«История Соединенных Штатов Америки. Том 2»

На этом дело и замерло. В момент назначения Монро президент, судя по его письмам, питавший мало надежд на быстрый успех в покупке территории, планировал «смягчать и терпеть», если только Франция не навяжет ему войну; конституционный вопрос мог подождать, и его соответственно отложили в сторону. И тем не менее главным стремлением южных государственных деятелей во внешней политике было приобретение Флорид и Нью-Орлеана; а добившись этой цели, они едва ли могли избежать создания серьезного прецедента. Джефферсон уже приказал своим министрам в Париже купить эту территорию, хотя считал, что Конституция не дает ему на это никаких полномочий; он был готов ради этого увеличить национальный долг, даже несмотря на то, что национальный долг был «смертельной язвой»; и он приказал своему министру в случае, если Бонапарт закроет Миссисипи, заключить постоянный союз с Англией, или, говоря его собственными словами, «сочетаться браком с британским флотом и нацией» в качестве платы за Нью-Орлеан и Флориду. Джефферсон предвидел и принимал последствия этой необходимости; он неоднократно упоминал о них и осуждал их в своих письмах; но территория была жизненно важной целью, и успех в этом деле, как он отмечал, навсегда обеспечил бы триумф его партии даже в Новой Англии.

«Я полагаю, мы можем считать массу штатов к югу и западу от Коннектикута и Массачусетса единым оплотом республиканизма», — писал он губернатору Маккину в разгар миссисипских волнений. [66] «В Коннектикуте, Массачусетсе и Нью-Гэмпшире по-прежнему сохраняется федералистское преобладание; но оно близко к закату. Если мы сможем благополучно урегулировать проблемы Миссисипи, я думаю, мы можем обещать себе спокойное плавание в наше время». Больше всего, и вполне обоснованно, он боялся риска возвращения к настроениям 1798 и 1799 годов, «когда казалось неизбежным окончательное расторжение всех связей, как гражданских, так и социальных». [67] С не ослабевавшим никогда усердием Джефферсон продолжал борьбу с новоанглийской олигархией, чей последний шаг встревожил его. Президент был столь чувствителен, что лично включился в схватку, раздиравшую Новую Англию; и в ожидании известий от Монро он написал защиту собственного использования патронажа, демонстрируя под маской жителя Массачусетса, что пропорциональное распределение должностей между двумя партиями, учитывая сильное сокращение численности федералистов, оставило бы им даже меньшую долю федеральных должностей, чем они все еще занимали. Этот материал он отправил генеральному прокурору Линкольну [68] для публикации в бостонской «Кроникл»; и там он появился, хотя авторство так и не было раскрыто.

Если бы федералисты заподозрили авторство, они безжалостно обрушились бы на его аргументы и скромный комплимент «испытанным способностям и патриотизму нынешней исполнительной власти»; но эссе было забыто сразу же после публикации. В «Кроникл» от 27 июня 1803 года содержался аргумент Джефферсона, основанный на стремительном исчезновении федералистской партии; следующий номер «Кроникл» от 30 июня содержал единственный заголовок, который возвестил о полной гибели федерализма: «Луизиана уступлена Соединенным Штатам!» Великая новость прибыла; и федералистские ораторы 4 июля 1803 года принялись за свою ежегодную задачу предсказания гибели общества посреди одобрительных возгласов и поздравлений самого счастливого общества, какое знал тогда мир.

Первой мыслью президента была Конституция. Без промедления он составил проект поправки, который тут же отправил своему кабинету министров. [69] «Провинция Луизиана инкорпорируется в состав Соединенных Штатов и становится их частью», — начинался этот любопытный документ; «за индейскими жителями подтверждаются права владения землей и самоуправления в их нынешнем виде». Затем, создав особую Конституцию для территории к северу от 32-й параллели и зарезервировав ее за индейцами до тех пор, пока новая поправка к Конституции не предоставит полномочий для владения ею белыми, проект предусматривал учреждение территориального управления для части к югу от 32-й параллели и наделение ее жителей правами других территориальных граждан.

Галлатин никак не отреагировал на этот документ, за исключением подтверждения его получения. [70] Роберт Смит 9 июля написал довольно пространное письмо, отговаривая Джефферсона прививать столь странный побег к Конституции. [71]

«Ваша главная цель — предотвратить переселения, — говорил он, — за исключением определенной части уступленной территории. Это можно было бы эффективно осуществить посредством конституционного запрета Конгрессу возводить или учреждать в той части уступленной территории, которая расположена к северу от 32-й параллели, какое-либо новое государство или территориальное правительство, и запрета предоставлять какому-либо народу, кроме индейцев, любые права или титулы на какую-либо часть указанной части указанной территории».

О каком-либо соперничестве между Севером и Югом, которое могло бы обостриться из-за подобного ограничения северной территории и расширения южной, Джефферсон не подозревал. Он предложил свою поправку искренне, как средство удержания Союза вместе путем прекращения его слишком быстрого расширения в дикие земли.

Как бы холодно ни были приняты его идеи в кабинете министров, Джефферсон не отказался от них. Прошел еще месяц, и было объявлено о созыве специального заседания Конгресса 17 октября для обеспечения необходимого законодательства по претворению договора в жизнь. По мере того как лето подходило к концу, Джефферсон поделился своими мыслями с людьми вне кабинета. 12 августа он написал Брекенриджу из Кентукки длинное и дружеское письмо. Конгресс, по его мнению, [72] ратифицировав договор и заплатив за страну, «должен затем обратиться к нации за дополнительной статьей к Конституции, одобряющей и подтверждающей акт, который нация предварительно не уполномочивала совершать. Конституция не предусмотрела возможности владения нами иностранной территорией и тем более включения иностранных государств в наш Союз. Исполнительная власть, ухватившись за преходящее стечение обстоятельств, столь сильно продвигающее благо их страны, совершила поступок, выходящий за рамки Конституции. Законодательный орган, отбросив метафизические тонкости и рискуя собой как верные слуги, должен ратифицировать это и оплатить, положившись на свою нацию за то, что они сделали для нее без полномочий то, что, как мы знаем, они сделали бы для себя сами, будь у них на то возможность».

Брекенридж, чьи Кентуккийские резолюции чуть менее пяти лет назад провозглашали, что неконституционные узурпации власти представляют собой отказ от формы правления, выбранной народом, и замену ее правительством, черпающим свои полномочия из собственной воли, мог быть раздосадован тем, что его принципы брошены человеком, который побудил его стать их автором; и поистине ни один лидер, приславвший своему последователю в один год проект Кентуккийских резолюций, не мог ожидать, что в другой пришлет проект луизианского договора. «Я полагаю, они должны тогда обратиться к нации», — гласили слова президента; и он подчеркнул эту зловещую фразу. «Нация не отречется от нас, и ее акт амнистии укрепит, а не ослабит Конституцию, более четко обозначив ее границы». Конституция при рассмотрении вопроса о поправках никак не упоминала нацию; само это слово было незнакомо Конституции, которая неизменно говорила о Союзе везде, где требовалось такое выражение; и согласно виргинской теории Конгресс вообще не имел права обращаться к нации за поправкой, иначе как к нации штатов. Язык, использованный Джефферсоном, был языком централизации, и он сам со своей партией отверг бы его в 1798 или 1820 году.

В день написания письма Брекенриджу президент написал в том же духе Пейну; но в течение недели из Парижа прибыли депеши, которые встревожили его. У Ливингстона были основания опасаться внезапной перемены мнения Первого консула, и он был готов ускорить действия президента и Конгресса. Джефферсон забил тревогу и немедленно написал предостережение Брекенриджу и Пейну о том, что нельзя допускать ни единого шепота о конституционных трудностях: [73] —

«Я писал вам 12-го числа сего месяца по поводу Луизианы и конституционного положения, которое может для нее потребоваться. Полученное вчера письмо показывает, что на эту тему нельзя говорить ничего такого, что могло бы дать повод для отступления назад, но что мы должны сделать sub silentio все то, что окажется необходимым. Будьте столь любезны, поэтому, считать эту часть моего письма конфиденциальной».

Он сделал такое же предупреждение своему кабинету министров: [74] «Я делаю вывод, что чем меньше мы говорим о конституционных трудностях, тем лучше; и то, что необходимо для их преодоления, должно быть сделано sub silentio».

Затем он составил новую поправку, которую разослал членам своего кабинета. [75] Июльский проект был длинным, сложным и представлял собой почти новую Конституцию; августовский проект был сравнительно краток. «Луизиана в том виде, в каком она уступлена Францией Соединенным Штатам, объявляется частью Соединенных Штатов. Ее белые жители должны быть гражданами и находиться в отношении своих прав и обязанностей на том же положении, что и другие граждане Соединенных Штатов в аналогичных ситуациях». Вся страна к северу от реки Арканзас резервировалась за индейцами до принятия новой поправки; а в качестве дополнительной мысли Флорида должна была быть принята в состав Соединенных Штатов «когда бы она ни была правомерно обретена».

Эти настойчивые попытки сохранить собственную последовательность и последовательность своей партии были встречены холодно. Джефферсон оказался один. Уилсон Кэри Николас, видный сторонник Виргинских резолюций 1798 года и сенатор Соединенных Штатов в 1803 году, провел долгую беседу с президентом и в первых числах сентября написал ему письмо, которое могло бы исходить от Теодора Седжвика или Роджера Грисвольда во времена договора Джея, когда федералистские представления о прерогативах достигали наивысшего расцвета.

«При изучении Конституции, — писал Николас, [76] — я нахожу власть столь широкой, насколько это вообще возможно (разд. 3 ст. IV), за исключением того, что новые штаты не могут быть сформированы из старых без согласия штата, подлежащего разделению; и это исключение служит для меня доказательством того, что не предполагалось ограничивать Конгресс в приеме новых штатов тем, что являлось тогда территорией Соединенных Штатов. Я также не вижу в Конституции ничего, что ограничивало бы право заключения договоров, за исключением общих ограничений других полномочий, предоставленных правительству, и очевидных целей, ради которых правительство было учреждено».

Если бы Николас рассуждал так в 1798 году, он был бы федералистом, в чем он, судя по всему, отдавал себе отчет, ибо далее он говорил: «Я осознаю, что для нас это деликатная почва, и, возможно, мои мнения могут столкнуться с мнениями, высказанными нашими друзьями во время обсуждения британского договора». Тем не менее он утверждал, что если этот договор неконституционен, то все остальные договоры уязвимы для того же возражения, и правительство Соединенных Штатов в таком случае вообще не сможет заключать договоры. Наконец, он умолял президента воздержаться от выражения своего мнения на этот счет: «Я считаю весьма вероятным, что если вы объявите договор превышающим конституционные полномочия власти по заключению договоров, он будет отвергнут Сенатом, а если этого не случится, то в народе будет широко использован факт умышленного нарушения Конституции».

Подобные рассуждения в устах виргинских республиканцев, которые просили и получили посты, пообещав своему народу не использовать подразумеваемые полномочия, знаменовали собой новую эпоху. Исходивший от них самый опасный из всех аргументов, reductio ad absurdum, был зловещ. Какое они имели право спрашивать, является ли какое-либо конституционное положение менее полным, чем народ мог желать или предполагать? Если Конституция была неполной или абсурдной, то не правительство, а народ штатов, создавший ее, был единственной надлежащей властью, способной ее исправить. В противном случае, как часто указывал Николас, их творение стало бы их тираном, как это было законом политики с самого начала.

Джефферсон был огорчен, обнаружив себя столь покинутым своими ближайшими друзьями по вопросу, который он считал жизненно важным. Принцип строгого толкования был дыханием его политической жизни. Папа Римский мог бы с тем же успехом шутить с доктриной апостольской преемственности, с каким Джефферсон — с границами исполнительной власти. Если бы он и его друзья толковали право заключения договоров так, как им вздумается, непременно наступило бы время, когда их преемники дали бы столь широкое толкование другим полномочиям правительства, что это вело бы шаг за шагом до тех пор, пока в конце концов Виргиния не затрепетала бы в крови и пламени перед призрачным ужасом, именуемым военной властью. С каким лицом Джефферсон предстал бы тогда перед судом истории и какое положение он мог бы надеяться занять?

Все это он чувствовал по-своему; и с этим грузом на сердце он написал свой ответ Николасу. [77] Начав с предупреждения о том, что Бонапарту нельзя доверять и что Конгресс должен действовать с минимально возможным количеством дебатов, особенно в отношении конституционной трудности, он продолжил: —

«Я сознаю силу замечаний, которые вы делаете относительно предоставленного Конституцией Конгрессу права принимать новые штаты в Союз без ограничения предмета территорией, составлявшей тогда Соединенные Штаты. Но когда я учитываю, что границы Соединенных Штатов точно определены договором 1783 года, что Конституция прямо заявляет о своем создании для Соединенных Штатов... я не верю, что подразумевалось, будто [Конгресс] может принять в него Англию, Ирландию, Голландию и т. д., — что имело бы место при вашем толковании... Я предпочту запросить у нации расширение полномочий, когда это окажется необходимым, нежели присваивать их посредством толкования, которое сделало бы наши полномочия беспредельными. Наша особая безопасность заключается в наличии письменной Конституции. Давайте не сделаем ее чистым листом бумаги посредством толкования. Я говорю то же самое и в отношении мнения тех, кто считает полномочия по заключению договоров беспредельными. Если это так, то у нас нет Конституции».

С виргинской точки зрения нельзя было сказать лучше. Джефферсон в этом письме четко обозначил два момента: первый заключался в том, что принятие Луизианы в Союз без прямого разрешения от штатов превращало Конституцию в пустой лист бумаги; второй заключался в том, что если право заключения договоров было равносильно этому акту, оно отменяло Конституцию. Он не сомневался ни в одном из пунктов, и время подтвердило его взгляд; ибо, прав он был по закону или нет, луизианский договор нанес смертельный удар по «строгому толкованию», и теории Джефферсона больше никогда не получали всеобщей поддержки. Отказываясь от них таким образом, Джефферсон не шел во главе, но позволял своим друзьям влечь себя по выбранному ими пути. Лидерство, к которому он стремился, было лидерством сочувствия и любви, а не приказаний; и не было времени, когда он думал, что сопротивление воле своей партии послужит тем великим целям, которые он перед собой ставил. Беды, которые он предвидел, были далекими: в руках истинных республиканцев Конституция, пусть даже нарушенная, в целом была в безопасности; прецедент, хотя и тревожный, был исключительным. Так получилось, что, заявив в одном предложении о конце Конституции, если восторжествует воля Николаса, Джефферсон в следующем же предложении предложил свое согласие заранее: —

«Признаюсь, я считаю важным в данном случае подать пример против широкого толкования, обратившись за новой властью к народу. Если же наши друзья подумают иначе, я, конечно, с удовлетворением соглашусь, уповая на то, что здравый смысл нашей страны исправит зло толкования, когда оно принесет дурные последствия».

Этими словами Джефферсон навсегда закрыл рот по этому поводу. Хотя его последующее молчание заставило многих его друзей думать, будто он в конце концов изменил свое мнение и признал, что его покупка Луизианы была конституционной, никаких доказательств этого изменения не обнаружилось; скорее, приходится верить, что, когда в более поздние годы он видел, как растут то, что он называл злом толкования, пока он не закричал против них с яростью, почти столь же пронзительной, как в 1798 году, он острее всего ощущал ту фатальную ошибку, которую его друзья заставили его совершить и которую он не мог ни отвергнуть, ни защитить. Он заявлял, что с удовлетворением согласится превратить Конституцию в пустой лист бумаги.

Несколько недель спустя, 17 октября 1803 года, собрался Конгресс. В послании президента мало говорилось о внутренних делах. Индейцы каскаския продали свою территорию Соединенным Штатам, доходы снова превысили смету, за год было выплачено более трех миллионов долга. Много говорилось о войне в Европе и правах и обязанностях нейтральных стран, о канонерских лодках, которые больше не были нужны, и о неурегулированной границе в Майне и у Лесного озера, но ни слова — о конституционных трудностях, порожденных луизианским договором. «На усмотрение Конгресса ляжет, — говорил Джефферсон, — принятие тех дальнейших мер, которые могут потребоваться для немедленной оккупации и временного управления страной, для ее инкорпорации в наш Союз, для превращения смены правления в благо для наших вновь обретенных братьев, для обеспечения за ними прав совести и собственности, для подтверждения за индейскими жителями их владения и самоуправления». Таковы были пункты его предложенной поправки; но он не подал и знака о своем мнении, что Конгресс некомпетентен разбираться с ними, а Сенат в равной степени некомпетентен придавать договору юридическую силу.

Для молчания были веские причины. Письма Ливингстона были не только тревожными, но и маркиз де Каса Ирухо, друг и благодетель администрации, направлял Мэдисону один протест за другим против продажи Луизианы. [78] Он цитировал письмо Сен-Сира от июля 1802 года, которое обязывало Францию не отчуждать провинцию, и заявлял, что Франция никогда не выполняла условий контракта в отношении Тосканы и поэтому не могла на законных основаниях обращаться с Луизианой как с собственной. Возможная война с Испанией грозила Джефферсону лицом к лицу, даже если бы Бонапарт не создал новых трудностей. Ответственность за великую ошибку была огромна, и никто не мог упрекнуть Джефферсона, если он переложил это бремя на Конгресс.

ГЛАВА V.

Если президент Джефферсон и госсекретарь Мэдисон, написавшие Резолюции 1798 года, смирились в 1803 году с таким ходом действий, который, как считал Джефферсон, превращал Конституцию в пустой лист бумаги, и который, делал он это или нет, несомненно превращал Резолюции Виргинии и Кентукки в макулатуру, никто не мог ожидать, что их последователи окажутся более последовательными или более жесткими, чем они сами. К счастью, все наиболее видные республиканцы 1798 года были приведены к власти народом в результате народного одобрения и были готовы объяснить свои взгляды. В Сенате заседал Джон Брекенридж из Кентукки, считавшийся автором Кентуккийских резолюций и известный как их поборник в легислатуре Кентукки. Из Виргинии происходил Джон Тейлор из Кэролайна, считавшийся отцом Виргинских резолюций и самым надежным из сторонников строгого толкования. Двадцать лет спустя его «Истолкованное толкование» и «Новые взгляды на Конституцию» стали учебниками школы прав штатов. Его коллегой был Уилсон Кэри Николас, который также принимал активное участие в поддержке Виргинских резолюций и чья преданность принципам строгого толкования не вызывала сомнений. Одним из сенаторов от Южной Каролины был Пирс Батлер; одним из представителей Северной Каролины был Дэвид Стоун; Джорджию представляли Абрахам Болдуин и Джеймс Джексон — все они были стойкими республиканцами школы прав штатов. В Палате представителей небольшая клика республиканцев школы прав штатов контролировала законодательство. Во главе их стоял спикер Мейкон; рупором их был Джон Рэндольф, председатель Комитета по путям и средствам. Джозеф Х. Николсон из Мэриленда и Сизар А. Родни из Делавэра поддерживали Рэндольфа в комитете; в то время как два зятя президента Джефферсона, Томас Манн Рэндольф и Джон В. Эппес, заседали в делегации Виргинии. И в Сенате, и в Палате представителей южные республиканцы виргинской школы удерживали верховенство; их власть была столь абсолютной, что не допускала никаких споров; они находились на гребне того прилива, который начался три года назад. В Сенате они контролировали двадцать пять голосов против девяти; в Палате представителей — сто два против тридцати девяти. Виргиния правила Соединенными Штатами, а республиканцы 1798 года правили Виргинией. Настал идеальный момент республиканских принципов.

Этот момент был чреват судьбой теорий. Другие дебаты, имевшие большее практическое значение, возможно, происходили часто — ибо, по правде говоря, каким бы ни было решение Конгресса, оно ни в коем случае не повлияло бы на тот результат, что Луизиане суждено было войти в Союз: и этот неизбежный результат затмил всю теорию, — но в Капитолии никогда не происходило дебатов, которые заслуживали бы запоминания в большей степени.

Конгресс обладал весьма скромными выдающимися способностями и из-за скудного характера отчетов казался еще менее способным, чем был на самом деле; но даже если никто не поднялся до вершин логики или риторики, ораторы все же охватили весь предмет целиком и дополнили прецедент всеми аргументами и иллюстрациями, которые могли понадобиться будущей нации. И действия, и слова говорили с решимостью и четкостью, дотоле неизвестными в американской политике.

Дебаты начались сначала в Палате представителей, где Гейлорд Грисвольд из Нью-Йорка 24 октября 1803 года внес предложение запросить те бумаги, которыми могло располагать правительство и которые свидетельствовали бы о ценности прав на Луизиану по отношению к Испании. Под руководством Джона Рэндольфа Палата отклонила запрос. То, что это решение шло вразрез с традициями республиканской партии, доказывалось голосованием. При перевесе в три к одному Рэндольфу удалось победить Грисвольда лишь с результатом пятьдесят девять голосов против пятидесяти семи; в то время как Николсон, Родни, Варнум из Массачусетса и многие другие стойкие республиканцы голосовали вместе с федералистами.

На следующий день Палата представителей приступила к рассмотрению предложения о приведении договора в исполнение. Грисвольд снова взял слово и, сам того не ведая, повторил рассуждения Джефферсона. Создатели Конституции, говорил он, «распространяли свои идеи на то время, когда население может увеличиться; но они не распространяли их на то время, когда в Союз может быть добавлена территория, равная по площади всем Соединенным Штатам, каковая добавочная территория может перевесить существующую территорию, и тем самым права нынешних граждан Соединенных Штатов будут поглощены и утрачены». Полномочие принимать новые штаты относилось только к территории, существовавшей в момент разработки Конституции; но это право, каково бы оно ни было, было возложено на Конгресс, а не на исполнительную власть. Обещая принять Луизиану в качестве штата в Союз, договор присваивал президенту власть, которая ни при каких обстоятельствах не могла принадлежать ему. Наконец, договор предоставлял французским и испанским судам особые привилегии сроком на двенадцать лет в порту Нью-Орлеана; в то время как Конституция запрещала отдавать какое-либо предпочтение посредством любого регулирования торговли или доходов портам одного штата перед портами другого.

Следующим поднялся Джон Рэндольф. В свои тридцать лет, обладая сарказмом в тоне и манерах, который подавлял любые возражения, и непререкаемым авторитетом в Палате представителей, Рэндольф выражал голос Виргинии с самодержавной четкостью. Его прошлое отмечалось главным образом пылом, с которым в период с 1798 по 1800 год он поддерживал принципы своей партии и поощрял сопротивление национальному правительству. Он превзошел Джефферсона и Мэдисона в готовности подкрепить их теории силой и установить демонстрацией виргинской мощи предел, за который не должны переходить ни исполнительная власть, ни Конгресс, ни судебная власть. Уже тогда он, вероятно, мало заботился о том, что называл «пергаментными барьерами» Конституции: в его сознании реальным балансом была сила — сила штата против силы Союза; и любая мера, угрожавшая увеличить власть национального правительства сверх власти штата, неизменно вызывала его враждебность. Перышко могло склонить чашу весов, столь точной была настройка; и Рэндольф снова и снова яростно кричал против перышек.

В дебатах по поводу Луизианы Рэндалф выступил в ином тоне. Конституция, по его словам, не могла ограничивать страну определенными рамками, поскольку в момент ее принятия границы на северо-восточных, северо-западных и южных рубежах были неопределенными. Полномочия по урегулированию споров о границах были непреложными; они существовали в Конституции, неоднократно применялись на практике и подразумевали право раздвигать границы.

Этот аргумент звучал поразительно из уст человека, который помогал вооружить штат Виргиния против умеренного применения подразумеваемых полномочий. Рэндалф утверждал, что право аннексировать Луизиану, Техас, Мексику, а если потребуется, то и Южную Америку, вытекало из права провести спорную линию границы между территорией Джорджии и Флоридой. Если эта власть существовала у правительства, она неизбежно возлагалась на Исполнительную власть как на орган для ведения дел с иностранными государствами. Таким образом, первое возражение Грисуолда было отражено.

Грисуолд возражал, во-вторых, что договор делал Нью-Орлеан привилегированным портом. «Я расцениваю это условие, — отвечал Рэндалф, — как часть цены территории. Это было условие, потребовать которого уступающая сторона имела право, а мы имели право на него согласиться. Право приобретать подразумевает право предоставлять требуемый эквивалент». Рэндалф не стал дальше иллюстрировать этот всеобъемлющий принцип подразумеваемых полномочий.

После того как этот вопрос был рассмотрен менее весомыми ораторами, слово взял Роджер Грисуолд из Коннектикута. До тех пор пока его партия находилась у власти, не было более ярого сторонника крепости Конституции, чем он; но, полагая, что Новая Англия оказалась во власти Виргинии, он искренне стремился спасти ее от полного уничтожения, которое, как он считал, было не за горами. Грисуолд не мог отрицать, что Конституция наделяет правом приобретать территорию: его федералистские убеждения были слишком свежи, чтобы оспаривать столь неотъемлемое право; а Гувернер Моррис, столь же крайний федералист, чьи слова были использованы в Конституции, утверждал, что в 1788 году знал так же хорошо, как и в 1803-м, что вся Северная Америка в конце концов должна быть присоединена и что было бы утопией сдерживать это движение. [79] Это была старая федералистская доктрина, опиравшаяся на «неотъемлемые права», на национальность и широкое толкование — федерализм президента Вашингтона, который республиканская партия с самого начала клеймила как монархический. Грисуолд не хотел поворачиваться к нему спиной; он по-прежнему придерживался либерального взгляда на эти полномочия и даже растягивал их до неразумных пределов, чтобы согласовать с идеей Морриса. «Новая территория и новые подданные, — говорил он, — несомненно, могут быть приобретены путем завоевания и покупки; но ни завоевание, ни покупка не могут включить их в состав Союза. Они должны оставаться в положении колоний и управляться соответствующим образом». Это утверждение наделяло центральное правительство деспотической властью над новым приобретением; но оно провозглашало, что договор, обязывающий нацию принять народ Луизианы в Союз, должен быть недействительным, поскольку он предполагал, что «президент и Сенат могут по своему усмотрению принять любое иностранное государство в это товарищество без согласия штатов», — власть, прямо противоречащую принципам договора. По сути, Грисуолд утверждал, что либо в рамках военных полномочий, либо в рамках полномочий по заключению договоров правительство могло приобретать территорию и, само собой разумеется, могло владеть этой территорией и управлять ею так, как ему угодно, — деспотически при необходимости или в эгоистических целях, но президент и Сенат не могли принять иностранный народ в Союз в качестве штата. И тем не менее договор обязывал их к этому.

Чтобы дать отпор этой атаке, республиканцы выдвинули своих лучших людей — Джозефа Х. Николсона из Мэриленда и Сизара А. Родни из Делавэра. Задача была сложной, и Николсон с самого начала показал свое замешательство. «То, что Соединенные Штаты, — говорил он, — как суверенная и независимая империя имеют право приобретать территорию, — это одно; но могут ли они принять эту территорию в Союз на равных с другими штатами основаниях — это вопрос совершенно иного характера». Он отказался обсуждать этот последний вопрос; по его мнению, он не стоял перед Палатой.

Это отступление не было ни откровенным, ни мужественным, но оно укладывалось в рамки допустимой практики юриста, если не государственного деятеля, и Николсон по крайней мере сохранил свою последовательность. По более простому вопросу о том, «имеет ли суверенная нация, как он выразился далее, право приобретать новую территорию», он говорил с такой же силой, как Роджер Грисуолд и Гувернер Моррис, и встал на ту же позицию. Отдельные штаты отказались от своего суверенитета, приняв Конституцию; «право объявлять войну было дано Конгрессу; право заключать договоры — президенту и Сенату. Завоевание и покупка — это единственные средства, с помощью которых нации приобретают территорию». Следовательно, Грисуолд был прав в занятой им позиции; однако Николсон, не удовлетворившись достижением своей цели через полномочия по заключению договоров, которые были по крайней мере эксплицитными, добавил: «Это право должно где-то существовать: оно присуще независимому суверенитету». Поскольку оно было запрещено штатам, эта власть неизбежно перешла к Соединенным Штатам.

Это общее допущение о том, что полномочия, присущие суверенитету и прямо не зарезервированные за штатами, принадлежат национальному правительству, было не более радикальной централизацией, чем следующий тезис Николсона. Договор предоставлял порту Нью-Орлеан явное предпочтение перед всеми другими портами Соединенных Штатов, хотя Конституция гласила, что никакого предпочтения портам одного штата перед портами другого отдаваться не должно. На это возражение Николсон ответил, что Луизиана не является штатом. «Это территория, приобретенная Соединенными Штатами в их федеративном качестве, и ею можно распоряжаться по усмотрению. Она носит характер колонии, торговля которой может регулироваться без всякой осылки на Конституцию». Новая территория, следовательно, имела характер европейской колонии; правительство Соединенных Штатов могло регулировать ее торговлю без оглядки на Конституцию, предоставлять ее населению те преимущества, которые Конгресс сочтет нужным, и использовать ее для сокрушения Новой Англии или рабства.

С плодовитым признанием того, что Луизиана должна управляться Конгрессом по усмотрению без оглядки на Конституцию, Николсон сел на свое место; и слово взял Сизар Родни — способный и изощренный юрист, пришедший в Палату с престижем победы над федералистским чемпионом Байардом. Если Рэндалф и Николсон, подобно мыши из басни, грызшей веревки, связывавшие льва Власти, оставили нетронутой еще одну прядь, то перед концом Родни лев предстал совершенно свободным. Он начал с апелляции к положению об «общем благе» — уловке, которую республиканская партия и все сторонники прав штатов некогда считали чуть ли не изменой. «Я не могу понять, — говорил он, — почему в рамках подлинного значения этого общего положения не содержится полномочие увеличивать нашу территорию, если это необходимо для общего блага или общей обороны». Этот аргумент из таких уст вполне мог навести ужас на каждого республиканца 1798 года; но это было еще не все. Далее он сослался на положение о «необходимости и целесообразности», даже в те ранние времена знакомое каждому стороннику строгого толкования как один из самых опасных инструментов централизации. «Разве за нами не закреплены также все полномочия, необходимые для претворения такого договора в жизнь, — согласно словам Конституции, которые дают Конгрессу право “издавать все законы, которые будут необходимы и уместны для приведения в исполнение вышеупомянутых полномочий и всех других полномочий, возложенных настоящей Конституцией на правительство Соединенных Штатов или на какой-либо его департамент или должностное лицо”»?

Родни подтвердил еще один пункт. Гейлорд Грисуолд утверждал, что территорией, упомянутой в Конституции, является территория, существовавшая в 1789 году. Родни отрицал это. Конгресс, по его словам, обладал прямым правом «устанавливать все необходимые правила и положения» в отношении любой и всех территорий; ему не нужно было выводить эту власть из других полномочий. Что касается особой торговой привилегии, предоставленной Нью-Орлеану, то она никоим образом не нарушала Конституцию; косвенно она была выгодна всем штатам и никому не отдавала предпочтения.

Северные демократы также поддержали эти взгляды; однако мнения северных демократов по конституционным вопросам не имели большого веса. Ни среди них, ни среди южных республиканцев никто не подверг сомнению то, что сказали Рэндалф, Николсон и Родни. Мейкон молча сидел на своем месте, пока Джон Рэндалф завершал дебаты. Словно не удовлетворенный тем, что оставил сомнения относительно права Правительства брать на себя те полномочия, которые оно пожелает, Рэндалф воспользовался этим моментом, чтобы опровергнуть утверждение Роджера Грисуолда о том, что правительство Соединенных Штатов не может на законных основаниях включить Великобританию или Францию в состав Союза. Рэндалф утверждал, что, насколько это касается Конституции, это может быть сделано. «Мы не можем, потому что не можем».

Ответ был неискренним, но решительным. Вопрос заключался не в том, могут ли объединенные штаты на законных основаниях принять Англию или Францию в Союз, ибо никто не отрицал, что штаты вольны делать все, что им угодно. Грисуолд лишь утверждал, что народ штатов никогда не делегировал Джону Рэндалфу, Томасу Джефферсону или большинству Сената Соединенных Штатов право совершать политическую революцию путем аннексии иностранного государства. Джефферсон соглашался с Грисуолдом в том, что они этого не делали; если бы сделали, то «тогда у нас нет Конституции», — таков был его комментарий. И тем не менее в партии администрации не раздалось ни единого голоса против взглядов Рэндалфа. После однодневных дебатов девяносто республиканцев поддержали Рэндалфа своими голосами, и лишь двадцать пять федералистов выразили протест. Из этих двадцати пяти не менее семнадцати были выходцами из Новой Англии.

Неделю спустя, 2 ноября 1803 года, Сенат занялся этим вопросом. После того как было произнесено несколько речей, не затрагивавших глубоко конституционную сложность, слово взял сенатор Пикеринг из Массачусетса и в нескольких словах изложил экстремистскую доктрину Новой Англии. Подобно Грисуолду и Гувернеру Моррису, он отстаивал право завоевания или покупки, а также право управлять приобретенной таким образом территорией как зависимой провинцией; однако ни президент, ни Конгресс не могли включить эту территорию в состав Союза, и включение не могло быть законно осуществлено даже посредством обычной поправки к Конституции. «Я считаю, что для принятия чужой страны в качестве сотоварища по Союзу необходимо согласие каждого отдельного штата, подобно тому как в торговом доме согласие каждого члена необходимо для приема нового партнера в компанию». С присущим ему умением говорить вещи, способные раздражать, — в чем не было равных, — он затронул одну истину, которую не замечал никто другой. «Я считаю, что все это дело было намеренно окутано туманом со стороны французского правительства. Граница Луизианы, например, со стороны Флориды в договоре поистине невразумительна; и в то же время не было ничего проще для определения».

За Пикерингом последовал Дэйтон из Нью-Джерси, а за ним — знаменитый Джон Тейлор из Кэролайн, сенатор от Виргинии, чьи Резолюции 1798 года с отголосками, которым предстояло звучать все громче и громче на протяжении шестидесяти лет, провозгласили «глубокое сожаление по поводу того, что федеральным правительством в различных случаях проявлялся дух расширения своих полномочий посредством натянутых толкований конституционной хартии, определяющей их; и что появились признаки намерения истолковывать определенные общие фразы... таким образом, чтобы постепенно слить штаты в единый суверенитет». Покупая Луизиану, правительство Соединенных Штатов совершило поступок, идентичный деспотическим актам централизованных европейских правительств: оно купило чужой народ без его согласия и без консультаций со штатами и обязалось включить этот народ в состав Союза. Аргумент полковника Тейлора, насколько он шел, поддерживал этот акт; и хотя он уходил от наиболее сложных спорных моментов или пытался уйти от них, он зашел дальше всех по пути натянутых толкований. Что касается права на приобретение территории, Тейлор встал на ту же позицию, которую занял Джозеф Николсон в Палате представителей, — он вывел его из военных полномочий и полномочий по заключению договоров: «Если средства приобретения и право владения равносильны праву приобретения территории, то это право перешло от отдельных штатов к Соединенным Штатам как неразрывно связанное с правом заключать договоры и правом вести войну». Эту часть федералистского плана он принял безропотно; но когда дело дошло до следующего неизбежного шага, он проявил недостаток мужества, часто свойственный честным людям, пытающимся изменить самим себе. Эта территория, которую вашингтонское правительство могло приобрести путем завоевания или договора, — каков был ее статус? Могло ли вашингтонское правительство «распоряжаться» ею, как правительству было прямо разрешено распоряжаться территорией, которой оно уже владело по Конституции; или же Луизиана должна была управляться внеконституционным образом с помощью «неотъемлемых полномочий», как утверждал Грисуолд; или же Конгрессу следовало запросить у штатов новые и четкие полномочия? Тейлор занял первую позицию. Право заключать договоры, говорил он, не было определено; оно было способно приобретать территорию. Эта территория в результате приобретения становилась частью Союза, частью территорий Соединенных Штатов и могла быть «пущена в расход» (или «предоставлена в распоряжение») Конгрессом без поправки к Конституции. Хотя Тейлор расходился с Джефферсоном по этому вопросу, к справедливости его мнения нельзя было предъявить никаких претензий, за исключением того, что оно оставляло истинный спор на усмотрение простого вывода. Полномочия правительства над территорией не имели границ, насколько их определял полковник Тейлор; тем не менее оно либо могло, либо не могло принять новую территорию в качестве штата. Если могло, правительство могло изменить первоначальный договор, приняв чужую страну в качестве штата; если не могло, то либо договор был недействительным, либо правительство должно было обратиться к народу штатов за новыми полномочиями.

Урия Трейси из Коннектикута ответил Тейлору речью, которая была, пожалуй, лучшей с его стороны вопроса. Его оппозиция покупке основывалась на партийных соображениях: «Относительная сила, которую это принятие дает южным и западным интересам, противоречит принципам нашего первоначального Союза». У президента и Сената не было полномочий создавать штаты, и договор был недействительным.

«Я не сомневаюсь, что мы можем получить территорию либо путем завоевания, либо по соглашению, и удерживать ее, даже всю Луизиану и в тысячу раз больше, если угодно, не нарушая Конституции. Мы можем владеть территорией; но принять жителей в Союз, сделать из них граждан и штаты посредством договора мы конституционно не можем; и никакой последующий законодательный акт или даже обычная поправка к нашей Конституции не могут узаконить такие меры. Если это вообще делается, то должно делаться с всеобщего согласия всех штатов или партнеров по нашему политическому объединению; и я уверен, что такого всеобщего согласия никогда нельзя будет получить на столь пагубную меру, как принятие Луизианы — целого мира, и к тому же какого мира! — в наш Союз. Это означало бы поглощение северных штатов и превращение их в столь же незначительные элементы в Союзе, какими они и должны быть, если такая мера будет принята с их собственного согласия».

Речь Трейси была встречена ответом Брекенриджа из Кентрукки, который всего пятью годами ранее убедил легислатуру Кентукки объявить о своей решимости «ни в коем случае кротко не подчиняться делегированным [опечатка в ориг., имеется в виду неделегированным] и, следовательно, неограниченным полномочиям ни одного человека или органа на земле», а также заявить далее, что подчинение осуществлению таких полномочий «означало бы отказ от избранной нами формы жизни и подчинение той, которая черпает свои полномочия из собственной воли, а не из нашего авторитета». Когда ему пришлось столкнуться с тем же вопросом в новой форме, он с чрезвычайной деликатностью скользнул по тонкому льду Конституции. Его ответом Трейси стало признание. Он указал, что федералистский аргумент ведет централизацию дальше, чем этот договор. «Согласно его толкованию, — говорил Брекенридж, — территории и граждане рассматриваются и удерживаются как собственность правительства Соединенных Штатов и, следовательно, могут использоваться в качестве опасных орудий в руках правительства против штатов и народа». Это было правдой. Федералисты утверждали, что такая территория может удерживаться только как собственность, а не как часть Союза; и последствия этой доктрины, если бы они были приняты, были огромны. Брекенридж утверждал, что принятие иностранного государства посредством договора было менее опасным и, следовательно, более конституционным, чем такое владение иностранной территорией. Вывод был не вполне логичен, и тем более потому, что он не отрицал эту власть ни в одном из случаев. «Разве мы не могли бы, — продолжал он, цитируя речь Трейси, — включить в Союз какую-нибудь чужую нацию, насчитывающую десять миллионов жителей, — например, Африку, — и тем самым разрушить наше правительство? Разумеется, это было бы возможно, если бы Конгресс сделал это, а народ согласился с этим... Истинное толкование должно зависеть от очевидного смысла документа и здравого смысла общества». Что же тогда стало со старым республиканским принципом, согласно которому акты неделегированной власти вообще не являются актами? Или штаты действительно делегировали президенту и двум третям Сената право «разрушить наше правительство»? Если бы Брекенридж выразил эти идеи в своих Резолюциях Кентукки, в американской истории было бы меньше споров о значении прав штатов и полномочий центрального правительства; но тогда сам Брекенридж возглавил бы федералистскую, а не республиканскую партию.

За речью Брекенриджа последовало выступление коллеги Пикеринга — молодого сенатора от Массачусетса, сына Джона Адамса, федералистского президента, которого сменил Джефферсон. Федералистское большинство в Массачусетсе было расколото: одна часть следовала за «хунтой Эссекса», другая, большая часть неохотно подчинялась верховенству Александра Гамильтона и Джорджа Кэбота. Когда весной 1803 года оба места Массачусетса в Сенате Соединенных Штатов случайно оказались вакантными одновременно, «хунта Эссекса» захотела выбрать Тимоти Пикеринга на длительный срок. Умеренные федералисты отставили Пикеринга в сторону, избрали Джона Куинси Адамса, которому тогда было тридцать шесть лет, на долгий срок и позволили Пикерингу войти в Сенат лишь в качестве младшего сенатора по отношению к человеку, который был на двадцать лет моложе его самого и чей отец всего тремя годами ранее резко и без объяснения причин уволил Пикеринг из своего кабинета министров. Ни один из сенаторов не обладал темпераментом или характером, способным сгладить раздор. Вражда между ними была ожесточенной и длилась всю жизнь. С момента своего появления в Сенате они заняли противоположные стороны.

Пикеринг вместе с Трейси, Грисуолдом и всеми крайними федералистами утверждал, что договор недействителен, а прием Луизианы в качестве штата без раздельного согласия каждого штата в Союзе является разрывом договора, который рвет узы и оставляет каждый штат свободным действовать независимо от остальных. Его коллега был столь же решительно настроен в пользу покупки Луизианы, сколь Пикеринг и Трейси были против нее; но он также соглашался с тем, что договор находится за рамками Конституции, и призывал Сенат придерживаться этой точки зрения. Он верил, что даже Коннектикут одобрит прием Луизианы, если у южного большинства хватит мужества испробовать этот эксперимент. «Я твердо верю, что если поправка к Конституции, вполне достаточная для осуществления всего, в чем мы обязались договором, будет предложена, как я считаю, это должно быть сделано, она будет принята легислатурой каждого штата в Союзе». По сути, это был взгляд, который Джефферсон навязывал своему кабинету и друзьям.

Затем выступил Уилсон Кэри Николас. Пять лет назад в виргинском легислатуре Николас выступал и голосовал за резолюции, предложенные его коллегой Джоном Тейлором из Кэролайн. Тогда он говорил, что если будет раз и навсегда установлен принцип, согласно которому Конгресс имеет право использовать полномочия, не делегированные ему прямо, «тот срок, на котором мы держим нашу свободу, будет полностью подорван: вместо прав, независимых от человеческого контроля, мы должны будем довольствоваться тем, что держим их по милости и снисхождению тех, кого мы до сих пор считали слугами народа». Вместо того чтобы использовать тот же язык в 1803 году, он принял взгляды своего коллеги относительно масштабов полномочий по заключению договоров и добавил собственные рассуждения. Если дух новоанглийского кальвинизма содержал элемент самообмана, то виргинская метафизика порой скатывалась к скользким уверткам, как показал аргумент Николаса. Он уклонялся от прямолинейного мнения по каждому спорному вопросу. Полномочия по заключению договоров были неопределенными, как он считал, но не безграничными; общие ограничения Конституции применялись к ним, а не специальные ограничения полномочий; и, конечно, договор должен был оцениваться по его соответствию общему смыслу договора. Затем он истолковал кажущиеся трудности в этом деле. «Если третья статья договора, — говорил он, — является обязательством включить территорию Луизианы в Союз Соединенных Штатов и сделать ее штатом, ее нельзя рассматривать как неконституционное осуществление полномочий по заключению договоров, ибо ни один разумный человек не станет утверждать, что территория включается в качестве штата самим договором». Было оговорено, что это включение должно быть осуществлено «в соответствии с принципами Конституции», и штаты могли сделать это или нет по своему усмотрению: если это нельзя было сделать конституционным путем, это можно было сделать посредством поправки.

Ничто не могло быть интереснее, чем наблюдать за тем неудобством, с которым поборники прав штатов метались с одного рога федералистской дилеммы на другой. Федералистам было все равно, на какой рог решат насадить себя их оппоненты, ибо оба были одинаково фатальными. Либо Луизиана должна быть принята в качестве штата, либо должна удерживаться как территория. В первом случае старый Союз подходил к концу; во втором случае национальное правительство представляло собой империю с «неотъемлемым суверенитетом», проистекающим из военных полномочий и полномочий по заключению договоров — в любом случае виргинские теории терпели крах. Виргинцы чувствовали это замешательство, и некоторые из них, подобно Николасу, пытались скрыть его в ропоте слов и фраз; но республиканцы Кентукки и Теннесси тяготились таким сдержанным подходом и, каков он ни был, отбросили его. Дебаты завершил сенатор Кок из Теннесси, бросивший вызов оппозиции. «Я утверждаю, — говорил он, — что полномочия по заключению договоров в этой стране способны к полному и свободному осуществлению своего наилучшего суждения при заключении договоров без ограничения полномочий».

По этому вопросу было проведено голосование без дальнейшего обсуждения, и двадцатью шестью голосами против пяти Сенат принял законопроект. Пикеринг из Массачусетса, Трейси и Хиллхаус из Коннектикута, а также два сенатора Уэллс и Уайт из Делавэра выступили против.

Результат этих дебатов в Сенате и Палате представителей решил только один вопрос. Каждый оратор, без различия партий, сходился на том, что правительство Соединенных Штатов обладает властью приобретать новую территорию либо путем завоевания, либо по договору; единственное расхождение во мнениях касалось распоряжения этой территорией после ее приобретения. Принадлежала ли Луизиана центральному правительству в Вашингтоне или штатам? Федералисты утверждали, что центральное правительство, представляющее штаты в союзе, может, если захочет, в качестве следствия своего неотъемлемого суверенитета держать остальную часть Америки в своем владении и управлять ею так, как Англия управляла Ямайкой или как Испания управляла Луизианой, но без согласия штатов не может принять такую новую территорию в состав Союза. Республиканцы были скорее склонны думать, что новая территория, приобретенная в результате войны или завоевания, сразу же станет частью общей территории, упомянутой в Конституции, и в качестве таковой может быть принята Конгрессом в качестве штата или иным образом использована в соответствии с требованиями общего блага, но что в любом случае ни народ, ни штаты не имеют к этому делу никакого отношения. В основе своей обе доктрины были одинаково пагубны для прежнего статуса Союза. В одном случае штаты, образованные или образуемые к востоку от Миссисипи, создали правительство, которое могло держать остальной мир под деспотическим контролем и которое покупало чужой народ, как могло бы купить скот, чтобы править им как его владелец; в другом случае правительство было столь же мощным и могло к тому же принять купленную или завоеванную территорию в Союз в качестве штатов. Федералистская теория была теорией империи, республиканская — теорией ассимиляции; но обе сходились на том, что настал момент, когда старый Союз должен изменить свой характер. Сможет ли правительство в Вашингтоне владеть Луизианой как колонией или принять ее в качестве штата, не имело большого значения, если уступка останется в силе; существенным моментом было то, что впервые в национальной истории все стороны сошлись на признании того, что правительство способно управлять.

ГЛАВА VI.

Едва было решено, что правительство обладает неотъемлемым правом приобретать территорию и присоединять чужие государства, как перед Конгрессом встал следующий вопрос, требующий решения: каковы были полномочия Конгресса над новой территорией?

Было открыто три пути. Самым безопасным было принять поправку к Конституции, принимающую Луизиану в Союз и распространяющую на нее прямые полномочия Конгресса в том виде, в каком они применялись к старой территории Соединенных Штатов. Вторым путем было предположение, что новая территория в силу самого факта приобретения уподобляется старой и может быть «предоставлена в распоряжение» тем же путем. Третьим было обособить ее как особую вотчину и управлять ею в соответствии с условиями договора на основе неопределенной власти, подразумеваемой в праве приобретения, — по принципу, согласно которому правительство определенно имеет право управлять тем, что имеет право покупать.

Первый план, который по сути являлся первоначальной идеей Джефферсона, сохранял теорию Конституции настолько, насколько это было возможно; но республиканцы опасались последствий со стороны Франции и Испании, если бросить тень сомнения на легитимность договора. Другая причина их активности крылась в особенностях их характера как партии. Северные демократы, никогда не отличавшиеся приверженностью строгому толкованию, мало знали о догмах своих южных союзников и не заботились о них. Южные республиканцы, особенно представители виргинской школы, искренне ревновали к центральному правительству; но как класс они были нетерпимы к контролю и не привыкли к самоограничению: им нравилось поступать по-своему, и они настолько уверены были в собственной силе и честности намерений, что не чувствовали необходимости в узде для своей власти. Никто из них не пошевелился. Единственным человеком в Конгрессе, кто проявил искреннее желание спасти то, что можно было сохранить от старой конституционной теории, был сенатор Адамс из Массачусетса, который зашел к Мэдисону 28 октября, перед дебатами, чтобы спросить, намерена ли Исполнительная власть через какого-либо члена любой из палат предложить поправку к Конституции для претворения договора в жизнь. [80] Мэдисон говорил с ним откровенно и высказывал идеи, которые в той части, в какой они звучали, совпадали с идеями Джефферсона. Что касается его самого, говорил Мэдисон, будь он в зале Конгресса, он не увидел бы никаких трудностей в признании того, что Конституция не предусмотрела такого случая; что его нужно оценивать по масштабу цели; и что те, кто согласился с ним, должны полагаться на великодушие своей страны в вопросах оправдания. Вероятно, когда непосредственное давление специального законодательства минует, этому вопросу будет уделено внимание; и если он примет какое-либо участие в согласовании этой меры, он попросит ее инициатора проконсультироваться с сенатором Адамсом. На том дело и замерло на месяц, пока Конгресс принимал свое специальное законодательство.

Наконец, 25 ноября сенатор Адамс, потеряв терпение, снова зашел к государственному секретарю с проектом поправки, которую он намеревался предложить. Мэдисон счел ее слишком всеобъемлющей и предложил простую декларацию, отвечающую конкретному случаю: «Луизиана настоящим принимается в этот Союз». В тот же день Адамс соответственно потребовал создания комитета, но не смог получить второго лица в поддержку. Сенат единогласно отказал даже в обычной любезности ссылочного характера. Больше о поправке к Конституции ничего не слышали.

Почти единогласным согласием Луизиана была принята в Союз посредством полномочий по заключению договоров, без поправки. Поскольку этот пункт был зафиксирован, Конгресс также должен был определить, должна ли новая территория управляться властью, почерпнутой из права приобретения, или же она должна быть слита со старой территорией, в отношении которой Конгресс обладал прямым правом «распоряжаться» ею и регулировать ее по своему усмотрению.

Актом суверенитета, столь же деспотичным, как и аналогичные акты Франции и Испании, Джефферсон и его партия присоединили к Союзу чужой народ и обширную территорию, что коренным образом изменило отношения штатов и характер их национальной принадлежности. Подобными же актами они управляли обоими. Джефферсон в своем специальном послании от 23 октября просил Конгресс принять «такие временные меры... какие потребует ситуация». Особый комитет, председателем которого был Рэндалф, немедленно представил законопроект, исходивший от Исполнительной власти.

«Это был поразительный законопроект, — такова была критика [81] человека, участвовавшего в принятии многих законов, — продолжавший существовавшее испанское правительство; ставивший президента на место короля Испании; ставивший всех территориальных чиновников на место чиновников короля и возлагавший назначение всех этих чиновников исключительно на президента без согласования с Сенатом. Ничто не могло быть более несовместимым с нашей Конституцией, чем такое правительство, — простое порождение испанского деспотизма, в котором все полномочия, гражданские и военные, законодательные, исполнительные и судебные, сосредоточивались в генеральном интенданте, представлявшем короля; и где народ, далеко не обладая политическими правами, подвергался произвольным наказаниям за дерзость вмешиваться в политические темы».

Федералисты немедленно возразили, что полномочия, предоставленные президенту этим законопроектом, неконституционны. Республиканцы возражали, по сути, что Конституция создана для штатов, а не для территорий. Родни объяснил весь замысел своей партии при отстаивании этого законопроекта: «Это показывает, что Конгресс обладает на территориях властью, которую они не могут осуществлять в штатах, и что ограничения власти, имеющиеся в Конституции, применимы к штатам, а не к территориям». [82] Джон Рэндалф защищал присвоение полномочий со ссылкой на необходимость и утверждал, что правительство Соединенных Штатов в отношении этой территории обладает полномочиями европейского суверенитета: «Господа увидят необходимость вступления Соединенных Штатов во владение этой страной в качестве суверенов в той же мере, в какой это свойственно существующему правительству провинции». Законопроект прошел через Конгресс партийным голосованием и был без промедления одобрен Джефферсоном 31 октября. [83]

Акт от 31 октября был временной мерой скорее для вступления во владение территорией, чем для управления ею. Четыре недели спустя сенатор Брекенридж внес предложение о создании комитета для подготовки территориальной формы правления для Луизианы. В этот комитет были назначены два сенатора школы прав штатов — Джексон и Болдуин из Джорджии, — помимо Брекенриджа и Дж. К. Адамса; 30 декабря они представили законопроект, заложивший принцип, на котором должна была управляться новая территория.