Вследствие этого «Меморандума» лорды-комиссары Казначейства Ее Величества назначили Комитет в составе: виконта Каннинга, генерального почтмейстера Великобритании, в качестве председателя; почтенного Уильяма Каупера от имени Совета Адмиралтейства; баронета сэра Стаффорда Г. Норткота и мистера Р. Мадокса Бромли, секретаря Совета по аудиту. Комитет организовал работу, изучил свидетельские показания и отчет Комитета 1849 года, а также три объемистых тома свидетельских показаний и отчета, составленных Комитетом в 1851 году по вопросу «Паровое сообщение с Индией и Австралией», и множество детальных документов этого рода, опубликованных Адмиралтейством. Тщательно обсудив все политические, финансовые, коммерческие, этические и социальные вопросы, связанные с быстрым паровым почтовым сообщением, они провели детальное и подробное исследование всех действующих с правительством контрактов и дел различных компаний с целью решить, должна ли океанская почтовая служба быть сокращена, продолжена или расширена. 8 июля 1853 года они представили отчет обеим палатам Парламента. Вывод Комитета заключался не только в том, что нынешняя служба востребована всеми интересами страны и должна поддерживаться, но и в том, что ее следует разумным образом расширить, дабы удовлетворить все потребности британской публики вне зависимости от ее слоев. Как отмечалось в другом месте, новая линия, учрежденная в прошлом году в Австралию и Индию стоимостью 925 000 долларов в год сроком на семь лет, стала закономерным результатом этого испытания и того отчета, составленного самым тщательным образом наиболее способными людьми королевства; и это несмотря на отчеты, специально распространяемые в этой стране каждые несколько лет с целью внушить, будто Великобритания намерена отказаться от своей паровой почтовой системы. Она откажется от этой системы, как ясно указывает ее практика, лишь тогда, когда ее народ обнаружит какой-то способ создания и сбережения богатства без усилий, предприимчивости, торговли или мануфактур. (См. стр. 99, «Ответ мистера Атертона».) В Отчете говорится:
«До применения пара для движения судов контракты часто заключались на короткие сроки, поскольку правительство могло найти среди судов, уже задействованных в торговле, такие, скорость которых была достаточна для этой цели; но когда потребовалось отправлять почту с помощью пара, обычного предложения торговых судов уже стало недостаточно, и правительству пришлось вызвать к жизни новый класс пакетов.
Почтовое сообщение между Англией и прилегающими берегами Ирландии, Франции и Бельгии сначала осуществлялось паровыми пакетами, принадлежащими Короне; но для более протяженных рейсов было сочтено лучшим побудить коммерческие компании строить пароходы; и с этой целью контракты первоначально заключались на такие сроки, которые, если они не прекращались досрочно из-за невыполнения обязательств, обеспечивали бы компании полную выгоду от их первоначальных затрат путем продолжения эксплуатации их судов до тех пор, пока можно было ожидать, что они потребуют капитального ремонта или станут непригодны для дальнейшей службы. В 1837 году было создано паровое сообщение с Португалией и Гибралтаром, в 1840 году — с Египтом, с Вест-Индией и с Северной Америкой.
Когда общественный интерес требует учреждения почтовой линии, на которой обычный трафик не окупал бы пароходы, субсидия, предоставляемая по контракту, может определяться либо путем испытания публичными торгами, либо путем расчета суммы, которая, согласно оценке вероятных доходов и расходов, покроет дефицит поступлений, либо путем ее сравнения со стоимостью военных судов, если бы они использовались для той же цели».
«Целями, которые, по-видимому, привели к заключению этих контрактов и связанным с ними крупным расходам, являлись: обеспечение быстрого, частого и пунктуального сообщения с теми отдаленными портами, которые питают главные артерии британской торговли, а также с важнейшими из наших зарубежных владений; поощрение морской предприимчивости; и стимулирование производства судов превосходного класса, которые способствовали бы удобству и богатству страны в мирное время и помогали бы защищать ее берега от враждебной агрессии.
Эти ожидания не были обмануты. Океан пересекался с точностью и регулярностью, доселе считавшимися невозможными, — торговля и цивилизация получили распространение, — колонии оказались теснее связаны с Метрополией, — и были построены пароходы таких размеров и мощности, которые без правительственной помощи вряд ли могли быть созданы, по крайней мере в течение многих лет.
Оценить денежную стоимость этих результатов непросто, но нет оснований полагать, что они могли быть достигнуты в то время с меньшими затратами».
Упомянув цели почтовых контрактов, Отчет говорит, говоря об их результатах:
«Чтобы показать, на что способна эта система, достаточно обратить внимание на две великие линии сообщения, которые были открыты: одну между этой страной и Индией, другую между этой страной и Америкой. Почта отправляется два раза в месяц в первом случае и раз в неделю во втором и доставляется по назначению с регулярностью и быстротой, которые не оставляют желать ничего лучшего. Время, затрачиваемое на поездку туда и обратно между Англией и Бомбеем, которая до установления Сухопутного маршрута составляла в среднем около 224 дней, теперь составляет не более 87 дней; а время, затрачиваемое на поездку туда и обратно между Англией и Соединенными Штатами, которое до 1840 года колебалось от 45 до 105 дней, теперь сокращено до среднего периода в 24 дня. Служба эта не просто быстра, она также регулярна; и торговое сообщество может с полнейшей уверенностью рассчитывать на пунктуальное отправление почты в назначенные часы, а также с большой точностью вычислять время ее прибытия.
На некоторых других почтовых линиях те же результаты выражены не столь ярко; но, рассматривая службу в целом, нельзя не признать, что она доведена до высокого уровня совершенства, и ее ценность для страны — как в политическом, так и в коммерческом отношении — весьма значительна».
Говоря далее о целях государственной почтовой службы и задаваясь вопросом, следует ли еще больше расширять зарубежную почтовую службу, в нем говорится:
«Целью правительства при осуществлении трансокеанской почтовой службы, будь то посредством пакетов или системы судовой почты, является обеспечение частого, быстрого и регулярного сообщения между этой страной и другими государствами, а также между различными частями Британской империи. Причины, вызывающие стремление к такому сообщению, частично коммерческие, частично политические. В тех случаях, когда затрагиваемые интересы носят преимущественно торговый характер, для почтовой службы обычно важнее быть регулярной, чем чрезвычайно быстрой, хотя быстрота сообщения, когда она может быть достигнута без ущерба для других целей, представляет собой большое преимущество. Для лиц, занимающихся важной торговлей, при отсутствии юридических препятствий было бы явно в интересах учредить регулярное почтовое сообщение в связи с ней даже без помощи со стороны государства. Однако это не распространялось бы на многие случаи, когда существуют политические причины для поддержания таких служб, в то время как вовлеченные коммерческие интересы имеют меньший масштаб. Также маловероятно, что частные сообщения были бы столь же быстрыми, как те, что направляются правительством; ибо высокая скорость может быть достигнута лишь при больших расходах, которые, как правило, оказываются несоразмерными бенефитам, непосредственно извлекаемым из нее, за исключением особых обстоятельств пассажирского трафика. Наконец, следует учитывать, что существует несколько служб, которые, если бы они не осуществлялись британским правительством, вероятно, были бы предприняты правительствами иностранных государств, и что частные лица или ассоциации вряд ли стали бы в таких случаях вступать с ними в конкуренцию.
Из этих соображений мы делаем вывод, что даже на линиях, в поддержании которых задействованы крупнейшие торговые интересы, нельзя полагаться на частную инициативу как на полную замену правительственного агентства; в то время как очевидно, что на других линиях, где регулярное сообщение желательно исключительно или главным образом в политических целях, такое агентство абсолютно незаменимо. Однако очевидно, что создание правительственной системы в одних случаях и оставление других целиком на усмотрение частных лиц создавало бы большие неудобства. Отсюда следует вывод, что правительство по праву должно осуществлять управление всем трансокеанским почтовым сообщением, как оно осуществляет и управление сообщением внутри страны.
Беря на себя эту обязанность, правительство будет в первую очередь принимать во внимание национальные интересы — политические, социальные или коммерческие, — вовлеченные в учреждение и поддержание каждой конкретной линии. Тем не менее следует проявлять осторожность в тех случаях, когда сообщение желательно главным образом в коммерческих целях, дабы пресечь ненадлежащую трату общественных средств на благо частных торговцев. Расширение торговли несомненно является национальным благом, и вполне разумно, чтобы парламентские ассигнования время от времени использовались ради предоставления для нее новых возможностей путем учреждения новых линий сообщения или внедрения новых способов транспортировки, расходы на которые, после осуществления первоначальных затрат, как предполагается, будут нести стороны, пользующиеся предоставленными им удобствами. Но после того как это будет сделано однажды и эксперименту будет предоставлено достаточно времени, дальнейшее продолжение службы, если оно не требуется по политическим причинам достаточной важности, должно ставиться в зависимость от степени, в которой стороны, чьи интересы затронуты в первую очередь, пользуются ею, и от ее склонности к самоокупаемости».
Отмечая большие или меньшие суммы, за которые частные компании могут быть побуждены взять на себя обслуживание коротких почтовых линий, и указывая, что линия и выигрывает, и страдает от необходимости соблюдать пунктуальные часы отправления, Отчет излагает причину, по которой требуются субсидии, следующим образом:
«Однако от судов, находящихся в настоящее время на контрактном обслуживании у правительства, в большинстве случаев требуется поддержание высоких скоростей. Подрядчики также подлежат целому ряду условий, призванных отчасти обеспечить эффективность почтовой службы, а отчасти сделать их суда доступными для иных национальных целей, совершенно не связанных с этой службой. Взамен они получают субсидии, значительно превышающие сумму доходов, получаемых от перевозимой ими почты, и эти субсидии гарантированы им на сроки от четырех до двенадцати лет, большинство из которых на текущий момент имеют в запасе не менее семи или восьми лет. Смета, напечатанная в Приложении, покажет, что в то время как сумма субсидий зарубежным и колониальным линиям по контрактам, заключенным в прошлом году, составила не менее 822 390 фунтов стерлингов, суммы, полученные в виде почтовых сборов по этим линиям, не могут оцениваться выше чем в 443 782 фунта стерлингов».
В Отчете далее говорится относительно способа, с помощью которого может быть обеспечено почтовое сообщение: «там, где частое и быстрое сообщение уже существует, правительству необходимо лишь время от времени заручаться услугами судов, уже задействованных в частном трафике». Но поскольку на трансокеанских маршрутах подобных случаев не существует и частная предприимчивость обеспечивает спрос на пароходные линии только на коротких маршрутах — таких как межъостровное сообщение Великобритании, или сообщение с Континентом, или сообщение на Зонде, на Северной реке, короткие каботажные маршруты и т. д. в Соединенных Штатах, — Отчет продолжает:
«Все же остаются некоторые случаи, когда не существует частного сообщения, достаточного для того, чтобы сделать такой порядок действий практичным. Там, где дело обстоит именно так и где сообщение должно быть создано заново, возникнет необходимость в заключении контрактов большей продолжительности, ибо неразумно ожидать, что какое-либо лицо или объединение лиц возьмут на себя расходы и риск по строительству судов, созданию дорогостоящих предприятий и открытию новой линии сообщения при крупных капиталовложениях без некоторой гарантии того, что им будет позволено продолжать службу достаточно долго, чтобы извлечь определенную выгоду из своего начинания. Следует иметь в виду, что дорогие суда, построенные для перевозки почты с высокой скоростью, не пользуются спросом для целей обычного трафика и потому не могут быть сняты с линии и переведены на другую службу в короткие сроки. Справедливо поэтому, чтобы при первоначальном открытии новой линии контракты заключались на такой срок, который поощрял бы строительство судов для этой цели путем предоставления перспективы их использования в течение значительного ряда лет. Но мы не видим достаточных причин для постоянного возобновления таких контрактов на столь же длительные периоды после того, как цель была достигнута однажды».
(О взглядах Комитета на приспособленность почтовых пакетов для военно-морской службы см. стр. 146 и 147.)
Подводя итог, Комитет представляет результат расследования и плоды работы службы в следующем впечатляющем свете:
«Ценность услуг, оказанных таким образом Государству, по нашему мнению, не может измеряться простым сопоставлением с суммой почтовых доходов или даже с выгодами коммерческого характера, проистекающими из нее. На первый взгляд несомненно поражает то обстоятельство, что непосредственным финансовым результатом системы пакетов является убыток для Дохода в размере около 325 000 фунтов стерлингов в год; но хотя это обстоятельство указывает на необходимость тщательного пересмотра службы и хотя мы верим, что многое можно сделать для того, чтобы эта служба стала самоокупающейся, мы не считаем, что затраченные таким образом деньги следует рассматривать — даже с фискальной точки зрения — как национальный убыток».
Никогда не было излюбленной идеей британских государственных деятелей, чтобы служба пакетов была самоокупаемой; не было у них и оснований полагать, что пароходные компании смогут существовать на одни почтовые доходы. Из следующего очевидно, что система пакетов поддерживается безотносительно к какому бы то ни было почтовому доходу и исключительно в коммерческих, политических и социальных целях; доход же используется лишь постольку, поскольку он идет в качестве части вкладов народа в общую казну. В нем говорится:
«Из нашего Отчета Ваши Светлости усмотрели, что при составлении этих контрактов правительство учитывало различные цели, стоимость которых, по нашему мнению, не должна покрываться за счет доходов Генерального почтового управления. Простое сопоставление доходов и расходов по некоторым линиям само по себе достаточно, чтобы доказать это. Если Почтамт следует рассматривать как ведомство, приносящее доход, нельзя предполагать, что линия судов, которая обходится Государству в 240 000 фунтов стерлингов в год и приносит не более 56 002 фунтов (как это имеет место с вест-индскими пакетами), или линия, на которую ежегодно выплачивается 25 000 и которая возвращает чуть более одной пятой этой суммы (как тихоокеанская линия), может поддерживаться как часть его механизма; и, по сути, контракты по многим службам заключались без привязки к каким-либо сметам или мнениям генерального почтмейстера об их вероятной ценности в качестве почтовых линий».
Таким образом, из отчетов парламентских комитетов, из «Актов Парламента» и из практики ведомств Адмиралтейства и Почтамта, равно как и из неизменного опыта двадцати четырех лет, с очевидностью следует, что британская система паровых почтовых пакетов была изначально принята и поныне поддерживается в качестве наилучшего средства предоставления этой нации непреодолимого контроля над миром. Наблюдая за этой системой от ее зародыва до нынешней зрелости, мы видели, как это гигантское дерево поднималось все выше и выше, а круги годичных приростов расширялись все сильнее, пока внешний круг не охватил весь цивилизованный и дикий мир. Дополнительное подтверждение этому приходит в самый сегодняшний день. Атлантический пароход приносит известия (нью-йоркские газеты от 22 ноября), что Великобритания только что заключила очередной почтовый контракт, согласно которому Полуостровная и восточная компания должна запустить третью службу в Индию и Китай с частотой два раза в месяц; так что правительство и народ Великобритании будут иметь еженедельное сообщение с теми регионами, тогда как мы не имеем никакого, кроме как через них, хотя находимся на многие тысячи миль ближе к тем странам.
Говорили, что нам не следует пытаться вести почтовую и коммерческую гонку с Великобританией. Почему же нет? Потому что у нее много колоний, и ей необходимо поддерживать с ними связь. И почему к ним нужно паровое сообщение, а не парусное? Потому что пар — это средство более легкого контроля над ними. Допустим; и по той же самой причине мы желаем парового сообщения со всем миром; не для того, чтобы контролировать мир, ибо это дорого и нерентабельно, в чем убеждается Великобритания, а для того, чтобы согласовывать его действия и, в особенности, контролировать его торговлю. У Великобритании есть владения в Вест-Индии; но они имеют ничтожнейшее значение по сравнению с торговлей множества расположенных поблизости островов и стран, которыми она не владеет, а также с рынками Центральной Америки, Калифорнии, Мексики, Перу, Чили, Новой Гранады, Венесуэлы и Испании, которые она контролирует и использует. То же самое касается Индии и Маврикия. Вызывает горестное удовлетворение тот факт, что она вынуждена управлять ими как средством доступа к их богатой торговле, которая, как ни богата, гораздо менее важна, чем торговля Китая, к которой она так стремится. То же самое и с Канадой. Несколько лет назад ей сказали, что если она пожелает отделиться от Королевства из-за того, что правительство не желает помогать в строительстве определенной железной дороги, она может уйти, прихватив с собой и мир. Правительство отвергло бы саму мысль о запуске линии «Кунард» в одну лишь Канаду и даже не стало бы заходить в Галифакс, если бы суда не были вынуждены проходить в виду этого места, поскольку «большой круг», по которому они плывут, почти пересекает этот город. Великобритания держит эту линию потому, что ее торговля с Соединенными Штатами требует этого. Эта торговля стоит ей ежегодно двадцати ее Канад, точно так же как вест-индская торговля стоит дюжины всех тех владений, что есть у нее там. Что же касается соперничества с ней в торговой гонке, то это просто sine qua non, относительно которого нет никаких расхождений во мнениях среди американцев, любящих свою страну.