«Наша власть: местная, штатная и национальная»

Второй континентальный конгресс, 1775 г. — Перед закрытием Первый континентальный конгресс предусмотрел созыв другого конгресса в мае 1775 г., если причины для недовольства колоний не будут устранены английским правительством раньше. Но другие репрессивные меры были приняты быстро, и до того, как собрался Второй континентальный конгресс, произошло сражение при Лексингтоне, и американские силы блокировали Бостон. Этот конгресс собрался в Филадельфии 10 мая 1775 г. и заседал, периодически прерываясь, до 1 мая 1781 г. Все колонии были представлены. Подобно предыдущим конгрессам, этот первоначально был лишь совещательным органом, но необходимость заставила его действовать как реальное правительство. Он взял под контроль военные дела, обеспечил денежное обращение, открыл американские порты для судов всех наций и делал все остальное, чего, по-видимому, требовали потребности того времени. К этому конгрессу обратились за советом, и он занял весьма примечательную позицию, рекомендовав учредить новые формы правления в отдельных штатах. К 1777 г. десять штатов разработали новые конституции. Он способствовал достижению независимости, назначив комитет для составления резолюций на основе идей независимости, которые к тому времени повсеместно витали в воздухе. Результатом стала Декларация независимости.

Статьи Конфедерации. — Франклин рано осознал необходимость более эффективного правления, чем правительство революционной ассамблеи. 21 июля 1775 г. он представил Конгрессу план «вечного союза». Прошло почти около года, прежде чем был назначен комитет для подготовки какой-либо формы конфедерации, в которую должны были вступить колонии. Еще один период продолжительностью в год и пять месяцев должен был пройти до того, как отчет этого комитета был принят Континентальным конгрессом. Затем он был представлен законодательным собраниям штатов на утверждение. Спустя три с половиной года, 1 марта 1781 г., Мэриленд, последний штат, был склонен ратифицировать Статьи Конфедерации. Принятие этих статей является одним из важнейших событий в истории нашей нации. Хотя Статьи Конфедерации всегда должны рассматриваться как слабое орудие правления, мы не должны забывать, что Континентальный конгресс решал тогда в сфере государственного управления задачи, которые были практически совершенно новыми. Это решение, сколь бы несовершенным оно ни было, сыграло большую роль в утверждении роли писаной Конституции как основы государственного устройства.

Джон Фиск писал: «Почти все остальное в наших основополагающих институтах было принесено нашими предками из Англии в более или менее развитом состоянии; однако развитие писаной Конституции с вытекающим из нее отношением судов к законодательной власти происходило исключительно на американской почве».

Практическая деятельность правительства. — Обстоятельства вскоре доказали неудовлетворительность статей. Штаты были почти независимы от центрального правительства. Не существовало отдельной исполнительной власти для принуждения к исполнению законов и судебной власти для их толкования. Нация погрязла в долгах и не имела средств для их выплаты. Бумажные деньги того периода ничего не стоили, а должники бунтовали. Споры между различными штатами поставили их на грань гражданской войны. Каждый штат имел собственную систему пошлин и налогов, что приводило к величайшей путанице в торговле. Ни одна важная резолюция не могла быть принята в Конгрессе без голосов девяти штатов. Никакая поправка была невозможна без голосов всех штатов. Конгресс становился все слабее по мере того, как различные члены уходили в отставку, чтобы занять должности в органах власти штатов. В тот самый опасный период нашей истории, длившийся с 1783 по 1788 год и метко названный «критическим периодом», становилось все более очевидным, что управление на основе Статей Конфедерации потерпело крах. К счастью, в этот мрачный час вперед выступили Вашингтон, Гамильтон, Мэдисон и другие лидеры, которые были готовы, если потребуется, пойти на компромиссы, но были полны решимости сохранить уже достигнутые элементы союза.

ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ И ЛИТЕРАТУРА.

1. Как закон о гербовом сборе оценивался в различных колониях, что видно из произнесенных речей и предложенных резолюций? Hart, Contemporaries, II, 395-411; Tyler, Patrick Henry (American Statesmen), Chapters 5 and 6.

2. Знаете ли вы другие примеры в нашей истории, когда принимался закон о гербовом сборе? Как к нему относились? Чем он отличался от закона 1765 г.?

3. Каково происхождение комитетов по связи и как они способствовали объединению? Sloane, The French War and the Revolution, 161, 162; Hart, Formation of the Union, 57.

4. Проанализируйте Декларацию независимости и выделите из нее причины Революции.

5. Почему принятие Статей Конфедерации так затянулось? Hart, Contemporaries, II, 539-543; Fiske, The Critical Period, 93, 95; Walker, The Making of the Nation, 6; Hart, Formation of the Union, 93-95.

6. Прочтите Статьи Конфедерации (Приложение B).

(a) Как формировался Конгресс? (Ст. V.) (b) Какое число необходимо для кворума? (Ст. X.) (c) Каковы полномочия Конгресса? (Ст. IX.) (d) Полномочия отдельных штатов (Ст. VIII.)

7. Недостатки Конфедерации. Hart, Contemporaries, II, 591-603.

8. Каким было отношение к союзу в период 1783-1788 гг.? Существовали ли заметные узы союза даже в это время? Какие еще влияния усилили эти настроения? Fiske, Critical Period, 55-63; Walker, The Making of the Nation, 7, 8.

9. Президент Рузвельт сказал в речи, произнесенной 9 апреля 1902 г. в Чарлстоне, шт. Южная Каролина: «Когда четыре года назад эта нация была вынуждена столкнуться с внешним врагом, полнота воссоединения стала мгновенно и поразительно очевидной». Что он имеет в виду? Как это высказывание иллюстрирует мысль, подчеркиваемую в этой главе, о том, что общая опасность порождает союз?

10. Опишите характер денег, использовавшихся в 1783 г. и в последующие годы. Каково было их влияние? Fiske, Critical Period, 162-186.

ГЛАВА VI.

КОНСТИТУЦИОННЫЙ КОНВЕНТ.

События, приведшие к Конституционному конвенту. — Среди множества трудностей, возникших в период конфедерации, были постоянные споры между Вирджинией и Мэрилендом по поводу судоходства по реке Потомак и Чесапикскому заливу. Наконец, в марте 1785 г. комиссары от этих штатов встретились в Александрии для рассмотрения этих трудностей. Итогом встречи стало то, что Вирджиния предложила созвать конвент и призвала делегатов от всех штатов собраться для обсуждения вопросов регулирования торговли. В назначенный день, 11 сентября 1786 г., в Аннаполисе присутствовали делегаты только от пяти штатов. При столь малом представительстве штатов нельзя было добиться ничего долговечного. Однако перед закрытием они согласились с резолюцией, составленной Александром Гамильтоном, которая предлагала созвать в Филадельфии конвент для внесения поправок в Статьи Конфедерации.

Федеральный конвент, 1787 г.; делегаты. — Все штаты, за исключением Род-Айленда, в конце концов были представлены на этом конвенте, одном из самых примечательных в мировой истории. Среди пятидесяти пяти собравшихся делегатов было много тех, кто уже проявил себя на государственной службе. Это были лучшие люди тех штатов, откуда они прибыли. Двадцать девять человек из этого числа имели университетское образование. Присутствовали Вашингтон и Франклин, причем Вашингтон был единогласно избран председателем конвента. Ни один из них не принимал активного участия в дебатах; но их присутствие вдохновляло остальных членов, и они оказали огромное влияние в критические моменты. Среди наиболее способных членов были Александр Гамильтон из Нью-Йорка; Джеймс Мэдисон из Вирджинии; Оливер Эллсворт и Уильям С. Джонсон из Коннектикута; Джеймс Вильсон и Гувернер Моррис из Пенсильвании; Руфус Кинг из Массачусетса и Чарльз К. Пинкни из Южной Каролины.

Наши знания о конвенте. — Конвент продолжался с 25 мая по 17 сентября 1787 г. Заседания носили секретный характер. К счастью, для получения сведений о заседаниях мы зависим не только от отчета секретаря. [8] Г-н Мэдисон с самого начала, казалось, понимал истинное значение конвента и решил дать точный отчет о происходившем. Он писал: «Я также не упускал из виду ценность такого вклада в фонд материалов по истории Конституции, на которую будет поставлено счастье народа, великого даже в своем младенчестве, и, возможно, дело свободы во всем мире». Его записи были куплены правительством у миссис Мэдисон в 1837 г. за сумму в тридцать тысяч долларов. Они были опубликованы под названием «Журнал Конституционного конвента Мэдисона».

Планы управления; план Вирджинии. — Масштаб труда этого конвента можно понять, только прочитав отчет об обсуждениях, составленный Мэдисоном. Было сразу решено не тратить время на латание статей, а сформировать новую Конституцию. Вскоре были представлены два набора резолюций, каждый из которых излагал план управления. План Вирджинии в значительной степени был детищем г-на Мэдисона. Он предусматривал создание национального правительства с высшей законодательной, исполнительной и судебной властью. Законодательная власть должна была принадлежать Конгрессу из двух отдельных палат. Исполнительная власть должна была избираться обеими палатами Конгресса, а судебная — Сенатом. Представительство в обеих палатах Конгресса должно было основываться на численности населения или на взносах на содержание правительства. Эта схема подверглась яростной атаке со стороны делегатов от малых штатов, поскольку она явно отдавала контроль в руки более мощных штатов.

План Нью-Джерси. — План Нью-Джерси, представленный г-ном Паттерсоном от этого штата, был одобрен членами от Коннектикута, Нью-Йорка, Нью-Джерси, Делавэра и Мэриленда. Этот так называемый план малых штатов предусматривал сохранение управления на основе Статей Конфедерации. Они должны были быть пересмотрены таким образом, чтобы наделить Конгресс полномочиями регулировать торговлю, собирать доходы и принуждать штаты к подчинению. Партия малых штатов настаивала на том, что план Вирджинии в случае его принятия уничтожит суверенитет штатов. Они заявляли, что скорее подчинятся иностранной державе, чем будут лишены равенства голосов в обеих ветвях законодательной власти. Мэдисон, Вильсон, Кинг и другие лидеры партии больших штатов заявляли, что основой для нового правительства должен стать народ, а не штаты; что несправедливо давать Делавэру столько же представителей, сколько Вирджинии или Пенсильвании. После многих дней бесплодных дебатов был представлен и в конце концов принят компромисс, который иногда называют «Первым великим компромиссом». Он предусматривал, что Палата представителей должна состоять из членов, избираемых на основе численности населения. В Сенате большие и малые штаты должны были быть представлены на равных.

Проблема рабства; второй компромисс. — Как следовало определять число представителей? Должны ли рабы учитываться в составе населения? По этим вопросам разгорелись жаркие дебаты. Делегаты от Южной Каролины утверждали, что рабы являются частью населения и как таковые должны учитываться. На это возражали, что рабы не представлены в законодательных собраниях этого и других штатов; что в этих штатах рабы рассматриваются лишь как имущество и как таковые никогда не должны быть представлены. Наконец, когда показалось, что работа конвента обречена на провал, был принят компромисс, известный как «трехпятичный компромисс». Он предусматривал, что учитываются все свободные люди и три пятых рахов.

Третий компромисс. — Работорговля и торговля стали причинами третьего компромисса. Южная Каролина и Джорджия желали продолжения ввоза рабов. Некоторые другие южные штаты и северные штаты в целом были против. Члены от Новой Англии страстно желали, чтобы национальное правительство обладало полным контролем над внешней торговлей. Этому противились некоторые южные делегаты, опасавшиеся, что ввоз рабов в результате может быть запрещен. В конце концов был согласован компромисс, который наделил Конгресс властью над внешней и межштатной торговлей, но запрещал любые действия, которые могли бы воспрепятствовать ввозу рабов до 1808 года. Было также достигнуто согласие о том, что со всех ввезенных рабов может взиматься налог в размере десяти долларов за каждого. Хотя всю Конституцию можно назвать состоящей из компромиссов, согласие по этим трем пунктам сделало возможной дальнейшую работу конвента.

Подписание Конституции. — Гувернер Моррис был выбран для придания документу окончательной формы. Ясный, простой английский язык, использованный в нем, в значительной степени его заслуга. После того как тридцать девять членов, представлявших двенадцать различных штатов, подписали Конституцию, конвент закрылся. Пока дописывались последние подписи, Франклин сказал стоявшим рядом с ним людям, обратив их внимание на солнце, изображенное на спинке кресла Президента: «Я часто, очень часто в ходе заседаний и перемен моих надежд и опасений относительно их исхода смотрел на то, что за спиной Президента, будучи не в состоянии понять, восходит оно или заходит; но теперь, наконец, я счастлив знать, что это восходящее, а не закатное солнце».

Трудности ратификации. — Конвент передал Конституцию Конгрессу. Здесь в течение восьми дней она подвергалась нападкам со стороны ее противников. Наконец, Конгресс передал ее законодательным собраниям штатов. Те переслали ее в конвенты штатов, избранные народом. Эта ратификация была предусмотрена Статьей VII Конституции следующим образом: Ратификация конвентами девяти штатов достаточна для установления настоящей Конституции между штатами, ратифицировавшими ее.

Период между 28 сентября 1787 г., когда Конгресс передал Конституцию законодательным собраниям штатов, и 21 июня 1788 г., когда Нью-Гэмпшир, последний из необходимых девяти штатов, ратифицировал ее, был одним из самых критических в нашей истории. Политические партии в истинно национальном смысле сформировались впервые. Среди лидеров, которые убедительно защищали взгляды выступавших против ратификации Конституции, были Патрик Генри, Ричард Генри Ли, Элбридж Герри и Джордж Клинтон. Настаивали на том, что отсутствует билль о правах [9], что Президент станет деспотом и что равенство представительства в Сенате является несправедливостью по отношению к более крупным штатам. «Письма федеративного фермера», подготовленные для прессы страны Ричардом Генри Ли, четко излагали взгляды антиконституционной партии.

«Федералист». — Ничто не оказало большего влияния на достижение ратификации, чем серия политических эссе, впоследствии собранных под названием «Федералист». Сегодня оно считается лучшим комментарием к Конституции из всех когда-либо написанных. Александр Гамильтон был автором этой идеи и написал 51 из 85 номеров. Джеймс Мэдисон написал 29, а Джон Джей — 5.

Влияние Вашингтона. — Вашингтон вновь проявил себя гигантом в поддержке Конституции. В письме к Патрику Генри он рано подал действенный сигнал предупреждения против анархии, выразив именно те опасения, которые в конце концов заставили многих участников конвентов проголосовать за Конституцию. Он писал: «Я хотел бы, чтобы предлагаемая Конституция была более совершенной; но она лучшая из тех, что можно получить в настоящее время, и в дальнейшем открыта дверь для поправок. Политические дела этой страны висят на волоске. На этот конвент мыслящая часть общества смотрела с едва постижимой тревогой, и если бы этот орган ни о чем не договорился, вскоре последовала бы анархия, семена которой глубоко посеяны в любой почве».

Ратификация обеспечена. — Делавэр, первый штат, ратифицировал Конституцию 6 декабря 1787 г. единогласно. Пенсильвания, Нью-Джерси, Джорджия и Коннектикут последовали за ним безотлагательно. Многое зависело от действий конвента Массачусетса. После долгих дебатов делегаты поддались на заявление о том, что в Конституцию могут быть внесены поправки, и ратифицировали ее 187 голосами против 168. Девятый штат был обеспечен ратификацией Нью-Гэмпшира 21 июня 1788 г. Однако лишь 21 ноября 1789 г. Северная Каролина проголосовала за принятие Конституции. Род-Айленд упорствовал до 29 мая 1790 г.

Введение нового правительства в действие. — Когда была обеспечена ратификация девятого штата, Конгресс назначил специальный комитет для разработки акта о введении Конституции в действие. Было постановлено, что первой средой января должен стать день назначения выборщиков; что выборщики должны подать свои голоса за Президента в первую среду февраля, и что в первую среду марта новое правительство должно начать работу. Лишь 1 апреля в Палате представителей был собран кворум, а в Сенате — только 6 апреля. Голоса выборщиков были подсчитаны в присутствии обеих палат 6 апреля [10]. Инаугурация Президента Вашингтона состоялась, однако, только 30 апреля.

Происхождение Конституции. — Прежде чем приступить к изучению этого эпохального документа, давайте вкратце выясним его происхождение. Анализ Конституции показывает, что в ней есть некоторые новые положения и что английский прецедент оказал определенное влияние. Основные же черты были заимствованы из конституций штатов, с практической деятельностью которых делегаты были хорошо знакомы. Следующее известное изречение является отличным резюме: «Почти каждое положение федеральной Конституции, которое действовало успешно, заимствовано или подсказано какой-либо конституцией штата; почти каждое положение, которое работало плохо, было придумано самим конвентом за неимением прецедента».

Власть и цели Конституции. — Намерение создателей Конституции явно состояло в том, чтобы основать правительство, получающее свою власть от народа, а не от штатов. Цели, ради которых это было сделано, изложены в преамбуле — вводной части, обычно называемой введением:—

«Мы, народ Соединенных Штатов, в целях образования более совершенного союза, установления правосудия, обеспечения внутреннего спокойствия, организации совместной обороны, содействия общему благосостоянию и обеспечения благ свободы для нас и нашего потомства предписываем и устанавливаем эту Конституцию для Соединенных Штатов Америки».

Эта статья подверглась яростным нападкам со стороны противников Конституции, особенно на конвентах Вирджинии и Северной Каролины. Патрик Генри говорил: «И здесь я хотел бы задать этот вопрос тем достойным деятелям, которые входили в состав недавнего Федерального конвента... Я испытываю высочайшее почтение к этим джентльменам; но, сэр, позвольте мне спросить, какое право они имели говорить: „Мы, народ“?.. Кто уполномочил их говорить языком „Мы, народ“, а не „Мы, штаты“? Если штаты не являются агентами этого пакта, это должно быть одно большое объединенное национальное правительство народа всех штатов». С другой стороны, Рэндольф, Мэдисон и другие утверждали, что правительство на основе Статей Конфедерации потерпело крах и что единственный безопасный путь — иметь правительство, исходящее от народа, а не от штатов, если нужно сохранить союз штатов и оградить свободы народа.

ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ И ЧТЕНИЕ.

1. Сведения о членах конвента см.: Hart, Contemporaries, III, 205-211.

2. О вкладе отдельных лиц и категорий делегатов см.: Walker, The Making of the Nation, 23-27; Fiske, Critical Period, 224-229.

3. Обсудите специфические условия в Массачусетсе. Приведите представленные аргументы. Walker, 56-57; Fiske, Critical Period, 316-331.

4. Как к Конституции относились в Вирджинии? Walker, 58, 60; Fiske, Critical Period, 334-338.

5. Каково было отношение Нью-Йоркского конвента к Конституции? Fiske, Critical Period, 340-345.

6. Какие возражения выдвигались против Конституции в Северной Каролине? Hart, Contemporaries, III, 251-254.

7. Каков был бы статус Северной Каролины и Род-Айленда, если бы они ее не ратифицировали? Walker, 73, 74; Hart, Formation of the Union, 132, 133.

8. Покажите влияние конституций штатов на федеральную Конституцию. James and Sanford, Government in State and Nation, 117.

9. Другие вопросы по материалу этой главы см.: Fiske, Civil Government, 211, 212; James and Sanford, Government in State and Nation, 135, 136, 137.

ГЛАВА VII.

ОРГАНИЗАЦИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОТДЕЛА.

СТАТЬЯ I.

Конгресс из двух палат. — Раздел 1. Все предоставленные здесь законодательные полномочия должны принадлежать Конгрессу Соединенных Штатов, который состоит из Сената и Палаты представителей.

В Конституционном конвенте делегаты от Пенсильвании были единственными, кто возражал против формирования законодательного органа из двух палат. Считалось, что при наличии двух палат одна будет сдерживать другую и уменьшится опасность поспешного и деспотичного законодательства. Другой причиной создания конгресса из двух палат было то, что колонисты были знакомы с подобным типом законодательного органа. Он существовал во всех штатах, за исключением Пенсильвании и Джорджии.

Срок полномочий членов и квалификация избирателей. — Раздел 2, пункт 1. Палата представителей состоит из членов, избираемых каждые два года народом отдельных штатов, и избиратели в каждом штате должны обладать квалификацией, необходимой для избирателей наиболее многочисленной палаты законодательного собрания штата.

Для представителей был установлен короткий срок полномочий, поскольку задумывалось сделать их зависимыми от воли народа. В связи с этим часто возникает вопрос: должны ли представители обязаны получать накалы от тех, кто их избрал? Разве мы не можем согласиться с тем, что наше законодательство часто было бы более эффективным, если бы учитывалось благополучие всей нации, а не то, что в данный момент кажется интересами лишь отдельного округа или даже штата? Защита наилучших интересов всех иногда может означать и принесение в жертву узких партийных принципов.

Кто может голосовать за представителей. — Под словами «народ» и «избиратели» понимаются избиратели. Стремясь сделать Палату представителей более популярной ветвью власти, было решено предоставить право голосовать за представителя любому лицу, имеющему право голоса за члена нижней палаты законодательного собрания своего штата. Свобода штата определять эти квалификационные требования ограничена лишь положениями Пятнадцатой поправки:—

Поправка XV. Право граждан Соединенных Штатов на голосование не должно отрицаться или ограничиваться Соединенными Штатами или каким-либо штатом по признаку расы, цвета кожи или прежнего состояния рабства.

Эта поправка была предложена Конгрессом в феврале 1869 г. и объявлена вступившей в силу 30 марта 1870 г. Она преследовала цель предоставления более полных политических прав неграм, недавно объявленным гражданами согласно Поправке XIV.

Способ и время избрания представителей. — Конституция предписывает, чтобы представители избирались народом. Конгресс постановил, что представители должны избираться во вторник, следующий за первым понедельником ноября в четные годы [11]. Конгресс также постановил, что представители должны избираться по округам; однако законодательное собрание штата полностью контролирует деление своего штата на округа. Тем не менее Конгресс объявил, что эти округа должны состоять из смежных территорий и содержать, насколько это практически возможно, равное число жителей. В настоящее время обычай определяет территорию как смежную, если она соприкасается с другой частью округа хотя бы в одной точке. В результате такого сомнительного толкования некоторые штаты были разделены на округа фантастических форм в целях содействия интересам партии, имеющей большинство в законодательном собрании штата [12].

Пропорциональное представительство. — Пропорциональное представительство, входящее в моду в наши дни, несомненно, сделало бы многое для искоренения этого злоупотребления. При нынешней системе избрания представителей по округам значительные меньшинства избирателей остаются непредставленными. Было предложено множество планов «пропорционального представительства». Один из таких планов действует в Иллинойсе [13] при выборах членов палаты представителей штата. Каждый округ избирает трех членов по общему списку. Избиратель может отдать один голос каждому кандидату, или полтора голоса каждому из двух кандидатов, или три голоса одному кандидату. Таким образом, меньшинство, сконцентрировав свои голоса на одном кандидате, может провести в законодательное собрание представителя, тогда как при окружной системе оно осталось бы непредставленным.

Квалификация представителей. — Раздел 2, пункт 2. Ни одно лицо не может быть представителем, если оно не достигло двадцати пяти лет, не состояло в течение семи лет гражданином Соединенных Штатов и не является в момент выборов жителем того штата, от которого оно избирается.

В первоначальных штатах существовало большое разнообразие квалификационных требований для членов нижних палат их легислатур. Однако для национальной организации требовалась некоторая единая система, поэтому были введены несколько простых требований этого пункта. Подразумевается, однако, что штаты не могут добавлять другие требования. Хотя представитель должен быть жителем штата, от которого он избирается, он не обязан, насколько этого требует Конституция, быть жителем округа. Но было мало случаев, когда член Палаты не являлся одновременно жителем представляемого им округа. Согласно английской системе представительства, член Палаты общин часто представляет боро или графство в совершенно иной части королевства, нежели та, жителем которой он является.

Может ли Палата отказать в допуске лицу, должным образом избранному и обладающему необходимыми квалификациями? Этот вопрос возник в 56-м Конгрессе в связи с Бригамом Робертсом из Юты. В конце концов он был исключен.

Нынешняя система распределения представителей. — Раздел 2 Поправки XIV содержит действующее правило распределения. Он стал частью Конституции 28 июля 1868 г.

Представители распределяются между различными штатами пропорционально их численности, включая всех лиц в каждом штате, за исключением не облагаемых налогом индейцев. Но когда право голоса на любых выборах при выборе выборщиков Президента и Вице-президента Соединенных Штатов, представителей в Конгресс, исполнительных и судебных должностных лиц штата или членов его законодательного собрания отказывается любому из мужчин-жителей такого штата, достигших двадцати одного года и являющихся гражданами Соединенных Штатов, или каким-либо образом ограничивается, за исключением участия в мятеже или другом преступлении, база представительства в нем сокращается пропорционально тому, как число таких граждан-мужчин соотносится с общим числом граждан-мужчин двадцати одного года и старше в таком штате.

Второе предложение этого раздела было сформулировано в расчете на то, что штаты, не желая лишаться части своих представителей в Конгрессе, предоставят избирательное право неграм, уже объявленным гражданами. Но пропорциональное сокращение числа представителей никогда не применялось на практике, ибо еще до следующего распределения представителей Поправка XV стала частью Конституции, и избирательные права негров были поставлены на ту же основу, что и у белых. Тем не менее в наше время настоятельно требуют применения Раздела 2 Поправки XIV. Это объясняется тем, что, по оценкам, многие тысячи людей были лишены избирательных прав из-за ограничений избирательного права, имеющихся в конституциях ряда наших штатов. Некоторые из них требуют сдачи образовательного ценза, а другие — наличия имущественного ценза для голосования.

«Не облагаемые налогом индейцы», несомненно, относятся к тем индейцам, которые все еще сохраняют свои племенные связи или живут в резервациях в различных штатах. Их численность, согласно переписи 1910 г., составляла 129 518 человек.

Раннее распределение. — Число представителей, на которое изначально имел право каждый из штатов, приведено в Разделе 2, пункте 3 рассматриваемой нами статьи следующим образом:—

Представители и прямые налоги распределяются между различными штатами, которые могут быть включены в этот Союз, в соответствии с их численностью, которая определяется путем добавления к общему числу свободных лиц, включая тех, кто связан обязательством службы на определенный срок, и за исключением не облагаемых налогом индейцев, трех пятых всех остальных лиц. Фактическая перепись должна производиться в течение трех лет после первого заседания Конгресса Соединенных Штатов и в течение каждого последующего десятилетнего периода таким образом, как они установят законом. Число представителей не должно превышать одного на каждые тридцать тысяч, но каждый штат должен иметь по меньшей мере одного представителя; и до проведения такой переписи штат Нью-Гэмпшир имеет право избрать трех, Массачусетс — восемь, Род-Айленд и плантации Провиденс — одного, Коннектикут — пять, Нью-Йорк — шесть, Нью-Джерси — четыре, Пенсильвания — восемь, Делавэр — одного, Мэриленд — шесть, Вирджиния — десять, Северная Каролина — пять, Южная Каролина — пять и Джорджия — трех.

Правило трех пятых утратило силу с принятием Поправки XIII, отменившей рабство, поскольку «остальных лиц» больше не существовало. Часть пункта, предусматривающая взимание прямых налогов, продолжает действовать.

Перепись. — Во исполнение положения Конституции в 1790 г. была проведена «фактическая перепись». С тех пор перепись проводится каждые десять лет. Проведение переписи, а также сбор и публикация связанных с ней статистических данных находятся под надзором директора Бюро переписи населения. Работа над тринадцатой переписью началась 15 апреля 1910 г. и потребовала около 65 000 переписчиков, 3500 клерков и 1800 специальных агентов. Стоимость составила около 12 000 000 долларов. Наиболее важными томами в отчете являются тома по населению [14], обрабатывающей промышленности и сельскому хозяйству. В будущем проведение переписи станет более экономичным и эффективным благодаря созданию постоянного бюро переписи населения актом Конгресса в 1902 году.

Норма представительства. — Конституция предусматривала, что в первой Палате представителей должно быть 65 членов. После первой переписи Конгресс постановил, что на каждые 33 000 человек населения должен приходиться один представитель. Это дало палату из 105 представителей. С тех пор норма представительства меняется каждые десять лет. В противном случае из-за быстрого роста населения Палата вскоре стала бы слишком большой. Норма, принятая законом 1911 г., составляла одного представителя на 211 877 человек [15]. Таким образом, после 4 марта 1913 г. будет по меньшей мере 433 члена, что на 42 больше [16].

Члены от новых штатов. — Если новый штат принимается после того, как распределение уже произведено, его представители всегда добавляются к числу мест, предусмотренному законом.

Конституция предусматривает, что каждый штат должен иметь по меньшей мере одного представителя. Если бы это положение не было принято, штаты Аризона, Делавэр, Невада и Вайоминг, каждый из которых имеет меньшую численность населения, чем норма, принятая в 1910 году, не были бы представлены.

Делегаты от территорий. — Организованные территории имеют право направлять по одному делегату в Палату представителей. Ему разрешено выступать по любому вопросу, имеющему отношение к его территории, но он не может голосовать.

Вакансии. — Раздел 2, пункт 4. Когда в представительстве какого-либо штата появляются вакансии, исполнительная власть этого штата издает предписания о проведении выборов для заполнения таких вакансий.

Когда в представительстве какого-либо штата образуется вакансия из-за смерти, исключения или по другой причине, в обязанность губернатора штата, в котором возникла вакансия, вменяется назначение внеочередных выборов в этом округе для избрания представителя на оставшийся срок.

Должностные лица. — Раздел 2, пункт 5. Палата представителей избирает своего Спикера и других должностных лиц, а также обладает исключительным правом объявления импичмента.

Спикер, являющийся председательствующим лицом, всегда был членом Палаты, но Конституция не говорит, что он должен им быть. Другими должностными лицами являются клерк, пристав, привратник, почтмейстер и капеллан, ни один из которых не является членом Палаты.

Число и срок полномочий сенаторов. — Раздел 3, пункт 1. Сенат Соединенных Штатов состоит из двух сенаторов от каждого штата, избираемых его народом сроком на шесть лет; и каждый сенатор имеет один голос. Избиратели в каждом штате должны обладать квалификацией, необходимой для избирателей наиболее многочисленной палаты законодательного собрания штата.

Как мы видели, положение о том, что от каждого штата должно быть два сенатора, стало результатом компромисса. Следовательно, Нью-Йорк и Пенсильвания имеют столько же представителей, сколько Делавэр и Невада [17]. Шестилетний срок полномочий сенаторов также был компромиссной мерой. Среди членов конвента были сторонники трехлетнего срока; другие хотели девятилетний срок, а Гамильтон желал, чтобы срок полномочий длился во время хорошего поведения. Многие штаты фактически увеличили предписанный срок посредством мудрой политики переизбрания устраивающих их сенаторов на новый срок.

До 8 апреля 1913 г., когда Семнадцатая поправка стала частью Конституции в результате ратификации необходимым большинством в три четверти законодательных собраний штатов, сенаторы избирались законодательными собраниями штатов. Годами требование такой поправки было настойчивым. Более двух третей законодательных собраний штатов высказались в пользу такой реформы. Палата представителей принимала такую резолюцию несколько раз, но в Сенате не удавалось набрать необходимые две трети голосов. Главными причинами принятия поправки были частые тупиковые ситуации в легислатурах, прерывающие ход обычного законодательного процесса, и использование подкупа.

Классы сенаторов и вакансии. — Раздел 3, пункт 2. Сразу же после того, как они соберутся в результате первых выборов, они делятся как можно более равномерно на три класса. Места сенаторов первого класса освобождаются по истечении второго года, второго класса — по истечении четвертого года, и третьего класса — по истечении шестого года, так что одна треть может избираться каждые два года. Когда в представительстве какого-либо штата в Сенате образуются вакансии, исполнительная власть такого штата издает предписания о проведении выборов для заполнения таких вакансий. При этом законодательное собрание любого штата может уполномочить свою исполнительную власть производить временные назначения до тех пор, пока народ не заполнит вакансии путем выборов, как это предпишет законодательное собрание.

Эта поправка не должна толковаться как влияющая на выборы или срок полномочий любого сенатора, избранного до того, как она вступила в силу в качестве части Конституции.

Это положение делает Сенат постоянным органом, поскольку только одна треть членов слагает полномочия каждые два года. На первой сессии первого Конгресса сенаторы были разделены на три класса. Существует обычай помещать сенаторов от новых штатов в разные классы. Это делается для того, чтобы по возможности сохранить равенство численности в каждом классе. Кроме того, таким образом штат получает возможность сохранять в Сенате хотя бы одного опытного человека. При приеме нового штата сенаторы от этого штата определяют путем жребия, проводимого в присутствии Сената, в какие классы они войдут.

Квалификация сенаторов. — Раздел 3, пункт 3. Ни одно лицо не может быть сенатором, если оно не достигло тридцати лет, не состояло в течение девяти лет гражданином Соединенных Штатов и не является в момент выборов жителем того штата, от которого оно избирается.

Причины требования иных квалификаций для сенаторов по сравнению с представителями выражены в «Федералисте» следующим образом: «Целесообразность этих различий объясняется характером сенаторских доверенных полномочий, которые, требуя большей осведомленности и твердости характера, требуют в то же время, чтобы сенатор достиг возраста, наиболее способного обеспечить эти преимущества». Отношение американцев к Сенату сегодня отличается от того, которое проявлялось в течение первой четверти века нашей истории. Часто задают вопрос: не деградировал ли Сенат? Присутствие в этом органе многочисленных миллионеров также вызвало неблагоприятные комментарии. Было всего два случая, когда сенаторы были дисквалифицированы из-за ненадлежащего гражданства.

Время, места и порядок проведения выборов сенаторов и представителей устанавливаются в каждом штате законодательным органом такового; однако Конгресс может в любое время издать закон, устанавливающий или изменяющий такие правила, за исключением мест избрания сенаторов. — Раздел 4, пункт 1.

Желательно, чтобы Конгресс обладал окончательными полномочиями по обеспечению выборов собственных членов, поскольку в противном случае само существование Союза могло бы порой зависеть от прихотей законодательных органов штатов.

Председатель Сената. — Раздел 3, пункт 4. Вице-президент Соединенных Штатов является председателем Сената, но не имеет права голоса, если голоса не разделяются поровну.

Другие должностные лица. — Раздел 3, пункт 5. Сенат избирает других своих должностных лиц, а также временного председателя на время отсутствия вице-президента или когда тот исполняет обязанности Президента Соединенных Штатов.

Вице-президент Соединенных Штатов является председательствующим в Сенате. Он не может принимать участие в дебатах и не имеет права голоса, кроме случаев равенства голосов. В резком контрасте с полномочиями спикера он не может назначать комитеты и не обладает прямыми полномочиями в законодательной сфере. Фактически эта должность считается настолько мало влиятельной, что порой бывает трудно привлечь на нее в качестве кандидатов лиц, пользующихся признанной известностью.

Другими должностными лицами Сената являются секретарь, главный клерк, пристав, капеллан, почтмейстер, библиотекарь и привратник, причем ни один из них не является членом Сената. В отсутствие вице-президента желательно, чтобы Сенат имел председательствующего. Поэтому при открытии сессии этот орган избирает из числа своих членов временного председателя. Он может голосовать по любому вопросу, но не может подать решающий голос в случае равенства голосов.

Когда заседает Конгресс. — Раздел 4, пункт 2. Конгресс собирается по меньшей мере один раз в год, и такое заседание проводится в первый понедельник декабря, если законом они не назначат иной день.

Как мы уже видели, представители избираются сроком на два года. Этот период определяет продолжительность работы Конгресса. Представители, как мы знаем, избираются в первый вторник после первого понедельника ноября. Срок полномочий представителя юридически начинается четвертого марта, следующего за временем его избрания. [18] Первая очередная сессия Конгресса, в который он был избран, начинается лишь в первый понедельник следующего декабря, то есть через тринадцать месяцев после выборов. Казалось бы, членам следует предоставить более раннюю возможность высказать свое мнение по вопросам, по которым они были избраны.

Сессии Конгресса. — Каждый Конгресс имеет две очередные сессии. Первая называется «долгой сессией», поскольку ее продолжительность не определяется точной датой закрытия. Она обычно длится до середины лета и не может продолжаться после первого понедельника декабря — времени, назначенного для начала следующей сессии. Вторая, или «короткая сессия», не может продолжаться после 12 часов дня 4 марта, времени, установленного для начала работы нового Конгресса. Президент может созвать Конгресс на внеочередную сессию.

Организация Конгресса. — Первый понедельник декабря каждого второго года является знаменательным днем в Вашингтоне, поскольку официальное открытие нового Конгресса считается важным событием. Палата представителей должна пройти через весь процесс организации. Клерку предыдущей Палаты передаются верительные грамоты членов, и на их основе он составляет список тех, кто признан избранными по всем правилам. В час сбора он проводит перекличку по этому списку, объявляет о наличии или отсутствии кворума и заявляет, что первым делом необходимо избрать спикера. После своего избрания спикер приносит присягу, которую приводит член Палаты с наибольшим стажем работы. Затем спикер приводит к присяге членов Палаты по штатам. За этим следует избрание главного клерка и других должностных лиц, после чего Палата считается организованной.

Сенат является «непрерывно действующим органом», и никакой официальной организации не требуется. При открытии нового Конгресса вице-президент призывает Сенат к порядку, и остальные должностные лица возобновляют свои обязанности. После избрания временного председателя новоизбранные члены группами по четыре человека провожаются к столу, где президент Сената принимает у них присягу. Каждая палата после организации уведомляет об этом другую, и назначается совместная комиссия палат для визита к Президенту с целью информировать его о том, что кворумы наличествуют и готовы принять любое сообщение, которое он пожелает направить.

Палата представителей занимает большой зал в южном крыле Капитолия. Письменные столы членов расположены полукругом вокруг стола спикера: республиканцы — слева от него, а демократы — справа. Получив слово, член Палаты выступает со своего места или из пространства перед столом спикера. Если вопрос не имеет важного значения, ходу дебатов уделяется мало внимания. В результате посетитель может слышать выступающих лишь с большим трудом из-за постоянного шума, производимого шуршанием бумаг, аплодисментами для вызова пажей и т. д. Реальная работа Конгресса, как мы увидим, осуществляется в комитетах. Сенат занимает зал в противоположном конце Капитолия. Он, разумеется, гораздо меньше зала Палаты представителей, но устроен аналогичным образом. В целом заседания в Сенате проходят гораздо более упорядоченно, чем это обычно принято в Палате представителей.

ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ И ЛИТЕРАТУРА.

1. Каков номер действующего Конгресса? Назовите даты начала и окончания каждой сессии.

2. Могут ли женщины голосовать за представителей в штатах, где предоставлено избирательное право женщинам?

3. Законом не требуется, чтобы представитель проживал в том округе, который он представляет, однако это устоявшийся обычай. Каковы его достоинства и недостатки? Сравните с британской практикой. Брайс, «Американское содружество», т. I, гл. 19.

4. Оправданы ли штаты, предоставляющие женщинам право голоса, принятием своих законов об избирательном праве?

5. Следует ли применять раздел 2 Поправки XIV? Rev. of R's, 22:273-275, 653, 654; 24:649-651; Forum, 31:225-230; 32:460-465; N. Am. Rev., 168:285-296; 170:785-801; 175:534-543; Outlook, 69:751.

6. Укажите сходства и различия между Палатой представителей и Палатой общин. N. Am. Rev., 170:78-86.

7. Назовите число представителей, на которое имеет право ваш штат. Было ли это число увеличено при последнем перераспределении? Каков размер вашего избирательного округа? Какова численность населения?

8. Сравните площадь вашего округа с площадью других округов вашего штата, а также с численностью населения в других округах. Сравните количество голосов, поданых за представителя в вашем округе, с количеством голосов, поданых в округах других штатов в различных регионах страны. Как вы объясните это расхождение? См. «Альманах Нью-Йорк Уорлд».

9. Некоторые интересные факты, связанные с перераспределением 1901 года, приведены в издании Forum, 30:568-577.

10. Относительно Закона о перераспределении 1901 года см. Outlook, 67:136.

11. Сведения о методах проведения переписи см. в American Census Methods, Forum, 30:109-119. Перепись 1910 года, Rev. of R's, 41:589-596; 404, 405.

12. Кто относится к числу наиболее известных представителей и сенаторов? По какой причине они получили известность?

13. Кто является сенаторами от вашего штата? Когда был избран каждый из них?

14. Назовите имена спикера и временного председателя.

15. Проголосовали ли бы вы за Семнадцатую поправку? См. Outlook, 67:559-604; 73:277-285; 386-392. Другие источники см. в книге Джеймса и Сэнфорда «Управление в штате и государстве», стр. 137.

ГЛАВА VIII.

ПОЛНОМОЧИЯ И ОБЯЗАННОСТИ ОТДЕЛЬНЫХ ПАЛАТ.

I. ИМПИЧМЕНТ.

Статья II, раздел 4. Президент, вице-президент и все гражданские должностные лица Соединенных Штатов смещаются с должности в порядке импичмента в случае осуждения за государственную измену, взяточничество либо другие тяжкие преступления и проступки.

Статья I, раздел 2, пункт 5. Палата представителей ... обладает исключительным правом предъявлять обвинение в порядке импичмента.

Раздел 3, пункт 6. Сенат обладает исключительным правом осуществлять суд по всем делам об импичменте. Заседая с этой целью, члены Сената приносят присягу или делают торжественное заявление. При суде над Президентом Соединенных Штатов председательствует Председатель Верховного суда; и ни одно лицо не может быть осуждено без согласия двух третей присутствующих членов.

Раздел 3, пункт 7. Решение по делам об импичменте не должно распространяться далее чем на смещение с должности и лишение права занимать и отправлять любую почетную, ответственную или доходную должность на службе Соединенных Штатов; однако осужденное лицо тем не менее подлежит обвинительному акту, суду, вынесению приговора и наказанию в соответствии с законом.

За всю историю нашего правительства было проведено лишь семь судебных процессов в порядке импичмента. Раздел 4 Статьи II определяет, кто может быть подвергнут импичменту. Выражение «гражданское должностное лицо» не включает военнослужащих армии и флота. Они подлежат суду военного трибунала. Члены Конгресса не могут подвергаться импичменту, поскольку Конституция уполномочивает каждую палату привлекать к суду и наказывать собственных членов. Пункт 5 раздела 2 и пункты 6 и 7 раздела 3 Статьи I определяют порядок производства по делу в отношении должностного лица, которому предъявлено обвинение в «государственной измене, взяточничестве или других тяжких преступлениях и проступках». Статьи импичмента, выдвинутые Палатой представителей, соответствуют обвинительному акту в уголовном процессе. Порядок проведения судебного разбирательства по делу об импичменте в Сенате также напоминает суд присяжных. [19] То обстоятельство, что «председательствует Председатель Верховного суда» во время суда над Президентом Соединенных Штатов, является мудрым положением, поскольку легко предполагать, что вице-президент может быть лично заинтересован в осуждении Президента.

II. КВОРУМ, ЖУРНАЛ ЗАСЕДАНИЙ И СВОБОДА СЛОВА.

Определение членства и кворума. — Раздел 5, пункт 1. Каждая палата является судьей в отношении выборов, результатов выборов и соответствия квалификационным требованиям собственных членов, и большинство каждой палаты составляет кворум для ведения дел; однако меньшее число может откладывать заседания с дня на день и может быть уполномочено принуждать отсутствующих членов к явке в таком порядке и с применением таких мер взыскания, какие каждая палата может предусмотреть.

В 1900 году право сенатора на место в Сенате было оспорено гражданами его штата на том основании, что его избрание было обеспечено путем взяточничества и коррупции. В меморандуме граждан, пересланном губернатором, этот вопрос официально поступил на рассмотрение Сената. Дело было передано в Комитет по привилегиям и выборам, который после тщательного обсуждения единогласно вынес заключение о том, что сенатор не был должным образом и законным образом избран законодательным органом своего штата. Комитет установил, что он получил путем незаконных и коррупционных практик более восьми голосов, которые в противном случае были бы поданы против него и изменили бы результат. До того как в Сенате было проведено голосование по этой резолюции, сенатор сложил с себя полномочия.

В Палате представителей имя лица, имеющего свидетельство об избрании, подписанное губернатором его штата, вносится в список членов Палаты, однако место все еще может быть оспорено. Множество случаев оспаривания выборов рассматривается каждым новым составом Палаты. В 54-м Конгрессе оспаривалось тридцать два места. Такие дела передаются в Комитет по выборам, который заслушивает показания и представляет их Палате для принятия окончательного решения. Каждое из таких дел при представлении в Палату отнимает от двух до пяти дней, которые в противном случае могли бы быть использованы для законодательной работы. Законом предусмотрено, что ни одному из участников спора не выплачивается на расходы сумма, превышающая 2000 долларов, но даже при этом, по оценкам, такие споры обходятся правительству в общей сложности в 40 000 долларов ежегодно. Когда Палата выносит решение, голосование в большинстве случаев проходит строго по партийным линиям, независимо от показаний. Ввиду этих фактов высказывались предложения, чтобы все споры о выборах разрешались Верховным судом.

Как обеспечивается кворум. — Если при подсчете спикером или при перекличке Палаты обнаруживается отсутствие большинства, работа должна быть приостановлена до тех пор, пока не будет обеспечен кворум. Пятнадцать членов, включая спикера, могут быть уполномочены принуждать отсутствующих членов к явке. Это достигается следующим образом: двери Палаты закрываются, проводится перекличка, и отмечаются отсутствующие. Пристав по указанию большинства присутствующих разыскивает, арестовывает и доставляет в Палату тех членов, которые не имеют уважительной причины для отсутствия. По достижении кворума заседание возобновляется.

Правила и дисциплина. — Раздел 5, пункт 2. Каждая палата может устанавливать правила своего procedimiento [примечание: процедура], наказывать своих членов за нарушение порядка и с согласия двух третей исключать члена.

Журнал заседания. — Раздел 5, пункт 3. Каждая палата ведет журнал своих заседаний и время от времени публикует его, за исключением тех частей, которые, по ее мнению, требуют сохранения в тайне; и мнения «за» и «против» членов любой из палат по любому вопросу по требованию одной пятой части присутствующих заносятся в журнал.

Наши знания о деятельности Конгресса. — Как граждане республиканского государства, мы обязаны быть в курсе проблем, которые предстоит решать нашим представителям. Средств получения информации предостаточно. Общественные галереи обеих палат обычно открыты для посещения. Официальная запись заседаний Конгресса доводится до сведения общественности через Журнал, который зачитывается в начале каждого заседания дня. Отчеты о дебатах не публикуются в Журнале, а печатаются ежедневно в издании «Congressional Record» («Конгрессион рекорд»).

Другим средством информирования избирателей о позиции их представителей является внесение в Журнал результатов голосования каждого члена, если такового требуют одна пятая часть присутствующих. При голосовании путем подачи голосов «за» и «против» («yeas and nays») клерк вызывает членов по списку и делает пометку после каждой фамилии: «за», «против», «не голосовал» или «отсутствует». Правила Сената определяют это как единственный способ голосования. (Другие способы голосования в Палате представителей указаны на странице 77.)

Право объявлять перерыв в заседании. — Раздел 5, пункт 4. Ни одна из палат во время сессии Конгресса не может без согласия другой прерывать заседания более чем на три дня и переносить их в любое другое место, нежели то, где заседают обе палаты.

Если между двумя палатами возникает разногласие относительно времени перерыва в заседаниях, Президент может прервать их заседания на срок, который сочтет целесообразным. Это право до сих пор еще не применялось.

Вознаграждение и освобождение от ареста. — Раздел 6, пункт 1. Сенаторы и представители получают вознаграждение за свои услуги, определяемое законом и выплачиваемое из казначейства Соединенных Штатов. Во всех случаях, за исключением государственной измены, тяжкого преступления и нарушения общественного порядка, они пользуются правом неприкосновенности от ареста во время посещения сессий своих палат, а также по дороге на сессии и с сессий; и за любую речь или дебаты в любой из палат они не могут подвергаться допросу в каком-либо ином месте.

Должны ли члены Конгресса получать жалование, или эту должность следует рассматривать исключительно как почетную? Эти вопросы подробно обсуждались на Конституционном конвенте. Некоторые делегаты поддерживали британский обычай, согласно которому члены парламента не получают жалования. В конце концов было решено принять изложенные положения для того, чтобы способные люди, даже будучи бедными, могли стать членами Национального законодательного органа.

Законом 1789 года вознаграждение сенаторов и представителей было установлено в размере шести долларов в день и тридцати центов за каждую милю пути, пройденного по кратчайшему маршруту при следовании к месту пребывания правительства и обратно. До 1873 года эта сумма несколько раз менялась актом Конгресса. Согласованная тогда и действовавшая до 1907 года сумма составляла 5000 долларов в год с оплатой проезда из расчета двадцать центов за милю и 125 долларов ежегодно на канцелярские товары. Спикер получал 8000 долларов в год и оплату проезда. Временный председатель получал такую же сумму во время исполнения обязанностей президента Сената.

Многим 5000 долларов казались большим жалованием, но огромная стоимость жизни в Вашингтоне делает это жалование весьма недостаточным. Известны случаи, когда члены Конгресса платили за одну только аренду жилья сумму, превышающую их жалование. В связи с этим в 1907 году жалование сенаторов и представителей было увеличено до 7500 долларов, а жалование спикера и временного председателя Сената — до 12 000 долларов.

Занятие других должностей. Несовместимость должностей. — Раздел 6, пункт 2. Ни один сенатор или представитель в течение срока, на который он избран, не может быть назначен на какую-либо гражданскую должность, находящуюся в ведении Соединенных Штатов, которая была создана или вознаграждение за которую было увеличено в течение этого срока; и ни одно лицо, занимающее какую-либо должность на службе Соединенных Штатов, не может быть членом ни одной из палат в период нахождения в этой должности.

Цель этого положения заключалась, по-видимому, в том, чтобы устранить у членов Конгресса искушение создавать должности или увеличивать вознаграждение за уже существующие ради личной выгоды от такого законодательства. Исключение официальных лиц Соединенных Штатов из состава членов Конгресса было обусловлено стремлением сгладить ревность штатов, утверждавших, что таким образом национальное правительство приобретет чрезмерное влияние на правительства штатов. Не без оснований высказывается мнение, что члены Кабинета министров должны иметь привилегию принимать участие в обсуждении в Конгрессе мер, относящихся к их собственным ведомствам. Александр Гамильтон просил о предоставлении этой привилегии. В ней было отказано из-за убеждения, что он окажет слишком сильное влияние на членов Конгресса. Установленный таким образом прецедент сохраняется неизменным.

Но поскольку должностные лица исполнительной власти часто приглашаются для изложения своих взглядов перед комитетами Конгресса, они могут таким образом оказывать значительное влияние на законодательство.

ГЛАВА IX.

КАК КОНГРЕСС ПРИНИМАЕТ ЗАКОНЫ.

Методы процедуры, выработанные обычаем. — Из Конституции можно почерпнуть крайне мало сведений об актуальных методах, применяемых Конгрессом при принятии законов. В обеих палатах способы ведения дел сложились исторически в силу обычая и со временем менялись в зависимости от обстоятельств. Эти процедурные методы отличаются от тех, что применялись в период зарождения правительства. Главная причина этого кроется в росте объема дел, подлежащих рассмотрению Конгрессом; это, в свою очередь, было вызвано ростом численности населения и благосостояния, а также расширением деловых связей по всей стране и с другими государствами.

I. Комитетная система. — Понимание этой системы необходимо для того, чтобы мы могли проследить этапы принятия законов. Два фактора обусловили необходимость комитетной системы в палатах Конгресса. (1) Число членов, особенно в Палате представителей, столь велико, что дела не могут быстро решаться всем составом органа. (2) Число вносимых законопроектов настолько огромно, что ни одна палата не в состоянии рассмотреть их все; поэтому необходимо, чтобы комитеты изучали законопроекты и решали, какие из них заслуживают рассмотрения.