Это право вето было предоставлено президенту для пресечения неконституционного, непредусмотрительного и поспешного законодательства. Его намерение (если я могу использовать слово, не совсем соответствующее моему вкусу) было чисто консервативным. Используя язык «Федералиста», «оно устанавливает спасительный контроль над законодательным органом, призванный оградить общество от последствий фракционности, поспешности или любого импульса, недружественного общественному благу, который может повлиять на большинство этого органа» (Конгресса). На протяжении всей книги, всякий раз, когда представляется случай, выражается чувство опасения, как бы законодательная власть не преступила пределы, предписанные ей Конституцией, и в конечном итоге не поглотила другие ветви власти правительства. От начала и до конца проявляется этот страх. Мы никогда не должны забывать, что представители народа — это не сам народ. Практическое пренебрежение этим различием часто приводило к свержению республиканских институтов. Вечная бдительность — цена свободы; и народ должен ревниво следить не только за своей исполнительной властью, но и за своими законодательными слугами. Представительный орган, исходящий от народа и облеченный его доверием, естественно усыпляет подозрения; и, будучи склонным предать свое доверие, он может выполнить свое намерение почти до того, как его избиратели поднимут тревогу.
Должно быть, именно обоснованные опасения такого исхода побудили Мирабо заявить, что без права вето у короля, который при первой конституции Франции был не более чем наследственным главным исполнительным магистратом республики, он предпочел бы жить в Константинополе, чем в Париже. Катастрофа доказала его мудрость, но она также доказала, что вето не было барьером против посягательств Законодательного собрания; и оно не спасло бы его собственную голову от плахи, если бы он не умер в самый благоприятный для своей славы момент.
Я мог бы сослаться на многие отрывки из мировой истории, чтобы доказать, что естественной тенденцией законодательной власти всегда было расширение самой себя; и накопление этой власти во многих случаях приводило к свержению республиканских институтов.
Наша система представительной демократии, последний и лучший политический дар небес человеку, будучи извращенной в своих целях, стала инструментом самой жестокой тирании, которую когда-либо видел мир. Так бывает, что лучшие вещи, будучи извращенными, становятся худшими. Вспомните сцены анархии, путаницы и крови, от которых в равной степени содрогаются человечность и разум, сопровождавшие Французскую революцию в период Законодательного собрания и Национального конвента. Столь ужасными были эти сцены, разыгранные во имя народа и самими представителями народа, что они резко выделяются на фоне всех летописей времен и по всеобщему согласию человечества именуются «царством террора». При правлении Комитета общественного спасения — комитета Национального конвента — было пролито больше крови и совершено больше злодеяний, чем человечество когда-либо видело за такой же промежуток времени. И все же все это делалось во имя свободы и равенства. И каков был результат? Все это лишь проложило путь к узурпации Наполеона Бонапарта; и народ искал защиты в объятиях деспотизма от тирании и коррупции своих собственных представителей. Таков был всегда путь, на котором республики вырождались в военные деспотизмы. Пусть эти священные истины всегда будут в памяти: что суверенитет принадлежит только народу и что за всеми его слугами следует следить глазами неусыпной ревности. Законодательное собрание и Национальный конвент Франции узурпировали все полномочия правительства. Каждый из них в свое время составлял единственный представительный орган нации, и не было никаких разумных сдержек и барьеров, которые могли бы смягчить и ограничить их действия. Пример, который они представили, убедил все человечество в необходимости сената в республике; и схожие причины должны убедить их в необходимости такого квалифицированного вето, какое существует по нашей Конституции. Народ не может воздвигнуть слишком много барьеров против неразумного и порочного законодательства, при условии, что они тем самым не подрывают необходимые полномочия правительства. Я прекрасно знаю, что такие сцены, как те, что я только что описал, не могут произойти в Америке; но все же мы можем извлечь из них уроки мудрости, чтобы направлять наше собственное поведение.
Законодательные органы любой значительной численности более подвержены внезапным и сильным возбуждениям, чем отдельные лица. Мы все часто были свидетелями этого, и это проистекает из хорошо известного принципа человеческой природы. В разгар таких возбуждений нет ничего более естественного, чем поспешное, опрометчивое и опасное законодательство. Индивидуальная ответственность также уменьшается по мере увеличения числа. Каждый человек, составляя лишь малую дробную часть всей массы, думает, что может избежать ответственности посреди толпы. Сдерживание народного волеизъявления в отношении его поведения таким образом значительно уменьшается, и как один из многих он готов совершать действия, на которые не решился бы под свою личную ответственность. Чтобы сдержать такие эксцессы, «Федералист» говорит нам, что это право вето, или обращение предмета к народу, было предоставлено.
Далее, сэр, в законодательных собраниях могут существовать крайне возбужденные политические партии, настолько стремящиеся захватить или удержать власть, что в борьбе они забудут о желаниях и интересах народа. Я мог бы привести несколько примеров такого рода из истории нашего собственного законодательства; но я лишь сошлюсь на ненавистные и неконституционные законы об иностранцах и подстрекательстве к мятежу. Ведомый амбициозными и красноречивыми людьми, которые крайне возбудились в ходе борьбы, триумф партии может стать важнее блага страны, и следствием этого могут стать неконституционные и опасные законы. Право вето необходимо для пресечения таких посягательств на права штатов и народа.
Но хуже всего система «бревнокатания» (log-rolling), столь распространенная в Конгрессе и легислатурах штатов, которую авторы «Федералиста», по-видимому, не предвидели. Это, конечно, не название для вежливых ушей; но, хотя оно и просторечно, оно настолько значимо для сути дела, что мне простят его использование. Теперь, сэр, эта самая система «бревнокатания» в законодательных органах — это то, что втянуло несколько штатов в долги ради внутренних улучшений, которые, боюсь, некоторые из них никогда не смогут выплатить. Чтобы провести улучшения, которые были полезны и могли бы быть продуктивными, необходимо было присоединить к ним работы противоположного характера. Чтобы получить деньги для покрытия этих экстравагантных расходов, банкам было предоставлено снисхождение за счет народа. Действительно, это было плодотворным источником всей той системы разорительных и катастрофических мер, против которых демократы боролись годами. Это вызвало в стране больше бедствий, чем может быть исправлено трудолюбием и экономией в течение многих дней. И все же как редко у кого из исполнительной власти хватало мужества применить средство, которое дает право вето?
Давайте на мгновение рассмотрим работу этой системы. Она тем более опасна, что предстает перед отдельными членами под видом преданности своим избирателям. У одного есть мера, приносящая лишь местную выгоду, которую следует, если вообще следует, осуществлять за счет частного предпринимательства и которая не могла бы пройти, если бы стояла отдельно. Он обнаруживает, что не может достичь своей цели, если полагается только на ее достоинства. Он обнаруживает, что у других членов есть другие местные цели, ни одна из которых не получила бы поддержки большинства, если бы рассматривалась отдельно. Эти члены затем формируют комбинацию, достаточно мощную, чтобы провести все; и таким образом могут быть приняты двадцать мер, ни одна из которых по отдельности не могла бы получить достойного количества голосов. Благодаря мудрости и энергии генерала Джексона эта система местных внутренних улучшений, которая грозила распространиться на каждый район страны и охватить всю землю, была остановлена правом вето. Если бы этого не было сделано, федеральное правительство могло бы в настоящее время находиться в таком же жалком состоянии, как и наиболее задолжавшие штаты.
Но эта система «бревнокатания» не ограничивалась лишь местными делами, как свидетельствует история внеочередной сессии. Она была тогда принята в отношении важных партийных целей и была названа «великой системой мер партии вигов». Открыто признавалось, что большинство должно принять систему в целом, хотя хорошо известно, что несколько мер, если бы они стояли отдельно, были бы отклонены при детальном рассмотрении. Мы все прекрасно осознаем, что это был жизненно важный принцип внеочередной сессии. Посредством «бревнокатания» система была принята. То, что принятие законопроекта о банкротстве было ценой, уплаченной за законопроект о распределении, открыто признавалось в этом зале. О том, какими взаимными компенсациями были проведены другие меры, нам остается только догадываться, и поэтому я не рискну высказывать здесь какое-либо мнение по этому поводу. Ингредиент, который один член не мог проглотить в одиночку, легко прошел как составная часть целебной дозы. И каков был результат? Экстравагантные ассигнования и огромные расходы внеочередной сессии разорили Казначейство.
Именно для контроля над этой системой право вето может быть наиболее полезно и правильно применено. Президент Соединенных Штатов стоит «одиноко и один» в своей ответственности перед народом. В осуществлении этого права он является подчеркнуто представителем всего народа. Он испытывает то же чувство ответственности перед народом в целом, которое побуждает нас к нашим непосредственным избирателям. На него масса народа должна смотреть как на своего особого агента; и человеческая изобретательность не может придумать лучшего способа дать им необходимый контроль, чем предоставив ему возможность апеллировать к ним самим в таких случаях посредством права вето с целью выяснить, санкционируют ли они действия своих представителей. Он может вынести каждую из этих мер отдельно на рассмотрение народа, которые могли быть приняты путем «бревнокатания» как части великой системы.
Право вето давно существует в Пенсильвании и часто применялось, и все же, насколько мне известно, оно никогда не использовалось ни в одном важном случае, кроме как в соответствии с волей народа или в интересах народа. Саймон Снайдер, чья дальновидная проницательность обнаружила пороки нашей нынешней банковской системы, пока они были еще сравнительно в зародыше, обессмертил себя своим вето на сорок банков. Система, однако, была лишь остановлена, а не уничтожена, и мы сейчас страдаем от этих пороков. Нынешний губернатор обладал мудростью и смелостью неоднократно применять право вето, и всегда, я полагаю, с одобрения общественности. В одном недавнем ярком случае его вето было преодолено, и закон был принят большинством в две трети голосов в обеих палатах, хотя я убежден, что по крайней мере три четверти населения штата выступают против этой меры.
В штате Пенсильвания мы относимся к праву вето с особым расположением. На конвенте 1837 года, который был созван с целью предложения поправок к нашей Конституции, было выдвинуто тождественное предложение, которое сейчас внес сенатор от Кентукки, и оно было отвергнуто 103 голосами против 14. Этот конвент состоял из самых способных и практичных людей штата и был почти поровну разделен между двумя великими соперничающими партиями страны; и все же в этом органе нашлось лишь четырнадцать человек, которые были готовы изменить Конституцию в этом отношении.
В то время как авторы Конституции считали, и считали мудро, что для придания этому праву практического эффекта, который они задумывали, необходимо, чтобы любой законопроект, на который наложено вето, был остановлен, несмотря на то, что большинство Конгресса могло впоследствии одобрить эту меру; с другой стороны, они ограничили это право, предоставив двум третям каждой палаты полномочия принять законопроект как закон, несмотря на вето президента. Таким образом, существование, осуществление и ограничение этого права гармонично слиты воедино и представляют собой яркий пример всех взаимных сдержек и противовесов Конституции, столь замечательно приспособленных для сохранения прав штатов и народа.
Последнюю причину, на которую я сошлюсь, почему право вето было принято и должно быть сохранено, я изложу словами семьдесят третьего номера «Федералиста»:
«Эта склонность (говорит автор) законодательного департамента посягать на права и поглощать полномочия других департаментов была отмечена не один раз. Недостаточность простого пергаментного разграничения границ каждого также была отмечена, и необходимость снабжения каждого конституционным оружием для собственной защиты была выведена и доказана. Из этих ясных и несомненных принципов вытекает уместность отрицания, либо абсолютного, либо квалифицированного, со стороны исполнительной власти в отношении актов законодательных ветвей».
Исполнительная власть, которая является более слабой ветвью, по мнению «Федералиста», не должна быть оставлена на милость Конгресса, «но должна обладать конституционным и эффективным правом на самооборону». Она должна быть способна сопротивляться посягательствам на свои конституционные права.
Я признаю, что никогда не возникало необходимости использовать право вето для защиты исполнительной власти, если не считать, возможно, единственного случая; и в нем явно не было намерения посягнуть на его законные полномочия. Я имею в виду «Акт о назначении дня ежегодного собрания Конгресса». Этот акт был принят Сенатом большинством в 34 голоса против 8; но когда он был возвращен в этот орган генералом Джексоном с его возражениями, большинство изменилось, и голосование составило лишь 16 голосов «за» против 23 «против» его принятия.
Знание о существовании этого права вето, как и предвидели авторы Конституции, несомненно, оказало сдерживающее влияние на Конгресс. Этот орган никогда не пытался посягнуть на какие-либо высокие исполнительные полномочия. В то время как ими предпринимались попытки нарушить права штатов и народа, и на них было наложено вето, чувство справедливости, а также молчаливое сдерживающее влияние, которое исходит от знания того, что президент обладает средствами самозащиты, избавили его от необходимости использовать вето для этой цели.
Господин президент, я не думал во время произнесения, что речь выдающегося сенатора от Кентукки была очень сильной; хотя мы все знаем, что ничто из того, что он может произнести, не лишено красноречия и интереса. Я хочу лишь сказать, что тогда не считал, что его речь отличалась его обычной способностью; и я был склонен приписать это слабому состоянию его здоровья и, как следствие, отсутствию его обычной бодрости духа. С тех пор как я увидел ее в печати, я изменил свое мнение; и впервые в жизни я поверил, что речь его может выглядеть лучше и эффективнее при чтении, чем при произнесении. Я не хочу намекать, что в отчете о ней было что-то добавлено; ибо я верю, что она содержит все аргументы, использованные сенатором, и не более того; но я был поражен, обнаружив при тщательном изучении, что был приведен каждый возможный аргумент, который мог быть использован в столь безнадежном деле. Это мое оправдание за то, что я так долго задерживал Сенат, пытаясь ответить на нее.
[Г-н Клей заметил, что никогда не видел речи в том виде, в каком она была написана репортером, пока не прочитал ее в печати на следующее утро; и, хотя он обнаружил некоторые ошибки и заблуждения, в целом она была очень правильной и, насколько он мог припомнить, содержала все аргументы, которые он использовал, и не более того.]
Г-н Бьюкенен. Я не намеревался, что должно было быть очевидно сенатору, создать впечатление, что что-то было добавлено. Моей единственной целью было сказать, что это была лучшая речь, чем я предполагал, и тем самым извиниться перед Сенатом за время, которое я потратил на ответ на нее.
Я кратко сошлюсь на два других аргумента, выдвинутых сенатором, и затем займу свое место. Почему, говорит он, президент должен обладать правом вето для своей защиты, в то время как оно не предоставлено судебной власти? Ответ очень прост. Это правда, что это право не было предоставлено судебной власти в форме; но они обладают им на деле в гораздо большей степени, чем президент. Верховный судья Соединенных Штатов и его помощники, заседающие в мрачной палате внизу, осуществляют колоссальную и безответственную власть, говоря всем департаментам правительства: «до сих пор дойдешь и не переступишь». Они осуществляют прерогативу аннулирования законов, принятых Конгрессом и одобренных президентом, всякий раз, когда, по их мнению, законодательная власть преступила свои конституционные пределы. Разве это не самозащитная власть, гораздо более грозная, чем вето президента? Две трети Конгресса могут преодолеть исполнительное вето; но весь Конгресс и президент вместе взятые не могут преодолеть решения Верховного суда. Их вето — это вето на действия всего правительства. Я не говорю, что эта власть, какой бы грозной она ни была, не должна существовать: напротив, я считаю ее одной из мудрых сдержек, которые авторы Конституции предусмотрели против поспешного и неконституционного законодательства, и она является частью великой системы взаимных ограничений, которые народ наложил на своих слуг для своей собственной защиты. Это, однако, я скажу, и это с самым искренним уважением к отдельным судьям; что, по моему собственному мнению, весь ход их решений с самого начала благоприятствует власти федерального правительства за счет прав штатов и суверенитета штатов. Где, спрашиваю я, можно найти в их записях дело, в котором они когда-либо решали, что какой-либо акт Конгресса, от законов об иностранцах и подстрекательстве к мятежу до сегодняшнего дня, был неконституционным, при условии, что он расширял полномочия федерального правительства? Поистине, они вполне способны защитить свои собственные права и юрисдикцию против Конгресса или исполнительной власти, или обоих вместе взятых.