«История происхождения, формирования и принятия Конституции Соединенных Штатов»

В качестве следствия и доказательства упадка национальной мощи примечательно отметить, что к исходу 1783 года Континентальный конгресс практически сократился до хилой клики примерно из двадцати человек, осуществлявших различные полномочия правительства, но лишенных достоинства и безопасности постоянного местопребывания. Перекочуя из города в город и из штата в штат, не будучи способными прийти к согласию относительно резиденции правительства из-за ревности и региональной политики; собираясь то в капитолии штата, то в залах колледжа; во все времена зависящие от защиты и даже одобрения местных властей и в отсутствие кого-либо из великих и мощных умов, возглавлявших ранние совещания страны, этот орган представлял собой не столь уж неадекватный образ увядающих сил Союза. [207] Ни в один из моментов в истории Конфедерации все штаты не были представлены одновременно; и возвращение мира, казалось, грозило свести весь государственный механизм к состоянию полной бездеятельности. [208]

Обнаруживается, что Конфедерация к концу войны достигла многого, но также не сумела достичь многого другого. Она осуществила уступку общественных земель Соединенным Штатам; ибо хотя эта уступка завершилась лишь после заключения мира, все же арка, на которой Союз в конечном счете должен был покоиться в плане безопасности и долговечности на протяжении четырех последующих лет, была заложена на свое место при учреждении Конфедерации. Она также поставила Соединенные Штаты как нацию в положение, позволяющее заключать некоторые союзы с иностранными державами. Она завершила войну; она добилась независимости нации и принесла мир стране. Тем самым она продемонстрировала ценность Союза, хотя ее дефектное устройство способствовало развитию тенденций, ослаблявших и подрывавших ее силу.

Но несовершенное выполнение ею великих задач, к которым она призывалась, выявило ее внутренние изъяны. Она часто оказывалась неспособной эффективно задействовать ресурсы своих членов ради общего благосостояния и обороны. Ей часто недоставало армии, адекватной защите и соразмерной возможностям страны. Поэтому она видела, как падали важные посты, другие подвергались неминуемой опасности, а целые штаты и значительные части других были захвачены небольшими отрядами неприятеля; у нее не было достаточных средств для кормления, обмундирования, выплаты жалованья и комплектования своих войск, и она подвергала их лишениям, для которых история едва ли найдет параллели. Она была вынуждена сделать управление своими делами чередой временных мер, несовместимых с порядком, экономией, энергией или скрупулезным соблюдением государственных обязательств. К исходу войны она оказалась без каких-либо надежных средств восстановления справедливости по отношению к тем, кто был главными оплотами Союза: к армии, которая храбро сражалась и терпеливо переносила лишения, к гражданам и иностранцам, которые охотно ссужали свои деньги, и к другим лицам, пожертвовавшим имущество и личную службу общему делу. Она была вынуждена полагаться в своей последней надежде на осуществление этой справедливости на зыбкое согласие тринадцать различных легислатур, несогласие любой из которых могло сорвать план и оставить штаты на заре их существования вовлеченными во все позоры и бедствия нарушенного слова и национального банкротства. [209]

И хотя Соединенные Штаты вышли из войны, в течение семи долгих лет истощавшей энергию и иссушавшей ресурсы народа, с национальной независимостью, темные и зловещие тучи сгущались над рассветом мира по мере того, как перед ними открывалось будущее. Прошлое было увенчано победой — дорого купленной, но не ценой чрезмерной, ибо она принесла с собой величайший дар гражданской свободы. Но опасности и затруднения, через которые была достигнута эта победа, делали очевидным, что правительство страны не справляется с ее защитой и процветанием. Отныне этому правительству предстояло взять на себя великие обязанности мирного времени, не обладая признанной властью содержать ни армию, ни флот, и не имея средств объединять и направлять силы и волю различных частей к общей цели; без малейшего контроля над торговлей; без полномочий выполнять договор; без законов, действующих на отдельных лиц; и не имея никакого способа принудить к исполнению собственной воли, кроме принуждения провинившегося штата к его федеральным обязательствам силой оружия. Каким образом оно ответило на грандиозные требования к своей энергии и долговечности, сопряженные с его новыми обязанностями, нам теперь предстоит исследовать.

КНИГА III.

КОНСТИТУЦИОННАЯ ИСТОРИЯ СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ ОТ МИРНОГО ДОГОВОРА 1783 ГОДА ДО ФЕДЕРАЛЬНОГО КОНВЕНТА 1787 ГОДА.

ГЛАВА I.

Январь 1784 г. — Май 1787 г.

Обязанности и потребности Конгресса. — Запросы штатам. — Налоговая система 1783 года.

Период, который теперь привлекает наше внимание, — это время от заключения мирного договора 1783 года до созыва Конвента, выработавшего Конституцию в 1787 году. Это был период, полный опасностей и трудностей. Судьба Союза казалась предоставленной всем рискам, порожденным несовершенным управлением и недальновидной, узкой политикой его членов. Патриотизм тогда обычно виделся в приверженности интересам штатов и в нежелании наделять властью органы нации. Национальные обязательства при этом игнорировались; договорные статьи оставались невыполненными; великий долг справедливости не исполнялся; мятеж поднял опасную и едва не увенчавшуюся успехом голову; а торговля страны была обречена на пагубную политику других государств, не имея средств противодействовать ее последствиям или избежать их. Наконец, народ Соединенных Штатов начал осознавать опасность уже после того, как ощутил ее на себе, а рост более здравых взглядов и высоких принципов государственной деятельности придал сторонникам порядка, общественного доверия и национальной безопасности решающее влияние в стране и позволил людям, завоевавшим для нее блага свободы, установить прочное и достаточное правительство.

Прошло всего четыре года между возвращением мира и падением правительства, которое было создано с надеждой и обещанием вечного существования; — временной интервал не длиннее того, к которому народ Соединенных Штатов ныне привык как к смене своих правителей без ущерба для любого принципа или любой формы своих институтов. Но этот краткий промежуток времени был полон страданий и угроз. Пожалуй, не было таких зол и опасностей политического характера, проистекающих из политических и социальных причин, которым может подвергнуться свободный народ, каких бы народ Соединенных Штатов не испытал в этот период. То, что эти беды и опасности неверно исторгли страну в пучину гражданской войны и что великое предприятие по формированию нового и конституционного правительства силами делегатов народа могло быть начато и осуществлено со спокойствием, стремлением к примирению и готовностью к уступкам, столь необходимыми для его успеха, объясняется отчасти тем, что страна едва оправилась от истощающих последствий революционной борьбы; но главным образом — наличием корпуса государственных деятелей, сформировавшегося в ходе этой борьбы и подготовленного тяжелым опытом к созиданию правительства. Однако прежде чем объяснить их усилия и влияние, необходимо описать период, который выявил саму необходимость их вмешательства. Тот, кто хочет знать, для чего была создана Конституция Соединенных Штатов, должен понимать те обстоятельства, из которых она возникла.

3 ноября 1783 года в Аннаполисе в соответствии с ежегодным обычаем собрался новый Конгресс, на котором присутствовало всего пятнадцать членов от семи штатов. Это собрание ожидали два великих акта — оба интересного и важного характера, оба имевшие национальное значение. Первым была отставка Вашингтона — церемония, которая взывала к каждому чувству национальной благодарности и гордости и которая, казалось бы, требовала всей пышности, достоинства и мощи, какие Соединенные Штаты могли продемонстрировать. Вторым был законодательный акт, который должен был принести стране мир через ратификацию Договора. Прошло несколько недель, но явка не сильно увеличилась. Отставка Вашингтона была принята на публичной аудиенции семи штатов, представленных примерно двадцатью делегатами; [210] и в тот же день другим штатам были разосланы письма с настоятельным призывом ради безопасности, чести и доброго имени Соединенных Штатов потребовать немедленного прибытия их членов. [211] Тем не менее лишь 14 января Договор смог быть ратифицирован предусмотренным конституцией числом в девять штатов; и когда это произошло, присутствовало всего двадцать три члена. [212]

Несомненно, следует учитывать, что в силу природы и формы правления делегаты в Конгрессе в некотором смысле обладали амбассадорским характером и собирались как представители суверенных штатов. Но какими бы достоинствами, реальными или фиктивными, они ни наделялись, само правительство создавало постоянную склонность к пренебрежению своими функциями и потому порождало великие практические беды. Статьи Конфедерации предусматривали, что делегаты должны ежегодно назначаться штатами для встреч в Конгрессе в первый понедельник ноября каждого года; и хотя они также наделяли Конгресс правом отсрочки для перерыва в работе, во время которого управление возлагалось на Комитет штатов, они не устанавливали срока окончания сессии. Пока длилась война, для старого Конгресса и его преемников по Конфедерации было как обычным, так и необходимым заседать непрерывно; и эта практика продолжалась и после заключения мира с очень короткими перерывами на работу Комитетов штатов — отчасти по привычке, а отчасти вследствие сокращения делегаций до минимального конституционного числа. Это делало оперативность невозможной, поскольку давало возможность нескольким членам удерживать от важных вопросов конституционное согласие девяти штатов. Без какой-либо привязки к численности населения Статьи Конфедерации разрешали направлять от каждого штата не менее двух и не более семи делегатов; а возложение бремени содержания собственных делегаций на каждый штат создавало сильный стимул предпочитать меньшее число и зачастую вообще не быть представленными. Этот стимул стал сильнее после заключения мира, когда непосредственный стимул военных действий исчез; и в то же время в большинстве штатов он сопровождался сильным ревнивым отношением к полномочиям Конгресса, нежеланием их расширять и преобладающим чувством того, что каждый штат сам по себе достаточен для всех целей управления. [213] Следствием стало то, что Конгресс Конфедерации с момента ратификации мирного договора и до принятия Конституции, хотя и насчитывал по списку девяносто одного члена, редко собирал и треть этого числа; а состояние представительства порой было настолько низким, что одна восьмая часть всего присутствующего числа могла по конституционному правилу наложить вето на важнейшие меры. [214]

Таково было правительство, которому теперь предписывалось обеспечить выплату по крайней мере процентов по государственным долгам и изыскать средства для собственного содержания; провести в жизнь Мирный договор и обеспечить стране его преимущества; завершить уступку западных земель и обеспечить их заселение и управление; защитить торговлю страны от враждебной политики других наций; гарантировать каждому штату формы и принципы республиканского правления; расширить и обезопасить отношения страны с иностранными державами; а также сохранить и увековечить Союз. Прослеживая историю его усилий и неудач в отношении этих великих целей, мы можем понять основные причины, которые привели народ Соединенных Штатов к убеждению, что место Конфедерации должно занять другое, более сильное правительство.

В апреле 1784 года выяснилось, что для выплаты просроченных процентов и покрытия процентов и текущих расходов государственной службы на год потребуется сумма, превышающая три миллиона долларов. [215] Для получения этих средств можно было рассчитывать лишь на два источника. Их нужно было добыть либо путем запросов штатам по старому правилу Конфедерации, либо за счет новых пошлин и налогов, предложенных налоговой системой 1783 года. Но это предложение все еще находилось на рассмотрении законодательных собраний штатов; некоторые из них к тому времени согласились только на импортную пошлину, а другие не приняли решения ни по пошлине, ни по дополнительным налогам. Следовательно, должно было пройти какое-то время до окончательного утверждения этой системы, даже если такое утверждение было вероятным; а после ее утверждения потребовалось бы дополнительное время для приведения ее в действие. Было совершенно ясно, что необходимо прибегнуть к иным мерам. Запросы составляли единственный ресурс. Но каким образом их следовало делать? Предшествующий Конгресс внес штатам две рекомендации относительно правила Конфедерации, предписывавшего распределять квоты отдельных штатов пропорционально стоимости их земель. Конгресс 1783 года, чтобы дать этому правилу честную проверку, рекомендовал штатам представить сведения о своих землях, строениях и жителях; [216] однако, опасаясь, что несостоятельность правила обнаружится немедленно, он подкрепил эту рекомендацию другой — изменить базу отчислений с земли на численность жителей. [217] Оба эти предложения все еще рассматривались законодательными собраниями штатов, и лишь четыре штата присоединились к ним. [218] Новый запрос, если таковой вообще делался, должен был осуществляться по старому правилу Конфедерации и при совершенно несовершенных средствах сделать это справедливо и беспристрастно. Выяснилось однако, что за штатами все еще числятся крупные задолженности по старым запросам времен войны. [219] Новый призыв к ним выплатить половину этих недоимок с вычетом из них суммы их платежей по конец года, в случае его выполнения, дал бы сумму, почти достаточную для нужд правительства. Этот ресурс был соответственно опробован. [220]

В 1785 году, как выяснилось, на нужды года требовалось три миллиона. Был направлен возобновленный призыв уплатить оставшуюся неоплаченную половину старого запроса в восемь миллионов и всю сумму старого запроса в два миллиона; однако, считая, что общественное доверие требует от Конгресса продолжать ежегодные требования денег, они выпустили новый запрос на три миллиона и скорректировали его в соответствии с наилучшей имевшейся у них информацией. [221]

В 1786 году на текущие потребности казначейства потребовалась сумма более трех миллионов, и под нее был сделан новый запрос по старому правилу Конфедерации. [222] Два штата, Род-Айленд и Нью-Джерси, тотчас приняли акты, разрешающие принимать их собственную бумажную валюту в счет всех задолженностей по налогам перед Соединенными Штатами и предлагающие уплачивать свои квоты такой валютой. [223]

Но полная неадекватность этого источника средств для поддержания федерального правительства и выполнения ежегодных государственных обязательств теперь стала слишком очевидной. С 1 ноября 1781 года по 1 января 1786 года по запросам, сделанным за этот период и составлявшим более десяти миллионов, было получено менее двух с половиной миллионов долларов. [224] За последние четырнадцать месяцев этого интервала средние поступления по запросам составляли менее четырехсот тысяч долларов в год, в то время как одни лишь проценты по внешнему долгу составляли более полумиллиона; а в течение каждого из девяти последующих лет в погашение основной суммы этого долга должны были ежегодно выплачиваться в рассрочку в среднем по одному миллиону. [225] В дополнение к этому проценты по внутреннему долгу; обеспечение безопасности судоходства и торговли страны от варварских государств; незамедлительная защита людей, живущих на границе, от дикарей; создание военных складов в разных частях Союза, совершенно необходимых для общественной безопасности; содержание федерального правительства внутри страны и поддержка государственных служащих за рубежом — все это и каждое в отдельности зависело от взносов штатов по ежегодным запросам и неизбежно было обречено на общий крах и гибель.

Нет сомнений в том, что продолжение практики направления запросов после предложения налоговой системы 1783 года до некоторой степени препятствовало принятию этой системы штатами. Но у Конгресса не было иной альтернативы в рамках конституционных возможностей; тем временем налоговая система, будучи представлена, как это неизбежно было, законодательным собраниям тринадцати различных штатов, по мере того как на нее давалось согласие, оказывалась отягощена самыми разрозненными и непримиримыми положениями. В феврале 1786 года выяснилось, что семь штатов предоставили импортную часть системы таким образом, что если бы остальные шесть штатов сделали аналогичные предоставления, план всеобщего налога мог бы быть немедленно введен в действие. [227] Два других штата также предоставили импортный налог, но обставили свои предоставления оговорками, приостанавливающими их действие до тех пор, пока все остальные штаты не примут законы, полностью соответствующие всей системе. [228] Еще два штата полностью присоединились к системе во всех ее частях; [229] однако четыре других не вынесли решения ни по одной ее части. [230]

Ни один член Конфедерации к тому времени не представил Конгрессу каких-либо разумных возражений против принципов системы; а противоречивые положения, которыми было загромождено согласие на нее, служат ярким доказательством изначальных трудностей достижения каких-либо важных конституционных изменений через законодательные собрания штатов. Правительство основывалось на принципе, в силу которого все его полномочия проистекали из штатов в их корпоративном качестве; иными словами, это было правительство, созданное правительствами штатов и черпающее от них свою власть. Только они могли изменить фундаментальный закон его организации; и ими двигали такие мотивы и ревнивые опасения, которые делали единогласное согласие на любые перемены крайне маловероятным. И все же Конгресс 1786 года надеялся, что посредством четкого и недвусмысленного заявления об истинном положении страны удастся добиться необходимого содействия со стороны штатов. Соответственно, они самым торжественным образом обнародовали государственные затруднения и объявили, что настал кризис, когда народ Соединенных Штатов должен решить, продолжать ли ему чиститься нацией, поддерживая государственное доверие внутри страны и за рубежом, или же из-за отсутствия своевременных усилий по установлению общего налогообложения поставить под угрозу существование Союза и великие национальные привилегии, за получение которых они боролись. [231]

Под влиянием этого настойчивого представления все штаты, кроме Нью-Йорка, приняли акты о предоставлении импортного налога и наделении Конгресса полномочиями по его сбору в соответствии с рекомендациями 1783 года, но при условии, что он не вступит в силу до тех пор, пока все штаты не предоставят его таким же образом. Штат Нью-Йорк принял акт, [232] оставляющий за ним исключительное право вводить и собирать импортный налог; делающий сборщиков подотчетными и смещаемыми штатом, а не Конгрессом; и позволяющий принимать пошлины звонкой монетой или кредитными билетами по выбору импортера. Такой отход от плана, предложенного Конгрессом и принятого другими штатами, естественно, делал всю систему недействующей в остальных штатах, и не оставалось никакой возможности добиться ее принятия, кроме как убедив штат Нью-Йорк пересмотреть свое решение. Вся надежда на выполнение государственных обязательств и управление правительством теперь зависела от действий одного штата.

Основным аргументом, приводимым теми, кто поддерживал поведение Нью-Йорка, было то, что Конгресс, будучи единым органом, мог неверно распорядиться деньгами, поступающими от пошлин. В ответе на эту претензию из-под пера Гамильтона заявлялось, что интересы и свободы народа не менее безопасны в руках тех, кого они уполномочили представлять себя на один год в Конгрессе, чем в руках тех, кого они уполномочили представлять себя на один или четыре года в законодательном собрании штата; что всякое правление подразумевает доверие, и что каждому правительству следует доверять в той мере, в какой это необходимо для достижения целей, ради которых оно учреждено, без чего неизбежно последуют оскорбления и притеснения извне, а также смута и потрясения внутри [233]. Подлинным же мотивом тех, кто направлял политику Нью-Йорка в этот период, была надежда на коммерческое возвышение штата; а царившие повсеместно ревнивые опасения и страхи перед национальной властью усердно использовались для того, чтобы сорвать предложенную Конгрессом систему.

После принятия акта Нью-Йорка и роспуска законодательного собрания Конгресс настоятельно рекомендовал исполнительной власти этого штата вновь созвать законодательное собрание для рассмотрения рекомендации о налоговой системе с целью предоставления импортного налога Соединенным Штатам в соответствии с предоставлениями других штатов, дабы позволить Соединенным Штатам немедленно претворить его в жизнь [234]. Губернатор отказался принять эту рекомендацию [235]. Конгресс повторил ее, заявив, что критическое и затруднительное состояние финансов требует немедленного введения импортного налога в действие, и выразив мнение, что данный случай достаточно важен и экстраординарен для того, чтобы просить о специальном созыве законодательного собрания [236]. Исполнительная власть Нью-Йорка вновь отклонила просьбу Конгресса, и участь системы импортного налога оставалась в подвешенном состоянии до заседания законодательного собрания на его регулярной сессии в январе 1787 года. Этот налог так и не был принят этим штатом и, следовательно, никогда не вступил в силу.

ГЛАВА II.

1784–1787.

Нарушения Мирного договора.

Мирный договор, ратифицированный 14 января 1784 года, содержал положения огромной практической и немедленной важности. Одной из его главных целей со стороны Соединенных Штатов было, разумеется, осуществление незамедлительного вывода британских войск и всех признаков британской власти из страны, независимость которой он признавал. Соответственно, было введено положение, в силу которого Король обязался в возможно короткий срок и без причинения каких-либо разрушений или увода негров и иной собственности американских жителей вывести все свои армии, гарнизоны и флоты из Соединенных Штатов и из каждого поста, пункта и гавани в них. Хотя ратификация Договора сопровождалась уходом британских сил с атлантического побережья, многие важные посты на Западных землях в пределах бесспорных границ Соединенных Штатов вместе со значительной территорией вокруг каждого из них по-прежнему удерживались [237].

Со стороны Англии огромным значением обладало обеспечение за британскими подданниками собственности и имущественных прав, пользования которых их лишило состояние войны. Война между колониями и метрополией, разорвавшая самые тесные связи социального и коммерческого общения, неизбежно затрагивала огромные частные интересы. Существовали два крупных класса английских кредиторов, чьи интересы требовали защиты: британские купцы, которым были сделаны долги до Революции, и тори, которые были вынуждены покинуть Соединенные Штаты, оставив причитающиеся им долги и захваченную земельную собственность. В Договор были включены четкие и недвусмысленные статьи с целью оградить эти интересы. Предусматривалось, что кредиторы с обеих сторон не должны встречать законных препятствий к взысканию полной стоимости в фунтах стерлингов по всем добросовестным (bona fide) долгам, заключенным до даты подписания Договора [238]. Было также условлено, что Конгресс обратится к законодательным собраниям соответствующих штатов с настоятельной рекомендацией обеспечить реституцию всех конфискованных имений, прав и владений, принадлежащих подлинным британским подданникам и лицам, проживающим в районах, занятых войсками его Величества и не носившим оружия против Соединенных Штатов; что лица любой иной категории должны иметь свободную свободу отправляться в любой из штатов и оставаться там в течение двенадцати месяцев без преследований в своих попытках добиться возвращения своей собственности и прав, которые были конфискованы; что Конгресс порекомендует штатам пересмотреть и пересмотреть все свои законы о конфискации и восстановить права и имущество последких из упомянутых лиц при условии возмещения ими добросовестной (bona fide) цены, которую какой-либо покупатель мог уплатить за них после конфискации. Было также условлено, что все лица, имеющие какой-либо интерес в конфискованных землях — будь то через долги, брачные поселения или иным образом, — не должны встречать законных препятствий в преследовании своих справедливых прав [239].

Далее предусматривалось, что впредь не должно производиться никаких конфискаций и не должны начинаться преследования против какого-либо лица за то участие, которое оно могло принять в войне, и что ни одно лицо не должно по этой причине претерпевать какие-либо будущие потери или ущерб ни в отношении личности, ни свободы, ни имущества, а те, кто находился под стражей по таким обвинениям во время ратификации Договора в Америке, должны быть немедленно освобождены, и судебные преследования прекращены [240].

Эти положения касались великого предмета, с которым в существовавшей политической системе нашей страны было трудно справиться. Действия штатов в отношении некоторых интересов, затронутых в этих статьях, носили нерегулярный характер с раннего периода войны. Революционный Конгресс при начале военных усложнений упустил возможность заявить свой законный контроль над вопросом об имущественных интересах иностранцев, за исключением имущества, обнаруженного в открытом море; следствием этого стало то, что штаты по некоторым пунктам узурпировали власть, принадлежавшую Союзу. Союз, основанный на договоре и наделяющий Конгресс правами войны и мира, был сформирован в 1775 году; и с того времени колонии, или, как они впоследствии стали называться, штаты, по закону никогда не были способны принимать законы о секвестре или конфискации долгов или имущества национального врага [241]. После великих актов национального суверенитета, имевших место в 1775–1776 годах, британский подданник никак не мог должным образом считаться врагом Массачусетса или Вирджинии; он был врагом Соединенных Штатов, и только эта власть как воюющая сторона имела строгое право на захват его имущества или секвестр причитающихся ему долгов. Но ни Революционный Конгресс, ни Конгресс Конфедерации, судя по всему, никогда не осуществляли власть конфискации долгов или имущества британских подданников внутри штатов и не рекомендовали такую конфискацию самим штатам [242]. С другой стороны, они не вмешивались, когда штаты считали нужным это сделать.

Что касается тех жителей штатов, которые, оставаясь верными британской короне, покинули страну и оставили после себя имущество, нельзя столь однозначно утверждать, что штаты не должны были поступать с их личностью или имуществом. Конгресс, как мы видели, в ранний период войны переложил весь вопрос об ограничении свободы лиц тори на колонии или штаты; и поскольку Конгресс никогда не брал на себя и не осуществлял никакой юрисдикции над их имуществом, оно, разумеется, было оставлено на усмотрение законодательных собраний штатов, которым Конгресс объявил, что их население обязано хранить верность [243]. Но поскольку эти лица, примкнув к короне, могли требовать от короны прав и защиты британских подданников, целесообразность конфискации или удержания их имущества оставалась для решения при заключении Мирного договора скорее как вопрос общей справедливости и равенства, нежели публичного права.

Интересы обеих этих категорий лиц были слишком важны, чтобы их можно было упустить из виду. К началу войны жители колоний были должны купцам в Великобритании три миллиона фунтов стерлингов. К моменту возвращения мира законы пяти штатов либо запрещали взыскание основного долга, либо приостанавливали его сбор, либо запрещали взыскание процентов, либо делали землю приемлемым платежом вместо денег [244]. Цель Договора состояла в том, чтобы провозгласить: все добросовестные (bona fide) долги, заключенные до даты подписания Договора и причитающиеся гражданам любой из стран, остаются не погашенными войной; и следовательно, проценты, если таковые были оговорены к выплате или подлежали уплате по обычаю, или могли востребоваться в качестве убытков за задержку платежа, по справедливости причитаются. Над всем этим предметом иностранных долгов национальный суверенитет по праву имел исключительный контроль; ибо конфискация имущества национального врага принадлежит исключительно власти, осуществляющей права войны; и поэтому, какие бы законы штатов ни принимались во время войны в осуществление прав, принадлежавших национальному суверену, они не могли иметь никакой силы, когда этот суверен возвращал себе контроль над предметом и оговаривал, что право конфискации, если оно когда-либо существовало, осуществляться не должно. Тем не менее законы штатов существовали и оставались в противоречии с Договором в течение нескольких лет, порождая последствия, к которым мы обратимся в настоящее время.

Пятая статья Договора была нарушена актом, принятым штатом Нью-Йорк, который разрешал лицам, вынужденным покинуть свои земли и дома из-за неприятеля, предъявлять иски о взыскании арендной платы к тем, кто занимал их во время нахождения неприятеля в оккупации, и объявлял, что никакой военный приказ или приказание неприятеля не могут служить оправданием такого занятия [245].

Шестая статья также была нарушена актом того же штата, который объявлял тех жителей, которые примкнули к неприятелю, виновными в недоносительстве о государственной измене (misprision of treason), если они обнаруживались в пределах штата, и лишал их права занимать должности или голосовать на выборах [246].

Полномочия правительства были совершенно недостаточны для противостояния такому положению дел. Конфедерация предоставляла Соединенным Штатам в собравшемся Конгрессе единое и исключительное право принимать решения о мире и войне, а также заключать договоры и союзы. Природа установленного таким образом суверенитета делала договор законом страны, обязательным для каждого члена Союза; но не существовало никаких средств принуждения к исполнению этого обязательства. Если законодательные собрания штатов принимали законы, ограничивающие положения договора или вмешивающиеся в них, Конгресс мог лишь заявить, что они должны быть отменены, и порекомендовать их отмену. Простое и эффективное вмешательство национального судебного ведомства, облеченного властью признавать недействительным любое законодательство штата, противоречащее национальному суверенитету, и предоставляющего средства принудительного исполнения всех прав, которые этот суверенитет гарантировал путем договора с иностранной державой, отсутствовало. К трибуналам штатов, правда, можно было прибегнуть; и в одном памятном случае к ним обращались с успехом. Но законодательная власть посягнула на независимость судебной системы и с возмущением объявила решение, вынесенное беспристрастно компетентным трибуналом, подрывающим закон и правопорядок, поскольку оно признавало верховенство договора над статутом штата [247].

Влияние такого законодательства штатов на отношения двух стран было прямым и пагубным. Мирный договор был задуман и приспособлен для того, чтобы привести к справедливому и быстрому урегулированию этих отношений на принципах справедливости и правосудия. Но его обязательства были взаимными, и он не мог исполняться сам по себе. Он был заключен с одной стороны властью, способной выполнять обязательства, но также способной и ждать выполнения обязательств, лежавших на другой договаривающейся стороне. С другой стороны, он был заключен властью, обладавшей весьма несовершенными средствами исполнения, но при этом постоянно нуждавшейся в выгоде, которую обеспечивало полное соблюдение ее обязательств. Спустя три года после подписания предварительных статей и более чем два года после подписания окончательного Договора военные посты на Западных землях по-прежнему удерживались британскими гарнизонами, откровенно из-за нарушений Договора с нашей стороны. Министру Соединенных Штатов в Сент-Джеймсском дворе в ответ на его жалобы заявили, что одна сторона не может быть обязана строго соблюдать условия договора, в то время как другая остается свободной отступать от своих обязательств; и что как только Соединенные Штаты выкажут реальную решимость исполнить свою часть Договора, Великобритания будет готова привести каждую его статью в полное исполнение [248]. Таким образом, возникла необходимость расследования всего дела, и Конгресс поручил Секретарю по иностранным делам навести справки о точном положении дел. Его доклад установил, что четвертая и пятая статьи Договора постоянно нарушались с нашей стороны законодательными актами, которые все еще существовали и действовали; что со стороны Англии седьмая статья была нарушена продолжением удержания постов, с которых она согласилась вывести свои гарнизоны, и вывозом значительной группы негров, являвшихся собственностью американских жителей, во время эвакуации Нью-Йорка [249].

Вновь встал серьезный вопрос: что делать? Соединенные Штаты не совершали и не одобряли никаких нарушений Договора; но к их справедливости был обращен призыв относительно поведения отдельных штатов, за которое они в конечном счете были обязаны отвечать. Они могли лишь выносить резолюции и давать рекомендации; и соответственно, заявив, что законодательные собрания штатов не имеют права предпринимать что-либо для объяснения, толкования или ограничения действия договора, Конгресс рекомендовал штатам принять общий закон, отменяющий все их прежние акты, которые могли противоречить Договору, и предоставляющий их судам разрешать возникающие на его основе дела в соответствии с его истинным духом и смыслом путем определения того, какие акты противоречат его положениям [250]. Эта рекомендация явно оставляла интересы Союза уязвимыми для двух рисков: во-первых, законодательные собрания штатов могли не принять отменяющий статут, что передало бы надлежащие вопросы их судам, и во-вторых, их суды могли не решить дело с твердостью и беспристрастностью между политикой штата, с одной стороны, и интересами иностранцев и ненавистных тори — с другой.

Но это было все, что можно было сделать, и за этим усилием последовал лишь частичный успех. Большинство штатов во исполнение рекомендации Конгресса приняли акты об отмене своих законов, препятствовавших взысканию британских долгов [251]. Однако штат Вирджиния, хотя и принял такой акт, приостановил его действие до тех пор, пока Губернатор штата не издаст прокламацию с извещением о том, что Великобритания передала Западные посты и принимает меры к дальнейшему выполнению Договора путем выдачи негров, принадлежавших гражданам этого штата и вывезенных оттуда, либо путем выплаты компенсации за их стоимость [252]. Таким образом, обе страны зашли в тупик в своих попытках урегулировать спорные вопросы, а Западные посты оставались в оккупации британских гарнизонов, разжигая враждебные настроения индейских племен и увеличивая трудности заселения пустующих земель в плодородном регионе Великих озер [253].

ГЛАВА III.

1786–1787.

Отсутствие защиты со стороны Конфедерации для правительств штатов. — Восстание Шейса в Массачусетсе и сопряженные с ним беспорядки.

Никакое федеративное правительство не может иметь большой постоянной ценности, если оно не сконструировано так, чтобы в некоторой мере выступать в качестве общего суверена своих членов, способного защитить их как от внутренних беспорядков, так и от внешних нападений. Конфедерация взяла на себя лишь одну из этих великих обязанностей. Она была сформирована в то время, когда война с Англией была главным предметом заботы восставших колоний и когда они ощущали лишь те потребности, которые порождала эта война. Отсюда ее важнейшие полномочия, равно как и главная цель, касались общего дела сопротивления иностранному владычеству. Федеративная лига независимых друг от друга штатов, созданная главным образом для взаимной защиты против общего врага, была всем, что пришло на смену общей надзорной власти британской короны, которой в последней инстанции всегда регулировались и контролировались внутренние дела каждого из них. Когда связь, державшая их привязанными к метрополии, порвалась, каждый из них создал для себя новое правительство, опирающееся по своей базе на народную волю и черпающее свою власть непосредственно от народа; но ни один из них не предусмотрел создания внешней по отношению к нему власти, которая могла бы выступать гарантом и защитником их новых институтов и ограждать принципы, на которых они покоились, от насилия и ниспровержения. И тем не менее конституции, созданные таким образом, в силу своей особой природы настоятельно нуждались в тех гарантиях, которые подобная власть могла предоставить.

Эти конституции были устроены превосходно. Они содержали принципы, слабо известные древним государствам; встречающиеся в новейшие времена только в управлении Англии; и применяемые там со значительно меньшей последовательностью и полнотой. Они охватывали регулярное распределение политической власти по отдельным ведомствам; законодательные сдержки и противовесы посредством двух равноправных палат законодательного собрания; судебную власть, как правило, занимающую должности при условии безупречного поведения; и представительство народа в законодательном органе посредством депутатов, избираемых им самим реально, причем теория такого представительства претворялась в жизнь более совершенным образом, чем когда-либо в стране, из которой она была заимствована. Но фундаментальный принцип, на котором они все покоились и без которого не могли поддерживать свое существование, требовал средств защиты. Они были учреждены на великой доктрине о том, что всякое политическое общество имеет право управлять собой и для целей такого самоуправления создавать такие конституции и предписывать такие фундаментальные законы, какие его собственный рассудком и собственный осознанный выбор сочтут наиболее подходящими для его собственных интересов. Но общество может действовать лишь посредством выражения совокупной воли своих членов; и поскольку могут существовать члены, не согласные с мнениями и решениями подавляющего большинства общества, и потому необходимо решить, у кого сосредоточена власть принуждать к повиновению, — коль скоро повиновение необходимо для поддержания мира, — природа и разум определили, что эта власть должна принадлежать большинству членов. Американские конституции, следовательно, целиком основаны на принципе, согласно которому большинство выражает волю всего общества и может по своему усмотрению устанавливать, изменять и отменять формы правления [254]. Из этого фундаментального положения логически вытекает, что как только общество на основе этого принципа совершило действие по формированию и установлению правительства, никакие изменения не могут происходить иначе как через новое выражение воли общества голосом большинства; а то обстоятельство, желает ли большинство перемен или фактически постановило их совершить, есть факт, который должен быть достоверно установлен, причем это может быть сделано лишь одним из двух способов — либо на основе свидетельств и через каналы, предварительно установленные для этой цели обществом, либо посредством подчинения всех его членов насильственной и увенчавшейся успехом революции.

Первая конституция Массачусетса не определяла никакого порядка, в котором она должна была бы исправляться или изменяться. Но ни одно мирное изменение не может произойти ни в каком правительстве, основанном на выраженной воле большинства народа, в согласии с принципом, на котором оно было учреждено, до тех пор, пока тем или иным образом не будет установлено, что изменение востребовано той же властью. Жизненная важность точного установления этого факта осознавалась в тот ранний период не столь отчетливо, как теперь.

Ухватившись за новоявленную доктрину, сделавшую их источниками всей политической власти, народ не сразу постиг правило, которое сохраняет и поддерживает эту власть и делает саму доктрину как исполнимой, так и безопасной. Отсюда, когда возникали проблемы, отдельные лица склонны были полагать, что им достаточно лишь заявить о притеснении, потребовать перемены и силой принудить к выполнению их требования. Насколько они вообще рассуждали, они убеждали себя в том, что, поскольку их правительство было порождением народа в результате его собственного прямого действия, группы людей могут собираться в своем первичном качестве и путем препятствования любой из его функций, которую они связывали с конкретным притеснением, произвести реформу, которую народ всегда имеет право осуществлять. Упуская из виду подобным образом единственный безопасный и легитимный способ, при помощи которого действительно может быть выявлена народная воля, они скатывались к бедствиям анархии и мятежа, принимая голоса меньшинства за установленную волю общества.

Этим тенденциям недавно созданные правительства Новой Англии, где дух свободы был наиболее силен, не могли противопоставить эффективного сдерживания; в то же время при любом открытом выступлении они оставались лишенными какого-либо внешнего защитника, на чью мощь они могли бы опереться. Конфедерация сменила Революционный Конгресс, как мы не раз имели возможность заметить, с меньшей властью, чем та, которую мог бы осуществлять ее предшественник. Она была образована письменной конституцией, однако, строго говоря, едва ли являлась правительством. Это был тесный союз штатов; но это был союз, из которого ревниво изъяли все полномочия, которые позволили бы ему энергично и успешно вмешиваться между мятежным меньшинством народа штата и его законными правителями. Революционный Конгресс некогда обладал столь широкими, неопределенными полномочиями, что из соображений общественной необходимости он мог в чрезвычайных обстоятельствах взять на себя поддержание прямой связи с внутренними делами любой колонии. На него, по сути, в некоторой степени уповали как на руководство при формировании правительств штатов после того, как он разорвал узы колониальной верности английской короне; и он вполне мог бы взять на себя поддержку правительств, учреждение которых сам же рекомендовал. Но такая связь между ранними штатами и континентальной властью, хотя она несомненно существовала в 1776 году, была быстро утрачена в независимой и ревнивой позиции, которую они начали занимать, и Союз стремительно принял такое положение, при котором черты суверенитета, казавшиеся присущими ему при обнародовании Декларации независимости, едва угадывались. Ни в один период истории Конфедерация не вмешивалась во внутренние дела или состояние штата. Ее письменные статьи союза едва ли допускали такое толкование, которое позволило бы ей это сделать, и уж точно не содержали прямого делегирования подобных полномочий.

В то же время некоторые из правительств штатов в рассматриваемый нами период были удивительно уязвимы перед лицом опасностей анархии. Ни одно из них спустя три года после мира не имело сколько-нибудь значимых постоянных сил, а штаты Новой Англии вообще не располагали никакими вооруженными силами, кроме своего ополчения. Ни один штат не мог призвать соседей на помощь в подавлении мятежа, ибо их ополчение не подчинилось бы такому приказу, если бы он был отдан; и ни один штат не мог в подобной чрезвычайной ситуации обратиться к федеральному правительству с какой-либо уверенностью в успехе этого обращения [255].

В таком положении дел в 1786 году в Массачусетсе разразилось восстание весьма опасного характера, которое благодаря тому счастливому обстоятельству, что ее политикой в то время руководил человек исключительной энергии и твердости характера, ей удалось с большим трудом усмирить. Отдаленные причины этого восстания лежат слишком далеко от русла нашей главной темы, чтобы излагать их иначе как в сжатом виде.

К концу Войны за независимость штат Массачусетс был отягощен огромным долгом. При разращении этой войны долг колонии составлял менее ста тысяч фунтов. Частный долг штата в 1786 году составлял один миллион триста тысяч фунтов, помимо двухсот пятидесяти тысяч фунтов, причитающихся офицерам и солдатам частей регулярной армии штата времен Революции. Доля штата в федеральном долге составляла не менее полутора миллионов фунтов [256]. В соответствии с принятым порядком налогообложения одна треть всего долга должна была выплачиваться с облагаемых налогом душ населения, едва превышавшего девяносто тысяч [257]. Революция приучила жителей Массачусетса к великим общим доктринам свободы и прав человека, но она дала им мало понимания принципов доходов и финансов и слабо познакомила с правилами государственной экономии. Поэтому законодательное собрание не разработало достаточных средств для облегчения положения народа от прямых налогов путем поощрения оживления торговли и одновременного извлечения из нее доходов. Экспорт штата, к тому же, понес страшное сокращение. Рыболовство, бывшее плодородным источником процветания колонии, было почти уничтожено войной, а рынки Вест-Индии и Европы теперь закрылись для продуктов этой прибыльной индустрии, с помощью которой богатства некогда извлекались из океанских просторов. У штата почти не оставалось иных товаров для обмена на драгоценные металлы в внешней торговле. Его сельское хозяйство давало лишь скудное пропитание населению, если давало и это; его мануфактуры находились в увядающем состоянии; а его каботажное судоходство было изгнано с морей во время войны, а впоследствии уничтожено угнетающей политикой Англии, последовавшей за миром. Народ с каждым годом становился беднее, чем был годом ранее, а налоги — обременительные налоги, превосходившие их ресурсы и всегда ненавистные — давили на них с постоянно возрастающей силой, от которой политическое состояние страны, казалось, не сулило никакого облегчения [258].

Но требования налогового инспектора были не единственным бременем, с которым приходилось сталкиваться частным лицам. Частные долги накопились за время войны почти в столь же большой пропорции, как и государственные обязательства. Взыскание таких долгов обычно приостанавливалось, пока шла борьба за политическую свободу; но когда эта борьба завершилась, кредиторы неизбежно активизировались и часто были вынуждены проявлять суровость. Судебные иски в судах множились сверх всяких прежних прецедентов, и первым следствием этого внезапного наплыва тяжер стало появление народной неприязни ко всему механизму правосудия. В обществе, столь близком к демократии, класс должников, если он многочислен, неизбежно политически грозен. Они начали проявлять себя таковыми еще до окончания войны. Их крики и предполагаемая необходимость момента побудили законодательное собрание в 1782 году пойти на нарушение принципа в законе, известном как Закон о тендере (Tender Act), согласно которому исполнительные листы по долгам могли удовлетворяться определенными видами имущества, принимаемыми по оценке. Этот закон был ограничен по своему действию одним годом; но в течение этого года он научил должников их силе и подал первый сигнал к нападению на собственность. Уравнительный, распущенный дух, беспокойное стремление к переменам и склонность рушить барьеры частных прав наконец прорвались на конвентах, которые сначала объявили самих себя народом, а затем провозгласили свои действия конституционными. На этих собраниях публично вынашивалась доктрина о том, что собственность должна быть общей, поскольку все помогали спасти ее от конфискации властью Англии. Налоги были объявлены ненужным бременем, суды — невыносимыми притеснениями, а адвокатская профессия — общественным злом. Требовался пересмотр конституции с целью упразднения Сената, реформы представительства в Палате представителей и наделения народа правом избирать всех гражданских должностных лиц правительства.

Пассивное декларирование своих обид, однако, не удовлетворило недовольных граждан Массачусетса. Они перешли к принудительному осуществлению своих требований. Суды были ближайшими объектами для нападений, а также наиболее непосредственно связаны с главными предметами их жалоб. Вооруженные толпы окружили здания судов в нескольких округах и порой эффективно пресекали заседания судов. Эти действия повторялись до тех пор, пока осенью 1786 года восстание не разразилось в грозной форме в западной части штата. Мятежники, реально сплотившиеся и выступившие с оружием против правительства в декабре месяце в округах Вустер и Гэмпшир, насчитывали около полутора тысяч человек и возглавлялись неким Дэниэлом Шейсом, бывшим капитаном континентальной армии [259].

Пост главы исполнительной власти штата в то время занимал Джеймс Боудоин — государственный деятель твердый, рассудительный, высоконравственный и преданный делу конституционного порядка. На первых этапах недовольства он встречал противодействие со стороны Палаты представителей, в которой большинство было сильно склонно сочувствовать общим настроениям мятежников; но Сенат поддерживал его. Впоследствии, когда движение стало более опасным, законодательное собрание более примирилось с необходимостью использования энергичных мер для отстаивания авторитета правительства, и незадолго до того, как оно реально приняло форму вооруженного и организованного мятежа против Содружества, они воодушевили Губернатора применить полномочия, возложенные на него конституцией для принуждения к повиновению законам. Исполнительная власть незамедлительно отреагировала на чрезвычайную ситуацию. Против мятежников были направлены войска ополчения, и к середине февраля они были разогнаны или схвачены с минимальными человеческими потерями.

Однако реальные ресурсы штата для реагирования на чрезвычайную ситуацию подобного рода были скудными и немногими. Добровольный заем от нескольких общественных деятелей восполнил необходимые средства, коих казначейство штата было полностью лишено [260]. В какой-то момент недовольство было столь всеобщим даже среди ополченцев, на которых правительство было вынуждено полагаться, что были замечены случаи, когда люди открыто переходили на другую сторону прямо на поле боя при вызове первых отрядов войск [261]. Если бы правительство штата находилось в руках человека менее твердого и менее безразличного к популярности, чем Боудоин, оно было бы отдано на растерзание анархии и гражданской смуте. Политическое положение страны, казалось, не допускало обращения к Конгрессу за прямой помощью, и нет оснований полагать, что на такое обращение последовал бы действенный ответ, даже если бы оно было сделано [262].

Когда осенью 1786 года в Конгресс поступили известия о беспорядках в Массачусетсе, оказалось, что сведения с Западных территорий свидетельствуют о враждебных намерениях ряда индейских племен в отношении приграничных поселений. Было единогласно принято решение о наборе одной тысячи трехсот сорока дополнительных военнослужащих сроком на три года для защиты и поддержки штатов, граничащих с Западной территорией, а также поселений на Миссисипи и вблизи нее, и для обеспечения безопасности и облегчения работ по межеванию и продаже общественных земель. [263] Исходя из того, что все эти войска было предписано набрать четырем штатам Новой Англии, причем половину из них — штату Массачусетс, а также из других обстоятельств, совершенно очевидно, что заявленная цель была лишь показной и что Конгресс намеревался этой резолюцией укрепить правительство этого штата и устрашить восставших. [264] Однако этот мотив не мог быть объявлен публично. Тем не менее вербовка шла очень вяло до февраля, когда г-н Пинкни из Южной Каролины внес предложение полностью прекратить ее на том основании, что восстание в Массачусетсе — истинная, хотя и не афишируемая цель резолюции — было подавлено. Г-н Кинг из Массачусетса настойчиво просил не прекращать федеральную вербовку, в противном случае правительство штата и его сторонники испытают величайшую тревогу, и восстание может вспыхнуть с новой силой. Г-н Мэдисон советовал приостановить рассмотрение предложения об отмене приказа о наборе войск, чтобы дождаться развития событий в Массачусетсе. В то же время он признавал, что вмешательство Конгресса во внутренние конфликты штата будет трудно согласовать с духом Статей Конфедерации. [265] Весь вопрос был отложен, и прямой вопрос о полномочиях Конгресса не рассматривался. На Конвенте, разработавшем Конституцию, было заявлено очень рано, что Конфедерация не обладала ни конституционными полномочиями, ни средствами для вмешательства в случае мятежа в каком-либо штате. [266]

Нынешнее поколение едва ли способно представить себе всю тревогу, которую эти беспорядки посеяли в стране, и ту крайнюю опасность, которой подверглись все устои общества в Новой Англии. Число недовольных в Массачусетсе достигало одной пятой части жителей в нескольких густонаселенных округах. Их доктрины и цели разделяли многие молодые, активные и отчаянные люди в Род-Айленде, Коннектикуте и Нью-Гэмпшире, и вся эта фракция в четырех штатах была способна выставить от двенадцати до пятнадцати тысяч человек, настроенных на уничтожение собственности и аннулирование всех долгов, как государственных, так и частных. [267]

Но эта великая опасность принесла и свои благие плоды. В критический момент, когда проект изменения Федеральной Конституции в иных целях встречал сильное сопротивление, она обнажила более опасный изъян, чем все те, на которые до сих пор обращало внимание общественное мнение. Пока вдумчивые и осмотрительные люди размышляли о причинах снижения благосостояния и общей слабости системы управления, под их ногами внезапно разверзлась пропасть, грозящая гибелью всему социальному укладу. Незадолго до этого народ этой страны пролил кровь ради обретения конституций по своему собственному выбору и составлению. Теперь же они казались столь же готовыми сокрушить их, сколь некогда были готовы исторгнуть у тирании право создавать и возводить их на ее месте. Было очевидно, что достижение независимости страны — это лишь половина великого дела свободы; что за свободой должны следовать безопасность, порядок, мудрое распределение власти и великие институты, на которые общество может безопасно опереться. Было ясно, что только Федеральный Союз способен надежно защитить свободу, которую он завоевал для народа штатов, и что для этого он должен стать правительством. [268]

Из своего уединения в Маунт-Верноне Вашингтон с острейшей тревогой наблюдал за развитием этих беспорядков. Для него они служили сильнейшим доказательством недостатка энергии в системе Федерального Союза. Они сделали больше всего остального, чтобы убедить его в том, что «либеральная и энергичная конституция, должным образом уравновешенная и контролируемая во избежание злоупотреблений, способна вернуть нам ту степень уважения и значимости, к достижению которой у нас были самые прекрасные перспективы». [269] Его точно информировали о положении дел в Новой Англии, и ему прямо намекали на вероятность того, что ему придется выступить вперед и принять активное участие в защите порядка против гражданской смуты. [270] Он предвидел такую возможность; но успешный исход борьбы избавил его от необходимости выполнения этой тяжелой задачи и оставил за ним лишь долг вложить всю силу своего авторитета и личного присутствия в работу Конвента, который должен был собраться в следующем мае для пересмотра Федеральной Конституции.