«История происхождения представительного правления в Европе»

Эти петиции были двух видов. Одни подавались общинами королю в совете и касались требований или жалоб общего интереса. Другие подавались частными лицами, корпорациями или городами и касались частных или местных интересов. Первый класс породил право инициативы, второй — право петиции. Оба класса адресовались королю, в котором сосредоточивалась реальная власть и на котором по этой причине лежала обязанность не только заботиться об общих нуждах государства, но и вершить правосудие по особым интересам.

Практика в отношении петиций.

При открытии каждого парламента назначалось определенное количество дней для приема петиций. Для их приема назначалось определенное число лиц, главным образом судей или советников короля, чтобы исследовать их природу, классифицировать их по предметам, откладывать те, которые должны были составить предмет обсуждения в самом парламенте, и, наконец, представлять их парламенту. Это обсуждение почти ограничивалось Палатой баронов, которые, как предполагалось, составляли великий промежуточный совет между тайным советом короля и всем парламентом. Бароны, собравшись в тайном совете, обсуждали требования общин, касающиеся вопросов общего интереса, и принимали по ним решения. Если эти требования касались определенных жалоб на злоупотребления при осуществлении королевской власти или, например, на поведение шерифов, король отвечал на них от своего собственного имени после того, как в зависимости от обстоятельств заручался советом своего тайного совета, судей или баронов. Если петиции испрашивали какое-либо толкование или разъяснение действующего закона, ответ давался в том же порядке. Если они предлагали принятие нового закона, король, когда находил это целесообразным, предлагал этот закон парламенту; но в ранние времена это случалось крайне редко, и после того, как петиция была подана, общины обычно не имели больше никакого отношения к этому делу, кроме получения ответа короля.

Что касается тех петиций, которые исходили от частных лиц или органов, не связанных с парламентом, и касались исключительно вопросов частного интереса, то заседание парламента избиралось лишь в качестве повода для их подачи, поскольку оно было более благоприятным периодом для получения ответа, чем любой другой. Королевский совет принимал решения по всем тем петициям, которые не требовали вмешательства баронов или всего парламента.

Таким образом, подача петиций в этот период представляет собой весьма сложное явление, с которым связано не только право петиций в палаты парламента, но также право петиций к правительству в целом, право инициативы, юрисдикция палат парламента — короче говоря, множество институтов, существенных для представительной системы, каждый из которых необходимо рассматривать отдельно. Все они существовали, но в смутном и зачаточном состоянии, в этом изобилии петиций всех видов, которые приводили в действие самые разные полномочия, осуществлявшиеся тогда неразборчиво. Эта первоначальная путаница была, без сомнения, одной из главных причин универсальности власти британского парламента. Мы не можем сейчас исследовать все институты, которые выросли из этого источника и постепенно освободились, приобретая отчетливую форму. Сам вопрос о праве петиций в том значении, которое придается ему в настоящее время, заслуживает нашего тщательного изучения и составит предмет нашей следующей лекции.

Условия предоставления субсидий.

Один конкретный факт свидетельствует о прогрессе, которого общины начинали достигать в понимании своей власти и прав. Вне всякого сомнения, изначально вотирование субсидий всегда предоставляло им возможность добиться определенных уступок или удовлетворения своих жалоб; это доказывается историей английских хартий. Но в 1309 году, предоставляя Эдуарду II одну двадцатую часть своего движимого имущества, они прямо обусловили это условие тем, что «король примет во внимание и дарует им устранение определенных жалоб, на которые они вынуждены сетовать» [Сноска 36].

[Сноска 36: Эти злоупотребления насчитывали одиннадцать пунктов, а именно: 1. Что королевские закупщики забирали все виды провизии без предоставления каких-либо гарантий оплаты; 2. Что были введены дополнительные пошлины на вино, сукно и другие иностранные товары; 3. Что в результате порчи монеты возросла стоимость всех товаров; 4. Что стюарды и маршалы королевского двора рассматривали иски, не подпадавшие под их ведение; 5. И осуществляли свою власть за пределами верджи, то есть круга в двенадцать лиг вокруг особы короля; 6. Что не назначались клирики, как это было при последнем монархе, для приема петиций общин в парламенте; 7. Что чиновники, назначенные для сбора предметов для нужд короля на ярмарках ирынках, брали больше, чем следовало, и наживались на излишках; 8. Что в гражданских исках людям препятствовали добиваться своих прав посредством судебных приказов под личной печатью; 9. Что преступники избегали наказания за свои преступления благодаря легкости получения грамот о помиловании; 10. Что констебли замков рассматривали общие иски у своих ворот без всяких на то полномочий; и 11. Что эшеаторы лишали людей их наследств, несмотря на то что они апеллировали в суды короля. Rot. Parl. i. 441.]

Эти жалобы существовали уже давно и продолжались в течение значительного периода впоследствии, но общины начали смотреть им прямо в глаза и год за годом настаивать на их удовлетворении как на единственном условии, при котором они предоставят субсидии.

Статут 1322 года.

Статут, принятый в 1322 году парламентом в Йорке, который отменил приговор в отношении двух Спенсеров, провозглашал, что «впредь все законы, касающиеся состояния короны или королевства и народа, должны рассматриваться, согласовываться и устанавливаться в парламенте королем с согласия и одобрения прелатов, эрлов, баронов и общин королевства». Это является формальным признанием права общин вмешиваться в законодательство страны и во все крупные государственные дела.

Многие английские публицисты придают большое значение этому статуту и рассматривают его как первый акт, официально утвердивший основополагающий принцип британского правления. Мне это значение кажется преувеличенным. Принцип, провозглашенный этим статутом, применялся на практике во многих предыдущих случаях, и тогда еще не обладали достаточно четким пониманием того, что составляло предмет законодательства и общего интереса, чтобы обеспечить его соблюдение на практике. Поэтому общины отнюдь не всегда пользовались с этого момента властью, предоставленной им данным статутом. Тем не менее официальное изложение этого принципа свидетельствует о прогрессе в воззрениях того времени.

Ошибки вигов и тори.

Таковы главные факты царствования Эдуарда II в отношении состояния и деятельности парламента. Они не содержали каких-либо очень важных новшеств, но они возвещают о консолидации и естественном прогрессе институтов, окончательно утвержденных при Эдуарде I. Писатели-тори, опираясь на преобладающее влияние, осуществляемое великими баронами во время правления Эдуарда II, попытались поставить под сомнение даже присутствие общин на нескольких парламентах этого периода. Писатели-виги, со своей стороны, стремятся вывести из имеющихся доказательств присутствия общин аргумент в пользу их огромного значения и решающего участия в событиях. Первые заблуждаются, когда отрицают присутствие общин в парламенте на том основании, что они не смогли найти никаких указов о созыве, адресованных шерифам, поскольку указы, предписывающие выплату жалованья представителям, существуют почти для всех парламентов этого периода. Вторые выводят слишком масштабные результаты из присутствия общин в парламенте: вне всякого сомнения, высшая аристократия, заседая в Палате лордов, тогда управляла и руководила делами почти исключительно сама. Прогресс свободы не столь стремителен; самое важное — чтобы он был несомненным. С тех пор он был несомненным и получил большое развитие в течение двух последующих царствований.

Лекция XXI.

О петициях в ранний период представительного правления. Правила на этот счет. Превращение права петиций, которым обладали палаты парламента, в право предложения и инициативы. Петиции перестали адресоваться королю и подаются в парламент. Происхождение права расследования. Необходимость полноты представительного правления. Уловки и злоупотребления, порождаемые правом петиций.

Право петиций.

Обстоятельства, которые сопровождают зарождение института, как нельзя лучше позволяют нам ознакомиться с его природой. В такие периоды события просты и происходят спонтанно. Еще не было предпринято никаких усилий ни для их обхода, ни для изменения их природы, и состояние общества еще недостаточно сложно, чтобы сделать невозможным достижение преследуемой цели какими-либо иными средствами, кроме тонких и косвенных.

По правде говоря, в чем заключается право петиций? Это право требовать возмещения ущерба или выражать какое-либо желание. Такое требование естественным образом должно быть обращено к власти, способной удовлетворить это желание или возместить ущерб, — к той, которая обладает достаточным авторитетом и силой, чтобы исполнить прошение петиции.

Соответственно, в XIV веке все петиции, исходили ли они от двух палат парламента или от частных лиц, не связанных с этими палатами, касались ли они общих или частных интересов, адресовались королю. Ни у кого не возникало мысли петиционировать сами палаты; король правил; в нем сосредоточивались и право, и власть устранять общественные или частные жалобы и удовлетворять потребности нации. К нему обращались бароны, общины, корпорации и граждане всякий раз, когда они в этом нуждались.

Подача петиций.

Король правил в своем совете, и из всех его советов парламент был самым выдающимся и самым обширным. В определенных случаях совет и согласие парламента, целиком или частично, были необходимы для осуществления королевской власти. Поэтому заседание парламента было естественным поводом для подачи всех петиций. Это был, так сказать, тот момент, когда нация и правительство сходились лицом к лицу — либо для того, чтобы совместно вершить те дела, которые требовали их согласия, либо для того, чтобы предъявлять друг другу те взаимные требования, в которых они обоюдно нуждались. Частные граждане естественным образом пользовались этой возможностью для подачи собственных петиций — либо потому, что для удовлетворения их прошений требовалось сотрудничество великих держав государства, либо потому, что они касались требований, по которым король был компетентен принять решение в одиночку, но к которым его внимание в таком случае привлекалось бы более эффективно, поскольку они могли получить поддержку со стороны покровительства баронов или депутатов, заседающих в совете с королем.

Во всех случаях петиции адресовались королю в его совете, то есть самому правительству; и отнюдь не палаты парламента, приняв и изучив их, передавали их правительству для принятия решения, а именно король посредством специально назначенных для этой цели чиновников принимал и изучал их, а затем обращал внимание обеих палат на те, чьи прошения он не мог исполнить без их санкции. Таким образом, все жалобы и требования направлялись непосредственно власти, которой было поручено принять по ним окончательное решение; а палаты парламента вмешивались впоследствии лишь в определенных случаях и тогда — как необходимый совет.

Таков был первоначальный и естественный факт. Однако развитие представительной системы полностью изменило ее ход и характер.

Мы видели, что в XIV веке петиции были двух видов: во-первых, те, которые составлялись или представлялись королю одной или обеими палатами и касались жалоб более или менее общего характера; во-вторых, те, которые адресовались королю корпорациями или гражданами и касались коллективных или частных интересов. Первый класс этих петиций нас больше не касается. Что касается палат парламента, то они трансформировались в право инициативы, более или менее действенное и более или менее прямое. Это право, его значение и его формы порождают вопросы совершенно иного характера. В настоящее время жалобами или требованиями, адресованными частными гражданами законодательным властям, называются исключительно петиции.

Утверждение права петиций.

Теперь больше не возникает вопроса о праве обращаться с подобными требованиями к самой исполнительной власти — к правительству в надлежащем смысле слова. Никто не помышляет оспаривать право граждан добиваться таким образом устранения своих жалоб или удовлетворения своих желаний. Не то чтобы это право, само по себе столь простое и неоспоримое, не приобретало порой большого политического значения и не вызывало тем самым оживленных дискуссий. В 1680 году Карл II, прекратив на несколько лет созыв парламента, получил огромное количество петиций с требованием его созыва. Король специальной прокламацией объявил их мятежными и отказался их принимать; но парламент, наконец собравшись, постановил 27 октября 1680 года:

«1. Что было и всегда оставалось несомненным правом подданных Англии обращаться к королю с петициями о созыве и заседаниях парламентов и об устранении злоупотреблений. 2. Что представлять такое петиционирование как нарушение долга и изображать его перед Его Величеством как беспокойное или мятежное — значит предавать свободу подданного и содействовать замыслу подрыва древней законной конституции этого королевства и введения деспотической власти. 3. Что надлежит назначить комитет для розыска всех тех лиц, которые совершили преступления против права подданного» [Сноска 37].

[Сноска 37: Parliamentary History, vol. iv. p. 1174.]

Состояние кризиса могло лишь привести к подобной попытке уничтожить самое естественное из прав граждан — право обращаться к самому правительству с целью довести до его сведения свои желания, — и Хартия, вполне разумно, его ни не санкционировала, ни не ограничивала. Право, которому она дала санкцию и которое одно теперь носит название права петиций, — это право обращаться в две палаты парламента с призывом содействовать их вмешательству либо в каком-то вопросе общего законодательства, либо для устранения частных жалоб. К этому праву и сводится рассматриваемый нами вопрос. Мы должны выяснить, как оно внедрилось в представительную систему правления и в каком отношении различные формы, которые оно последовательно принимало, соответствуют различным этапам развития этой системы.

Петиции в парламент.

Фактически этого права в XIV веке не существовало, то есть никто не помышлял ни о его осуществлении, ни о его требовании. Палаты парламента и в особенности Палата общин сами по себе выступали в роли великого общественного просителя. У них было вполне достаточно хлопот с представлением и добиванием приема собственных требований, не обременяя себя трудом вмешиваться в интересы частных лиц, к которым в то время в целом относились со znacznie меньшим вниманием. Кроме того, они были слишком слабо связаны с правительством, чтобы так вмешиваться в детали его деятельности. Они не были ни резиденцией, ни центром власти. Их собрание длилось лишь короткое время. Ответы короля на их собственные требования обычно давались лишь во время следующей сессии. При таком положении дел было вполне естественно, что все частные петиции направлялись непосредственно королю в совете, поскольку только от этого источника можно было ожидать возмещения.

Когда палаты приобрели большее значение, заседали в течение более длительного времени и вмешивались во все крупные государственные дела, когда, находясь в полном и надежном обладании своими фундаментальными правами, они стали применять их на практике, вместо того чтобы ограничивать свои усилия защитой своего существования, когда, словом, они приобрели в общественном мнении и на деле прочность общественных властей, участвующих в управлении государством, стало естественным, чтобы петиции подавались им против злоупотреблений или ошибок того правительства, контролировать которое они были призваны. Право петиций в палаты парламента рассматривалось тогда как естественное следствие права петиций к королю. Парламент всегда считался и назывался великим советом короля. Этот совет, правда, обычно находился в оппозиции и конфликте с правительством короля, которое продолжало оставаться внешним по отношению к нему и стремилось освободиться от его контроля, но древние традиции сохраняли свое влияние: жалобы одной части правительства приносились на ущерб, причиненный другой его частью. Поэтому новая форма петиционирования не показалась необычной, и никто не пытался ни разрешить ее, ни запретить. Она вошла в употребление без всякого сопротивления [Сноска 38].

[Сноска 38: Мистер Халлам считает, что вмешательство общин в отношении петиций, касающихся вопросов частных интересов, проистекало исключительно из этого стремления пресечь посягательства Тайного совета.

«С первых лет правления Генриха V, — говорит он, — хотя, полагаю, и не раньше, общины стали заниматься петициями частных лиц к лордам или Совету... Многие из просьбам, обращенным к ним, были таковыми, что их нельзя было удовлетворить, не переступая границы закона. Обеспокоенность по поводу посягательств королевского совета уже давно проявлялась общинами, и, находя увещевания неэффективными, они приняли меры для предотвращения таких узурпаций законодательной власти, введя свое собственное согласие на частные петиции. Теперь они подавались через руки общин и в очень многих случаях проходили в форме статутов с явно выраженного согласия всех частей законодательной власти. Таково было происхождение частных биллей, которые занимают большую часть свитков в парламентах Генриха V и VI».

(Hallam's Middle Ages, vol. ii. p. 224.) Начиная с царствования Эдуарда III (1322) или, как полагает мистер Халлам, со времен Эдуарда II (1310), мы обнаруживаем, что обе палаты при открытии сессии назначают комитет с целью не только приема, но и рассмотрения петиций для расследования истинности изложенных фактов, прежде чем петиции становились предметом обсуждения в парламенте (Parliamentary History, vol. i. p. 230). Сомнительно, получали ли комитеты напрямую петиции, адресованные королю в совете, или же те, которые подпадали под ведение парламента, пересылались им чиновниками короля. В 1410 году мы встречаем пример частной петиции, адресованной общинам и переданной ими королю с их рекомендацией (Report of the Lords Commissioners, p. 362). Относительно способа подачи петиций как в Тайный совет, так и в Палату лордов см. диссертацию Халлама о Тайном совете во втором томе его «Истории Средних веков».]

Право инициативы.

Но когда эта практика была введена, сами палаты парламента претерпели большие изменения по форме и получили значительное развитие в том, что касалось их внутренней конституции, их процедур и их привилегий. Вместо тех петиций, которые вначале они привыкли представлять королю, было подставлено право инициативы, и это право принадлежало каждому члену любой из двух палат парламента, который мог осуществлять его, внося — с соблюдением тех формальностей и задержек, которых требовал обычай, — любое предложение, которым он считал нужным занять собрание.

Способ подачи петиций.

С правом инициативы было связано право расследования всех тех фактов или актов, которые казались палате достаточно важными, чтобы побудить ее пожелать глубокого знания о них и впоследствии принять по ним резолюцию — либо о преследовании, либо о порицании, либо просто о выражении своего мнения. Попадая в палаты, наделенные такими правами, петиции неизбежно шли по иному пути, чем было бы в том случае, если бы эти права отсутствовали. И прежде всего вошло в обычай, что они должны подаваться членом палаты; этот обычай изначально был не предосторожностью против злоупотребления правом петиций, а естественной формой его осуществления. Поскольку каждый член обладал правом привлекать внимание палаты посредством предложения к какому-либо конкретному вопросу, было естественно, что он пользовался этим правом всякий раз, когда выступал перед палатой выразителем требований своих избирателей или своих друзей. Благодаря этому они приобретали авторитет, которого не могли бы получить иначе; палата заставлялась таким образом обсуждать не саму петицию, а предложение члена, который ее подал и который основывал на ней проект либо для расследования, либо для адреса, либо для судебного преследования, либо для закона, либо для любого другого акта, который палата имела право совершить. И каково бы ни было это предложение, оно подвергалось всем формальностям и задержкам, которые при любом случае регулировали дебаты и обсуждения собрания.

Будучи таким образом наделены всеми правами, необходимыми для осуществления над правительством — тем или иным способом — принадлежащего им по праву влияния, английские палаты парламента рассматривали петиции, подаваемые им, лишь как возможность осуществить это влияние в силу этих прав. Они не действовали как некий покровитель, помещенный между просителями и правительством, от которого окончательно требовалось устранение жалобы; они также не пересылали петицию правительству с постскриптом от самих себя с просьбой принять какой-либо акт, исполнение которого они не могли ни контролировать, ни принудить. После ее подачи они больше не имели с петицией ничего общего; если предложение, породившее ее, принималось, то начинался акт самой палаты, совершаемый со всеми обычными формальностями и завершаемый резолюцией, которая принадлежала ей специально и которая ставила правительство перед лицом глубоко обсужденного и ясно выраженного мнения или воли собрания, разделяющего с ним осуществление верховной власти в нации.

Направление права петиций.

Когда благодаря дальнейшему прогрессу правительство наконец оказалось вынужденным закрепить свое место внутри палат парламента, когда они снова стали великим национальным советом, обсуждающим и решающим государственные дела публично, петиции также вернулись к своему естественному состоянию, к своему первоначальному условию — то есть, будучи адресованы палатам парламента, они адресовались королю в совете, самому правительству, состоявшему из королевской власти, окруженной парламентским большинством и вынужденной оправдывать свои желания и акты перед нападками оппозиции, заседающей в том же совете по тому же праву и с теми же полномочиями. Каков был результат этого? Каждая петиция, превращаясь в предложение членом палаты, дает повод для регулярной борьбы, проводимой по обычным формальностям между министерством и оппозицией. Исход этого столкновения полностью решает судьбу петиции, то есть тот результат, к которому она стремится; ей не нужно идти куда-то еще в поисках решения; палата не скомпрометировала себя легкомысленно и не вынесла вердикт неодуманно; и, за исключением случая апелляции к новой палате после роспуска, все ее акты, будучи совершены в подчинении тем формальностям, которые служат залогом их зрелости, напрямую достигают своей цели.

Таков был путь права петиций в Англии. Тесно связанное со всей системой представительного правления, оно шло в ногу с прогрессом этой системы, приспосабливаясь к ее различным последовательным этапам и занимая тот же ранг, что и другие права совещательных собраний. Таким образом, оно было возвращено к своей истинной природе, которая заключается в непрекращающемся провозглашении и утверждении в центре самого правительства жалоб и требований граждан, с тем чтобы обеспечить после зрелого обсуждения устранение первых и удовлетворение последних.

Злоупотребления правом петиций.

Я не утверждаю, что этот результат всегда достигается в Англии; другие причины в определенных отношениях нейтрализовали естественную добродетель представительного правления и помешали ему принести все свои законные плоды. Я лишь утверждаю, что право петиций приняло там свою разумную форму и что, если бы не действие причин, вызывающих общее изменение системы, оно в этой форме достигло бы цели, которую должны ставить перед собой его сторонники.

Давайте теперь рассмотрим, что должно происходить в ином положении дел, когда представительное правление, хотя, возможно, и менее измененное в некоторых частностях, тем не менее гораздо более неполно. Будет показано, как право петиций может внести беспорядок среди публичных властей государства и при этом оставаться почти иллюзорным.

Такова гипотеза, на которой я стою. Я предполагаю, что палаты парламента по праву наделены большой властью, участвуют в законодательстве страны, вотируют налоги, получают отчеты об управлении доходами государства, ведут свои дискуссии публично и пользуются большой свободой в этих дебатах. Вне всякого сомнения, в общественном мнении они будут считаться обладающими миссией и властью добиваться устранения всех жалоб и удовлетворения всех законных требований и принуждать исполнительную власть действовать во всех случаях в соответствии с справедливостью, законами и общими интересами страны. Именно от действий палат парламента общественность и граждане будут ожидать всего, чего они желают или на что надеются; и именно к ним они будут обращать свои взоры, чтобы это получить.

При таком расположении умов общественности, если эти самые палаты не обладают правом инициативы, или правом расследования, или какой-либо позитивной внешней юрисдикцией — если они не властны приводить себя в движение и преследовать собственные цели — словом, если их средства прямого действия намного ниже их письменной миссии и ожиданий общественности, каков будет результат?

Очевидно, что как палаты, так и общественность будут искать окольные пути для осуществления той власти, которая принадлежит им по праву и которая фактически им приписывается. И если право петиций было торжественно санкционировано, то именно к нему будут прибегать, чтобы восполнить недостающие права, и именно с его помощью члены палат будут стремиться получить тот контроль над всем правительством, лишить которого их пытались.

Кто не видит, например, что право петиций есть подлинное право инициативы, поскольку его следствием является введение в палаты парламента вопросов, которые правительство не выдвигало, и порождение дискуссий, инициатором которых правительство не выступало? Таким образом, право инициативы, хотя в нем отказывают членам палат, принадлежит всем гражданам, первому встречному, даже вымышленному имени. Избранник большого числа граждан не может побудить своих коллег обсуждать с ним торжественно поставленный вопрос: но если он покидает палату, если он отбрасывает свой статус представителя и принимает статус просителя, он имеет возможность сделать это, и нижайший гражданин обладает ею в равной степени с ним. Таким образом, вместо инициативы, полезность и приличность которой гарантировались бы характером и положением членов палат, подставляется инициатива, не защищенная никакими гарантиями и не налагающая никакого морального обязательства на человека, который ее осуществляет, поскольку он не является частью публичной власти, которую он приводит в движение.

И поскольку эта власть занимает очень высокое положение в общественном мнении, поскольку предполагается, что она обладает миссией и властью исправлять любое зло, к ее вмешательству будут обращаться по делам всех видов; ее будут призывать обсуждать дела, наиболее чуждые ее атрибутам; и ее просители будут впоследствии удивлены, обнаружив ее реальную власть столь ограниченной по сравнению с необъятностью прав, которыми она, как предполагается, пользуется.

Вскоре будет ощущаться, что в таком состоянии дел царит беспорядок, и будут предприниматься попытки это исправить. На эту универсальную инициативу будут наложены ограничения, если это возможно. Средство проявилось бы само собой, если бы каждый член законодательных собраний имел право предлагать такие ходатайства, которые он считает подходящими. Тогда произошло бы то же, что и в Англии, где каждая петиция должна быть представлена членом и должна стать с его стороны предметом предложения. Таким образом, сами члены осуществляли бы над петициями ту разновидность цензуры, от которой невозможно их освободить. При отсутствии этой цензуры изобретается другая: петиции передаются в специальный комитет, назначенный для их предварительного изучения и привлечения внимания палаты к тем из них, которые кажутся заслуживающими ее внимания; но кому принадлежит эта цензура? Парламентскому большинству, которое назначает комитет. Это противоположно естественному порядку вещей. Петиции почти всегда принадлежат меньшинству. Меньшинство представляет их и поддерживает. Следовательно, меньшинство в этом отношении оказывается на усмотрение большинства, чья цензура может стать орудием тирании; тогда как, если бы право инициативы принадлежало всем членам, установилась бы законная цензура, которая отказывалась бы выдвигать множество неподходящих петиций и не отвергала бы и не откладывала ни одну из тех, которые обладали бы реальной важностью.

Обсуждение петиций.

За первым шагом в осуществлении права, то есть за подачей петиций, следует их обсуждение. Если бы они могли вноситься только членом палаты, это обсуждение подчинялось бы всем задержкам и формальностям, требуемым для надлежащего регулирования законодательных дебатов. Первое предложение, например, предполагало бы, что петиция должна быть зачитана; второе — что она должна быть напечатана; третье — что она должна составить предмет расследования, или адреса короне, или закона. В ходе этого процесса факты прояснялись бы, мнения формировались бы, а столкновение между меньшинством и большинством происходило бы только в том случае, если бы последнее формально отказалось удовлетворить требуемое правосудие или согласиться с выраженным желанием. В другой же системе дебаты должны быть поспешными и запутанными; палата и правительство должны принимать свое решение в несколько мгновений, часто не понимая толком, чего они требуют друг от друга или в чем отказывают. Петиции сменяют друг друга и падают одна за другой с быстротой, которая порождает то насилие, то безразличие, и само право петиций становится поводом для беспорядка либо трактуется с некоторой легкомысленностью и презрением, что компрометирует его в законодательных палатах, а также компрометирует палаты в мнении общественности.

Право расследования.

Способ внесения петиций в палаты — не единственная причина столь порочного способа обсуждения, но и отсутствие права расследования в значительной степени способствует этому. Каждая петиция, принятая одной из палат, требует с ее стороны резолюции; поэтому в лишении ее средств принятия этой резолюции при полном знании дела есть нечто большее, чем простая сингулярность. Большим недостатком представительного правления является то, что, приводя неизбежно к систематической организации и перманентному конфликту партий, оно привычно разделяет истину на две части и побуждает людей никогда не рассматривать вопросы более чем с одной стороны и видеть лишь половину идей или фактов, полагаясь на которые должно приниматься их решение. Без сомнения, это система преувеличения и пристрастности, и это зло до определенной степени неизбежно. Поэтому все средства его уменьшения имеют огромную важность. Самым действенным из них, бесспорно, является принуждение противостоящих мнений объединяться в определенных случаях в общем поиске истины. Таков эффект права расследования. Когда эти мнения достигают момента принятия решения, не будучи приведены в соприкосновение и не будучи ознакомлены друг с другом, не будучи вынуждены взаимно сообщать мотивы и факты, их решение будет продиктовано главным образом партийным духом и предварительными обязательствами, которые не испытывали необходимости видоизменяться. С другой стороны, все то, что ставит меньшинство и большинство лицом к лицу до того момента, когда они должны появиться на публике и вынести свое решение, выводит их на время из их привычной сферы и побуждает расширять или корректировать свои идеи. Особенно это касается фактов. Представляет чрезвычайное неудобство, если все коммуникации подобного рода могут осуществляться только с трибуны и посреди решающего боя, поскольку тогда они отвергаются и почти никогда не влияют на решение. Таким образом, поскольку отсутствие права расследования оставляет партии в их естественном невежестве и первобытной сырости, оно наносит ущерб не только качеству особых резолюций совещательных собраний, но и мудрости их общих мероприятий.

Кроме того, когда права расследования недостает, его отсутствие восполняется так же, как и отсутствие права инициативы, — правом петиций. Поскольку невозможно предпринять серьезное и полное расследование какого-либо конкретного рода злоупотреблений, которые, кажется, внедрились в правительство, предлагаются и умножаются частные жалобы. Право петиций не более способно заменить право расследования, чем право инициативы. Разоблачение злоупотреблений или жалоб, которое оно вызывает, по самой природе вещей преисполнено путаницы и ошибок; дела редко представляются без предрассудков и с общностью. И тем не менее из самого факта отсутствия средств вдаваться в детали и рассматривать их во всех аспектах люди невольно склоняются к тому, чтобы доверять этим жалобам. Никогда требования, представленные самой Палатой общин об устранении жалоб, не были столь многочисленными и бурными, как в те времена, когда ей разрешалось адресовать их только королю и не дозволялось ни подвергать их тщательному исследованию своими собственными членами, ни суммировать их в совокупность фактов, сопровождаемых удовлетворительными доказательствами.

Необходимость полноты представительного правления.

Наконец, когда представительная система правления является полной и обеспечена всеми правами и всеми средствами действия, которые ей необходимы для достижения ее целей, право петиций есть не что иное, как право привлекать внимание палат парламента посредством одного из их членов к любому конкретному вопросу или акту правящей власти. Как только эта первая провокация совершилась путем петиции, петиция достигла своей цели; не требуется ничего, кроме обсуждения и резолюции самой палаты, которая происходит согласно обычным формалям, как если бы она зародилась внутри самого собрания и независимо от всех отношений с внешним миром. Таким образом, осуществление права, которое должно принадлежать всем гражданам, примиряется с достоинством публичной власти нации и со зредостью, подобающей их актам. Таким образом, все жалобы могут испрашивать возмещения, все желания могут быть выражены без порождения какого-либо беспорядка, какой-либо поспешности или какого-либо ниспровержения процедур великих совещательных тел. Когда же, напротив, сами эти совещательные тела лишены прав и средств действия, которые необходимы им для выполнения их назначения, право петиций становится нерегулярным и часто насильственным средством, с помощью которого общественность и законодательные палаты стараются восполнить свои недостатки. И тогда это право благодаря всем практикам, которым оно поддается, и порочному способу обсуждения, который оно влечет за собой, создает в свою очередь новые беспорядки, устранять которые берутся путем наложения на само право ограничений или оков, которые были бы совершенно бесполезны, если бы законодательные палаты были наделены всеми средствами действия, причитающимися им по праву. Политическая свобода имеет это общее с наукой вообще: она наиболее опасна, когда она неполна. История британского парламента доказывает это на каждом шагу.

Лекция XXII.

Состояние парламента при Эдуарде III. Прогресс власти общин. Их сопротивление королю. Регулярность созыва парламента. Меры, принятые для безопасности его дебатов. Разделение парламента на две палаты. Спикер Палаты общин. Твердость Палаты общин в отстаивании своего права вотировать налоги. Отчеты, представляемые правительством о сборе налогов. Ассигнование средств, предоставленных парламентом. Парламентское законодательство. Разница между статутами и ордонансами.

Царствование Эдуарда III.

До сих пор мы сталкивались лишь с политической борьбой между королем и его баронами или между противоборствующими аристократическими фракциями; общины до сих пор выступали лишь во втором ряду; они почти не оказывали прямого влияния на общие дела, на правительство в собственном смысле слова; или если они изредка вмешивались в управление страной, то лишь в качестве вспомогательного средства или орудия какой-то конкретной фракции.

Царствование Эдуарда III представляет иной аспект: конфликт между королем и его баронами прекратился, и вся великая аристократия, кажется, сгруппировалась вокруг трона, но в то же время общины сформировались в единый корпус, самостоятельный и мощный. Они не стремятся вырвать верховную власть из рук короля и баронов; у них не хватило бы для этого сил, и они не помышляют об этом; но они сопротивляются любому посягательству на те права, которые они начинают узнавать и ценить; они приобрели осознание собственной важности и знают, что все государственные дела надлежащим образом подпадают под их ведение. Наконец, посредством ли своих петиций или дебатов по поводу налогообложения они ежедневно завоевывают все большую долю в управлении, осуществляют контроль над делами, о которых пятьдесят лет назад они никогда не слышали, и становятся, словом, неотъемлемой и почти незаменимой частью великого национального совета и всей политической машины.

Влияние общин.

Таким образом, в то время как до сих пор политическим аспектом Англии была борьба великих баронов с королем, начиная с царствования Эдуарда III сопротивление общин правительству короля, обычно формируемому и поддерживаемому баронами, становится главным фактом истории. Я не случайно употребляю здесь слова «конфликт» и «сопротивление». В первый период, фактически, бароны боролись не только за защиту своих прав, но и за вторжение в верховную власть и за навязывание королю собственного правления. Этот конфликт был, следовательно, не чем иным, как перманентной гражданской войной. Но во второй период дело обстояло уже не так; мы не слышим о мятежах и гражданских войнах: по крайней мере при Эдуарде III общины не вооружаются для нападения на правительство силой, но они противопоставляют ему политическое сопротивление, они постоянно протестуют против злоупотреблений и произвола центральной власти. Вместо того чтобы направлять свои удары против самого короля, они возлагают всю вину на его министров и начинают утверждать и популяризировать принципы парламентской ответственности. Наконец, они полностью отделяются от великих баронов, действуют от собственного имени и становятся истинными хранителями залогов общественных свобод.

Это была великая революция, и она подготовила почву для всех остальных. Чем подробнее мы изучаем события царствования Эдуарда III, тем больше находим доказательств этого важного изменения. Я ограничусь кратким изложением этих доказательств, перечислив общие факты, которые характеризуют это правление.

Первым из этих фактов является беспрецедентная до того регулярность, с которой созывался Парламент. Мера для этой цели была принята в 1312 году, в царствование Эдуарда II, лордами-ордайнерами. Впоследствии мы встречаем два статута, касающихся созыва этого собрания: один был принят в 1331 году, а другой в 1362 году. Наконец, в 1377 году, в последний год правления Эдуарда III, общины сами потребовали петицией, чтобы сессии Парламента проходили регулярно каждый год. Любопытно сравнить эту петицию с просьбами, с которыми при предыдущих правителях члены Палаты общин обращались к королю об освобождении от обязанностей службы в Парламенте: теперь они начали осознавать, что их миссия — не бремя, а право.

Парламенты Эдуарда III.

В течение царствования Эдуарда III можно насчитать сорок восемь сессий Парламента, что составляет почти по одной сессии в каждый год.

Парламент не только позаботился о регулярности своего созыва; он принял меры в то же время для обеспечения безопасности своих дебатов. В 1332 году королевская прокламация запретила всем лицам носить кольчуги или какое-либо другое наступательное или оборонительное оружие в тех городах, где заседал Парламент; она также запретила все игры и развлечения, которые могли бы помешать дебатам собрания. Частое появление прокламаций такого рода свидетельствует о формировании регулярного собрания.

Также именно в царствование Эдуарда III, в 1313 году, мы впервые слышим о разделении Парламента на две палаты. Согласно историческим документам того года, прелаты, графы и бароны, с одной стороны, и представители графств и боро, с другой, заседали в Вестминстере: первые — в Белой палате, а вторые — в Расписной палате, и обсуждали таким образом вопрос о мире с Францией.

Наконец, также в конце этого правления, в 1377 году, свитки Парламента впервые упоминают спикера Палаты общин; сэр Томас Хангерфорд — первое лицо, которому был присвоен этот титул. Раньше Палата выбирала одного из своих членов всякий раз, когда возникала необходимость говорить от ее имени — либо перед королем, либо на общем заседании Парламента; и вероятно, именно в 1377 году она начала назначать своего спикера на всю сессию и в самом ее начале.

Пророгации Парламента.

Утверждалось, что в это правление и в более ранние времена каждая сессия Парламента предполагала новые выборы и что право отсрочки существующего Парламента на новую сессию не принадлежало королю. Это ошибка. Необходимо было, чтобы сессия Парламента происходила каждый год, но не выборы. Доказывает это следующий факт. Парламент, созванный при Эдуарде I в 1300 году, возобновил свою сессию в 1301 году. Вызывные грамоты предписывают явиться депутатам предыдущего года, за исключением тех случаев, когда новые выборы были необходимы вследствие смерти или абсолютной неспособности исполнять обязанности. В 1305 году король отсрочил заседание Парламента 21 марта и позволил депутатам вернуться домой: «Issint qu'ils reveignent prestement et sanz délai, quele houre qu'ils soient autrefois remandez.» — «При условии, что они вернутся охотно и без промедления в тот час, когда их снова призовут». В 1312 году, в царствование Эдуарда II, Парламент разошелся после двух месяцев заседаний, и в тот же день король обратился к шерифам с предписанием прислать «тех же рыцарей и горожан — eosdem milites et cives» в Вестминстер к 2 ноября следующего года «в тот же Парламент, который мы сочли нужным продолжить там — ad idem Parliamentum quod ibidem duximus continuandum». Этот Парламент, таким образом отсроченный, действительно собрался и заседал со 2 ноября по 18 декабря, после чего был распущен. В 1329 году, в правление Эдуарда III, Парламент, заседавший в Солсбери с 15 по 31 октября, был перенесен в Вестминстер, где провел вторую сессию с 10 по 22 февраля 1330 года. Мы встречаем аналогичные примеры в 1333 и 1372 годах. Следовательно, Парламенты не избирались ежегодно, и право пророгации находилось в полной силе.

Так развивалось и регулировалось внутреннее устройство Парламента: так, вместо того чтобы быть лишь случайной встречей, ограниченной достижением одной цели, он постепенно приобрел последовательность политического собрания, носящего периодический характер.

Вотирование налогов.

Второй общий факт, служащий подтверждением высказанных мной взглядов, — это вотирование налогов. Едва ли найдется другое правление, представляющее столько примеров произвольных и незаконных поборов, как правление Эдуарда III, и тем не менее ни одно из них не способствовало столь мощно торжеству принципа, согласно которому налоги законны лишь тогда, когда они вотированы добровольно. Этот принцип беспрестанно упускался из виду на практике королем, испытывавшим нужду, порожденную отчасти его войнами, отчасти дурным управлением его доходами. Все его правление прошло в попытках вернуть себе под более или менее косвенными предлогами право обложения подданных по своему усмотрению; но общины, со своей стороны, не переставали протестовать против этих попыток — то обусловливая отмену произвольного налога уступкой законной субсидии, то пытаясь внедрить принцип необходимости согласия во все те обходные пути, с помощью которых король пытался его избежать. Благодаря их настойчивости планы власти, если и не всегда расстраивались, то по меньшей мере всегда разоблачались и тем самым становились бессильными на будущее.

Примеры этого конфликта изобилуют в Парламентах, созванных в 1333, 1340, 1347, 1348 и 1349 годах, которые в целом наполнены лишь жалобами общин, требующих либо отмены, либо уменьшения несправедливых и незаконных налогов, введенных без их согласия. На все эти требования король отвечал то формальным отказом, то ссылкой на согласие, данное ему лордами, то заверением, что налог не будет взиматься долго; но если общины грозили отказать ему в новых субсидиях, он чувствовал себя вынужденным идти навстречу этим требованиям посредством некоторых новых уступок.

Палата общин отстаивала свои права не только путем твердого контроля за вотированием налогов; в двух важных случаях она также расширила их за пределы предоставления субсидий. В 1340 году Парламент, подозревая, что часть вотированных им субсидий не попала в королевскую казну, назначил определенных лиц для приема отчетов сборщиков налогов и потребовал от них предоставления гарантий выплаты всего полученного. Это первый пример предоставления Парламенту какого бы то ни было отчета в отношении налогов; он начался с желания удостовериться в добросовестности сборов и тем самым сделал первый шаг к утверждению своего права получать отчет об использовании средств, то есть об их расходовании. В 1354 году мы замечаем зарождение другого парламентского права — права целевого распределения государственных средств. Предоставляя налог на шерсть, Парламент добавил к своему вотуму условие, чтобы деньги, полученные от этой субсидии, направлялись на нужды шедшей в то время войны, а не на какие-либо иные цели.

Участие в законодательстве.

В конце концов, неудивительно, что король и его Парламент постоянно расходились во мнениях относительно субсидий и непрестанно ошибались в расчетах друг с другом. Тогда не существовало способов заранее оценить доходы и расходы. Король ввязывался в расходы, не зная, какой суммы они достигнут, а Парламент вотировал субсидию, не зная, что она принесет. В 1371 году Парламент выделил субсидию в 50 000 фунтов стерлингов, взимаемую из расчета 22 шиллинга 3 пенса с каждого прихода, что предполагало существование в Англии 45 000 приходов. Однако оказалось, что их всего 9 000. Король созвал великий совет, на который пригласил лишь половину депутатов последнего Парламента — по одному от каждого графства и боро, «ради экономии — ad parcendum sumptibus». Дело было представлено этому совету, который постановил обложить каждый приход 116 шиллингами вместо 22 шиллингов 3 пенсов, чтобы собрать сумму в 50 000 фунтов стерлингов. Подобное невежество неизбежно должно было сопровождаться великим беспорядком.

Третий общий факт, доказывающий значительное возрастание важности, обретенной Парламентом в этот период, — это его участие в законодательстве. Открывая собрание статутов этого правления, мы находим во главе каждого статута одну из следующих формул: «A la requeste de la commune de son roïalme par lor pétitions mises devant lui et son conseil, par assent des prélats, comtes, barons, et autres grantz, au dit Parlement assembles», и т. д. [Сноска 39] Или: «Par assent des prélats, comtes, et barons, et de tote la, commune du roïalme, au dit Parlement assembles», и т. д. [Сноска 40] Иногда статут начинается с таких слов: «Ce sont les choses que notre seigneur le roi, les prélats, seignours, et la commune ont ordiné en ce présent Parlement». [Сноска 41]

[Сноска 39: «По просьбе общин его королевства, посредством их петиций, поданных ему и его совету, и с согласия прелатов, графов, баронов и других нобилей, собравшихся в названном Парламенте».] [Сноска 40: «С согласия прелатов, графов и баронов и всех общин королевства, собравшихся в названном Парламенте».] [Сноска 41: «Вот вещи, которые наш господин король, прелаты, лорды и общины ординовали в этом настоящем Парламенте».]

Ордонансы и статуты.

Все эти формулы выражают участие Палаты общин в законодательстве страны и доказывают, как я уже отмечал, что это участие осуществлялось главным образом путем подачи петиций королю; лорды обсуждали эти петиции, которые впоследствии преобразовывались королем в статуты без возвращения в Палату общин для получения ее явно выраженного согласия в форме статутов. Соответственно, поскольку общины не вмешивались в принятие статутов посредством какого-либо прямого голосования, их петиции часто искажались и изменялись; а статуты, составлявшиеся либо судьями, либо членами тайного совета, не всегда верно передавали их смысл. Вероятно, с целью исправить это неудобство в Парламенте 1341 года определенное число прелатов, баронов и королевских советников вместе с двенадцатью рыцарями от графств и шестью горожанами было назначено комиссией с целью претворения в статуты тех петиций, которые давали начало мерам общего законодательства.

Но далеко не все петиции общин превращались в статуты; они нередко давали повод лишь для ордонансов. Написано немало диссертаций о разнице между законодательными актами, обозначаемыми этими двумя словами. Утверждалось, что ордонансы издавались единолично королем по совету лордов, но без участия общин. Изначально это различие было неверным, поскольку большинство ордонансов издавалось, точно так же как и принимались статуты, по просьбе общин. Так, в 1364 году, когда Парламент потребовал принятия законов о роскоши, король через канцлера спросил обе палаты: «Желают ли они, чтобы то, о чем они договорились, было оформлено в виде ордонанса или в виде статута?» И они ответили: «В виде ордонанса, дабы они могли изменить оный по своему усмотрению». [Сноска 42] Из этого ответа с большой долей вероятности был сделан вывод, что природе статутов было свойственно быть вечными, тогда как ордонансы являлись лишь временными.

[Сноска 42: Парламентская история, т. I, стр. 128.]

Ордонансы, в отличие от статутов, не вносились в свитки Парламента; они носили менее торжественный характер, хотя их предмет часто касался вопросов, в равной степени имеющих законодательное значение и общий интерес, таких как введение юрисдикции или наказаний. Отличить ордонансы от статутов не легче, чем великие советы от Парламентов в уставном смысле. Все, что мы можем сказать, это то, что данному разряду законодательных мер придавались меньшая значимость и стабильность.

Хранители мира.

Законодательные меры принимались не всегда по петициям общин; король также пользовался правом инициативы не только в вопросах налогообложения, но и в отношении всех прочих тем, представляющих общий интерес. Так, в 1333 году сэр Джеффри Скруп из Маркэма в присутствии короля и по его приказу уведомил прелатов, графов, баронов и других нобилей о беспорядках, чинимых в стране бандами вооруженных мародеров; указал на необходимость пресечения их бесчинств и потребовал от них предложить королю меры, которые они сочтут подходящими для достижения этой цели. Прелаты после этого удалились, заявив, что им не пристало обсуждать подобный предмет. Прочие нобили провели совещание между собой и предложили королю ряд постановлений для поддержания общественного мира. Эти постановления были зачитаны в присутствии нобилей, рыцарей от графств и «общин — genz du commun», которые все дали на них свое согласие, вследствие чего были приняты необходимые меры. Результатом этого обсуждения стало восстановление института «Хранителей мира», которые временно назначались графом Лестером в царствование Генриха III и являлись предшественниками мировых судьей.

В конце концов, легко представить себе, что в XIV веке существовали смутные представления о том, что являлось предметом законодательства, а что нет; поскольку в наши дни мы не только чувствуем, но и формально признаем невозможность установления границы a priori философским и абсолютным образом.

Лекция XXIII.

Продолжение истории развития Палаты общин Парламента в период правления Эдуарда III. Ее вмешательство в вопросы войны и мира, а также во внутренний мир королевства. Ее сопротивление влиянию Папы Римского и национального духовенства в светских делах. Первые попытки общин пресечь злоупотребления на выборах. Первые следы функции комитетов обеих палат по совместному расследованию определенных вопросов.

Политические полномочия, присвоенные Парламентом.

Палата общин расширяла и укрепляла свои права в правление Эдуарда III не только в вопросах налогообложения и общего законодательства. Ее вмешательство в управление общественными делами, в политику в собственном смысле этого слова, приобрело в этот период беспрецедентное развитие и совершенно новый характер. Она начала реально принимать участие в управлении государством. Это доказывается множеством фактов.

Во-первых, в вопросах войны и мира ее вмешательство стало в этот период привычным и почти неизбежным. Г-н Халлам кажется мне заблуждающимся на этот счет: он полагает, что в XIV веке лишь король желал вмешательства общин в вопросы подобного рода, дабы переложить на них ответственность, но что они постоянно отказывались ее нести. Я думаю, что это утверждение неверно. Общины XIV века часто добивались этой власти, осуществляли ее и принимали сопутствующую ответственность, и они всегда извлекали из этого большую выгоду. Основные факты таковы. В 1328 году, во время несовершеннолетия Эдуарда и пока Мортимер правил от его имени, мирный договор с Шотландией, полностью освободивший это королевство от всякой феодальной зависимости от Англии, был заключен с согласия Парламента. Общины упомянуты эксплицитно; и можно предположить, что Мортимер стремился тем самым прикрыть собственную ответственность за позорный договор. В 1331 году Эдуард консультировался с Парламентом по вопросу о войне или мире с Францией из-за своих континентальных владений, а также по поводу своей планируемой поездки в Ирландию. Парламент высказал мнение в пользу мира и отъезда короля в Ирландию. В 1336 году он призвал короля объявить войну Шотландии, заявив: «Что король более не может с честью терпеть обиды и оскорбления, ежедневно наносимые ему и его подданным шотландцами» [Сноска 43].

[Сноска 43: Парламентская история, т. I, стр. 93.]

В 1341 году, после первых побед Эдуарда во Франции, Парламент убеждал его продолжать войну и предоставил ему крупные субсидии; и все классы общества шевелились, дабы поддержать короля в конфликте, который стал национальным. В 1343 году Парламент был созван для изучения существующего положения дел и выработки советов о том, что лучше предпринять, особенно в отношении договора, недавно заключенного королем с его врагом — королем Франции. Сэр Бартоломью Бергерш сказал Парламенту, что «поскольку война была начата по общему совету прелатов, магнатов и общин, король не может вести переговоры о мире или заключать его без аналогичного согласия» [Сноска 44].

[Сноска 44: Там же, стр. 106.]

Обе палаты заседали раздельно и высказали мнение, что король должен заключить мир, если сможет добиться перемирия, которое будет почетным и выгодным для него и его друзей; но в противном случае общины заявляли, что они помогут и поддержат его вражду всеми своими силами. В 1344 году, когда перемирие с королем Франции было последним разорвано им, Парламент, будучи спрошен об этом, выразил желание заключить мир, но счел, что его можно добиться лишь путем энергичного ведения войны, и вотировал для этого крупные субсидии. В 1348 году война становилась все более обременительной; все субсидии оказались недостаточными, и король снова консультировался с Парламентом «относительно войны, предпринятой с его согласия». Общины, заметив, что зашли в своих речах несколько далеко, теперь проявили большую сдержанность и ответили, «что не способны посоветовать что-либо относительно войны и поэтому просят извинить их в этом отношении; а то, что король будет консультироваться со своими нобилями и советом, и то, что ими будет определено, они одобрят, подтвердят и установят» [Сноска 45].