«Полномочия президента в период кризисов»

Прокламацией от 27 декабря 1941 года Президент Рузвельт учредил Гавайскую зону морского контроля и регламентировал въезд, радиопереговоры, визуальную связь и движение в этой зоне. Военно-морским властям были предоставлены полномочия по установлению дополнительных правил. [208] Впоследствии Президент учредил зоны морского контроля для Кристобаля и Панамского залива [209], Бостона [210], Сан-Франциско, реки Колумбия, Пьюджет-Саунда, Юго-Восточной Аляски и других районов. [211] 20 мая 1942 года, ссылаясь на свои полномочия в качестве Главнокомандующего, Президент учредил зону морского полигона Падре-Айленд и установил правила, регулирующие въезд в этот район и деятельность в нем. На следующий день он подписал закон, предусматривающий максимальное наказание в виде штрафа в размере 5000 долларов и одного года тюремного заключения за умышленное нарушение ограничений, установленных Президентом, военным министром или назначенными им военными командирами, на въезд в военные районы или зоны, пребывание в них, выезд из них или совершение в них запрещенных деяний. [212]

Описанные до сих пор районы определялись главным образом в целях исключения. Нередко районы определяются с целью помещения туда определенных лиц или категорий лиц. Ссылаясь на статут 1909 года, Президент 5 сентября 1939 года объявил незаконным для интернированных военнослужащих вооруженных сил воюющих стран покидать юрисдикцию Соединенных Штатов или пределы их интернирования без разрешения. [213] В более поздней прокламации Президент оговорил, что ни одному иностранцу не будет разрешено покинуть Соединенные Штаты, если государственный секретарь будет убежден, что отъезд иностранца нанесет ущерб интересам Соединенных Штатов. [214]

Статья 6 Закона о внутренней безопасности 1950 года запрещает членам организации, зарегистрированной в соответствии с Законом в качестве коммунистической организации или получившей соответствующее предписание от Совета по контролю над подрывной деятельностью, подавать заявление на получение паспорта либо использовать паспорт или пытаться его использовать. Преступлением также является умышленная выдача федеральным должностным лицом паспорта такому лицу. Закон об иммиграции и гражданстве также уполномочивает Президента во время войны или национальной чрезвычайной ситуации вводить ограничения и запреты на выезд лиц из Соединенных Штатов. [215]

Регистрация: Требование о том, чтобы определенные категории лиц регистрировались в силу своего происхождения, связей или деятельности либо в результате владения определенными предметами, становится все более привычным в Соединенных Штатах. Законодательная мотивация при требовании такой регистрации может быть разнообразной и сложной. Положение о регистрации неизменно служит основой для определения новых преступлений и, следовательно, возможности преследовать в судебном порядке лиц, чья предыстория, деятельность и убеждения вызывают отвращение у влиятельных групп в стране. В сочетании с периодической отчетностью регистрация может выступать в качестве сдерживающего фактора в отношении совершения определенных деяний, считающихся социально или политически нежелательными. Она может просто облегчать информационную функцию государства, позволяя властям быть осведомленными о деятельности выбранных групп лиц, затрагивающих общественные интересы, и постоянно контролировать ее. Либо регистрация может служить мягким, но тем не менее эффективным ограничением свободы отдельных лиц. Безусловно, например, она является необходимым предварительным условием для освобождения под надзор враждебных иностранцев во время войны, хотя ее полезность не ограничивается только военным временем.

Десятилетие, предшествовавшее Второй мировой войне, общепризнанно и справедливо воспринимается как период затяжного экономического кризиса. Во второй половине этого десятилетия Конгресс часто был поглощен необходимостью принятия законодательства, призванного защитить Соединенные Штаты от втягивания в новую мировую войну. Упомянутый выше Закон о нейтралитете 1935 года [216] содержал норму о регистрации. Согласно условиям этого закона, каждое лицо, занимающееся бизнесом по производству, экспорту или импорту любых вооружений, боеприпасов и орудий войны, было обязано зарегистрироваться в течение девяноста дней с момента начала такого бизнеса. Такие лица или фирмы должны были предоставить государственному секретарю регистрационный сбор в размере 500 долларов и информацию, включая личное или фирменное наименование, основное место ведения бизнеса, места ведения бизнеса в Соединенных Штатах, а также перечень вооружений, боеприпасов и других орудий войны, с которыми они обращались. Они также были обязаны информировать государственного секретаря о любых изменениях и должны были вести постоянный учет коммерческих сделок, которые подлежали проверке со стороны Национального совета по контролю над вооружениями. [217] Положение о регистрации было сохранено в поправке к Закону о нейтралитете от мая 1937 года с весьма незначительными изменениями. [218]

В июне 1938 года Конгресс принял решение обязать к регистрации лиц, нанятых агентствами по распространению пропаганды в Соединенных Штатах. [219] Каждому лицу, действовавшему в то время в качестве агента иностранного доверителя, давалось тридцать дней после вступления закона в силу для регистрации у государственного секретаря. Его заявление о регистрации, подаваемое под присягой, должно было содержать имя и адрес агента, имя и адрес его доверителя, а также копию контракта или устного соглашения, охватывающего услуги агента, включая компенсацию. Агент также должен был подать копию устава, а также заявление о целях нанимающей его организации. [220] Термин «агент иностранного доверителя» был довольно широким и включал любого лица, которое действовало, занималось деятельностью или соглашалось действовать в качестве консультанта по связям с общественностью или агента по связям с общественностью для иностранного доверителя либо для любой внутренней организации, субсидируемой напрямую или косвенно, полностью или частично иностранным доверителем. [221] Новые информационные заявления должны были подаваться каждые шесть месяцев. Неподача заявления и предоставление ложных сведений наказывались максимальным штрафом в размере 1000 долларов и двумя годами тюремного заключения. [222]

За шесть месяцев до Перл-Харбора Конгресс принял Закон о регистрации иностранцев, требующий от всех иностранцев в возрасте четырнадцати лет и старше, остающихся в Соединенных Штатах в течение тридцати дней или более, подать заявление о регистрации и пройти дактилоскопию в почтовых отделениях и других местах, которые должны быть назначены комиссаром по иммиграции и натурализации. Родители должны регистрировать иностранцев в возрасте до четырнадцати лет. [223] Зарегистрированные иностранцы, являвшиеся резидентами Соединенных Штатов, были обязаны письменно уведомлять комиссара о каждом изменении места жительства и новом адресе в течение пяти дней с даты такого изменения. Все остальные должны были уведомлять его о своих адресах по истечении каждого трехмесячного периода проживания в Соединенных Штатах. [224] А Прокламацией № 2537 от 14 января 1942 года [225] Президент обязал всех враждебных иностранцев в пределах континентальной части Соединенных Штатов, Пуэрто-Рико и Виргинских островов подать заявления на получение и приобрести удостоверения личности.

Весной 1942 года Закон о регистрации иностранных агентов был адаптирован к изменившимся условиям. Конгресс заявил о своей цели защитить национальную оборону, внутреннюю безопасность и внешние связи Соединенных Штатов путем требования публичного раскрытия информации лицами, занимающимися пропагандистской деятельностью и иной деятельностью. Любое лицо, действующее от имени или в интересах иностранного правительства, иностранной политической партии или другого иностранного доверителя, подлежало бы идентификации, и Правительство и американский народ получили бы лучшую возможность оценивать их заявления и действия в свете их связей и деятельности. [226] Помимо детализации определения иностранного доверителя, закон устанавливал многочисленные исключения из положений о регистрации. Агенты, чьими иностранными доверителями являлись правительства, защита которых, по мнению Президента, имела жизненно важное значение для обороны Соединенных Штатов, не были обязаны регистрироваться при условии, что их деятельность не была направлена на вступление в противоречие с какой-либо внутренней или внешней политикой Правительства Соединенных Штатов. [227]

Связанный с этим статут от октября 1940 года также обязывал определенные группы регистрироваться у Генерального прокурора. [228] Регистрации подлежали четыре категории организаций: (1) Организации, находящиеся под иностранным контролем и занимающиеся политической деятельностью, (2) Организации, занимающиеся как военно-гражданской деятельностью, так и политической деятельностью, (3) Организации, находящиеся под иностранным контролем и занимающиеся военно-гражданской деятельностью, и (4) Любая организация, одной из целей которой являлось свержение правительства или какого-либо его подразделения путем силы или насилия. [229] Под политической деятельностью Конгресс подразумевал деятельность, направленную на захват власти силой или свержение Правительства Соединенных Штатов либо любого из его подразделений. [230] Организация, согласно статуту, занималась военно-гражданской деятельностью, если она давала или получала инструкции по использованию огнестрельного или другого оружия либо участвовала с оружием или без него в военных маневрах, строевой подготовке или парадах военного или военно-морского характера. И организация считалась находящейся под иностранным контролем, если ее финансовая поддержка осуществлялась прямо или косвенно от иностранного правительства либо если ее политика определялась иностранным правительством, по его предложению или во взаимодействии с ним. [231]

Заявления о регистрации должны были содержать наименование и адрес организации, имена должностных лиц и спонсоров, требования к членству, цели организации, активы, доходы и деятельность. Нарушение закона могло повлечь за собой штраф в размере 10 000 долларов и пять лет тюремного заключения.

Закон о внутренней безопасности 1950 года содержит положения, аналогичные старому закону военного времени. Кратко говоря, закон определяет «коммунистическо-активные» и «коммунистическо-фронтовые» организации, которые вместе составляют класс коммунистических организаций. [232] Такие организации обязаны регистрироваться у Генерального прокурора, подавая, в случае коммунистическо-фронтовых организаций, список должностных лиц на момент регистрации и за предшествующие двенадцать месяцев, а в случае коммунистическо-активных организаций — список должностных лиц и членов за предшествующие двенадцать месяцев. [233] Требуется полная финансовая отчетность, а в ежегодных отчетах должна предоставляться актуальная информация.

В июле 1954 года Конгресс внес поправки в положение об отчетности, потребовав составления в такой форме и с такой детализацией, которые мог предписать Генеральный прокурор, перечня всех печатных станков и машин, используемых или предназначенных для использования коммунистическо-активной или коммунистическо-фронтовой организацией. Статут зашел так далеко, что потребовал регистрации любой печатной машины, используемой организацией, в которой коммунисты или аффилированные лица имели интерес. [234] Лицам, обвиняемым в несоблюдении требований о регистрации, предоставляется адекватная процессуальная защита и положение о судебном контроле. [235]

Закон о контроле над коммунистами 1954 года дополнил Закон о внутренней безопасности. Он позиционируется как закон, объявляющий вне закона Коммунистическую партию и запрещающий членам коммунистических организаций выступать в определенных представительских функциях, а также для иных целей. Несмотря на свое название, закон не объявляет Коммунистическую партию вне закона в смысле признания членства в ней незаконным и запрета ее существования. Он просто лишает Коммунистическую партию определенных прав, привилегий и иммунитетов, сопутствующих юридическим лицам, созданным под юрисдикцией законов Соединенных Штатов или любого их политического подразделения. [236] Затем закон определяет новый вид в роде коммунистических организаций. [237] По сути, он вносит поправки в Закон о внутренней безопасности, учреждая трилогию: коммунистическо-активные, коммунистическо-фронтовые и коммунистически инфильтрированные организации. При этом коммунистически инфильтрированные организации — эвфемизм для профсоюзов, контролируемых коммунистами, — подлежат регистрации. [238] Такие организации не имеют права выступать в качестве представителей на коллективных переговорах и лишены доступа к Национальному совету по трудовым отношениям. [239]

Закон объявляет незаконным для любого члена коммунистической организации, которая либо зарегистрировалась у Генерального прокурора, либо получила предписание о регистрации от Совета по контролю над подрывной деятельностью, «занимать должность или работать в какой-либо организации трудящихся... или представлять любого работодателя по любому вопросу, делу, производству или находящемуся на рассмотрении в соответствии с Национальным законом о трудовых отношениях». [240]

Свобода ассоциаций: Закон о контроле над коммунистами 1954 года и положения о регистрации Закона о внутренней безопасности вполне могли быть подведены под категорию свободы ассоциаций. Оба они имеют серьезные последствия для свободы отдельных лиц объединяться по своему желанию и в соответствии со своей совестью в политические и экономические группы. Столь же далекоидущие последствия для этой традиционной свободы имеют и те положения, которые, идя на шаг дальше установления дисквалификаций для занятия должностей в представительских ассоциациях, запрещают создание отношений между работодателем и работником или способствуют разрушению таких отношений там, где они уже существуют.

Ситуация сделала полный круг со времен, когда американский Конгресс в 1937 году отменил положение Закона об ассигнованиях для округа Колумбия о том, что никакая часть каких-либо ассигнований на государственные школы не будет доступна для выплаты жалования любому лицу, преподающему коммунизм или пропагандирующему его. [241] Сегодня, разумеется, тенденция направлена на максимизацию политических дисквалификаций для государственной и частной занятости. Эту тенденцию можно проследить со времен довоенных усилий Конгресса по предотвращению проникновения подрывных элементов в оборонную промышленность и правительственные ведомства.

Мы сначала обратимся к правовым усилиям по исключению лиц, считающихся подрывными, из сферы частной занятости, а затем рассмотрим статуты, регулирующие государственную службу. Закон об оборонном производстве от 21 июня 1940 года [242], например, ввел правило, согласно которому иностранцы, работающие на оборонного подрядчика, чей контракт предполагал доступ к секретной информации, не имели права работать на этого подрядчика. Если, однако, глава правительственного ведомства, для которого выполнялась секретная работа, давал подрядчику письменное согласие на использование иностранцев, подрядчик мог свободно это делать.

Пытаясь обеспечить, чтобы возможности трудоустройства, создаваемые призывом молодых людей на службу, не доставались членам групп, выступавших в то время против усилий Америки по обеспечению обороны, Конгресс при принятии Закона о выборочной подготовке и службе 1940 года установил, что всякий раз, когда в штате сотрудников какого-либо предприятия или отрасли промышленности образуется вакансия по причине призыва работника в Вооруженные силы Соединенных Штатов, эта вакансия не может быть заполнена каким-либо лицом, являющимся на тот момент членом Коммунистической партии или Германо-американского бунда. [243] Через десять дней после Перл-Харбора были введены ограничения на свободу морских работодателей нанимать радиооператоров для работы на судах под американским флагом. На время военных чрезвычайных обстоятельств стало незаконным нанимать какое-либо лицо для работы в качестве радиооператора на борту любого судна (иного чем судно иностранной регистрации), если министр военно-морских сил (1) не одобрял такое трудоустройство для любого указанного рейса, маршрута или района деятельности и (2) уведомлял капитана судна о таком неодобрении до отправления судна. [244]

После войны не менее значимые запреты были наложены на государственную или частную службу членов коммунистических организаций. Их эффект будет определяться успехом Совета по контролю над подрывной деятельностью в принуждении таких групп к регистрации. Статья 5 Закона о внутренней безопасности 1950 года делает незаконным для членов зарегистрированных коммунистических организаций скрывать или не раскрывать такое членство при соискании или принятии любой работы на любом оборонном объекте, как определено и перечислено министром обороны. Это положение было расширено, сделав незаконной работу на оборонных предприятиях для членов зарегистрированных «коммунистическо-активных» групп. [245]

Можно отметить, что законопроект Батлера от апреля 1955 года наделил бы Президента полномочиями устанавливать процедуры проверки любого лица, занятого на оборонном производстве, «в отношении которого имеются разумные основания полагать, что оно может участвовать в саботаже, шпионаже или иных подрывных актах». Этот процесс проверки также применялся бы к фирмам, претендующим на получение оборонных контрактов или обладающим ими. Таким образом, все более ограничивается как доступ частных фирм к правительственным контрактам, так и доступ отдельных лиц к рабочим местам по таким контрактам, которые сегодня могут быть средством к существованию. Этому тренду способствует положение Закона о ликвидации мощностей по производству каучука 1953 года о том, что предложения о покупке не должны приниматься от любого лица, которое не идентифицировало своего доверителя, либо не является финансово ответственным, либо представляет собой высокий риск с точки зрения безопасности. [246]

Свобода работников бастовать на предприятиях оборонной промышленности или участвовать в так называемых чрезвычайных забастовках порой подвергалась суровым ограничениям. Закон о трудовых спорах в военное время 1943 года требовал уведомления правительства о трудовых спорах и продолжения производства в течение тридцати дней после уведомления о намерении бастовать. Перед объявлением забастовки должно было быть проведено тайное голосование работников. [247] Президенту были предоставлены окончательные полномочия по реквизиции заводов, если это необходимо во избежание перерывов в военном производстве, вызванных трудовыми спорами, а вмешательство в деятельность правительства по управлению такими заводами объявлялось незаконным. [248] Заводы должны были управляться на условиях занятости, действовавших на момент перехода во владение правительства. [249]

В послевоенном Законе о трудовых отношениях национальная чрезвычайная забастовка определяется как забастовка, угрожающая «национальному здоровью или безопасности». [250] Когда, по мнению Президента, угрожающая или существующая забастовка либо локаут, затрагивающие всю отрасль или ее существенную часть, угрожают национальному здоровью или безопасности, он может назначить следственный совет для расследования вопросов, затронутых в споре, и представления ему письменного отчета в установленный им срок. [251] Получив отчет следственного совета, Президент может поручить Генеральному прокурору обратиться в любой окружной суд Соединенных Штатов, обладающий юрисдикцией в отношении сторон, с ходатайством о судебном запрещении такой забастовки или локаута либо их продолжения, и если суд установит, что угрожающая или фактическая забастовка либо локаут (1) затрагивают всю отрасль или значительную ее часть, занятую в торговле, коммерции, транспорте, передаче данных или занятую в производстве товаров для коммерции; и (2) если им позволить произойти или продолжиться, они будут угрожать национальному здоровью или безопасности, он будет обладать юрисдикцией для вынесения судебного запрета в отношении любой такой забастовки или локаута. [252]

Президент будет проинформирован о такой забастовке или локауте задолго до их возникновения, поскольку статья 8 (d) Закона требует 60-дневного предварительного письменного уведомления о прекращении или изменении договора о коллективных переговорах и уведомления Федеральной службы по посредничеству и примирению и эквивалентных государственных или территориальных служб в течение тридцати дней после такого уведомления о существовании спора. [253]

Обращаясь к ограничениям в отношении федеральной службы, удобно начать с 1940 года — года, когда в рамках усилий по ускорению укрепления национальной обороны Конгресс предоставил военному министру ограниченные полномочия по увольнению гражданских служащих армейской гражданской службы по соображениям безопасности. Министр мог незамедлительно уволить из классифицированной гражданской службы Соединенных Штатов любого сотрудника Военного министерства, если он установил, что такое лицо было виновно в поведении, враждебном общественным интересам в программе обороны Соединенных Штатов, и если уволенное лицо получило уведомление о предъявленных обвинениях. [254] Уволенным сотрудникам предоставлялась возможность в течение тридцати дней с момента увольнения ответить на обвинения в письменной форме и представить аффидавиты в поддержку письменных ответов. [255]

Гражданским руководителям вооруженных сил предоставлялась большая свобода усмотрения при повышении или понижении в звании кадровых офицеров во время войны, и уже 29 июля 1941 года Президент подписал совместную резолюцию, наделяющую военного министра правом во время действия национальной чрезвычайной ситуации исключать любого офицера из списков личного состава регулярной армии, находящегося на действительной службе. Единственным ограничением на осуществление этих полномочий было то, что послужной список выполнения служебных обязанностей офицера сопоставлялся с послужными списками его сослуживцев. Однако решение об оставлении любого офицера в списках личного состава на действительной службе или его увольнении из них в конечном счете могло приниматься министром [256], даже несмотря на то, что затрагиваемым офицерам гарантировалось слушание перед советом в составе не менее пяти генералов до увольнения. [257] Дополнением к этому служало положение о том, что никакие выплаты из средств, ассигнованных в данном законе, не могли производиться ни одному офицеру армии, состоящему в отставке, который от своего имени или от имени других лиц занимался продажей или сбытом любых военных материалов или снабжения армии либо Военному министерству. [258]

С 1950 года в Конгрессе вошло в обычную практику присоединять к законопроектам об ассигнованиях положение о том, что никакое жалование или заработная плата не будут выплачиваться из каких-либо ассигнований лицу, которое либо заявляет о своем праве на забастовку против Правительства, либо принадлежит к организации работников, заявляющей о таком праве. И никакие денежные средства не будут выплачиваться лицу, которое выступает за свержение Правительства Соединенных Штатов или является членом организации, выступающей за это. [259] Закон об оборонном производстве 1950 года содержал положение такого типа. [260] В нем далее предусматривалось, что аффидавит является prima facie свидетельством того, что лицо, составившее его, действовало вопреки статуту. [261] Ведомствам также были делегированы широкие полномочия по отстранению от работы сотрудников, которые считаются представляющими угрозу безопасности. Статут от августа 1950 года разрешал главам Государственного департамента, министерств торговли, обороны, юстиции и финансов, министрам сухопутных войск, военно-морских сил и военно-воздушных сил и другим лицам по их абсолютному усмотрению и при наличии необходимости в интересах национальной безопасности отстранять без сохранения содержания любого гражданского должностного лица или служащего. [262] После уведомления и предоставления отстраненному сотруднику возможности представить заявления и аффидавиты, а также после расследования и рассмотрения нанимающим ведомством его служба могла быть прекращена по мере необходимости или целесообразности в интересах национальной безопасности. Поскольку сотрудник информируется о причинах своего отстранения лишь в той степени, в какой глава такого ведомства определяет это допустимым в интересах национальной безопасности, он может столкнуться с трудностями при формулировании своей защиты.

Что интересно, хотя военная чрезвычайная ситуация может приводиться в качестве оправдания для запрета или прекращения трудоустройства лиц на основе их политических убеждений, Конгресс признал, что другие виды чрезвычайных ситуаций могут потребовать временного приостановления действия таких дисквалификаций при приеме на федеральную службу. Закон об ассигнованиях для Министерства внутренних дел 1948 года предусматривал, что в случаях чрезвычайных ситуаций, вызванных пожаром, наводнением, ураганом, стихийным бедствием или саботажем, лица могли наниматься на периоды не более тридцати дней с выплатой жалования и заработной платы без необходимости выяснения их членства в какой-либо организации.

Традиционные процессуальные права физических лиц: Оправданно это или нет, но в период кризиса неизменно фиксировались посягательства на традиционные права и привилегии граждан. Закон о принудительном даче показаний от августа 1954 года [263] может служить примером такого законодательства. Он позволяет комитетам Конгресса в ограниченном числе случаев обращаться к судам с требованием принудить к даче показаний несговорчивых свидетелей, которые сослались на свою конституционную привилегию против самообвинения. Приостановление этой конституционной гарантии достигается посредством иммунитета от судебного преследования, предоставляемого свидетелю на условиях этой меры. Что касается объема предоставляемого в нем иммунитета, то он не превышает объем, предоставленный в ранее принятых законах, в частности следующих: Законе о межгосударственной торговле, Законе Шермана о борьбе с трестами, Законе о фондовых биржах, Законе о связи, Национальном законе о трудовых отношениях, Законе о मोटरтранспорте (моторных перевозках), Законе о федеральной энергетике, Законе о компаниях по управлению общественными коммунальными предприятиями, Законе об индустриальном спирте, Законе о торговом флоте, Законе о битуминозных углях, Законе о природном газе, Законе о гражданской авиации, Законе о справедливых условиях труда, Законе о страховании по безработице железнодорожников, Законе о социальном обеспечении, Законе об инвестиционных компаниях, Законе об инвестиционных консультантах, Законе о чрезвычайных полномочиях военных лет (Втором законе о чрезвычайных полномочиях) и Законе о чрезвычайном контроле цен 1942 года. См. более подробный перечень в деле Shapiro v. U.S. [264]

Чрезвычайная ситуация влечет за собой ограничения свободы граждан в распоряжении своим имуществом и в совершении любых действий по своему усмотрению. Правительство не только реквизирует фабрики и шахты, как было отмечено, но и может принуждать к принятию правительственных заказов.

Глава V. ГОСУДАРСТВЕННОЕ ПРИОБРЕТЕНИЕ ИМУЩЕСТВА

В последние годы федеральное правительство учредило программы приобретения или отчуждения производственных мощностей и природных ресурсов. Эти программы преследовали различные цели, такие как, например, приобретение излишков сельскохозяйственных сырьевых товаров в рамках политики выравнивающих платежей (паритетных выплат). Более поздние программы приобретения, оправдываемые необходимостью национальной обороны, включают в себя следующее: создание стратегических запасов сырья; приобретение земли и оборудования для военных объектов и принадлежащих государству производственных мощностей; предоставление займов или сдача в аренду принадлежащего государству производственного оборудования частным производителям; а также приобретение заводов, а также сырья и готовых материалов, сопутствующее осуществлению программ чрезвычайного контроля.

Создание запасов (Стокпайлинг)

Правительство может приобретать природные ресурсы в стремлении сформировать резервы в оборонных целях, в ходе расширения военных объектов или принадлежащих государству производственных мощностей, либо оно может приобретать такие ресурсы для содействия финансируемому частным образом оборонному проекту. Эта последняя цель иногда побуждает Правительство предоставлять свое право экспроприации (эминентного домена) частным коммерческим структурам.

В июне 1939 года Конгресс возложил на министра внутренних дел и Совет по военным и военно-морским материалам задачу по определению того, какие материалы являются стратегическими и критически важными для американской обороны, и предусмотрел приобретение запасов этих материалов. [265] Конгресс также поощрял разработку минеральных ресурсов внутри Соединенных Штатов. Два месяца спустя Конгресс одобрил обмен излишков сельскохозяйственных товаров, находящихся в распоряжении Корпорации товарно-кредитного кредитования, на запасы стратегических и критических материалов, произведенных за рубежом. [266] В соответствии с Законом об ассигнованиях на 1941 финансовый год Министерство военно-морских сил получило средства на закупку стратегических и критических материалов в соответствии с Законом от 7 июня 1939 года. [267] В этом статуте, а также в принятом в июле 1940 года законе об ускорении укрепления национальной обороны Президент также был уполномочен расходовать крупные суммы на приобретение таких материалов. [268]

Закон об оборонном производстве 1950 года уполномочивает Президента принимать меры либо для закупки металлов и другого сырья, включая жидкое топливо, либо для заключения обязательств по их покупке. Правительство может использовать приобретенные позиции или предлагать их к перепродаже. Этот же закон также уполномочивает Президента поощрять геологоразведку, разработку и добычу критических и стратегических полезных ископаемых и металлов. [269] Закон о взаимной безопасности 1951 года также обеспечивает поддержку программы создания резервов. Директор по вопросам взаимной безопасности уполномочен инициировать проекты, направленные на увеличение производства и содействие в получении сырья, дефицит которого наблюдается у союзников Соединенных Штатов по свободному миру. Целью оказания помощи получателям американской помощи в разработке собственных программ создания запасов критических материалов является снижение постоянной нагрузки на ресурсы Соединенных Штатов. [270] Право принудительного отчуждения было добавлено к праву реквизиции, предоставленному в Законе об оборонном производстве 1950 года, когда Конгресс поправкой 1951 года уполномочил Президента в интересах национальной обороны и в случае признания им этого необходимым приобретать материалы, необходимые правительству. Приобретение может осуществляться путем передачи, дарения, покупки или, при необходимости, в порядке надлежащим образом возбужденного судебного производства. [271]

Закон о продлении программы внутренних полезных ископаемых 1953 года был направлен на снижение зависимости Америки от зарубежных источников поставок стратегических или критических минералов и металлов в периоды угрожающего мирового конфликта. [272] Это должно было быть достигнуто посредством совместных усилий каждого департамента и ведомства правительства, отвечающих за обнаружение, разработку, производство и приобретение стратегических или критических минералов и металлов, в целях дальнейшего уменьшения и, по возможности, устранения зависимости Соединенных Штатов от зарубежных источников поставок каждого такого материала. [273] Закон продлил на дополнительные два года сроки прекращения действия всех программ закупок, направленных на стимулирование внутреннего производства вольфрама, марганца, хромита, слюды, асбеста, берилла и руд и концентратов, содержащих колумбий-тантал, и установленных в соответствии с нормативными актами, изданными во исполнение Закона об оборонном производстве 1950 года. [274]

Военные объекты и производственные мощности

В сборниках статутов, разумеется, разбросаны многочисленные полномочия, предоставляемые оборонным ведомствам на приобретение земель для конкретных проектов. Например, статут от июля 1939 года уполномочил военного министра приобрести четырнадцать описанных участков [275], а статут от мая 1949 года уполномочил министра военно-воздушных сил создать совместный испытательный полигон большой дальности для управляемых ракет и другого оружия, а также приобрести земли и права, необходимые для реализации проекта. [276] Закон 1951 года уполномочил министра военно-морских сил расширить существующие объекты водоснабжения для района Сан-Диего, штат Калифорния, с целью обеспечения наличия адекватного водоснабжения для военно-морских объектов и предприятий оборонной промышленности в этом районе. [277] Не меньшее, а то и большее значение, чем объем содержащегося в них делегирования, имеют положения о расширении контроля Конгресса, изложенные в этих полномочиях на приобретение конкретных объектов.

Во Втором законе о чрезвычайных полномочиях доминирующим фактом является широта делегирования полномочий Конгрессом, а не интенсивность контроля. Например, Президент был уполномочен разрешить министрам военных и военно-морских сил или любому другому должностному лицу, совету или комиссии приобретать недвижимое имущество любыми необходимыми средствами, включая принудительное отчуждение, для обеспечения его использования Правительством при необходимости. [278] Немедленное вступление во владение могло осуществляться после подачи ходатайства о принудительном отчуждении. [279] Среди многочисленных полномочий, предоставленных Федеральному администратору гражданской обороны в статуте 1951 года, создающем ФАГО (FCDA), были полномочия по закупке путем принудительного отчуждения или иным образом, строительству или аренде материалов и объектов. [280]

Будучи крайне дефицитными или отсутствуя в своем естественном состоянии в Соединенных Штатах, некоторые элементы или другие сырьевые товары стали объектом интенсивных правительственных усилий либо по их прямому производству в полном масштабе, либо по стимулированию частного производства путем приобретения и передачи частным фирмам определенных активов, необходимых для производства. К ним относятся азот, газообразный гелий, топливо, каучук, синтетические жидкие продукты и абака (растение, волокно которого используется при изготовлении пеньки). [281] Так, Совет директоров Управления долины Теннесси (TVA) был наделен полномочиями осуществлять право экспроприации [282] и производить и продавать фиксированный азот и удобрения со специфическим предписанием поддерживать в резервном состоянии подходящие мощности по производству взрывчатых веществ на случай войны или национальной чрезвычайной ситуации. [283] Завод мог использоваться для фиксации азота в сельскохозяйственных целях или сдаваться в аренду при условии быстрой переориентации на военное производство. TVA, разумеется, было уполномочено производить и продавать электроэнергию [284], однако правительство оставляло за собой право в случае войны или объявленной Конгрессом национальной чрезвычайной ситуации реквизировать электроэнергию, произведенную TVA, а также азот. [285] Закон о сохранении запасов гелиевого газа 1937 года уполномочил министра внутренних дел через Бюро шахт приобретать земли, а также приобретать или строить заводы, необходимые для установления федеральной монополии на гелий.

В 1942 году министр сельского хозяйства был уполномочен строить фабрики по выращиванию и переработке гваюлы и других каучуконосных растений или управлять ими. [286] В 1947 году Конгресс провозгласил сохранение дефицита каучука — высокостратегического и критически важного материала, необходимого для общей обороны и не могущего в своем естественном состоянии выращиваться в Соединенных Штатах. Он подтвердил политику поддержания в любое время в интересах национальной безопасности и общей обороны, в дополнение к запасам натурального каучука, технологически продвинутой и быстро расширяемой отечественной промышленности по производству каучука. С этой целью полномочия Соединенных Штатов по производству и продаже синтетического каучука должны были оставаться в силе, и правительство должно было сохранить по меньшей мере минимальные мощности завода сополимеров для производства «не менее шестисот тысяч длинных тонн в год». [287] Год спустя, в марте 1948 года, была сформулирована политика опора на развитие свободной конкурентной промышленности синтетического каучука и прекращение государственного производства, причем Президент должен был осуществлять определенные полномочия по контролю для обеспечения существования масштабного государственного спроса на отечественный синтетический каучук. [288]

Программа производства синтетического жидкого топлива была учреждена в 1944 году. Министр внутренних дел, действуя через Бюро шахт, был уполномочен разработать и поддерживать один или несколько демонстрационных заводов по производству синтетического жидкого топлива из угля, горючих сланцев и других веществ, а также один или несколько демонстрационных заводов по производству жидкого топлива из продуктов сельского и лесного хозяйства. Бюро шахт также должно было разработать все объекты и принадлежности для производства, очистки, хранения и распределения продукции. [239] В отличие от других планов по производству основных оборонных элементов или товаров, эта программа не была направлена непосредственно на удовлетворение большей части оборонных потребностей в производимом товаре. Скорее, заводы должны были быть минимального размера, который позволил бы правительству предоставить промышленности необходимые данные по стоимости и инжинирингу для развития индустрии синтетического жидкого топлива. [290]

В Законе о производстве абаки 1950 года Конгресс объявил, что абака — грубое волокно, используемое в производстве морского и другого такелажа, — является высокостратегическим и критически важным материалом, который не может производиться в коммерческих количествах в континентальной части Соединенных Штатов и адекватное снабжение которым жизненно важно для промышленных и военных потребностей общей обороны Соединенных Штатов. [291] Поэтому федеральное правительство должно было продолжить программу производства и продажи абаки, в которой оно участвовало на момент прекращения военных действий, и поощрять производство абаки по всему миру. Общая площадь посевов, производимая правительством, не должна была превышать пятидесяти тысяч акров, колеблясь ниже этого верхнего предела по усмотрению Президента. [292]

Год Дюнкерка ознаменовался рядом предоставленных Конгрессом полномочий Исполнительной власти на приобретение и либо прямое использование, либо передачу частному сектору военных материалов или производственного оборудования и мощностей. В середине 1940 года Президент получил полномочия уполномочить военного министра производить на фабриках и в арсеналах, находящихся в его юрисдикции, или иным образом закупать средства береговой обороны и зенитные средства, включая боеприпасы к ним, от имени любой американской республики. Он также мог создавать ремонтные предприятия для такого оборудования. [293] Вскоре это было распространено на производство для правительства любой страны, оборону которой Президент счел жизненно важной для обороны Соединенных Штатов. [294] Позже в 1940 году он был уполномочен реквизировать и забрать для использования Соединенными Штатами любое военное или военно-морское оборудование, снаряжение или боеприпасы, которые были заказаны на экспорт, но которые тогда больше не могли экспортироваться. Определенные изделия военного характера не могли, например, быть отправлены во Францию после того, как немцы оккупировали эту страну. Президент мог распорядиться такими материалами в пользу частной корпорации или физического лица, если такое действие признавалось отвечающим общественным интересам. [295] Дата прекращения полномочий 30 июня 1942 года была перенесена на 30 июня 1944 года, а полномочия Президента по реквизиции в интересах национальной обороны или ведения войны были расширены в июле 1942 года. [296]

В июне 1940 года министр военно-морских сил был уполномочен создавать необходимые строительные объекты или производственные предприятия на федеральной земле или в других местах и укомплектовывать их федеральными служащими или иным способом всякий раз, когда он находил невозможным заключить контракты или обеспечить мощности для закупки или строительства предметов, разрешенных в связи с национальной обороной. [297] К октябрю 1941 года эти полномочия выросли до общего разрешения Президенту: если он находил, что использование любого военного или военно-морского оборудования, припасов или боеприпасов, либо машин, инструментов или материалов, необходимых для производства, обслуживания и эксплуатации такого оборудования, требуется для обороны Соединенных Штатов, Президент мог реквизировать такое имущество. Действовали только два условия: во-первых, необходимость была немедленной и надвигающейся, и во-вторых, владельцам выплачивалась справедливая компенсация. Первоначальная дата истечения срока 30 июня 1943 года была позже изменена на 30 июня 1944 года. [298] Но задолго до Второй мировой войны Конгресс предоставил Президенту полномочия реквизировать торговые суда. В разделе 902 (a) Закона о торговом флоте 1936 года правительство зарезервировало право реквизировать любое судно, документированное в соответствии с законами Соединенных Штатов, во время любой национальной чрезвычайной ситуации, объявленной прокламацией Президента. [299] Уполномочивая Президента использовать право экспроприации для приобретения земли, необходимой для прокладки трубопроводов частными фирмами, Конгресс предусмотрел, что в случае непрактичности для любого частного лица оперативно и удовлетворительно проложить такие линии Президент мог обеспечить их строительство через назначенное им ведомство. [300] Таким образом, правительство получало привилегию заниматься трубопроводным бизнесом, строя и эксплуатируя необходимые для обороны трубопроводы. Среди прерогатив, которые Конгресс предоставил министру военно-морских сил в целях обеспечения достаточности операций по морскому подъему судов во время войны, было приобретение таких судов и оборудования, которые он сочтет для этого необходимыми. [301] Министр также был уполномочен передавать такое оборудование посредством фрахтования или иным образом для эксплуатации частными спасательными компаниями.

Закон об оборонном производстве 1950 года наделил Президента полномочиями, практически равными тем, что были предоставлены Конгрессом Президенту в 1941 году. Президент вновь был уполномочен реквизировать необходимые материалы для обороны Соединенных Штатов. [302] А в июле 1953 года министры трех видов вооруженных сил были уполномочены приобретать, строить, создавать, расширять, восстанавливать или переоборудовать промышленные предприятия, как находящиеся в государственной, так и в частной собственности, по мере необходимости для обороны Соединенных Штатов. Формулировка закона следовала привычному предписанию о том, что приобретение может осуществляться путем покупки, дарения, аренды, принудительного отчуждения или иным образом по необходимости. [303]

Содействие приобретению частными предприятиями

В июле 1941 года Конгресс использовал право экспроприации для содействия строительству коммунальных предприятий в оборонных целях. [304] Обнаружив, что строительство любого трубопровода для транспортировки и/или распределения нефти или нефтепродуктов, перемещающихся в межштатной торговле, является или может стать необходимым для целей национальной обороны, Президент получал разрешение приобретать такие земли или имущественные права на землю, включая полосы отвода или сервитуты, путем осуществления права экспроприации, которые, по его мнению, могли быть необходимы. [305] Президент прибегал к этому закону в ряде случаев. [306]

Упоминавшийся ранее Второй закон о чрезвычайных полномочиях не только разрешал приобретение недвижимого имущества министрами военных и военно-морских сил или их агентами, но и позволял им распоряжаться таким имуществом или имущественными правами посредством продажи, аренды или иным образом. [307] Закон о мобилизации малых предприятий от июня 1942 года уполномочил Корпорацию малых военных заводов, созданную в соответствии с этим законом [308], покупать или арендовать землю, покупать, арендовать, строить или расширять заводы, а также покупать или производить оборудование, объекты, машины, материалы или припасы по мере необходимости для того, чтобы предоставить корпорации средства и возможности для вовлечения предприятий малого бизнеса в производство военных материалов. [309] Корпорация также могла заключать контракты с правительством Соединенных Штатов и любым департаментом, ведомством или должностным лицом правительства, обладающими полномочиями по закупкам, и брать на себя обязательство по поставке правительству изделий, оборудования, припасов или материалов.

Доступность принадлежащего государству имущества для частного предприятия

Фактически невозможно провести четкую границу между этим и предыдущим разделами. Можно установить некоторую градацию, переходя от статутов, предоставляющих право экспроприации частному бизнесу, к тем, которые подчеркивают государственное приобретение и предоставление займов или аренду, и в конечном счете к тем, которые в основном связаны с предоставлением принадлежащего государству оборудования частному бизнесу — оборудования, предположительно уже находящегося в руках государства или подлежащего приобретению по другим статутам.

Один из самых первых законов, предусматривавших организацию образовательного производства военных боеприпасов, устанавливал, что первоначальные заказы, размещаемые у любого лица, фирмы или корпорации на поставку таких боеприпасов, принадлежностей или деталей, могут включать полный комплект таких калибров, штампов, кондукторов, инструментов, приспособлений и других специальных вспомогательных средств и устройств, включая чертежи, необходимые для производства боеприпасов в больших количествах в случае чрезвычайной ситуации. [310] Право собственности на все такие объекты оставалось за правительством Соединенных Штатов. Закон о бюджетных ассигнованиях на нужды Военно-морского министерства на 1941 финансовый год выделил ВМС средства на предоставление принадлежащих правительству объектов на предприятиях, находящихся в частной собственности, [311] а принятый в июле 1940 года Закон об ускорении укрепления национальной обороны наделил аналогичными полномочиями Президента. [312] Раздел 303 (a) (d) Закона о производстве в условиях чрезвычайного положения 1950 года предоставил Президенту общие полномочия по закупке сырья, включая жидкое топливо, для нужд правительства или для перепродажи, а также, когда, по его мнению, это поспособствует национальной обороне, по установке принадлежащего правительству оборудования на заводах, фабриках и других промышленных объектах, принадлежащих частным лицам. [313]

Приобретение имущества в связи с обеспечением соблюдения программы контроля

Из ранее рассмотренных законов о приобретении имущества большинство требовало прилагать усилия для согласования справедливой цены с физическим или юридическим лицом, чье имущество приобреталось, а в случае неудачи могло применяться обращение к процедурам изъятия частной собственности для государственных нужд. В силу условий последних частные предприниматели или инвесторы фактически оказываются перед выбором: либо использовать свое имущество в соответствии с программой мобилизации правительства, либо, вместо этого, передать его правительству. Законы, которые теперь предстоит рассмотреть, санкционируют приобретение частной собственности в тех случаях, когда собственники или управляющие не управляют ею к удовлетворению правительства.

Принятый в июне 1940 года Закон об ускорении национальной обороны уполномочил министра военно-морских сил под общим руководством Президента во всякий раз, когда он сочтет любое существующее производственное предприятие или объект необходимыми для национальной обороны и когда он не сможет прийти к соглашению с собственником любого такого предприятия или объекта относительно его использования или эксплуатации, взять такое предприятие или объект под контроль и осуществлять его эксплуатацию силами правительственного персонала или по контракту с частными фирмами. [314] Закон о выборочной подготовке и службе 1940 года уполномочил Президента действовать через министров армии или военно-морских сил с целью незамедлительного вступления во владение любым предприятием или предприятиями, которые, по мнению министра армии или министра военно-морских сил, могли быть быстро переориентированы на военное производство. Эта радикальная мера применялась только тогда, когда собственники отказывались предоставить Соединенным Штатам преимущественное право при исполнении заказов, или отказывались производить вооружение или боеприпасы определенного вида, количества или качества, либо отказывались поставлять требуемые материалы по разумной цене. [315]

Закон о трудовых спорах в период войны наделил Президента аналогичным правом реквизировать забастующие предприятия. Оно могло применяться в отношении любого предприятия, шахты или объекта, оборудованных для изготовления, производства или добычи любых изделий или материалов, которые могли потребоваться для военных усилий либо оказаться полезными в связи с ними. Но предварительно требовалось установить в результате президентского расследования, что имело место прерывание работы предприятия, шахты или объекта в результате забастовки или иных трудовых беспорядков, и что военные усилия будут ненадлежащим образом затруднены или заторможены этим прерыванием работы, и что осуществление таких полномочий и власти необходимо для обеспечения работы в интересах военных усилий. [316]

Возможно, не карательным по своей цели, но тем не менее связанным с обеспечением соблюдения программы контроля было положение Закона о чрезвычайном контроле цен 1942 года, разрешающее Администратору по вопросам цен покупать или продавать товары и изделия либо предоставлять субсидии для обеспечения необходимого производства. [317]

Глава VI РЕГУЛИРОВАНИЕ ИМУЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ

Мы видели, что стремление рационализировать национальную экономику во время экономической или военной чрезвычайной ситуации может побудить демократические правительства заявить о праве приобретать сырье для производства и производственные мощности. Данное право приобретения может быть задумано или использовано как мера принуждения к «сотрудничеству» со стороны частных субъектов экономики, либо оно может выражать вывод о том, что конкретные функции по созданию запасов или производству могут осуществляться только государственными органами или наиболее эффективно ими.

Сколь ни была бы значительна готовность демократических правительств во время критической экономической или острой военной чрезвычайной ситуации выходить на рынок или осуществлять производство — либо исключая частные предприятия, либо конкурируя с ними, — это исключительные обстоятельства; рационализация экономики достигается главным образом путем принуждения частных собственников и производителей действовать в соответствии с государственным определением публичных интересов. Именно такие примеры прямого государственного контроля над частными предпринимателями, производителями и дистрибьюторами подлежат рассмотрению в этой главе.

Контроль за товарами и материалами

При рассмотрении возможных альтернатив нации, осознающей угрозу или наличие дефицита стратегического сырья либо готовой продукции, целесообразно сначала рассмотреть негативные и общие меры контроля, а затем перейти к тем из них, которые становятся все более частными и позитивными. Первоначальным превентивным шагом в таких обстоятельствах является предотвращение утечки дефицитных материалов из страны. С этим также связано сохранение внутренних запасов. Помимо сохранения, реализацию этих мер предохранения подкрепляют позитивные программы, поощряющие увеличение внутреннего производства таких материалов, а также их импорт из-за рубежа. Такие программы уже рассматривались под заголовком «приобретение имущества государством». Напомним, что в дополнение к созданию запасов стратегических материалов правительство создавало и эксплуатировало новые производственные мощности в стремлении обеспечить достаточные поставки. Тем не менее, в дополнение к этим мерам правительству в целом не удавалось избежать необходимости установления систем приоритетов и распределения, чтобы гарантировать, что имеющиеся запасы используются для успешного ведения войны или для эффективной борьбы с любой другой внутренней чрезвычайной ситуацией.

Ограничения на экспорт: Конгресс в Законе о Управлении долины Теннесси 1933 года установил, что никакая продукция Корпорации не может быть продана для использования за пределами Соединенных Штатов, их территорий и владений, за исключением продажи правительству Соединенных Штатов для нужд его армии и военно-морского флота либо его союзникам в случае войны. [318]

В серии актов, начатой совместной резолюцией от мая 1934 года, Конгресс стремился оградить Соединенные Штаты от опасности вовлечения в иностранные войны путем введения эмбарго на поставку вооружений иностранным воюющим сторонам. Упомянутая резолюция позволяла Президенту после консультаций с правительствами других американских республик провозгласить, что запрет на продажу оружия и военных боеприпасов в Соединенных Штатах тем странам, которые в тот момент были вовлечены в вооруженный конфликт в Чако, может способствовать восстановлению мира между этими странами, после чего продажа таких материалов спорящим сторонам или их агентам становилась бы незаконной. [319] В тот же день, когда он подписал резолюцию по Чако, президент Рузвельт издал прокламацию, предусмотренную данным законом. [320] В августе 1935 года метод эмбарго был введен единообразно без каких-либо территориальных ограничений. Закон о нейтралитете того года предусматривал, что если война вспыхивает между двумя или более иностранными государствами, Президент должен провозгласить этот факт, после чего становилось незаконным экспортировать оружие, боеприпасы или орудия войны из любого места в Соединенных Штатах или их владениях воюющим сторонам либо в любой нейтральный район для последующей переправки воюющей стране. [321] Кроме того, закон устанавливал всеобщий запрет на экспорт или импорт оружия, за исключением случаев, когда это разрешено по лицензии, полученной у Национального совета контроля над вооружениями, учрежденного данным законом. [322] Когда у него были основания полагать, что конкретное судно собирается везти материалы воюющей стороне, но доказательства не признавались достаточными для оправдания запрета на отправку, Президент мог потребовать от судовладельца или командира предоставления поручительства Соединенным Штатам с достаточными поручителями в том, что судно не доставит людей, груз или любую их часть воюющей стороне. [323]