Из всех показаний совершенно очевидно, что большинство почтовых пакетботов способны нести мощное вооружение. М-р Атертон говорит мне в своем письме: «Многие из наших океанских пароходов пригодны для военно-морской службы любого рода; и в целом они пригодны для всех транспортных перевозок». Отчет лорда Каннинга, генерального почтмейстера Великобритании, на который я ссылался, был составлен в 1853 году во исполнение меморандума Казначейства, изданного канцлером казначейства, который поручил генеральному почтмейстеру сформировать комитет и представить обоим палатам отчет о целесообразности сохранения и расширения системы почтовых пароходств, поскольку появлялись мнения о том, что сумма, расходуемая на почтовую службу, велика. Эти джентльмены после длительного расследования, продолжавшегося несколько месяцев, опроса большого числа свидетелей и стенографирования их показаний составили свой отчет, сопровождаемый материалами свидетельских показаний в объмном томе. На странице 5 отчета, говоря о требованиях к военно-морской эффективности, они заявляют:
«При согласовании условий этих контрактов правительство воспользовалось возможностью потребовать, чтобы суда строились таким образом, чтобы они были столь же пригодны для национальной обороны в случае войны, сколь были бы пригодны пароходные пакетботы Короны, если бы использовались вместо них. Положение на этот счет было впервые включено в контракт с Королевской почтовой компанией в 1840 году; и в большинстве действующих контрактов имеются условия, требующие, чтобы судно имело конструкцию и прочность, достаточные для несения такого вооружения, какое Адмиралтейство сочтет нужным. В ряде случаев они должны строиться из дерева, а не из железа; и существуют некоторые контракты, предоставляющие Адмиралтейству право выкупа судов по оценке, когда это будет признано желательным».
«Вообще говоря, эти условия были выполнены, как следует из представленного нам Свидетелем флота отчета, в котором указаны количество, тоннаж и мощность судов, построенных различными компаниями по контракту с Адмиралтейством для перевозки почты, с разграничением судов, построенных из дерева, и построенных из железа, а также указанием того, нарушали ли компании в каких-либо случаях условия контрактов и если да, то было ли дано какое-либо разрешение Советом Адмиралтейства на это отступление. Из этого отчета следует, что из 98 судов, осмотренных правительственными офицерами, лишь одно («Австралиец») было признано неспособным нести орудия в случае необходимости, а два железных судна («Левантинец» и «Петрел») были приняты взамен деревянных судов на линии м-ра Кунарда из Галифакса и Бермудских островов. Два других судна — одно, принадлежащее Австралийской королевской почтовой компании, а другое — компании линии западного побережья Африки м-ра Макгрегора Лэрда — также были приняты (в качестве временной меры) по распоряжению Адмиралтейства, хотя и обладали меньшими тоннажем и мощностью, чем предписывали контракты».
«Отчет Свидетеля о большинстве этих судов в отношении их пригодности для военных целей составлен в следующих выражениях: "Не оснащены для вооружения, но способны нести орудия при соответствующем переоборудовании". Этот отчет согласуется с мнением, выраженным Комитетом военно-морских и артиллерийских офицеров в отношении судов, попавших в поле их зрения. Тем не менее из заявлений этого Комитета следует, что, хотя осмотренные ими пакетботы в большинстве своем обладают достаточной прочностью для несения и стрельбы определенным количеством орудий, затраты на переоборудование, которое потребуется до того, как они будут готовы к службе, окажутся весьма значительными, и что даже после проведения такого переоборудования эффективность судов будет крайне мала по сравнению с их размерами, и они не смогут противостоять вражеским судам равного тоннажа без угрозы для чести британского флага».
«Что касается будущих контрактов, мы твердо убеждены, что не следует нести никаких расходов ради введения условий, придающих почтовым судам военный характер. Мы полагаем навязывание подобных условий проявлением ложной экономии. Если внезапно разразится война, немедленный спрос на почтовые пароходы, вероятно, будет выше, чем когда-либо, и изъятие их в такое время из их законного использования с целью вооружения для боя может оказаться крайне неудобным. Кроме того, высокая плата за почтовые перевозки переносилась тем легче, что некоторыми предполагалось, будто она включает в себя обеспечение крупной, хотя и неизвестной суммы для обороны страны, в то время как, с другой стороны, на военно-морские сметы иногда жаловались как на чрезмерные на том основании, что предоставляемые силы дополняют крупный резерв почтовых военных пароходов. Соответственно, мы рекомендуем впредь полностью освободить контракты на перевозку почты от условий описанного нами характера, хотя в некоторых случаях может быть желательно сохранить за правительством право завладевать судами в случае чрезвычайной ситуации национального масштаба».
Далее в резюме, рассмотрев каждую из британских линий по отдельности, комитет говорит:
«Среди общественности, по-видимому, сложилось ошибочное впечатление относительно эффективности наших почтовых пароходов для непосредственных военных целей. Мы не верим, что те, кому поручено руководство военными делами страны, когда-либо рассматривали их как способные оказать большую пользу в бою; однако их преимущества в качестве вспомогательных сил будут весьма значительными. В случае начала военных действий они будут доступны для быстрой доставки депеш, звонкой монеты и, в известной степени, войск и припасов. Их скорость будет такова, что, вероятно, убережет их от риска захвата, и сделает их чрезвычайно ценными для получения сведений о вражеских передвижениях. Можно также ожидать, что они обеспечат корабли Ее Величества людьми, обученными пароходству и обладающими запасом местных знаний, которые неизбежно окажутся полезными в различных отношениях».
Мы пришли в нашей стране примерно к тем же выводам относительно данного вопроса, которые были представлены британским генеральным почтмейстером Парламенту в 1853 году. И тем не менее, при нашем небольшом военно-морском флоте мы в любой момент можем нуждаться во всех наших пароходных пакетботах для реальной службы, и правительство должно всегда иметь право требовать их для транспортных перевозок. Мы располагаем исчерпывающими доказательствами того, что наши почтовые пакетботы отлично приспособлены для несения вооружения и обладают высокой эффективностью при выполнении военных обязанностей. Показания коммодора М. К. Перри, м-ра Каннингема и других лиц, опубликованные в Специальном отчете Секретаря военно-морского флота за 1852 год, являются решающими в этом вопросе. Они установили, что суда были построены с чрезвычайной прочностью и из хороших материалов.
Предлагалось множество способов доставки нашей зарубежной почты. Говорят, что покойный генеральный почтмейстер имел намерение платить некоторым зарубежным линиям с гребными винтами за перевозку почты, если бы Конгресс это позволил; но как бы все стороны ни осуждали суженую политику, предложенную этим джентльменом, я не могу поверить, что он вынашивал какие-либо столь непатриотичные замыслы, подрывающие американские судоходные интересы. Однако верно то, что, как он часто повторял, он предпочел бы вернуться к старой системе пакетботов и перевозить почту парусными судами, если частная инициатива не способна переправлять ее через океан без субсидии. Но утешает мысль о том, что эти своеобразные взгляды достопочтенного джентльмена нигде не пустили корни в Конгрессе. Разумеется, нет никаких причин для того, чтобы эта великая, богатая и гордая нация прибегала, подобно какой-нибудь второстепенной державе седьмого разряда, к уловкам в деле перевозки нашей океанской почты. Мы не настолько бедны, чтобы жить за счет сомнительных практик; не настолько деградировали, чтобы быть готовыми цепляться за любую мелочь, попадающуюся на пути, ради пополнения ресурсов. Мы обладаем цветущим благосостоянием, изобильным богатством, бесконечными ресурсами, и народом, повсюду требующим щедрых расходов на надлежащую почту. Почему мы должны унижать себя зависимостью от других в вопросах наших почтовых удобств? Меня всегда унижает и терзает вид того, как один человек лижет руку другому; того, кто признает себя глупым трутнем, которому непременно нужен хозяин, чтобы направлять и защищать его. То же самое происходит и с нашей нацией, когда она опускается до подчинения и выпрашивания хотя бы даже почтовых подачек со стороны других предприимчивых и влиятельных держав.
Высказывалось предположение, что правительство могло бы обеспечить транзит почты за счет сборов, взимая как океанский, так и внутренний почтовый сбор; и действительно, было заключено временное соглашение с двумя нашими конкурирующими компаниями, курсирующими в Европу, о перевозке почты на этих условиях; но подобные соглашения носят лишь временный характер и не могут быть положены в основу регулярной деятельности. Они действовали бы крайне неравномерно на разных линиях. В то время как на европейских линиях они покрывали бы, вероятно, половину требуемой суммы субсидии, на многих других, особенно на новых и неиспробованных линиях, поначалу они не покрывали бы, пожалуй, и десятой части. И даже если предположить, что на какой-то конкретной линии поступления за пятнадцать лет составят сумму, равную всей субсидии, требующейся на этот срок, тем не менее ни одна компания не сможет существовать за счет них, поскольку в первые несколько лет доходы от почты будут весьма малы, в то время как общий доход линии от пассажиров и фрахта также окажется ниже, чем в любое другое время. Более того, почти каждой пароходной компании приходится в первые годы своего существования крупно заимствовать деньги в ожидании более высоких доходов от возросшей торговли в последние годы ее работы. Таким образом, в то время как система сборов действовала бы крайне неравномерно, та же совокупная сумма, выданная в форме регулярной ежегодной субсидии, служит для компании гарантией и поддерживает ее на плаву. Но почтовые сборы неадекватны для поддержания любой океанской линии. В упоминавшемся ранее отчете Комитет на странице 5 указывает, что выплачивавшаяся тогда сумма субсидии составляла £822 390 в год, тогда как почтовые сборы составляли лишь £443 782, то есть чуть более половины. Вероятно, в мире нет ни одной регулярной службы, где почтовые сборы окупали бы перевозку, особенно в условиях конкуренции.
При заключении наших контрактов здравый смысл должен диктовать необходимые линии, а общая казна должна оплачивать их. Нет никаких веских причин для того, чтобы суммы субсидий, выплачиваемых за почтовые перевозки, относились на счет Почтового ведомства. Да и в действительности не имеет большого значения, где сводится баланс, поскольку общая казна в конечном итоге все равно должна оплачивать счета. Это может порождать некоторое непонимание относительно того, на какие именно виды услуг направляются ежегодно выделяемые суммы. Но служба, будь то морская или внутренняя, в равной степени неспособна к самоокупаемости и в равной степени полезна для каждого гражданина Республики. И поскольку эта служба столь значительно благодетельствует торговле, вполне справедливо, что она должна оплачиваться из общих доходов страны — за счет тех пошлин, которые она же и создает. Во всяком случае, почти каждый генеральный почтмейстер будет склонен более благожелательно относиться к адекватному субсидированию океанских почтовых пароходов, если счета подлежат оплате министерством финансов, а не относятся на счет его собственного ведомства.
Было бы полезно во всех новых контрактах предусмотреть, чтобы закон Конгресса, санкционирующий их, требовал прочности судна, удовлетворительной динамической эффективности работы, водонепроницаемых переборок для безопасности судна, пассажиров и почты, а также всех тех прочих средств защиты, которые совместимы со скоростью и почтовой эффективностью. Но самым существенным моментом является способ заключения контрактов. В нашей стране мы применяли две системы: систему торгов с наименьшей ценой и систему контрактов Конгресса. Некоторые полагали, что поскольку сухопутная почта выставляется на торги с наименьшей ценой, то и океанская почта должна следовать тому же принципу. Но эти случаи совершенно не похожи. Сухопутная служба — вещь привычная, понятная каждому фермеру, поскольку управление фургоном — одно из первых умений, которым он учится в жизни. Каждый знаком с сухопутной службой и каждый так или иначе экспериментировал в ней или в чем-то очень близком к ней. Совсем иначе обстоит дело на океане. Пароходное судоходство — наука сравнительно новая, очень сложная и очень малопонятная. Лишь немногие, осознающие ее трудности, берутся за ее риски. Паровая энергия и связанные с ней расходы совершенно непонятны широкой публике; и первая ошибка, совершаемая теми, кто с ней не знаком, заключается в предположении, что она гораздо дешевле, чем есть на самом деле. Эта ошибка приводит к фатальным последствиям при подаче заявок на океанские перевозки, поскольку большинство незнакомых с этим делом лиц берутся выполнить ту или иную работу за меньшую цену, чем она им фактически обойдется, и уж точно за гораздо меньшую, чем это сделают практикующие, опытные люди. И в этом заключается одно из зл системы наименьшего участника торгов: неопытные лица, берущиеся за такие контракты, либо выполняют их неэффективно, либо постоянно обращаются в Конгресс за помощью или за увеличением своего вознаграждения. Подобных случаев чрезвычайно много. Генеральный почтмейстер Кэмпбелл назвал систему низшей ставки «неприятностью». Сенатор Мэллори заявил в дебатах ближе к концу работы прошлого Конгресса, что это система, которая никогда не работала эффективно, которая никогда не приносила окончательного удовлетворения и которая обычно привлекает сборище авантюристов. Ведомство и члены Конгресса уже испытали на себе досаду и неэффективность этой системы при заключении контракта на перевозку почты между Ки-Уэстом и Новым Орлеаном через пролив. Контракт несколько раз отдавался участнику с наименьшей ценой и столько же раз срывался; в конечном итоге он был присужден по частной договоренности другим лицам по цене, более чем вдвое превышающей цены наименьших участников торгов.
В обстоятельном Отчете, представленном в 1852 году Сенату генералом Раском в качестве председателя Комитета по почтам и почтовым дорогам, членами которого были м-ры Суле, Хэмлин, Апхэм и Мортон, Комитет, говоря на эту тему, заявил:
«Контракты на перевозку океанской почты должны, подобно всем прочим правительственным контрактам, являться предметом честной конкуренции и предоставляться с учетом общественного блага, при должном внимании к достоинству представленных предложений при всех складывающихся обстоятельствах. Ваш комитет осознает, что существовало слишком укоренившееся стремление рассматривать наименьшую ставку как самую дешевую; но опыт научил их, что низкая цена и дешевизна в конечном итоге — понятия не взаимозаменяемые, о чем красноречиво свидетельствуют ежедневные обращения участников торгов с низкими ставками в Конгресс за компенсацией убытков, понесенных на государственной службе. В качестве примеров такого рода комитет позвольте почтительно отослать к многочисленным обращениям о вознаграждении в связи с государственными заказами на печать, которые годами занимали время и внимание Конгресса и угрожают продолжать делать это в угрожающих масштабах, в конце концов влекущих за собой накопление расходов, бесконечно превосходящих затраты, которые потребовались бы на выполнение работы при справедливом и щедром вознаграждении. Кто-то может назвать это экономией, но это худший вид экономии. Она отсекает честного работника, который знает истинную цену выполняемой работы и не желает браться за качественное исполнение своих обязанностей за счет себя и своей семьи; в то же время она допускает нуждающегося и алчного спекулянта, которому нечего терять в отношении репутации или денег, который с готовностью берется за то, что не может выполнить, и становится зависимым от великодушия Конгресса в вопросах возмещения своих убытков, реальных или вымышленных. Честная и справедливая щедрость должна характеризовать отношения между правительством и частными лицами точно так же, как и отношения между частными гражданами; и когда заключаются контракты, они должны осуществляться в духе добросовестности и с полным пониманием рисков, на которые идут, и расходов, которые предстоит понести».
С другой стороны, утверждается, что при контрактах, заключаемых Конгрессом, оба Комитета имеют все возможности для проверки ценности выполняемой работы, выяснения суммы субсидии, действительно необходимой для ее поддержания, предоставления каждому соискателю справедливого и беспристрастного рассмотрения и представления в Конгресс любого сомнительного и трудного случая или случая оспариваемого права. Когда комитеты рассматривают любую линию, они фактически приглашают к конкуренции и подаче предложений всех остальных, а не только проектанта, который считает, что имеет лучшие права на нее или может выполнить работу по более дешевым расценкам. Подобные процедуры всегда открыты и рекламируются для всего мира в течение месяцев, а иногда и лет. И находится немало лиц, которые выступают вперед и делают низкую ставку на услугу после того, как кто-то другой привлек к ней внимание правительства и протащил ее через Конгресс, — тех, кто не пошевельнул бы пальцем и не рискнул бы долларом, чтобы вынести этот вопрос на суд нации и обеспечить ему должное рассмотрение. Это те самые авантюристы, которые никогда ничего не производят сами путем легитимных и честных усилий, но которые всегда остаются в стороне, чтобы воспользоваться шансом вырвать у предприимчивого, более дальновидного и более трудолюбивого человека плоды, возможно, многолетнего труда. Существует множество предприятий, к которым общественность не проявила никакого интереса по причине незнания фактов. Какой-нибудь предприимчивый человек с усердием берется за дело, путешествует на тысячи и десятки тысяч миль, выясняет все факты, имеющие отношение к вопросу, определяет его жизнеспособность или нежизнеспособность, тратит годы времени и труда и многие тысячи долларов денег, просвещает народ своей страны новыми и интересными фактами, путешествует, пишет, трудится день и ночное время годами, в конце концов привлекает внимание правительства и Конгресса и просит справедливого и разумного вознаграждения за необходимую услугу, которую он предлагает выполнить для общественности. Он боролся со всеми видами оппозиции, преодолевал необычайные препятствия, разрушал махинации эгоистичных, заинтересованных лиц, которые вводили бы общественность в заблуждение во все времена, если бы только могли продолжать монополию на торговлю, и в конце концов преуспел в проведении через Конгресс законопроекта об учреждении столь долго разыскиваемой линии.