«Популярное законотворчество: Изучение происхождения, истории и современных тенденций статутного права»

[Сноска 1: Книга I, стр. 139.]

[Сноска 2: Эти положения сопоставлены в «Конституциях федерации и штатов», стр. 159.]

По общему праву, разумеется, отдельный человек или группа лиц, оказавшиеся соседями, не имели бы права забирать мою землю для частной дороги либо для целей дренажа или ирригации, сколь бы полезным это ни было для их земли; тем более — забирать воду из моего ручья через мою землю на свои поля. Но именно это может быть сделано в возрастающем числе штатов, хотя это было признано неконституционным судами одного или двух крайне западных штатов и до сих пор не решено Верховным судом США в отношении полномочий федерального правительства. Согласно широкому определению, данному в Айдахо и Вайоминге, вы, вероятно, можете изъять землю для создания муниципального угольного склада, диспансера или чего-то еще, что законодательный орган может счесть полезным для общего здоровья или блага народа. Тем не менее гостиничная компания пока еще не стала бы рассматриваться как общественное использование, равно как и, вероятно, частный парк отдыха. И земля, изъятая для одного использования, может быть подвергнута другому и совершенно отличному использованию без предоставления какого-либо нового права на возмещение убытков, как было решено, по крайней мере в Массачусетсе, когда земля, переданная или изъятая под обычную городскую улицу, впоследствии была занята паровой железной дорогой. Однако заметное ограничение использования улиц наложено статутами Нью-Йорка и многих других штатов, которые предусматривают, что ни одна железная дорога не должна размещаться на них без согласия большинства собственников недвижимости или владельцев прилегающих участков. Часто принимается законодательство, предусматривающее, что налоги на благоустройство, взимаемые в случае общественного благоустройства, не должны превышать убытки, присужденные за фактически изъятую собственность. В последние два-три года получило распространение расширение этой доктрины, уполномочивающее города и поселки изымать больше земли, чем фактически необходимо, в целях удобства или для получения более выгодной сделки с последующей продажей излишков; однако такие законы могут быть неконституционными.

Земля может, разумеется, изыматься для всех муниципальных нужд, включая общественные скверы или парки, детские площадки, исправительные и пенитенциарные учреждения, дамбы, канавы, дренажные сооружения и кладбища; и это право предоставляется частным компаниям, помимо упомянутых выше: в Колорадо — туннельным, транспортным компаниям, компаниям по передаче электроэнергии и канатным дорогам; в Северной Каролине — компаниям, управляющим желобами; во многих штатах — частным ирригационным округам; на Западе в целом — горнодобывающим или карьерным компаниям; в Западной Вирджинии и других штатах — компаниям, занимающимся электроэнергией, освещением или газоснабжением; в то время как в Северной Каролине, Вашингтоне и Висконсине мы находим опасное предоставление этой великой власти компаниям, производящим электроэнергию, которым (по крайней мере, в Висконсине) прямо разрешено затоплять земли на основе права принудительного отчуждения для образования прудов в энергетических целях. Легко видеть, что при таком законодательстве каждый владеет своей землей не только подчиняясь общественной нужде, но и жадности любого злоумышляющего соседа. Пожалуй, наиболее важным вопросом права принудительного отчуждения является или являлся вопрос о том, санкционировало ли оно общие схемы внутренних улучшений, осуществляемых штатом или муниципалитетом, или, что еще хуже, частной корпорацией, созданной для этой цели. Конституция Мичигана наряду с конституциями Дакоты и Вайоминга предусматривает, что штат не может быть заинтересован в работах по внутренним улучшениям; в Северной Дакоте и Вайоминге — участвовать в них, за исключением случаев голосования двух третей населения; в Алабаме — предоставлять свой кредит в поддержку таких работ; в Мэриленде, Миннесоте, Огайо и Висконсине — создавать или заключать по ним долги; в Канзасе и Мичигане — быть стороной при осуществлении таких работ. Однако Конституция Теннесси провозглашает, что хорошо отрегулированная система внутренних улучшений должна поощряться законодательным органом. Так, в Вирджинии ни один город или округ не может становиться стороной каких-либо работ по внутренним улучшениям, за исключением дорог, и им часто запрещается заимствовать деньги для таких целей. Таким образом, в этом направлении существует значительный конституционный контроль над законодательством[1].

[Footnote 1: See "Federal and State Constitutions," book III, secs. 92, 324, 345 370, 391, and 395.]

Налогообложение, разумеется, во все времена было универсальным ограничением имущественных прав, хотя важно помнить, что вплоть до нынешнего бюджета в новейшее время в Англии не предпринималось попыток прямого налогообложения капитальной стоимости земли; Коббетт упоминает множество «пособий» в несколько шиллингов с гайды земли в англо-нормандские времена. Раннее налогообложение представляло собой феодальные пособия, взимаемые исключительно в оборонительных целях — для строительства фортов и мостов; позднее — для зарубежных войн или крестовых походов. Мы проследили происхождение налога в виде щитовых денег как замены военной службы и два великих конституционных принципа: во-первых, любое налогообложение должно осуществляться с общего согласия королевства, то есть Парламента, а позже Палаты общин; во-вторых, оно должно в равной мере служить общему блогу. Теоретики утверждали, особенно у нас, что в соответствии с последним принципом протекционистские тарифы неконституционны; но даже если признать, что они не служат благу всего народа, это исключение так же старо, как и само правило: законы о протекционистских тарифах, а еще раньше — законы, абсолютно запрещающие импорт, в изобилии содержались в английских сборниках статутов как до, так и во время появления этого старейшего из конституционных принципов. Однако существует шаг, выходящий за рамки протекционистских тарифов, который естественно упомянуть в этой связи, а именно премия (bounty) — денежные суммы, выплачиваемые определенным отраслям и происходящие из фонда общих налогов. Согласно актам Конгресса, был, кажется, только один случай выплаты премии — в отношении производителей сахара в Луизиане. В законодательстве штатов это было несколько более привычным. Зарубежные страны, в особенности Германия и Франция в отношении свекловичного сахара и т. д., имели обыкновение выплачивать премии. Этот прецедент несомненно подсказал такую практику; но эти страны не пользуются нашими конституционными принципами. Прямых решений о конституционности федеральной премии практически не было вынесено, но что касается премий штатов, то мы находим несколько таковых, причем наблюдается растущая тенденция признавать подобные законы недействительными. Не может быть никаких сомнений в том, что они совершенно противоречат всей нашей конституционной системе. Верховный суд, рассматривая законы о премиях за сахар, по-видимому, посчитал, что они могут быть поддержаны как компенсация за моральное обязательство, поскольку луизианские плантаторы были вовлечены в отрасли, от которых защита была внезапно отнята; именно такого рода должно быть оправдание, если таковое имеется, для премий, выдаваемых во время наводнений, пожаров или стихийных бедствий, которые, впрочем, на самом деле поддерживаются лишь при отсутствии возражений и на основе принципа lex non curat de minimis. Однако самой коварной формой премии является освобождение от налогообложения или, что еще хуже, предоставление субсидий либо подписка на акции и облигации корпораций общественного обслуживания или даже обычных частных корпораций. Несомненно, исключение было установлено в отношении железных дорог. Предоставление государственной, городской или окружной помощи железным дорогам существовало почти с момента их изобретения, вероятно, по аналогии с шоссе; во всяком случае, сейчас уже поздно ставить это под сомнение с конституционной точки зрения. Освобождение от налогообложения частных доходных предприятий, таких как мельницы или фабрики, защитить труднее. Тем не менее они часто остаются без каких-либо вопросов, поскольку ни в чьих конкретных интересах нет того, чтобы их оспаривать. Обычными объектами премий штатов в 1890 году были свекловичный сахар, упаковочный шпагат, железо и железные трубы, картофельный крахмал и веревки, а также освобождение от налогов предприятий по производству портландцемента. Волокно рами оставалось излюбленным предметом премирования в течение нескольких лет наряду с распределением семян среди фермеров, что в некоторых штатах было признано неконституционным. В 1896 году Юта выплатила премию за канайгревую кожу и шелководство. В Мичигане действовало освобождение от налогов соляных заводов, но свекловичный сахар по-прежнему оставался главным получателем выгод. В последние годы наметилась реакция против законодательства о премиях. Так, в 1908 году Нью-Йорк отменил премию на свекловичный сахар, и можно надеяться, что с большим пониманием конституционных принципов все подобное законодательство будет отменено.

Переходя к вопросам обычного налогообложения, первое, что, конечно, следует отметить, — это его чрезвычайный масштаб. В сфере прямого налогообложения не будет преувеличением сказать, что штаты и их муниципальные организации берутся налагать ежегодную оценку на недвижимое и движимое имущество, которая в среднем составляет по меньшей мере два процента по всей стране, достигая от одной трети до половины получаемого от него дохода. В косвенном налогообложении, пошлинах и налогах на доходы с оборота со среднего домохозяйства взимается гораздо большая сумма. Можно было бы весьма пожелать, чтобы отдельный домохозяин по крайней мере знал, какая крупная сумма ежегодно изымается таким образом из его заработка, ибо можно с уверенностью сказать, что ни в одной цивилизованной стране, даже во Франции до Революции, индивидуальное налогообложение не было столь тяжелым. Поэтому мы начинаем находить законодательство и даже конституционные положения, тщательно ограничивающие налоговую ставку. Размер налога штата таким образом ограничен примерно в половине штатов, преимущественно южных или западных, и почти все они также ограничивают размер налогообложения, вводимого округами, городами, поселками, школьными округами или для других специальных целей. В северо-восточных штатах такое ограничение не является обычным, хотя в Массачусетсе и Нью-Йорке оно существует в отношении определенных городов. Объект такого законодательства справедливо охарактеризовать как не столь безуспешный, как можно было бы ожидать. Существует, разумеется, тенденция повышать лимит, что влечет за собой частые конституционные поправки или, например, в Массачусетсе, где ограничение устанавливается только статутами, принятие более поздних статутов, разрешающих заимствования за пределами лимита задолженности; ибо следует сказать, что такие ограничения обычно применяются как к ассигнованиям, так и к возникающей финансируемой задолженности. Тем не менее за последние двадцать лет я не наблюдал отмены подобных законов или конституционных положений, а скорее увеличение числа штатов, принимающих их, из чего можно сделать вывод, что они работают удовлетворительно. Почти все штаты заявляют о намерении облагать налогом капитальную стоимость как недвижимости, так и движимого имущества, а не ренту или доходы, как в Англии; и они облагают налогом как «осязаемые», так и «неосязаемые» объекты. Иными словами, они берутся облагать налогом акции, облигации или ипотечные долги; свидетельства о собственности наряду с самой собственностью, а также долг наряду с имуществом, обеспечивающим его. Некоторые штаты, такие как Пенсильвания, налагают меньший, более номинальный налог на акции и облигации, находящиеся на руках у владельца, ради получения большей отдачи, но во многих штатах, например в Массачусетсе, такое законодательство было бы неконституционным как непропорциональное налогообложение.

Ежегодно издается масса законодательных актов, направленных на оценку и взимание налогов, которые все больше приобретают инквизиционный характер, требуя от налогоплательщика под присягой предоставления полных описей его имущества с предусмотрением произвольной оценки в случае его невыполнения. Одним из последствий этого стал отток весьма состоятельных людей из Охио или других западных штатов к месту законного жительства на Востоке, где законы более мягкие, а их исполнение — менее строгим. Эта проблема крайне важна, и я пока не вижу никаких признаков ее решения в том возрастающем массиве законодательства, который мы наблюдаем по этому вопросу ежегодно. Следует отметить — чего наши друзья-социалисты никогда, по-видимому, не замечали, — что ровно в той мере, в какой заработок или доход человека отбирается у него в форме налогообложения, вы уже находитесь в состоянии социализма. Иными словами, в этой степени его доход изымается у него и управляется государством. Это наблюдение крайне неприятно для противников так называемого капитализма, которые возмущаются выводом о том, что если государственное и федеральное правительства уже забирают у него сорок процентов его дохода, то состояние совершенного социализма не сможет сделать ничего больше, кроме как забрать оставшиеся шестьдесят процентов. Вся эта проблема налогообложения в действительности обходится в настоящее время лишь с помощью жалкого решения — мошенничества; едва ли кто-либо, за исключением имущих классов, платит то, что закон якобы стремится с них взыскать; а неимущие классы платят это лишь потому, что их налогообложение является косвенным и за них платят другие.

Переходя к другим формам налогообложения, мы можем выделить три: подоходный налог, налог на наследство и лицензионный сбор. Подоходное налогообложение в Англии берет начало, как говорят, с 1435 года; но (в форме десятин) оно гораздо старше. Право подоходного налогообложения (за исключением доходов с заработков и прибылей) принадлежит здесь исключительно штатам; точно так же единственное право налагать пошлины на импорт предоставлено федеральному правительству. Многие штаты вводят подоходный налог, но я не наблюдаю какого-либо особого роста этого вида налогообложения в законодательстве последних двадцати лет. Доход человека обычно облагается налогом вместе с остальным его имуществом. Эта форма налога у нас уклоняется от уплаты гораздо сильнее, чем в Англии, вероятно, потому, что английское законодательство предусматривает механизм взимания значительной части подоходного налога с тех лиц, от которых получается доход, например с арендатора, платящего ренту арендодателю; точно так же, как у нас корпорацию заставляют платить налог на акционерный капитал, номинально причитающийся с индивидуального собственника. Единственным заметным расширением законодательства о подоходном налоге является утверждение принципа прогрессивного подоходного налога, который начинает приниматься в некоторых штатах, как, например, в Северной и Южной Каролине в 1897 году.

Однако этот принцип прогрессивного налогообложения почти универсален в нашей следующей и более современной разновидности — налоге на наследство. Старыми английскими прецедентами являются «пособия» и штрафы за отчуждение. Но начиная примерно с 1893 года эта форма налогообложения теперь принята почти всеми штатами, причем сумма налога прогрессирует как в зависимости от степени родства наследников с лицом, от которого получено наследство, так и в зависимости от размера самого наследства; таким образом, ставка налога варьируется от полного освобождения для жены или детей до налога в размере до двадцати пяти процентов (в Нью-Йорке) в случае крупных состояний, переходящих к дальним родственникам. Федеральный налог на наследство, введенный во время Испанской войны, вскоре был отменен, и эта сфера налогообложения наряду с подоходным налогом теперь почти повсеместно используется штатами. Сам этот принцип вряд ли может быть распространен намного дальше, но потребуется достичь некоторого понимания или соглашения между штатами, чтобы на одно и то же имущество не налагались двойные или тройные налоги на наследство, как это заметно в случае акций или облигаций железных дорог, учрежденных в нескольких штатах, каждый из которых может предпринять попытку взыскать полный налог на наследство с таких акций. Было признано, что налоги на наследство могут быть прогрессивными даже в тех случаях, когда конституция штата предусматривает пропорциональное налогообложение, поскольку данный налог является акцизом, а не прямым налогом на имущество; однако это не относится к подоходным налогам. Следовательно, мы можем предполагать, что подоходные налоги должны быть равными в тех штатах, где действует это конституционное положение, хотя в одном или двух из них недавние статуты освободили часть дохода ветеранов Гражданской войны. Это могло бы быть оправдано как пенсия, поскольку пенсии за фактическую военную службу конституционны и в южных штатах прямо разрешены солдатам Конфедерации и их семьям — вопреки подразумеваемому запрету Четырнадцатой поправки.

Последняя форма налогообложения — акциз на лицензии или торговлю — наиболее распространена на Юге. Все большее число видов торговли подвергается такому налогообложению или регулированию. Иногда налогообложение маскируется под плату за экзамен и выдачу лицензии, иногда преподносится прямо как акцизный сбор. Несомненно, подобное налогообложение противоречит всей истории нашего законодательства, требующего полной свободы труда и торговли. Тем не менее оно не было признано штатами неконституционным (за исключением, разумеется, случаев затрагивания торговли, представляющей собой межгосударственную торговлю), хотя процедура экзамена таковой временами признавалась. Подобное налогообложение еще не приобрело популярности на Севере, за исключением четких целей экзамена и лицензирования; но оно почти универсально на Юге, где многие штаты прямо предусматривают в своей конституции или законах возможность обложения таким налогом всех профессий и занятий. Эти налоги могут быть произвольными по сумме, но иногда дифференцируются в зависимости от объема выполняемой работы. Такое законодательство получило поддержку в той мере, в какой оно представляет собой налог или лицензию, вводимые для защиты общественного здоровья разумным образом; так, врачи, сантехники, медсестры, стоматологи и т. д. были подвергнуты подобному регулированию, однако в отношении кузнецов его конституционность в одном штате была отвергнута, а закон в отношении парикмахеров в нескольких штатах аннулирован. Тем не менее это всегда будет популярным методом сбора денег в более бедных штатах, где земля уже несет всю полноту своего бремени, а личного имущества обнаруживается мало.

Постоянно назначаются согласительные комиссии по всему этому вопросу налогообложения — за последние десять лет в Массачусетсе их было две, — и их рекомендации почти всегда оказываются неприемлемыми. Вероятный научный ответ, согласно которому следует облагать налогом только имущество, а не деньги или свидетельства о собственности, и что если прямое налогообложение из-за этого становится слишком обременительным, мы должны снизить норму наших расходов, — это вывод, с которым наши законодатели пока не желают согласиться. Налогообложение корпораций представляет собой другую проблему, и поэтому мы оставим его для специального рассмотрения вместе с этой темой. Вопрос о налогах на благоустройство можно отбросить в пару слов, поскольку теоретически это едва ли вообще налог, а скорее использование муниципальных органов для взыскания стоимости или части стоимости местных работ либо выгод. Это, разумеется, тесно связано с темой права принудительного отчуждения. Иными словами, лишь общественное использование или, по крайней мере, общая местная выгода могут оправдать налог на благоустройство. По этому вопросу по-прежнему имеется значительное законодательство, сводящееся в целом к обеспечению суда присяжных или по крайней мере публичных слушаний по сумме оценки, определению целей, для которых он может налагаться (например, замощение улиц, канализация, общественные водопроводы и — возможно, самый спорный случай — парки или зоны отдыха), а также к положениям о том, что сумма взимаемых налогов на благоустройство не должна превышать половины стоимости улучшения имущества и никогда не должна превышать сумму, выплаченную в качестве убытков при отчуждении части земли собственника.

С большим отрывом наибольшая масса законодательства, касающегося собственности, связана с полицейской властью и ее современными расширениями. Она также является безусловно наиболее опасной для имущественных прав, и на то есть несколько причин: во-первых, она влечет за собой уничтожение собственности без какой-либо компенсации вообще, а не с выплатой убытков, как в случае права принудительного отчуждения; во-вторых, в силу чрезвычайного расширения нашим современным законодательством этой власти на вопросы, которые до сих пор не считались необходимыми для безопасности, здоровья или даже благополучия общественности, сколь бы туманным ни было юридическое применение последнего слова; в-третьих, и это, пожалуй, наиболее важно, поскольку полицейская власть обычно осуществляется без каких-либо гарантий общего права, без надлежащей правовой процедуры или суда присяжных, а путем произвольного решения какого-либо совета или даже отдельного комиссара, и зачастую, насколько это касается статута, без суда присяжных или даже права обжалования решения комиссара в каком-либо суде общей юрисдикции.

Я считаю это самой опасной тенденцией, с которой ныне сталкивается американский народ, — правлением посредством комиссий, вдесятеро более опасным, чем «правление посредством судебных запретов». Мало того, что отсутствуют свобода, обращение к общему праву и судам, но все постоянные «советы» имеют тенденцию становиться узкими и педантичными или, что еще хуже, оказываться под контролем тех предприятий, для контроля над которыми они созданы[1]. Конституционность подобных советов, разумеется, всегда сомнительна, но тенденция к их созданию — пожалуй, самая поразительная вещь в современном американском законодательстве. Мало того, что мы обнаруживаем их в колоссально возросшем количестве во всех штатах, даже один из недавних президентов США серьезно рекомендовал, чтобы контракты и дела по крайней мере всех корпораций (а основная масса современного бизнеса ведется в форме корпораций) были подчинены контролю, диктату или даже аннулированию со стороны такого административного совета или комиссии, причем опять-таки без права обжалования в суды. Столь дерзкое ниспровержение всех англосаксонских идей о праве на закон, можно сказать без преувеличения, никогда не предпринималось в истории английского народа — даже королями из династии Стюартов, которые больше всех были склонны вмешиваться в подобные детали. Более мудрые советы удержали администрацию от настаивания на этой мере, но сам факт того, что она могла быть поднята и при этом с одобрения значительной части общественности, показывает, насколько радикальным становится наше законодательство в этом отношении.

[Сноска 1: Два необычных случая произошли только в прошлом году: по общему праву любой может строить железные дороги, и они определенно служат общей пользе, независимо от того, прибыльны они для владельцев или нет. Тем не менее комиссии по делам железных дорог Нью-Йорка и Массачусетса недавно в каждом штате воспрепятствовали строительству важнейших линий, на которые претендовали ответственные заявители, — в условиях противодействия со стороны других железных дорог.]

Общим местом в праве является то, что ни один суд не определил и никогда не согласится определить точные пределы этой полицейской власти; достаточно сказать, что, по классическим словам главного судьи Шо из Массачусетса, «это все, что работает на здоровье, безопасность или комфорт народа». Что касается здоровья и безопасности, тут не может быть особых вопросов; но когда дело доходит до неопределенных слов вроде «комфорт» или «благополучие», для воображения оставляется слишком широкое поле. Недавно было решено, что эстетическая сторона жизни необязательно касается комфорта или благополучия людей. Иными словами, было объявлено, что законы, запрещающие использование земли для возведения отвратительных вывесок или ограничивающие высоту зданий до нехудожественного избытка, подпадают не под полицейскую власть, а под право принудительного отчуждения. То же самое касается статутов, запрещающих делать снимок мужчины или портрет женщины в рекламных целях, когда они получены ненадлежащим образом; однако можно поставить под сомнение, является ли какой-либо закон более надежным обеспечением комфорта заинтересованных лиц, чем такой статут. С другой стороны, шумные или вредные производства, водоемы с комарами, деревья, зараженные мотыльками и т. д., опилки в воде, едкий дым, а в Вермонте — вывески, были объявлены властями одного штата за другим источниками вреда (nuisances) только в 1905 году. Первым историческим примером уничтожения собственности в рамках полицейской власти было, пожалуй, взрывание зданий для предотвращения пожара — практика, по-прежнему распространенная, хотя ее полезность подвергалась большому сомнению после бостонского пожара, и дававшая владельцу (по крайней мере, по общему праву) право на компенсацию; однако более привычное применение полицейской власти до самых недавних лет ограничивалось запретом вредных производств в определенных местностях и пресечением общественных правонарушений. Позже последовали запрет на производство спиртных или солодовых напитков и регулирование многоквартирных домов по предписаниям Совета здравоохранения. Это привело к регулированию или запрету определенных видов деятельности, осуществляемых в многоквартирных домах или нелегальных мастерских (sweat shops), и к другим вопросам, которые нам будет удобнее рассмотреть в разделе трудового законодательства.

Существование каких-либо пределов у этой власти является предметом оживленных дискуссий. Нет сомнений в том, что эта власть не должна быть произвольной или совершенно лишенной разумных оснований, и суды должны судить и действительно судят о наличии таких оснований. Изъятие собственности в целях, не оправданных полицейской властью, есть, разумеется, изъятие собственности без надлежащей правовой процедуры. Произвольный статут, изымающий собственность у А и передающий ее Б или даже общественности без компенсации, со времен самого лорда Кока был классическим определением неоправданного закона, который, по крайней мере у нас, является неконституционным; однако наши суды мудро отказываются судить о том, является ли данный метод лучшим способом достижения результата, если в статуте выявлен надлежащий полицейский мотив. Это, я полагаю, четкое изложение принципа наших судебных решений. Если на первый взгляд статут суд не усмотрит никакой возможной связи с общественным здоровьем или безопасностью или, возможно, с общим благосостоянием, он признает закон недействительным в той части, в какой он посягает на права собственности или свободы, поскольку таковой не подпадает под полицейскую власть. Если же, с другой стороны, суд усмотрит некоторую связь с общественным здоровьем, безопасностью или общим благосостоянием, даже если он не считает этот метод наилучшим для достижения желаемого результата, суд не станет оспаривать мнение законодательного органа. О целесообразности статута должен судить и судит исключительно законодательный орган.

У нас полицейская власть в значительной степени осуществляется по моральным соображениям. Иными словами, крупнейшие случаи ее расширения были связаны с моральной или санитарной реформой. Несомненно, полицейская власть может расширяться по мере развития цивилизации, усложнения технических средств и, возможно, роста медицинских знаний и социальной солидарности. Несомненно, цели, которые когда-то были законными, могут стать незаконными, и посвященная им собственность, таким образом, может быть уничтожена в результате изменения закона. Судья нашего Верховного суда Брюэр, придерживавшийся противоположного мнения, был переубежден большинством, и это решение является окончательным[1]. Не только мы сами, но и штат не может даже заключить контракт, который был бы невосприимчив к будущему расширению полицейской власти, несмотря на дело Дартмутского колледжа. Например, штат Массачусетс в 1827 году предоставил корпорации бессрочную привилегию на производство пива. Сорок лет спустя ему было разрешено принять закон о том, что ни одна корпорация не должна производить пиво, и пивоварня обесценилась. Штат Миннесота предоставил железной дороге бессрочную привилегию устанавливать собственные тарифы. Двадцать лет спустя он отобрал это право, тем самым, как утверждалось, лишив имущество железной дороги всякой ценности; у железной дороги не было средств правовой защиты. Какой-то человек в Коннектикуте годами держал в подвале бочки с виски, но штату было разрешено принять закон, запрещающий его продажу; это, разумеется, лишило бы данное имущество всякой ценности (если бы он был трезвенником) и во всяком случае всякой меновой стоимости. Какой-то человек в Айове владеет одним бокалом виски в течение нескольких лет, а затем принимается закон, запрещающий ему продавать его; закон имеет силу. Юноша в Небраске покупает табак и бумагу и крутит сигарету. Впоследствии штат принимает закон, запрещающий курение несовершеннолетним. Если он ее закурит, это преступление. Вероятно, было сказано достаточно, чтобы показать необычайный размах и эластичность этой сферы нашего современного законодательства — самой обширной, самой туманной и самой опасной, хотя, пожалуй, стоит добавить еще один-два ярких случая, затрагивающих личную свободу: например, гражданин Пенсильвании женится на своей двоюродной сестре в Делавэре и возвращается в Пенсильванию, где этот брак недействителен и он становится виновным в уголовном преступлении; белый мужчина в Массачусетсе, который женится на негритянке или мулатке, может быть виновен в преступлении метисации (межрасового брака) в других штатах; женщина может работать пятьдесят восемь часов в неделю в Род-Айленде, но если она проработает более пятидесяти шести часов в Массачусетсе, это может втянуть ее работодателя, равно как и ее саму, в уголовное преступление.

[Footnote 1: Mugler v. Kansas, 123 U. S, 623.]

Наиболее ценным из всего полицейского законодательства является, разумеется, законодательство по защите общественного здоровья и безопасности; видное место в законодательстве последних двадцати лет занимают законы, обеспечивающие чистоту и полезность продуктов питания и лекарств. Возможно, называть их «полезными» — значит говорить слишком громко, поскольку наш законодательный разум еще не пришел к пониманию опасности от холодного хранения или некачественных консервов, не говоря уже о Канаде и других английских колониях, которые уже приняли законы по этому вопросу, не говоря уже о нашей тарифной войне с Германией по данному пункту. Можно предположить, что девяносто девять процентов нынешней пищи американского народа, если не считать самих фермеров, состоит из мяса животных, которые умерли много месяцев, если не лет назад, и из овощей, срок давности которых составляет по меньшей мере много месяцев. Бессмысленно предполагать, что такая пища столь же полезна, как свежая пища, или что здесь нет значительного риска острого отравления либо постоянного нарушения пищеварительной системы. Сенатор Стюарт из Невады показал, что почти пятьдесят процентов солдат Испанской войны имели постоянные проблемы с пищеварением по сравнению с менее чем тремя процентами во время Гражданской войны, которая происходила до того, как стали известны продукты холодного хранения или получило широкое распространение консервированное продовольствие. Для штатов было безнадежным делом действовать до принятия федерального законодательства по этому вопросу, поскольку органы здравоохранения не обладали конституционными полномочиями в отношении товаров, ввезенных из других штатов; но принятие при Рузвельте национального закона о пищевых продуктах и лекарствах дало мощный толчок реформе, и к моменту написания этих строк более половины штатов приняли чистые пищевые законы, которые обычно, как им очевидно и положено, представляют собой точную копию Федерального акта. Среди изделий, особо упомянутых в таком законодательстве, мы находим конфеты, уксус, мясо, удобрения, молоко, масло, специи, сахар, хлопковое семя, формальдегид, инсектициды, а также общие положения против фальсификации, подделки цвета, использования красителей и консервантов и т. д.

Переходя от вопросов просто вредной для здоровья пищи к настоящим ядам, ход законодательства об алкогольных напитках знаком читателю слишком хорошо, чтобы делать что-то большее, чем просто ссылаться на него, с общим замечанием, что на Севере и Востоке тенденция была направлена в сторону высоких лицензионных сборов или тщательного регулирования, неизменно с правом местного самоуправления (local option); в то время как на Западе изначально, а ныне и на Юге тенденция сводится к абсолютным запретам в масштабах всего штата и даже к прямому закреплению этого принципа в конституции. В какой степени эта крайняя мера основывается на расовом вопросе, по крайней мере на Юге, является предметом некоторой дискуссии; а то, как такие законы работают повсюду от Мэйна до Джорджии, — предмет дискуссии куда большей. Можно рискнуть предположить, что более состоятельные классы не испытывают никаких затруднений с получением своего спиртного через межгосударственную торговлю, в то время как наименее респектабельные слои ухитряются добывать его тайком. Запрет, следовательно, если он вообще эффективен, эффективен, вероятно, лишь среди респектабельного среднего класса, где он, пожалуй, меньше всего нужен. В старых штатах, по крайней мере в Массачусетсе, за последние двадцать лет наметилась решительная тенденция к отказу от запрета и даже от местного запрета в более крупных городах. Вустер, например, побывав крупнейшим «сухим» городом в мире, перестал таковым быть в текущем году в результате голосования, собравшего наибольшее число голосов за всю историю этого вопроса.

Что бы ни говорилось о строгом запрете торговли спиртными напитками, никто не может иметь никаких возражений против подобных законов в их применении к кокаину, опиуму или другим ядовитым наркотикам, и мы находим статуты такого рода во все возрастающем количестве; в то время как производство и продажа сигарет несовершеннолетним или даже, в некоторых штатах, их потребление строго запрещены под угрозой уголовного наказания. Законы аналогичного рода были направлены против маргарина во время его изобретения, но это, вероятно, делалось не столько для защиты здоровья людей, сколько для процветания молочников. Масса подобного законодательства вышла из-под проверки судов, как штатных, так и федеральных, с общим результатом, что будут поддержаны лишь те законы, которые направлены на предотвращение мошенничества; однако производство и продажу маргарина под таким наименованием запретить нельзя. Можно запретить искусственные красители, но закон Нью-Гэмпшира, требовавший окрашивания всего маргарина в розовый цвет, поддержан не был; поэтому можно предположить, что законы тех штатов, которые объявляют уголовным преступлением продажу или употребление сигарет детьми, «видимо», моложе шестнадцати или восемнадцати лет, едва ли будут поддержаны в качестве конституционной полицейской меры; тем не менее такие законы существовали в 1890 году, а штат Вашингтон в 1893 году объявил уголовным преступлением даже продажу сигаретной бумаги.

Еще одно важное направление современного законодательства заключается в подвергании профессий лицензированию с целью проведения экзамена (налоговый аспект был рассмотрен выше). Такие законы являются конституционными, когда они применяются к ремеслу, действительно относящемуся к общественному здоровью, но, как мы обнаружили выше, кузнечное дело таковым не является; когда же они вводятся исключительно с целью пополнения доходов, подобное законодательство несомненно является конституционным согласно нашим писаным конституциям, но противоречит историческим английским принципам, которые на протяжении семи веков создания статутов настаивали на предельной свободе торговли. В какой-нибудь южноамериканской республике вы должны получить концессию, прежде чем заняться практически любым бизнесом, даже содержать обувной магазин или молочную ферму, каторая концессия, разумеется, часто добывается путем взятки или задерживается по коррупционным соображениям. Остается надеяться, что граждане наших штатов никогда не окажутся в таком затруднительном положении. Тем не менее некоторые конституции штатов, например конституция Южной Каролины, прямо предусматривают, что все виды торговли могут облагаться налогом, и тенденция — особенно на Юге — пополнять доходы таким путем возрастает стремительными темпами. Среди профессий, уже подвергнутых такому лицензированию или налогообложению, мы находим врачей, разумеется, и вполне обоснованно, фармацевтов, сантехников, разносчиков, изготовителей подков, остеопатов, стоматологов, ветеринаров, бухгалтеров, пекарей, торговцев утильсырьем, торговцев углем, окулистов, архитекторов, парикмахеров, комиссионеров, бальзамировщиков и медсестер. Разумеется, для новых или нерегламентированных профессий является стимулом добиться получения закона о лицензировании от штата, ибо небольшой налог гарантирует им защиту. Именно по этой причине мы находим распространенные статуты, позволяющие лицензировать остеопатов и т. д. Насколько я заметил, в настоящее время ни в одном штате нет подобного статута, применяемого к христианским сайентистам.

Полицейское регулирование в целях безопасности общества встречается почти исключительно в законах, регулирующих труд, фабрики, шахты или машины, и соответственно будет рассмотрено в этой связи. Законы, защищающие общественность от мошенничества, которое с самых ранних времен было отратлью полицейского законодательства, в последние годы многочисленны, главным образом в связи с запретом сделок с фьючерсами или продаж на марже, продаж товаров оптом без надлежащих мер предосторожности и уведомления кредиторов, выпуска торговых марок или других приспособлений, склонных вводить общественность в заблуждение. Некоторые штаты запретили универсальные магазины, однако это законодательство было признано неконституционным, хотя историку права памятны ранние английские трудовые статуты, запрещавшие любому лицу заниматься более чем одним ремеслом или профессией. Законы о ростовщичестве, разумеется, по-прежнему часты, но их число сокращается в силу возрастающей современной тенденции допускать свободу договора в этом, как и в других вопросах, за исключением лишь таких лиц, как, например, ломбарщики, которые особо нуждаются в полицейском регулировании.

Переходя к статутам, которые просто облегчают ведение бизнеса в его нынешнем виде, безусловно, самым важным движением стала успешная работа Комиссаров штатов по единообразию законов по принятию их закона о переводных векселях почти во всех штатах, а в нескольких — уже их закона о единообразном законе о продажах, рекомендованного лишь в 1907 году. Определенный прогресс был достигнут в деле достижения единообразного стандарта мер и весов, и наблюдается растущая тенденция предписывать конкретные веса и маркировку для упаковок — возможно, это неконституционное законодательство. Еще более важным изменением в ранее существовавшем праве стала нарастающая тенденция наделять документы, отличные от векселей и нот, свойством оборотоспособности (negotiability). Возможно, это вопрос, требующий объяснения для непросвещенного читателя.

Раннее англосаксонское право не могло постичь владение имуществом отдельно от обладания им, и для их простых умов после приобретения права собственности было невозможно лишить собственника его имущества посредством какой-либо символической передачи. Отсюда столь ранние статуты, объявляющие мошенническими продажи или переуступки имущества без фактической и видимой смены владельца. Понятие символа — бумаги или документа, который представлял бы эту собственность, — вероятно, произвело бы на них впечатление заклинания или чар из детской сказки. Даже кража с перемещением вещи не могла изменить имущественные права, даже в пользу добросовестных приобретателей, когда собственник не намеревался расставаться с ними. Минутное воспоминание о том, что теперь является, пожалуй, самой знакомой обычному читателю тевтонской сагой — тексте «Кольца Нибелунга» Вагнера, — даст достаточно свидетельств такого ментального подхода. Но восточный разум был гораздо более изощренным. Иудеям или ломбардцам мы обязаны открытием того векселя (bill of exchange) — первого из оборотоспособных инструментов и первого исторически, который принес в наше право юридическую концепцию символа собственности, который мог быть мгновенно передан с абсолютным изменением правового титула на представленное им имущество, причем как нынешнему приобретателю, так и находящемуся далеко. Так, простой вексель мог в мгновение ока передать право собственности на груду золота от человека в Венеции к человеку в Лондоне, тем самым (если торговое право уважалось) освобождая сокровище от посягательств со стороны венецианских властей. И не только это изменение права собственности происходило мгновенно посредством передачи какого-либо символа или документа, его представляющего, но также и там — в качестве необходимой части изобретения — возникла доктрина о том, что приобретатель освобождается от любых претензий к имуществу со стороны предыдущего собственника. Именно это мы имеем в виду под оборотоспособностью (negotiability); и крайне важно, чтобы точное значение этого слова было понято, если мы хотим уяснить значение этого законодательства. Даже большинство деловых людей имеют очень смутное представление о разнице между оборотоспособным (negotiable) и передаваемым (assignable). По существу, вся собственность и имущественные требования (choses in action) являются передаваемыми, за исключением личных договоров; и в обычном бизнесе многие из них предполагаются оборотоспособными, такие как коносаменты, складские свидетельства, трастовые расписки или сертификаты акций. Большинство брокеров или даже банкиров предполагают, что когда они имеют сертификат акций с надлежащим индоссаментом в их пользу, подписанным упомянутым на его лицевой стороне владельцем, они обладают абсолютным и безупречным правом на представленные в нем акции. Таковое, разумеется, не имеет места, за исключением недавних статутов в нескольких штатах. В качестве знакомого примера — и я не могу придумать ничего лучше, чтобы точно показать разницу между личным договором, не подлежащим передаче, документом, который является передаваемым, и документом, который является оборотоспособным, — возьмем футбольный билет Гарвардского и Йельского университетов. Если билет выдается диререкцией лицу на его имя с условием, что им не должен пользоваться никто другой, это договор, не подлежащий передаче. Если он выдается ему таким же образом, но без какого-либо положения против переуступки или использования другим лицом, это дает право такому другому лицу, которому билет был передан, воспользоваться местом, но лишь на правах первоначального держателя; и если переуступка впоследствии была запрещена или право по иным причинам отозвано дирекцией, держатель не будет иметь больших прав на место; договор является передаваемым (assignable), но не оборотоспособным. Цессионарий принимает его просто как занимающий место первоначального владельца и подчиненный всем возражениям (equities) между ним и дирекцией. Если, например, билет был передан ему обманным путем, право на его использование может быть отозвано, и приобретатель не будет иметь больших прав, чем первоначальный владелец. Но если билет являлся оборотоспособным (negotiable), подобно банкноте, платящейся предъявителю, держатель, не являющийся фактически сам вором, обладал бы абсолютным правом на место независимо от всего, что произошло до получения им билета во владение.

Теперь очевидно, что для колоссального удобства деловой сферы необходимо делать коммерческие документы оборотоспособными. Если банкир может выдать ссуду под коносамент или складское свидетельство, либо коммерсант может их приобрести, или если лицо может выдать трастовый документ своему банкиру, соглашаясь с тем, что все его общие партии грузов или товарно-материальные запасы являются собственностью этого банкира до погашения долга, это чрезвычайно способствует быстрому обороту капитала и расширению кредитования. Разумеется, огромная доля бизнеса в Соединенных Штатах ведется в кредит, и без изобретения оборотных документов эти кредиты не могли бы быть обеспечены без фактической передачи товаров, предназначенных для их обеспечения. При этом сложилась деловая практика считать большинство подобных документов оборотоспособными, даже когда таковыми они по сути не являются. Вдаваться в ссуду денег под складские свидетельства, коносаменты, сертификаты акций или трастовые документы всех описаний вне зависимости от того, делает ли их закон штата оборотными, является более чем обычным делом. Отсюда проистекает весьма сильная тенденция делать такие инструменты оборотоспособными в силу закона; и я нахожу множество подобных законов, начиная с 1893 года в Северной Каролине в отношении складских свидетельств, в то время как статут Массачусетса, касающийся акций, датируется 1884 годом.

Реакцией на английское общее право выступает статут, получивший распространение в последние годы и запрещающий продажи оптом. Похоже, у торговцев, особенно розничных, вошло в растущую привычку в случае финансовых затруднений продавать весь свой товарный запас какому-нибудь профессиональному покупателю по простому акту купли-продажи без физической передачи. Почти во всех штатах были приняты законы против такой практики, хотя в нескольких они были признаны неконституционными. Ощущение их недобросовестности несомненно оправдано фактами; однако это также можно справедливо охарактеризовать как реакцию на более простое английское право в противовес восточным новшествам.

Переход имущества по наследству на всей территории Соединенных Штатов регулируется идеями английского общего права. Иными словами, здесь отсутствует майорат, хотя в ранний колониальный период старший сын получал двойную долю; и за исключением Луизианы существует полная свобода распоряжения имуществом на случай смерти, хотя в одном или двух других штатах принимались статуты, запрещающие лицу завещать все свое имущество на благотворительные цели незадолго до своей смерти, нанося ущерб по меньшей мере его прямым наследникам. Кодекс Наполеона, разумеется, ограничивает завещательные распоряжения в пользу последних, поэтому в Луизиане лишь половина имущества человека может быть передана кому-то в обход его детей или вдовы, а завещать чужакам или на благотворительность во вред даже боковым наследникам разрешено не более чем три четверти его имущества.

В вопросах общего бизнеса обычные направления законодательства представляли собой стандартные линии, обнаруживаемые в английской истории. Иными словами, это статуты о мошенничестве, законы о ростовщичестве или процентах и другие привычные вопросы. Единственная тенденция, которую можно отметить, — это широкий спектр законодательных мер, разработанных в интересах должника: не только либеральные законы о несостоятельности, ныне вытесненные национальным законом о банкротстве, который является еще более либеральным, чем предшествовавшие ему законы штатов, но и статуты, ограничивающие или затягивающие обращение взыскания на заложенное имущество, а также статуты, выводящие из-под требований его кредиторов значительный объем имущества, орудий труда, сельскохозяйственных изделий, товаров, земли или даже денег. Напоминаем, что освобождение от взыскания инструментов или орудий труда восходит еще к Великой хартии вольностей, однако освобождение прочих предметов является явлением современным и американским. Тем не менее едва ли найдется предмет, который наши законодатели оставляли бы без внимания столь же охотно, как деловое право. По меньшей мере в этом вопросе они проявляют изрядную скромность и склонны полагать, что законы бизнеса лучше известны самим бизнесменам. Тюремное заключение за долги, разумеется, повсеместно абсолютно отменено, и в большинстве штатов женщина не подлежит личному аресту в рамках гражданского процесса. Преобладающие по всей стране статуты, предоставляющие особую преференцию требованиям по выплате заработной платы или даже за материалы, предоставленные «поставщиками материалов», уже отмечались ранее. Можно в целом утверждать, что презумпция сводится к тому, что такие требования повсеместно являются привилегированным долгом, подлежащим выплате из имущества несостоятельного лица, живого или умершего, в приоритетном порядке по отношению ко всем требованиям, кроме налогов.

Обеспечение по ипотечным кредитам весьма широко подрывается законодательством, ограничивающим кредитора лишь одним средством правовой защиты и затягивающим его вступление во владение имуществом при обращении взыскания. То есть в большинстве штатов Дальнего Запада он не может забрать землю или иное обеспечение и одновременно предъявить должнику иск о взыскании долга на причитающуюся сумму или образовавшуюся недостачу. Это, естественно, превращает ипотеку в простой залог. Более того, из-за практики затягивания вступления во владение при обращении взыскания, назначения управляющих в интересах должника и т. д. в ряде штатов он настолько задерживается в получении своего обеспечения в собственное владение, что к моменту приобретения обнаруживает его обремененным просроченными налогами и находящимся в состоянии всеобщего упадка. Мы уже упоминали практику в Калифорнии, обязывающую исполнителя завещания по ипотеке подчиняться юрисдикции местного государственного администратора секвестра, что на практике приводит к секвестру значительной части имущества. По всем этим причинам многие консервативные юристы, по крайней мере на Востоке, не позволили бы своим клиентам инвестировать деньги в ипотеку в Калифорнии, Миннесоте, Вашингтоне или других штатах, балующихся подобным законодательством, и отчасти по этой причине процентные ставки по ипотечным кредитам на Дальнем Западе значительно выше, чем в штатах к востоку от реки Миссури.

Наибольший массив законодательства составляют, разумеется, нормы о залогах подрядчиков и рабочих, которые обременяют до степени раздражения, вдобавок подвергаясь изменениям практически ежегодно. В общем и целом ни один землевладелец не свободен от ответственности по долгу любого лица, которое выполнило работы или предоставило материалы для зданий, возведенных на земле, причем в некоторых штатах — даже без ведома или согласия самого землевладельца, хотя в одном или двух случаях, особенно в Калифорнии, подобное законодательство доводилось до столь крайних пределов, что становилось неконституционным.

Вопрос о правонарушениях, нарушающих покой и порядок (nuisances), уже отчасти рассматривался. Законодательство, расширяющее полицейскую власть и объявляющее новые формы или виды использования собственности правонарушением, безусловно, стремительно растет во всех штатах. Правонарушение по общему праву обычно представляло собой угрозу для обоняния либо опасность для жизни, как, например, антисанитарное здание или сток. Шум, а именно чрезмерный шум, также мог считаться правонарушением, а в Англии — посягательство на право человека на свет и воздух. В настоящее время во многих штатах этой страны горячо стремятся добиться того, чтобы в определенных случаях правонарушением на законных основаниях признавалось и то, что ущемляет орган зрения, как, например, расклейка оскорбительных объявлений на заборах или возведение огромных рекламных конструкций в парках и на общественных дорогах. Тем не менее подобный закон был признан в Массачусетсе неконституционным. Существует некоторое законодательство против подачи звуковых сигналов паровыми свистками локомотивов, хотя, полагаю, нет ничего против утренних свистков фабрик, а также против выбросов черного дыма в течение определенных промежутков времени или в определенных количествах.

Но, пожалуй, наиболее важным законодательством, затрагивающим простые вопросы бизнеса помимо уже упомянутого ряда статутов, создающих новые оборотные документы и контролирующих право собственности через владение переводным векселем, коносаментом, складским или трастовым документом, являются те статуты, которые запрещают покупку «фьючерсов» либо принудительное исполнение спекулятивных сделок по покупке или продаже акций, долей или других товаров без фактического или предполагаемого изменения владения, к чему мы вынужденно обращались в нашем обсуждении ограничения торговли (глава 4). По всей стране, в особенности на Юге, наблюдается весьма отчетливая тенденция запрещать любые операции по купле-продаже фьючерсов, то есть еще не проданного урожая или любого предмета, физическая доставка которого никогда не предполагается, и, как помнится, мы обнаружили множество прецедентов для такого законодательства в ранних английских статутах. Спекулятивные сделки могут быть запрещены лишь в определенных местах, таких как фондовые биржи; а покупка фьючерсов может быть особо разрешена привилегированным лицам, например реальным производителям, намеревающимся использовать товары; и оба такие статуты будут признаны конституционными и не являющимися чрезмерным вмешательством в свободу заключения договоров. Эти вопросы в значительной степени охватывались старинными статутами о лесонакоплении. Более отчетливо современным законодательством является законодательство против оптовых продаж партиями (sales in bulk) и против универмагов; еще более поразителен статут, уже принятый в Висконсине и Виргинии и запрещающий любые чаевые, комиссионные или частные выгоды, обеспечиваемые любым служащим или агентом при ведении дел его доверителя, его хозяина или лица, с которым он ведет дела; статут даже запрещает вознаграждение, умышленно передаваемое напрямую от одного к другому. Трудно понять, каким образом последнее положение закона может быть признано конституционным, равно как и законы, запрещающие универмаги, хотя подобные комиссионные могут быть запрещены к выдаче «тайно».

Меры веса и длины стандартизированы федеральным правительством, и штаты на практике все соответствуют этим стандартам, однако законный вес бушеля или иной меры различных изделий существенно различается в разных штатах, и государственные комиссары по унификации права тщетно пытались добиться общего урегулирования этого вопроса. Одно время вес барреля картофеля в Нью-Йорке был на четырнадцать фунтов больше, чем в Хобокене, расположенном через реку. В Массачусетсе вес барреля лука был увеличен на два фунта в соответствии с единообразным законом, рекомендованным всем штатам комиссарами; однако представитель в легислатуре штата от округа луковых ферм в результате лишился своего места, что внушило такой ужас прочим членам легислатуры штата, что единообразный закон был незамедлительно отменен, вес барреля лука возвращен к прежнему показателю, и это произошло вопреки вето губернатора. Излишне говорить, что вся ценность и цель всего движения за унификацию заключается в достижении фактического единообразия. Иными словами, если юрист или гражданин, читающий статут, не может быть уверен в его единообразии с законами всех прочих штатов без хлопот по их изучению, реформа не имеет ценности. Однако оказалось почти безнадежным вбить это в головы рядового законодателя. К единообразному закону о векселях и нотах, упомянутому выше, действительно относятся с большим уважением; поскольку, как уже говорилось, они расценивают это как сферу бизнеса и испытывают определенное уважение к экспертным знаниям в деловых вопросах, которыми обладают бизнесмены.