«Северная Америка — Том 2»

Фактически могло бы показаться, что конституция в ее нынешнем виде губительна для любого прямого налогообложения. Любой закон о сборе прямых налогов, изданный в соответствии с конституцией, породит междоусобную расрю между западными штатами и теми, что граничат с Атлантикой. Западные штаты не подчинятся такому налогообложению. Трудность, которую здесь ощущаешь, — это трудность, которая всегда сопутствует попытке достижения окончательности в политических договоренности. Был бы склонен сразу сказать, что закон следует изменить и что, поскольку требуемые деньги предназначены для целей Союза и для государственных целей, следует произвести такое изменение, которое позволило бы Конгрессу взимать подоходный налог с общих доходов нации. Но Конгресс не может выходить за рамки конституции.

Правда, конституция не окончательна и содержит специальную статью, предписывающую порядок, в котором она может быть изменена. И, пожалуй, я могу попутно объяснить здесь, каким образом это может быть сделано, хотя поступая так, я отступаю от того порядка, в котором написана конституция. Она не окончательна, и в нее вносились поправки. Но внесение таких поправок — операция настолько громоздкая и хлопотная, что трудность, сопутствующая любому такому изменению, наделяет конституцию многими трудностями окончательности. У нас нет ничего выше акта парламента. Акт парламента у нас не может быть неконституционным. Но никакой подобной власти не было доверено ни Конгрессу, ни Конгрессу вместе с Президентом. Никакая поправка к конституции не может быть принята без санкции легислатур штатов. Конгресс может предложить любые поправки, в отношении целесообразности которых сойдутся во мнениях две трети обеих палат; но прежде чем такие поправки будут приняты, они должны быть ратифицированы легислатурами трех четвертей штатов или конвентами в трех четвертях штатов, «в зависимости от того, какой из двух способов ратификации будет предложен Конгрессом». Либо Конгресс, вместо того чтобы предлагать поправки, может по запросу легислатур двух третей различных штатов созвать конвент для их предложения. В каковой последней ситуации ратификация различными штатами должна производиться по тому же образцу, который требуется в первом случае. Я не знаю, удалось ли мне сделать достаточно понятными обстоятельства, при которых конституция может быть изменена; но я думаю, что мне могло удаться объяснить, что эти обстоятельства трудны и утомительны. В вопросе налогообложения почему штаты должны соглашаться на изменения, предложенные с самой целью увеличения их доли в национальном бремени? Но если такие штаты не согласятся — если Род-Айленд, Массачусетс и Нью-Йорк не согласятся добровольно надеть на себя ярмо, — прямые налоги не смогут взиматься с них способом, пригодным для национальных целей. Я действительно верю, что Род-Айленд и Массачусетс обладают в настоящее время патриотизмом, достаточным для такого шага. Но способ осуществления этой работы создаст разногласия или, во всяком случае, утомительные задержки и трудности. Каким образом конституция может быть конституционно изменена, пока одна треть штатов находится в состоянии мятежа?

В восьмом разделе своей первой статьи Конституция дает перечень обязанностей, которые должен выполнять Конгресс, — вещей, короче говоря, которые он должен делать или иметь власть делать: взимать налоги; регулировать торговлю и натурализацию граждан; чеканить монету и защищать ее после чеканки; устанавливать почтовую связь; принимать законы для защиты патентов и авторских прав; учреждать национальные суды ниже Верховного суда; наказывать пиратство; объявлять войну; содержать за плату и управлять армиями, флотами и ополчением; и осуществлять исключительное законодательство в определенном округе, который будет содержать место пребывания правительства Соединенных Штатов и который поэтому должен рассматриваться как принадлежащий нации в целом, а не какому-либо отдельному штату. Этот округ называется ныне округом Колумбия. Он расположен на Потомаке и содержит город Вашингтон.

Затем девятый раздел той же статьи провозглашает, чего Конгресс делать не должен. Определенная иммиграция не должна запрещаться; привилегия судебного приказа хабеас корпус не должна приостанавливаться, за исключением определенных обстоятельств; никакой закон ex post facto не должен приниматься; никакой прямой налог не должен взиматься иначе как пропорционально переписи населения; никакой налог не должен взиматься с экспорта; никакие деньги не должны извлекаться из казначейства иначе как по законному ассигнованию; никакой дворянский титул не должен жаловаться.

Вышеприведенное представляет собой списки или каталоги полномочий, которыми Конгресс обладает, и полномочий, которыми Конгресс не обладает; того, что Конгресс может делать, и того, чего Конгресс делать не может; и приведя их таким образом последовательно, я, пожалуй, здесь смогу лучше всего сказать несколько слов о приостановлении действия привилегии судебного приказа хабеас корпус в Соединенных Штатах. Общеизвестно, что эта привилегия приостанавливалась во время существования нынешнего мятежа очень много раз; что это делалось исполнительной властью, а не Конгрессом; и что исполнительная власть и те, кто защищает поведение ныне действующей исполнительной власти Соединенных Штатов, утверждают, что власть приостанавливать действие этого приказа была предоставлена конституцией Президенту, а не Конгрессу. Я признаю, что не могу понять, как любой человек, знакомый либо с формулировкой, либо с духом конституции, может придерживаться подобных рассуждений. Мне кажется очевидным, что исполнительная власть, приостановив действие привилегии этого приказа без санкции Конгресса, совершила нарушение конституции. Если бы речь шла о нашей британской конституции, то простой человек, мало смыслящий в парламентской практике и ничего не знающий о юридической премудрости, вероятно, испытывал бы некоторое колебание в выражении сколь-нибудь определенного мнения по такому предмету, учитывая, что наша конституция неписаная. Но замысел состоял в том, чтобы каждый гражданин Соединенных Штатов знал и понимал правила, по которым ему предстоит жить, — и бегущий прочесть их.

Поскольку этот вопрос обсуждался мистером Хорасом Бинни, адвокатом из Филадельфии, пользующимся большим доверием, весьма выдающимся и заслуженно известным по всей территории штатов, в брошюре, в которой он защищает приостановление Президентом привилегии этого приказа, я возьму суть вопроса в том виде, в каком она подведена им на его последней странице, и сравню ее с тем пунктом конституции, которым предписано приостановление этой привилегии при определенных обстоятельствах; и чтобы дать мне возможность сделать это, я сначала процитирую слова рассматриваемого пункта:

«Привилегия судебного приказа хабеас корпус не должна приостанавливаться, за исключением случаев, когда в условиях мятежа или вторженияэтого может требовать общественная безопасность». Это второй пункт того раздела, который утверждает, чего Конгресс делать не должен.

Мистер Бинни рассуждает следующим образом: «Вывод из всего дела таков: что сама конституция является законом привилегии и исключения из нее; что исключение выражено в конституции, и что конституция приводит в действие акт о приостановлении, когда наступают условия; что условия состоят из двух фактов — один голый факт, а другой вывод по существу из фактов, то есть мятеж и общественная опасность, или требование общественной безопасности». Этими словами мистер Бинни намерен дать понять, что сама конституция предоставила привилегию судебного приказа хабеас корпус и сама предписывает отмену этой привилегии при определенных обстоятельствах. Но это не так. Конституция не предписывает приостановление привилегии при каких бы то ни было обстоятельствах. В ней говорится, что она не должна приостанавливаться, за исключением определенных обстоятельств. Аргументация мистера Бинни, если я ее понимаю, затем продолжается следующим образом. Поскольку конституция предписывает обстоятельства, при которых привилегия судебного приказа должна приостанавливаться, где одно обстоятельство — голый факт мятежа, а другое обстоятельство — общественная безопасность, предположительно подвергшаяся опасности из-за такого мятежа (что мистер Бинни называет выводом по существу из фактов), должно предполагаться, что сама конституция приостанавливает привилегию приказа. Является ли Президент или Конгресс агентом конституции в этом приостановлении, не имеет значения. Любой из них может быть лишь агентом, а поскольку Конгресс не может действовать исполнительным образом, тогда как на Президента в конечном счете должно быть возложено исполнительное распоряжение этим приказом о приостановлении, который фактически издан самой конституцией, следовательно, власть осуществлять приостановление приказа может справедливо предполагаться находящейся в руках Президента, а не в руках Конгресса.

Если я следу за аргументацией мистера Бинни, она сводится именно к этому. Но мне кажется, что мистер Бинни неправ в своих посылках и неправ в своем выводе. Рассматриваемая статья конституции не определяет условия, при которых привилегия приказа должна приостанавливаться. В ней просто утверждается, что эта привилегия никогда не должна приостанавливаться, за исключением определенных условий. Она не должна приостанавливаться, кроме как когда общественная безопасность может потребовать такого приостановления из-за мятежа или вторжения. Мятеж или вторжение не обязательно должны порождать такое приостановление. Здесь действительно нет голого факта, который руководил бы ни Президентом, ни Конгрессом в этом деле, и поэтому я говорю, что мистер Бинни неправ в своих посылках. Мятеж или вторжение могут происходить двадцать раз подряд и даже ставить под угрозу общественную безопасность, не оправдывая приостановления привилегии приказа по конституции. Я также говорю, что мистер Бинни неправ в своем выводе. Общественная безопасность должна потребовать приостановления, прежде чем приостановление может быть оправдано, и такое требование должно быть вопросом суждения и осуществления усмотрения. Будет ли какое-либо приостановление вообще, является вопросом для обсуждения, а не просто для исполнительного действия, как если бы оно уже было предписано. Здесь нет вывода по существу из фактов. Если произойдет вторжение или мятеж и если общественная безопасность вследствие такого мятежа или вторжения потребует приостановления привилегии приказа, тогда и только тогда эта привилегия может быть приостановлена. Но кому делегирована эта власть или, скорее, обязанность осуществлять это усмотрение? Мистер Бинни говорит, что «в конституции нет прямого делегирования этой власти». Я утверждаю, что мистер Бинни снова неправ и что конституция прямо делегирует эту власть не Президенту, а Конгрессу. Это сделано настолько ясно, на мой взгляд, что я не могу понять недоразумения, существовавшего в штатах по этому предмету. Первая статья конституции рассматривает «законодательную власть». Вторая статья рассматривает «исполнительную власть». Третья рассматривает «судебную власть». После этого идут определенные «прочие статьи», так называемые. Восьмой раздел первой статьи дает, как я уже говорил, список того, что законодательная власть или Конгресс должны делать. Девятый раздел дает список того, что законодательная власть или Конгресс не должны делать. Вторым пунктом в этом списке является запрещение какого бы то ни было приостановления привилегии судебного приказа хабеас корпус, за исключением определенных обстоятельств. Это запрещение, следовательно, прямо возложено на Конгресс, и это запрещение содержит единственную власть, под эгидой которой эта привилегия может быть конституционно приостановлена. Затем следует статья об исполнительной власти, которая определяет полномочия, осуществляемые Президентом. В этой статье нет ни слова, относящегося к приостановлению привилегии приказа. Бегущий прочесть.

Поэтому я говорю, что правительство мистера Линкольна совершило нарушение конституции, взяв на себя смелость приостановить действие этой привилегии — нарушение против буквы конституции. Оно присвоило власть, которую конституция ему не дала — которую конституция, поместив ее в руки другого органа, явно отказалась передать в руки исполнительной власти; и оно также совершило нарушение против духа конституции. Главное назначение конституции — охранять свободы народа и доверять совещательному органу рассмотрение всех обстоятельств, которыми эти свободы могут быть затронуты. Президент должен командовать армией; но Конгресс должен содержать и поддерживать армию. Конгресс должен объявлять войну. Конгресс должен чеканить монету. Конгресс через один из своих органов должен санкционировать договоры. Конгресс должен учреждать такие суды, которые не учреждены конституцией. Ни при каких обстоятельствах Президент не должен предписывать, что должно быть сделано. Но он должен делать те вещи, которые предписала конституция или которые предпишет Конгресс. Чудовищно предполагать, что власть над привилегией судебного приказа хабеас корпус могла бы среди такого народа и при такой конституции быть передана без ограничений главному должностному лицу, единственным условием при этом было бы наличие какого-то мятежа. Такой мятеж мог бы произойти на территории Юта; или хватило бы какого-нибудь беспорядка на самых дальних рубежах Техаса. Любое вторжение, такое как набег дикарей Старой Мексики на Нью-Мексику, оправдало бы произвольного Президента в лишении всех людей всех штатов их свобод! Ссора на границе Канады передала бы такую власть в руки Президента на четыре года; или присутствие английского фрегата в проливе Сан-Хуан могло бы сойти за таковое. Я утверждаю, что подобная теория чудовищна.

И эффект этого нарушения конституции в нынешнее время оказался весьма пагубным. Он приучил тех, кто не был внимательным наблюдателем американской борьбы, верить, что американцы, в конце концов, безразличны к своим свободам. Такие безумства разыгрывались перед небесами людьми, абсолютно неподходящими для пользования великой властью, что перепугало все нации. Мистер Линкольн, Президент, при котором было совершено это неконституционное деяние, по-видимому, делегировал свою присвоенную власть своему министру, мистеру Сьюарду. Мистер Сьюард упивался привилегией неограниченных арестов и запирал людей в тюрьмы как с причиной, так и без нее. Он учредил паспорта и надзор и поставил себя во главе вездесущей полицейской системы со всем энтузиазмом Фуше, хотя, к счастью, без сноровки или хитрости Фуше. Вероятно, настанет время, когда мистер Сьюард должен будет заплатить за это — не своей жизнью или свободой, а своей репутацией и политическим именем. Но тем временем его lettres de cachet распространились повсюду в штатах. Безумства, которые он творил, были нелепыми, а аресты, которые он производил — тягостными. Через некоторое время, когда стало очевидно, что мистер Сьюард не нашел пути к успеху, когда стало видно, что он не породил никакого великого способа подавления мятежа, он, по-видимому, утратил свое влияние в кабинете. Аресты прекратились, паспорта были отменены, и тюремные двери постепенно открылись. Мистер Сьюард был смещен не из кабинета, а с поста премьера кабинета. Приостановление привилегии судебного приказа хабеас корпус не было отменено специальным приказом, но осуществлению этого приостановления позволили стать все менее и менее обременительным; и теперь, в апреле 1862 года, менее чем через год с начала приостановления, оно, полагаю, почти сошло на нет. Цель, стоящая сейчас перед ними, заключается скорее в том, чтобы избавиться от политических заключенных, чем в том, чтобы брать новых.

Это присвоение правительством неконституционной власти, как я уже сказал, приучило многих сторонних наблюдателей думать, что американцы безразличны к своим свободам. Я сам не считаю, что такой вывод был бы справедлив. Во время нынешнего кризиса сильное чувство народа — то чувство, которое на данный момент доминировало, — было направлено в пользу правительства в противовес мятежу. Существовала страстная решимость поддержать национальную государственность нации. Люди чувствовали, что они должны идти на индивидуальные жертвы и что такие жертвы должны включать временное приостановление некоторых из их конституционных прав. Но я думаю, что на это временное приостановление уже смотрят ревнивыми глазами — с возрастающей ревностью, которая породит реакцию против такой политики, какую попытался провести мистер Сьюард, задолго до окончания президентства мистера Линкольна. Я знаю, что писателю неправильно связывать себя пророчествами, но я нахожу невозможным писать на эту тему, не делая их. Поскольку я должен высказать предположение по этому предмету, я осмелюсь предсказать, что американцы штатов скоро покажут, что они не безразличны к приостановлению привилегии судебного приказа хабеас корпус. Насчет незаконности этого приостановления Президентом я чувствую в своем уме, что никаких сомнений нет.

Вторая статья конституции рассматривает исполнительную власть и очень коротка. Она сосредоточивает всю исполнительную власть в руках Президента и объясняет более подробно способ, которым должен избираться Президент, нежели манеру, в которой должны исполняться обязанности. Первый раздел утверждает, что исполнительная власть должна возлагаться на Президента, который занимает свою должность в течение четырех лет. Вместе с ним должен избираться Вице-президент. Я могу пояснить здесь, что Вице-президент как таковой не имеет никакой власти — ни политической, ни административной. Он является по должности председателем Сената; и если Президент умирает или по иной причине оказывается неспособным исполнять обязанности Президента, Вице-президент становится Президентом либо на оставшуюся часть президентского срока, либо на период временного отсутствия Президента. Дважды с тех пор, как была написана конституция, Президент умирал, и Вице-президент занимал его место. Ни один Президент не оставлял своего поста даже на время по какой-либо иной причине, кроме смерти.

Затем следуют правила, в соответствии с которыми должны избираться Президент и Вице-президент, в отношении которых в конституцию была внесена поправка после четвертых президентских выборов. Это оказалось необходимым в силу обстоятельств борьбы между Джоном Адамсом, Томасом Джефферсоном и Аароном Берром. Тогда выяснилось, что осложнения в методе выборов, созданные первоначальным пунктом, были почти невыносимыми, и в конституцию были внесены поправки.

Я не буду подробно описывать нынешний способ выборов, так как это было бы утомительно и излишне. Однако два факта я хочу сделать особо заметными и ясными. Первый заключается в том, что Президент Соединенных Штатов избирается ныне всеобщим голосованием; а второй — в том, что конституция прямо предусматривала, что Президент должен избираться не всеобщим голосованием, а группой лиц, которые пользовались бы доверием и справедливо представляли бы волю народа. Разработчики конституции намеревались написать слова так, чтобы сам народ не имел большего непосредственного отношения к выдвижению Президента, чем к выдвижению Сената. Они намеревались предусмотреть, чтобы выборы проводились способом, который можно охарактеризовать как всецело консервативный. Эти слова, однако, оказались неэффективными для их цели. Они не были нарушены. Но дух был нарушен, в то время как слова почитались священными, — и президентские выборы проводятся ныне на самых широких принципах всеобщего голосования. По своей сути они демократичны.

Упорядочение, записанное в конституции, состоит в том, что каждый штат должен назначить корпус выборщиков, равный по численности сенаторам и представителям, направляемым этим штатом в Конгресс, и что таким образом должен быть сформирован орган, или коллегия выборщиков, равный по численности обеим совместным палатам Конгресса, которым должен избираться Президент. Однако никакой член Конгресса не может быть назначен выборщиком. Таким образом, Нью-Йорк с тридцатью тремя представителями в нижней палате назначал бы тридцать пять выборщиков; а Род-Айленд с двумя членами в нижней палате назначал бы четыре выборщика — в каждом случае добавляется по два за двух сенаторов.

Возможно, можно усомниться в том, осуществлялась ли когда-либо на практике эта теория выборов через выборщиков. Вероятно, даже на выборах первых президентов после Вашингтона выборщики каким-то неформальным образом брали на себя обязательства относительно кандидата, за которого они будут голосовать; но сама идея выборов через выборщиков была оставлена со времен президентства генерала Джексона. Согласно теории конституции, привилегия и обязанность отбирать лучшего человека в качестве Президента должны были быть делегированы определенным лучшим людям, выбранным для этой цели. Таково было намерение тех, кто разрабатывал конституцию. Это может, как я уже сказал, вызывать сомнения, действовала ли эта теория когда-либо на практике; но со дней Джексона от нее абсолютно отказались. Намерение было достаточно консервативным. Выборщики, которым должно было довериться это великое упование, должны были избираться в своих штатах так, как каждый штат сочтет нужным. Использование всеобщего голосования для этой цели не предписывалось и не запрещалось в отдельных штатах — конституция не рассматривала его ни как желанное, ни как нежелательное. Каждому штату было предоставлено судить о том, как он будет избирать собственных выборщиков. Но сам Президент должен был избираться этими выборщиками, а не народом в целом. Намерение достаточно консервативно, но намерение не выполняется.

Выборщики по-прежнему избираются различными штатами в соответствии с повелением конституции. Конституция неукоснительно соблюдается во всех своих повелениях, насколько это касается ее формулировки; но весь дух документа был обойден в пользу демократии, и всеобщее голосование на президентских выборах было принято. Выборщики все еще избираются, это правда; но они избираются лишь как рупор волеизъявления народа, а не как тот ум, посредством которого это волеизъявление будет сформировано. Мы все слышали об американцах, голосующих за бюллетень — за демократический бюллетень или за республиканский бюллетень. Все политическое голосование в штатах управляется теперь посредством бюллетеней. Что касается этих президентских выборов, каждая партия определяет кандидата. Даже это предварительное решение является вопросом голосования внутри самой партии. Когда мистер Линкольн был выдвинут в качестве своего кандидата республиканской партией, имена не менее чем тринадцати кандидатов были представлены делегатам, направленным на конвент в Чикаго, собравшийся с целью утверждения кандидата. На том конвенте мистер Линкольн был избран республиканским кандидатом; и на том конвенте фактически велась битва, которая была выиграна в пользу мистера Линкольна, хотя этот конвент был тем, что мы можем назвать частным мероприятием, совершенно не зависящим от какого-либо конституционного постановления. Мистер Линкольн был тогда провозглашен республиканским кандидатом, и все республиканцы считались обязанными поддержать его. Когда настало время для конституционных выборов выборщиков, в каждом штате были собраны определенные имена, представляющие республиканские интересы. Эти имена составили республиканский бюллетень, и любой человек, голосующий за них, фактически голосул за Линкольна. Было еще три партии, каждая из которых была представлена кандидатом, и каждая имела свой собственный бюллетень в различных штатах. Не следует предполагать, что сторонники мистера Линкольна сильно беспокоились о своем бюллетене в Алабаме или сторонники мистера Брекинриджа — о своем в Массачусетсе. В Алабаме демократический рабский бюллетень, разумеется, одержал бы верх. В Массачусетсе это сделал бы республиканский бюллетень сторонников свободной почвы. Но можно, я думаю, увидеть, что таким образом выборщики в действительности перестали иметь какой-либо вес на выборах — воистину перестали иметь какое бы то ни было осуществление собственной воли. Они являются простыми именами и не более того. Stat nominis umbra. Выборы Президента производятся всеобщим голосованием, а не коллегией выборщиков. Слова в том виде, в каком они написаны, по-прежнему исполняются; но конституция фактически была нарушена, ибо ее дух был изменен в самой своей сути.

Президент должен быть рожден гражданином Соединенных Штатов. Это не является необходимым для держателя любой другой должности, или для сенатора, или представителя; он должен быть тридцати четырех лет от роду на момент своего избрания.

Его исполнительная власть почти безгранична. Он гораздо могущественнее любого министра у нас и подчиняется гораздо более мягкой ответственности. Он может быть подвергнут импичменту Палатой представителей перед Сенатом, но этот импичмент ведет лишь к смещению с должности и пожизненной дисквалификации для занятия должностей. Но в наши дни, как мы все практически понимаем, ответственность не означает страха перед каким-то великим наказанием, но необходимость изо дня в день отчитываться за общественные действия. Ведущий государственный деятель почти не боится топора, но находится в ежечасном страхе перед вопросами своего оппонента. Президент Соединенных Штатов не подвергается подобным расспросам; и поскольку ему даже не требуется большинство ни в одной из палат для поддержания своей власти, ответственность ложится на него очень легко. Видя, что мистер Бьюкенен избежал какого-либо наказания за плохое управление, ни один Президент не должен бояться гнева народа.

Президент является главнокомандующим армии и флота. Он может даровать помилование — в отношении всех преступлений, совершенных против Соединенных Штатов. Он не имеет власти помиловать преступление, совершенное против законов какого-либо штата и по которому преступник судился перед трибуналами этого штата. Он может заключать договоры; но такие договоры не имеют силы до тех пор, пока они не будут подтверждены двумя третями сенаторов, присутствующих на закрытом заседании. Он назначает всех посланников и других должностных лиц — но при условии утверждения Сенатом. Он может созывать одну или обе палаты Конгресса в неустановленное время и при определенных обстоятельствах может отсрочивать их заседания. Его исполнительная власть фактически почти неограниченна; и эта власть находится исключительно в его собственных руках, так как конституция ничего не знает о министрах Президента. Согласно конституции эти должностные лица являются лишь главами его бюро. Англичанин же, рассматривая исполнительную власть Президента и делая любое сравнение между ней и исполнительной властью любого должностного лица или должностных лиц, привязанных к Короне в Англии, должен всегда помнить, что власть Президента и даже его авторитет ограничены федеральным правительством и что он не имеет таковых в отношении отдельных штатов. Религия, образование, отправление общих законов, которые касаются каждого мужчины и каждой женщины, и реальное де-факто правительство, которое приходит в каждый дом, — эти вещи никоим образом не подчинены Президенту Соединенных Штатов.

Его законодательная власть также велика. Он обладает правом вето на все акты Конгресса. Это вето никоим образом не является мертвой буквой, как вето Короны у нас; но оно не является абсолютным. Президент, если он отказывает в своем одобрении законопроекту, присланному ему из Конгресса, возвращает его в ту палату, в которой он зародился, со своими возражениями в письменном виде. Если после этого такой законопроект снова пройдет через Сенат и Палату представителей, получив в каждой палате одобрение двух третей присутствующих, то такой законопроект становится законом без одобрения Президента. Если это не сделано, вето Президента останавливает законопроект. Это вето применялось часто, но ни один законопроект еще не был принят вопреки ему.

Третья статья конституции рассматривает судебную систему Соединенных Штатов, но поскольку я намерен написать главу, посвященную судам и юристам штатов, мне не нужно здесь подробно описывать постановления конституции по этой части. Предписано, чтобы все уголовные процессы, за исключением случаев импичмента, проводились с участием присяжных.

После этого идут определенные прочие статьи, некоторые из которых принадлежат конституции в ее первоначальном виде, а другие были добавлены впоследствии в качестве поправок. Гражданин одного штата должен быть гражданином каждого штата. Преступники из одного штата не должны быть свободны от преследования в других штатах. Затем следует весьма существенное постановление: «Никакое лицо, удерживаемое для службы или труда в одном штате по законам оного и сбежавшее в другой, не должно в силу какого-либо закона или постановления в оном освобождаться от таковой службы или труда, но должно быть выдано по требованию стороны, которой таковая служба или труд причитаются». Говоря о лице, удерживаемом для труда, конституция намеревается говорить о рабе, и статья эта равносильна закону о беглых рабах. Если раб убегает из Южной Каролины и находит свой путь в Массачусетс, Массачусетс должен выдать его по требованию Южной Каролины. Слова, безусловно, достаточно ясны. Но Массачусетс решительно возражает против выдачи таких людей при таких пожеланиях. Таких людей она выдавала с большими стонами и большим внутренним смятением духа. Но понимается — не только в Массачусетсе, но и в штатах свободной почвы в целом, — что беглые рабы не должны выдаваться посредством обычного действия законов. Существует чувство, столь же сильное, как то, что питаем мы в отношении выдачи рабства из Канады. С таким пунктом в конституции едва ли будет преувеличением сказать, что ни один штат свободной почвы не согласится на конституционные действия. Если бы он был вычеркнут из конституции, ни один рабовладельческий штат не согласился бы жить при ней. Это пункт, по которому сторонники рабства и враги рабства не могут быть приведены к совместным действиям. Но по этому поводу я уже сказал то немногое, что имел сказать.

Новые штаты могут приниматься Конгрессом, но границы ни одного старого штата не должны изменяться без согласия такого штата. Конгресс должен обладать властью управлять территориями и имуществом Соединенных Штатов и распоряжаться ими. Соединенные Штаты гарантируют каждому штату республиканскую форму правления; но конституция не определяет эту форму правления. Обычный гражданин Соединенных Штатов, если его спросить, вероятно, сказал бы, что она включает тот вид ценза, который я назвал всеобщим голосованием. Таково, однако, было не значение тех, кто разрабатывал конституцию. Обычный гражданин также вероятно сказал бы, что она исключает использование короля, хотя он, полагаю, не смог бы привести никакой уважительной причины для такого утверждения. Я полагаю республиканским правительством то, в котором забота о народе находится в руках народа. Они могут использовать избранного Президента, наследственного короля или главу государства, называемого любым другим именем. Но глава государства, как бы он ни назывался, должен быть слугой народа, а не его господином. Он должен действовать для них и по их повелению — а не они по его. Если он поступает так, он является главным должностным лицом республики — как наша Королева у нас.

Конституция Соединенных Штатов также гарантирует каждому штату защиту от вторжения и, если необходимо, от внутреннего насилия — под чем, полагаю, подразумевается внутреннее насилие. Слова «внутреннее насилие» могли бы показаться относящимися исключительно к восстаниям рабов; но таково не значение этих слов. Свободный штат Нью-Йорк имел бы право на помощь федерального правительства в подавлении внутреннего насилия, если бы он был неспособен укротить такое насилие собственной властью.

Эта конституция и законы Соединенных Штатов, изданные в исполнение оной, должны почитаться высшим законом страны. Судьи каждого штата должны быть связаны ими, что бы ни говорили законы или отдельная конституция такого штата в противовес этому. Сенаторы и прочие лица должны быть связаны присягой поддерживать конституцию; но никакое религиозное испытание не должно требоваться в качестве квалификации для какой бы то ни было должности.

В поправках к конституции постановляется, что Конгресс не должен издавать никаких законов в отношении установления какой-либо религии или запрещающих ее свободное отправление; а также что он не должен ущемлять свободу слова, печати или петиций. Правительство, однако, как хорошо известно, взяло на себя труд ущемить свободу печати. Право народа носить оружие не должно нарушаться. Затем следуют различные пункты, предназначенные для обеспечения безопасности народа в отношении отправления законов. Они не должны тревожиться необоснованными обысками. Они не должны привлекаться к ответу за тяжкие преступления иначе как по обвинительному акту большой жюри. Они не должны подвергаться вторичной угрозе наказания за то же преступление. Они не должны принуждаться давать показания против самих себя. Частная собственность не должна отбираться для общественного использования без компенсации. Обвиняемые лица в ходе уголовного судопроизводства должны иметь право на скорый и публичный суд. Они должны быть очных ставок со свидетелями, показывающими против них, и должны иметь помощь адвоката. Тяжбы, в которых оспариваемая стоимость превышает 20 долларов (4 фунта стерлингов), должны рассматриваться судом присяжных. Чрезмерный залог не должен требоваться, равно как и жестокие и необычные наказания налагаться. Во всех этих постановлениях мы видим, полагаю, близкое сходство с теми, что издавна почитаются среди нас.

Оставшиеся поправки применяются к способу, которым должны избираться Президент и Вице-президент, и о них я уже говорил.

Конституция подписана Вашингтоном как Президентом — как Президентом и депутатом от Виргинии. Она подписана депутатами от всех остальных штатов, кроме Род-Айленда. Среди подписей имеется подпись Александра Гамильтона из Нью-Йорка; Франклина, возглавляющего толпу в Пенсильвании, в столице которой штата проходил конвент; и подпись Джеймса Мэдисона, будущего Президента, от Виргинии.

В начале этой главы я говорил о блестящих результатах, достигнутых теми, кто составлял конституцию; и затем, как бы в противовес хвале, отданной таким образом их труду, я настаивал на протяжении всей главы как на недостаточности конституции, так и на нарушениях, которым она подвергалась. Я заявлял о своем мнении, что она неэффективна для некоторых из требуемых от нее целей, и говорил, что, будь она неэффективна или эффективна, она была нарушена и в некоторой степени заброшена. Я утверждаю, однако, что в этом я не противоречил сам себе. Мальчик, который заявляет о своем намерении выучить наизусть «Энеиду», будет считаться преуспевшим, если в конце данного периода он сможет повторить одиннадцать книг из двенадцати. Тем не менее летописец, подвязывая итоги достижения, обязан заявить, что та другая книга выучена не была. При этой конституции, о которой я говорил, американский штат добился большого материального успеха и огромной политической власти. Как народ они были счастливы и процветали. Их свобода была гарантирована им, и в течение семидесяти пяти лет они жили и процветали без подчинения какой бы то ни форме тирании. Сама по себе это много, и должно, полагаю, почитаться подготовкой к большим делам, которые последуют за этим. Таково должно быть наше мнение, полагаю, хотя нация в настоящее время обременена столь тяжелым грузом невзгод. То, что любая писанная конституция служит своим целям и поддерживает свой авторитет в нации в течение дюжины лет, само по себе много для ее создателей. Где теперь те конституции, которые были написаны для Франции? Но эта конституция так вросла в привязанности народа, стала знаком такого благоговения и любви, так после испытания тремя четвертями века порекомендовала себя суждению людей, что трудность заключается в том, чтобы прикасаться к ней, а не в том, чтобы сохранять ее. Восемнадцать или двадцать миллионов людей, которые жили при ней, — каким образом они смотрят на нее? Разве это не лучшее доказательство, которое можно иметь в отношении нее? Является ли она для них сказкой бабушки, бесполезным пергаментом, вещицей из старых слов, над которыми все должны теперь усмехаться? Да исправит их небо, если они почитают ее сильнее, как я опасаюсь, чем они почитают свою Библию. Для них после семидесяти пяти лет испытания она имеет почти вес вдохновения. В этом отношении — применительно к этому поклонению труду своих предков — они могут заблуждаться. Но само это заблуждение во многом доказывает превосходство кодекса. Когда человек ходит шесть месяцев по каменистым дорогам в одних и тех же сапогах, ему поверят, когда он говорит, что его сапоги хорошие сапоги. Никакое утверждение обратного со стороны любого постороннего не получит веры, даже если будет показано, что тот или иной стежок разошелся и что какая-то требуемая цель не была результативно выполнена. Сапоги пронесли человека по его каменистым дорогам шесть месяцев, и они должны быть хорошими сапогами. И поэтому я говорю, что конституция должна быть хорошей конституцией.

Что касается того позитивного нарушения конституции, которое, как я утверждаю, было совершено нынешним правительством, хотя я и приложил немало труда, чтобы доказать его, должен признаться, что я не думаю о нем очень много. Его можно оплакивать, но зло поддается, полагаю, легкому исправлению. Оно произошло в период невиданных трудностей, когда умы людей были сосредоточены скорее на поддержке той национальной государственности, которая гарантирует их свободы, нежели на пользовании самими этими свободами, и вина может быть прощена, если она будет признана. Но существенно, чтобы она была признана. В таком деле по меньшей мере не должно быть сомнений. Сейчас, в этот самый год мятежа, может быть хорошо, чтобы никакой шум против правительства не поднимался со стороны народа и тем самым не увеличивал трудности нации. Но будет поистине плохо для нации, если такая вина будет совершена этим правительством и будет позволена пройти непризнанной, неосужденной — как будто она была добродетелью, а не виной. Я не могу не думать, что скоро настанет время, когда толкование конституции мистером Сьюардом и присвоение мистером Линкольном незаконной власти в соответствии с этим толкованием получат в штатах иное истолкование, нежели то, что придано ему мистером Бинни.

Но я уже признал, что сама конституция не идеальна. Мне кажется, что она нуждается в поправках в двух конкретных пунктах, особенно в двух, и я не могу не признать, что внесение таких поправок сопряжено с большими трудностями. Вопрос о прямом налогообложении — первый из них. К этому вопросу я еще вернусь, когда буду говорить о финансовом положении страны. Тем не менее, я полагаю, что в ходе любого обсуждения конституции Соединенных Штатов следует признать: заложенная в ней теория налогообложения не отвечает потребностям великой державы. Если Штаты намерены сохранить свои позиции в качестве великой национальной державы, они должны прийти к согласию относительно распределения бремени расходов на поддержание такого величия. Пока таможенные пошлины покрывали государственные потребности Соединенных Штатов, этот изъян в конституции не ощущался. Но теперь, когда были созданы регулярные армии, когда броненосные корабли считаются желательными, когда возник крупный государственный долг, таможенных пошлин будет уже недостаточно, как не хватит и акцизных сборов. Необходимо взимать прямые налоги, а такое налогообложение невозможно справедливо осуществить без изменения конституции. Однако подобные перемены могут быть произведены в полном соответствии с духом конституции, и необходимость такой трансформации нельзя рассматривать как свидетельство несостоятельности первоначального документа для решения изначально возлагавшихся на него задач.

Что касается другого пункта, который, судя по всему, требует поправок, то я должен признать, что высказываю исключительно собственное мнение. Если американцы прочтут то, что я пишу, они, пожалуй, скажут, что я рекомендую им заимствовать ошибки, допущенные англичанами в их практике государственного управления. С другой стороны, англичане могут вполне предположить, что система, успешно действующая у нас в условиях монархии, потерпит полный крах при президентстве четырехлетнего срока. Тем не менее я осмелюсь предположить, что правительство Соединенных Штатов во всех отношениях выиграло бы, если бы дженниферы, входящие в состав президентского кабинета, получили места в Конгрессе. В настоящее время они фактически безответственны. С точки зрения конституции они не более чем главные клерки. Всё это было вполне приемлемо, пока правительство Соединенных Штатов представляло собой нечто незначительное; но теперь это уже далеко не мелочь. Сам Президент не может сделать всё сам и не может нести истинную ответственность за всё. Ему необходим кабинет министров, подобный нашему кабинету. Такой кабинет существует, и его члены берут на себя почести, которые оказываются нашим министрам. Однако они освобождены от тех парламентских контактов, которые фактически придают нашим министрам их изворотливость, их ответственность и их положение в стране. Этому вопросу я также уделю пару слов в дальнейшем.

Но как мне оправдать конституцию в тех пунктах, где она, как я уже говорил, дала сбой и где она проявила свою неэффективность из-за слабости собственных формулировок? Учитывая, что вся исполнительная власть возложена на Президента, особенно необходимо, чтобы выбор Президента был огражден конституционными постановлениями, чтобы Президент избирался таким образом, который покажется наилучшим средоточию мудрости страны. Президент занимает свой пост в течение четырех лет. На этот срок он несменяем. Он действует без какого-либо большинства ни в одной из палат законодательного собрания. Он должен излагать причины своих действий, но он не несет ответственности за эти причины. Его собственное суждение служит его единственным ориентиром. Никакие желания народа не могут сместить его; ему также не нужно опасаться какого-либо шума в прессе. Если столь облеченное властью должностное лицо необходимо, то выбор такого лица должен осуществляться с предельнейшей тщательностью. Конституция постановила, каким образом следует проявлять такую заботу, но конституция оказалась не в состоянии поддержать собственный указ. Установленные выборщики Президента превратились в чистое имя; и этот должностной орган избирается путем народных выборов, вопреки намерению тех, кто создавал конституцию. Этому можно найти подтверждение в характерах людей, избранных таким образом. Вашингтон, Джефферсон, Мэдисон, оба Адамса и Джексон были обладателями имен, вошедших в историю. Это были люди, оставившие свой след. Те в Европе, кто читал хоть о чем-то, читали о них. Американцы, будь они республиканцами, восхищающимися Вашингтоном и Адамсами, или демократами, привязанными к Джефферсону, Мэдисону и Джексону, во всяком случае не краснеют за своих прежних президентов. Но кто слышал о Полке, Пирсе и Бьюкенене? Какой американец ими гордится? В былые дни имя будущего Президента можно было лишь предполагать. Вероятно, это был бы человек, пользующийся уважением в стране; но кто теперь может строить догадки насчет следующего Президента? В одном отношении предположение можно сделать с некоторой долей уверенности. Следующий Президент будет человеком, чье имя пока еще никого не оскорбило своей известностью. Но для Президента требуется лишь одно непременное условие: он должен быть человеком, которого до сих пор еще никто не удостаивал чести.

Все это произошло вследствие всеобщего избирательного права; и учитывая, что оно возникло вопреки конституции, а не благодаря ей, это весьма скверно. Говоря так, я выражаю не столько собственное убеждение, сколько убеждение всех образованных американцев, с которыми я обсуждал этот вопрос. В настоящее время всеобщее избирательное право непопулярно. Те, кто стоит выше всего среди народа, определенно не любят его. Я сомневаюсь, что народные массы когда-либо жаждали его. Оно было внедрено в президентские выборы людьми, именуемыми политиками, — людьми, которые сделали занятие государственными делами своим ремеслом и постепенно научились обходить конституционный закон в отношении выборщиков Президента без какого-либо прямого нарушения конституции.

По этому поводу один из лучших и наиболее информированных американцев, каких я знал, сказал мне, что он со мной не согласен. „Оно внедрилось само по себе, — заявил он. — Это стало результатом социальных и политических сил. Избрание Президента всенародным голосованием превратилось в необходимость“. Смысл этого заключается в том, что в отношении своих президентских выборов Соединенные Штаты стихийно скатились к всеобщему избирательному праву. Я не уверен, что эта теория является для его страны более утешительной, чем моя собственная.

Можно ли теперь сделать какой-либо шаг назад — можно ли снова передать эти выборы в руки людей, способных сделать осознанный выбор в таком вопросе, — вызывает большие сомнения. Легко спуститься в Аверн. Но вот возвращение с этих ступеней вниз дается с огромным трудом. Однако в отношении данного предмета я вряд ли решусь высказывать здесь свое мнение. Я лишь заявляю о том, что уже было совершено, и выражаю уверенность, что это было сделано не в соответствии с пожеланиями народа — подобно тому, как это определенно было сделано не в согласии с замыслом конституции.

В другом вопросе был совершен отход от консервативного духа конституции. Этот отход столь же серьезен, как и предыдущий, но он определенно допускает исправление. Я имею в виду нынешнее положение многих сенаторов и те инструкции, которые дают им легислатуры штатов относительно голосования в Сенате. Послушание с их стороны таким инструкциям по своим последствиям равносильно введению всеобщего избирательного права на выборах. Оно ставит их в зависимость от народа, лишает их личной ответственности, отнимает все те преимущества, которые даются им гарантированным шестилетним сроком пребывания в должности, и аннулирует безопасность, обеспечиваемую консервативным методом выборов. И здесь я вновь должен заявить о своем мнении: эта демократическая практика просочилась в Сенат без какого-либо выраженного желания народа. Во всех подобных вопросах народ нации вел себя на редкость пассивно. Это было проделано как часть системы, которая использовалась для передачи политической власти нации массе профессиональных политиков, ставших заметными и ощутимыми как единая масса, а не как отдельные личности. Мне трудно описать нынешнее политическое положение Штатов в этом отношении. Миллионы граждан жаждут конституции, гордятся своим могуществом как нации и амбициозно стремятся к национальному величию. Но они, как мне кажется, вовсе не горят особым желанием удерживать политическое влияние в собственных руках. Во время многих выборов их с трудом удается заставить голосовать. В них живет смутное осознание того, что политика — это ремесло в руках юристов и что они сами служат лишь тем капиталом, с помощью которого эти политические дельцы ведут свой бизнес. Все эти политики — юристы. Политика и юриспруденция идут рука об руку так же естественно, как владение землей и отправление судебных полномочий у нас. Быть может, так оно и должно быть, поскольку юристы — это наиболее образованные люди страны, и они не обязательно должны быть самыми нечестными. Политическая власть перешла в их руки, и именно в их интересах и под их влиянием поощрялось распространение демократии.

Что касается Сената, то восстановление его прежнего достоинства и прежнего положения находится в его собственной власти. Никаких поправок к конституции здесь не требуется, да и слабость эта проистекает вовсе не из несостоятельности конституции. Сенат способен уже завтра вернуть себе былое величие и тем самым спасти честь и славу нации. Именно на Сенат мы должны возлагать надежды в плане поиска того консервативного элемента, который сможет защитить Соединенные Штаты от насилия демагогов с одной стороны и от деспотизма военной мощи — с другой. Только Сенат и никто иной способен держать Президента в узде. Сенат также обладает властью над нижней палатой в вопросах распоряжения финансами, что лишает Палату представителей той исключительной власти, которая принадлежит нашей Палате общин. Дело не просто в том, что Палата представителей не может делать то, что делает Палата общин. Здесь есть нечто большее. По мнению всех американцев, за Сенатом закреплен тот высший престиж, то признанное обладание большей властью и более широкими возможностями для деятельности, которые у нас столь же однозначно принадлежат Палате общин. Сенат Соединенных Штатов может быть консервативным, и он способен оставаться таковым в силу самой конституции. Любовь к конституции в сердцах всех американцев настолько сильна, что осуществление Сенатом такой власти скорее укрепит его позиции, чем поставит их под угрозу. Я бы пожелал, чтобы сенаторы отказались от своего денежного жалования, однако я не думаю, что это будет сделано в ближайшее время.

Теперь я попытался описать сильные стороны конституции Соединенных Штатов и объяснить ее слабости. Главный вопрос, который решается в данный момент, заключается в том, окажется ли эта конституция по-прежнему способной отвечать предъявляемым к ней требованиям. До сих пор она служила главным пружинным механизмом в управлении народом. Граждане с почти детской уверенностью доверяли мудрости своих основателей и говорили своим правителям: «Вот в этих словах вы должны найти пределы и ограничения ваших полномочий. Для вас все записано так, что даже бегущий сможет прочесть». Подобная фиксация — словно за один единственный присест — свода инструкций, достаточного для правителей великой державы, до сих пор не оправдывала себя в истории человечества. В данном случае она оправдала себя лучше, чем где бы то ни было, вероятно потому, что записанные слова содержали в себе меньше претензий на окончательность политической мудрости, чем другие письменные конституции. Молодое дерево должно гнуться, иначе буря непременно сломает его. Со своей стороны, я могу искренне выразить надежду, что ни одна буря не уничтожит это дерево.

ГЛАВА X.

ПРАВИТЕЛЬСТВО.

Говоря об американской конституции, я уже столь многое поведал об американской форме правления, что под этой рублкой мне остается сказать совсем немногое. И тем не менее я едва ли выполнил бы работу, которую перед собой поставил, если бы не попытался более последовательно и, возможно, более наглядно, чем мне удалось в предыдущей главе, пояснить систему управления общественными делами в Соединенных Штатах.

И здесь я должен снова попросить моих читателей принять во внимание, насколько умерен тот объем управления, который выпал на долю правительства Соединенных Штатов; насколько он скромен по сравнению с тем объемом работы, который приходится выполнять государственным чиновникам Королевы в Великобритании или Императору — при той помощи, которую он изволит принимать от своих государственных сановников, — во Франции. Причины этого кроются не в одном факте, но главная из них, несомненно, заключается в самой природе федеративного правительства. Штаты суверенны по отдельности и самостоятельно управляют своими внутренними делами. Все судьи в Англии назначаются Короной, но в Соединенных Штатах лишь небольшая часть судей номинируется Президентом. Большая их часть состоит на службе различных штатов. Исполнение обычных законов по защите граждан и собственности возложено не на правительство Соединенных Штатов, а на исполнительные органы отдельных штатов — за исключением некоторых особых вопросов, которые будут определены в следующей главе. Торговля, просвещение, дороги, религия, принятие новых мер для внутреннего или бытового благополучия народа — все эти вопросы в большей или меньшей степени находятся в сфере забот нашего правительства. В Штатах они входят в ведение правительств каждого отдельного штата, но не центрального правительства в Вашингтоне.

Но существуют и другие факторы, действующие в том же направлении и до сих пор позволявшие президентам Соединенных Штатов и их министрам удерживать свои позиции без глубоких познаний в государственном управлении или необходимости той подготовки в государственных делах, которая столь важна для наших общественных деятелей. Прежде всего, Соединенные Штаты до сих пор держались в стороне от внешней политики. Если они и не уклонялись от нее полностью, то воздерживались от вмешательства в нее столь значительно, что им не требовалось ни точное знание дел других государств, столь необходимое у нас, ни то, что принято считать единственно важным в кабинетах прочих европейских держав. Это было великим благом для Соединенных Штатов, но благом не безусловным. Благом оно являлось потому, что отсутствие подобных забот избавляло страну от хлопот и расходов. Однако подобное положение дел было слишком хорошим, чтобы длиться вечно; и это благо не оказалось абсолютным, поскольку теперь, когда оставаться в стороне от внешних дел стало невозможно, обнаружилась нехватка знаний, необходимых для того, чтобы занять достойное место во внешнеполитических дискуссиях. Г-н Сьюард сейчас занимает пост министра иностранных дел в Штатах, и едва ли будет преувеличением сказать, что он превратил себя в посмешище среди европейских дипломатов своим сплавом невежества и высокомерия. Его доклады собственным министрам за единственный год его пребывания в должности, опубликованные им самим, по-видимому, с большим удовлетворением, являют собой памятник не столько его некомпетентности, сколько отсутствию подготовки к такой работе. Мы все помним его пространные государственные бумаги по делу «Трента». Что нам думать о государственном деятеле, который признает действия служителя своей страны ошибочными и в то же время заявляет, что он продолжал бы цепляться за эту ошибку, если бы от этого улучшилось материальное благополучие его страны? Соединенные Штаты создали теперь большую армию и крупный долг. Вскоре они создадут и крупный военно-морской флот. Дела других государств станут давить на них, и сами они начнут оказывать давление на дела иных стран. Таким образом, государственная мудрость станет для них необходимостью; и постепенно их министры сделаются искусными, изящными, проницательными — и, возможно, коварными, подобно министрам прочих государств.

Более того, у Соединенных Штатов не было никаких отдаленных колоний или зависимых территорий, вроде Индии и Канады для нас, Кубы и некогда бывшей Мексики для Испании, или провинций Римской империи. У нее были территории, но в силу особой благосклонности ее политического устройства эти территории приняли обличье суверенных штатов и были приняты в федеративное партнерство на равных условиях с такой быстротой, которая едва ли оставляла центральному Правительству реальные признаки какого-либо собственного владычества. Мы склонны полагать, что этим новым штатам позволили получить равные привилегии и права штатов потому, что они примыкали к старым штатам — так, будто речь шла всего лишь о расширении границ. Но это не так. Калифорния и Орегон находились гораздо дальше от Вашингтона, чем Канада от Лондона. Более того, они и сейчас дальше, и я едва ли знаю, можно ли приблизить их к нам так же, как Канаду, даже с помощью железных дорог. И тем не менее Калифорния и Орегон были приняты в качестве штатов: первая — стремительно, а второй — гораздо быстрее, чем это позволяла численность населения, если исходить из принятой пропорции населения. Подобное предпочтение всегда отдавалось Соединенными Штатами молодому населению в противовес более старому. Орегон с его 60 000 жителей имеет одного представителя. Нью-Йорк с 4 000 000 жителей имеет тридцать трех. Но чтобы сравняться с Орегоном, у Нью-Йорка должно быть шестьдесят шесть. Таким образом, удаленное население поощрялось к тому, чтобы брать в свои руки собственное управление, а властные полномочия Президента и его кабинета удерживались в умеренных рамках.