеровки или хранения грузов, приобретения топлива, буксировки, капитального ремонта, постановки в сухой док или ремонта таких судов. Суда, имеющие ордера, обладали приоритетом между собой в соответствии с правилами Морской комиссии. [424] При выдаче ордеров Комиссия должна была предусмотреть справедливые и разумные положения о приоритетах. Критериями, помогающими Комиссии определять приоритеты, были: (1) импорт значительных количеств стратегических и критических материалов, (2) перевозка значительных количеств материалов, когда такая перевозка запрашивалась любым оборонным ведомством, и (3) перевозка во внешней или внутренней торговле Соединенных Штатов значительных количеств материалов, признанных Комиссией существенными для обороны Соединенных Штатов. [425]

Определенный контроль был введен в отношении укомплектования персоналом американских судов. Закон от 17 декабря 1941 года объявил незаконным наем любого лица или допущение любого лица к исполнению обязанностей радиооператора на борту любого судна (иного, чем судно иностранной регистрации), если министр военно-морских сил не одобрял наем для любого указанного рейса, маршрута или района операций и уведомил капитана судна о неодобрении до отправления судна. [426] В 1934 году новое положение разрешило Комиссии приостанавливать действие правила, требующего, чтобы радиооператоры имели по меньшей мере шестимесячный стаж работы, прежде чем получить квалификацию радиооператора. Однако приостановление действия этого квалификационного требования не могло сохраняться после прекращения чрезвычайного положения. [427]

Контроль над иностранными судами в американских водах: Законом о нейтралитете 1935 года с поправками, внесенными в мае 1937 года, Президент был наделен полномочиями вводить особые ограничения на использование портов и территориальных вод Соединенных Штатов. Ограничения, которые могли быть введены, предполагали ограничение доступа в американские порты и территориальные воды для подводных лодок или торговых судов иностранного государства. Особые ограничения могли вводиться по усмотрению Президента после того, как он определял, что такие ограничения необходимы для защиты коммерческих интересов Соединенных Штатов и их граждан либо для обеспечения безопасности Соединенных Штатов. После введения ограничений на использование портов для любых иностранных подводных лодок или вооруженных торговых судов становилось незаконным входить в порт или территориальные воды Соединенных Штатов. Только Президент мог устанавливать условия и обстоятельства, которые оправдывали бы исключение из этого правила. [428]

18 октября 1939 года Президент Рузвельт издал Прокламацию № 2371, объявляющую незаконным заход воюющих подводных лодок, будь то коммерческие суда или военные корабли, в порты или территориальные воды Соединенных Штатов, за исключением случаев вынужденного захода в такие порты вследствие непреодолимой силы (force majeure). [429] Зона Панамского канала была освобождена от действия этого приказа. После принятия поправки от 4 ноября 1939 года к Закону о нейтралитете [430] в соответствии с пересмотренным законом была обнародована новая прокламация с идентичными положениями. [431]

Глава VII КОНТРОЛЬ НАД СРЕДСТВАМИ СВЯЗИ

Современная «ревизионистская» школа историков, посвятившая себя пересмотру общепринятых взглядов на причины и следствия участия Америки во Второй мировой войне, придает значение обвинению в том, что администрации Рузвельта и Трумэна отбирали, утаивали и передавали историкам данные таким образом, который был рассчитан на искажение причин вступления Америки в эту войну. [432] Подобные обвинения в избирательном утаивании или предоставлении информации выдвигались, разумеется, и против администрации Эйзенхауэра.

Едва ли можно отрицать, что ежедневное чтение авторитетных газет быстро обнаруживает изобилие примеров тщательного избирательного подхода при обнародовании информации правительственными чиновниками. Действительно, ученые, журналисты и американская общественность становятся все более зависимыми от обнародования информации федеральным правительством при интерпретации недавних исторических и текущих событий. [433] Каково бы ни было значение этого явления, оно не входит в предмет данного исследования. Настоящая глава ограничивается обзором и классификацией законодательных положений, касающихся утаивания и обнародования информации правительством. Соответственно, уместно лишь признать возможность того, что углубленное исследование впоследствии может выявить, в какой степени общественное мнение было предвзято искажено, деформировано или запущено в результате политики федерального правительства в отношении обнародования информации.

Обнародование информации правительством

Законы, касающиеся обнародования информации правительственными ведомствами, по-видимому, были разработаны с целью достижения следующих результатов: (a) удобство для других федеральных ведомств; (b) содействие администрированию или обеспечению исполнения программ; (c) предоставление общественному мнению возможности оказывать влияние на административную деятельность и ограничивать ее. Законодательные положения, направленные на распространение информации для удобства общественности, включены в пункты (b) и (c).

Удобство федеральных ведомств: Закон о Долине Теннесси 1933 года содержит единственный четкий и заслуживающий внимания пример положения об удобстве из тех, что были выявлены к настоящему времени. Статья 19 этого Закона предоставляет Корпорации Долины Теннесси доступ к Патентному ведомству в качестве инструмента и агентства Правительства Соединенных Штатов. Корпорация уполномочена изучать, устанавливать и копировать все методы, формулировать любую научную информацию, необходимую для того, чтобы позволить ей применять наиболее эффективный и экономичный процесс производства фиксированного азота. [434]

Гласность как инструмент администрирования программ: В качестве инструмента администрирования программ гласность может использоваться для влияния на соблюдение программы контроля или принуждения к нему, либо для облегчения обслуживания клиентуры ведомства. Использование гласности как неотъемлемой части программы контроля иллюстрируется как рутинной публикацией того, что запрещено, так и преданием огласке с целью добиться соблюдения государственной политики путем подвергания тех, кто попал в поле зрения, неблагоприятной огласке. Например, статья 102 Закона об оборонном производстве 1950 года запрещает накопление дефицитных материалов сверх личных или деловых потребностей либо в спекулятивных целях. Президенту было предписано опубликовать либо в Федеральном реестре, либо в другом месте список материалов, накопление которых являлось бы незаконным. [435] Нарушители этой статьи закона предположительно пострадали бы от огласки незаконного накопления запасов, если и когда их деятельность становилась известна федеральному правительству. Более явно, но в рамках того же намерения, выступал Закон от июля 1940 года, разрешающий Президенту публиковать список лиц, признанных пособниками держав Оси. Любому лицу, внесенному в этот список, запрещалось получать военное оборудование или боеприпасы на экспорт. [436] В прокламации от июля 1941 года Президент Рузвельт санкционировал составление и публикацию в Федеральном реестре «Провозглашенного списка определенных блокированных граждан» в соответствии с этим Законом. [437]

В законодательных положениях о регистрации категорий лиц или ведении списков различного рода трудно, если вообще возможно, различить различные цели, которым должны служить такие требования. Так, если главной целью Закона о регистрации иностранных агентов от июня 1938 года было обеспечение правительства актуальной информацией в отношении лиц, представляющих иностранные правительства или компании, и применение наказания за нерегистрацию в качестве иностранного агента, то второстепенной целью, безусловно, было обеспечение того, чтобы члены общественности также имели эту информацию в своем распоряжении. Статья 4 Закона требовала от Государственного секретаря хранить в постоянной форме все заявления, поданные в соответствии с Законом, и делать их доступными для общественного изучения и проверки в любое разумное время. [438] Можно лишь строить догадки о том, в какой степени это положение о гласности было призвано запугать так называемых иностранных агентов.

Для точной иллюстрации попытки использовать общественное мнение в качестве санкции нам достаточно обратиться к Закону о регулировании трудовых отношений 1947 года, который, определяя процедуры, подлежащие соблюдению при урегулировании национальных чрезвычайных забастовок, явно предусматривал мобилизацию общественного мнения в стратегический момент посредством публикации второго отчета следственной комиссии Президента, описывающего текущую позицию сторон и усилия, предпринятые для урегулирования. [439] Отчет подлежит публикации по истечении шестидесятидневного приостановления забастовки, назначенного федеральным окружным судом по ходатайству Генерального прокурора. [440]

В Законе о закупках для вооруженных сил 1947 года Конгресс заявил о своем намерении, чтобы справедливая доля общих закупок и контрактов на поставки и услуги для правительства размещалась среди предприятий малого бизнеса, и предусмотрел с определенными исключениями соответствующую предварительную гласность для достижения этой цели. [441]

Создавая Администрацию малого бизнеса в июле 1953 года, Конгресс поручил ей оказывать техническую и управленческую помощь предприятиям малого бизнеса путем консультирования по вопросам, связанным с государственными закупками, а также по вопросам политики, принципов и практики эффективного управления. Часть этой обязанности должна была выполняться посредством поддержания информационного бюро по вопросам управления, финансирования и деятельности малых предприятий, распространения такой информации и посредством иной деятельности, которая сочтется целесообразной. [442] На достижение аналогичного результата нацелено положение Закона о федеральной обороне 1950 года, перечисляющее среди функций Федерального агентства гражданской обороны функцию публичного распространения соответствующей информации по гражданской обороне. [443]

В целях защиты частного предпринимательства Закон об обеспечении жилищного строительства и объектов и услуг коммунального назначения в условиях обороны 1951 года требует, чтобы частному предпринимательству везде, где это возможно, предоставлялась полная возможность обеспечить необходимое оборонное жилищное строительство и чтобы, помимо прочего, необходимое количество постоянных жилых единиц публично объявлялось и печаталось в Федеральном реестре. [444] Закон о продлении программы внутренней добычи полезных ископаемых 1953 года предусматривает, что ответственные ведомства, контролирующие такие программы закупки стратегических или критически важных полезных ископаемых и металлов, публикуют объемы каждой из руд и концентратов, закупленных в конце каждого календарного квартала в рамках программы. [445]

Гласность, призванная дать общественному мнению возможность влиять на административную деятельность и ограничивать ее: Характерные положения в этой категории варьируются от требования гласности до принятия мер, иногда с явным положением о внешнем одобрении или неодобрении предлагаемых действий ведомства, до простой публикации действий, предпринятых ведомством, а иногда и их объяснения. Закон о сохранении банковской системы 1933 года устанавливал, что перед возвращением в частное управление банка, для которого он назначил «управляющего» (ликвидатора), Комтроллер денежного обращения должен предать огласке свои намерения и получить разрешение вкладчиков и акционеров. [446]

Постоянно растущее число законодательных положений требует от ведомства предварительного информирования Конгресса о существе предполагаемых действий ведомства, причем эти действия не могут быть реализованы без одобрения Конгресса. [447] Для иллюстрации достаточно одного примера. Закон о регистрации иностранцев 1940 года возложил на Генерального прокурора ограниченное полномочие приостанавливать депортацию определенных иностранцев после того, как он установит, что такая депортация приведет к серьезному экономическому ущербу для гражданина или легально проживающего иностранца, который является супругом, родителем или несовершеннолетним ребенком депортируемого иностранца. [448] Однако всякий раз, когда депортация приостанавливается на срок более шести месяцев, Генеральный прокурор обязан предоставить Конгрессу имя вовлеченного лица, а также все факты и соответствующие положения закона по данному делу. Информация, направляемая в Конгресс, печатается в качестве официального документа. Если во время заседания Конгресса обе палаты принимают совместную резолюцию, в которой по существу заявляется, что Конгресс не одобряет приостановление такой депортации, Генеральный прокурор обязан депортировать иностранца в порядке, предусмотренном законом. [449]