«История происхождения, формирования и принятия Конституции Соединенных Штатов»

ГЛАВА VI.

Природа и полномочия Конфедерации.

Природа правительства, учрежденного Статьями Конфедерации, может быть понята только через анализ их положений. Для этого документ должен быть рассмотрен здесь в связи с тремя основными темами: во-первых, союз, который он установил между различными членами Конфедерации; во-вторых, форма созданного им правительства; и в-третьих, полномочия, которые он делегировал этому правительству или упустил делегировать.

I. Сторонами этого документа выступали свободные, суверенные и независимые политические сообщества, каждое из которых обладало в своих пределах всей полнотой законодательных и правительственных полномочий в отношении собственных граждан, какими только может обладать любое политическое общество. Но посредством этого документа данные штаты объединились для определенных целей. Документ именовался «Статьи Конфедерации и Вечного Союза между штатами», а образованный таким образом политический организм получил название «Соединенные Штаты Америки». Статьи провозглашали — как это, поистине, подразумевалось бы в подобных обстоятельствах и без каких-либо прямых заявлений, — что каждый штат сохраняет свой суверенитет, свободу и независимость, а также любые полномочия, юрисдикцию и права, которые прямо не делегированы данным документом Соединенным Штатам, собравшимся на Конгресс. Природа и цели этого союза описывались как прочная лига дружбы между штатами ради их общей обороны, обеспечения их свобод и их взаимного и общего благополучия; при этом стороны обязывали себя помогать друг другу против любого насилия или нападений, направленных против них или любого из них по причине религии, суверенитета, торговли или под любым другим предлогом.

Также предусматривалось, что свободные жители каждого штата пользуются всеми привилегиями свободных граждан во всех штатах; между различными штатами должны поддерживаться открытые сношения и торговля; лица, бежавшие от правосудия из одного штата в другой, подлежат выдаче; в каждом штате должно оказываться полное доверие и уважение к судебным решениям, актам и протоколам любого другого штата.

II. Правительство, учрежденное Статьями Конфедерации, состояло из единого представительного органа, именуемого Генеральным Конгрессом. Этому органу принадлежали все исполнительные, законодательные и судебные полномочия, предоставленные Соединенным Штатам. Его члены должны были избираться штатами в порядке, определяемом законодательным собранием каждого штата; ни один штат не мог быть представлен более чем семью делегатами или менее чем двумя. Ни один делегат не мог избираться более чем на три года в течение шестилетнего периода; никакой делегат не мог занимать оплачиваемую должность на службе Соединенных Штатов. Каждый штат содержал собственных делегатов, а при определении вопросов голосование осуществлялось по штатам, причем каждый штат имел один голос.

III. Следует помнить, что задачи и цели Конфедерации касались главным образом обороны штатов от внешних нападений; поэтому она представляла собой, как и заявлялось, лигу для взаимной обороны и защиты посредством объединенных сил всего целого, действующих в определенных формах и при определенных ограничениях. Относительно порядка осуществления этой новой власти нам следует обратиться к полномочиям, возложенным на «Соединенные Штаты, собравшиеся на Конгресс». Эти полномочия касались внешних и внутренних дел.

Что касается внешних сношений страны, Конгресс наделялся единоличным и исключительным правом принимать решения о войне и мире, за исключением случаев вторжения в какой-либо штат неприятелями или неизбежной угрозы вторжения со стороны индейцев; отправлять и принимать послы; заключать договоры и союзы с тем ограничением, что не могло быть заключено ни одного торгового договора, который имел бы следствием ограничение законодательного органа любого штата в наложении на иностранцев таких пошлин и сборов, которым подвергался собственный народ, либо который препятствовал бы вывозу или ввозу какого бы то ни было товара. Конгресс также наделялся полномочиями рассматривать все захваты и призы, сделанные сухопутными или военно-морскими силами Соединенных Штатов; выдавать каперские свидетельства и свидетельства о репрессалиях в мирное время; учреждать суды для рассмотрения пиратства и тяжких преступлений, совершенных в открытом море, и для разрешения апелляций по делам о захватах.

Что касается внутренних дел, Конгресс наделялся полномочиями разрешать в последней инстанции в порядке апелляции все споры между двумя или более штатами, касающиеся границ, юрисдикции или любых иных причин, а также все споры относительно прав на землю, когда стороны претендовали на нее на основании различных пожалований двух или более штатов до урегулирования их юрисдикции; однако ни один штат не мог быть лишен территории в пользу Соединенных Штатов. Конгресс также наделялся единоличным и исключительным правом и полномочиями регулировать пробу и ценность монеты, отчеканенной по его полномочию или полномочию любого из Соединенных Штатов; устанавливать единый стандарт весов и мер на всей территории Соединенных Штатов; регулировать торговлю и управлять всеми делами с индейцами, не являющимися членами какого-либо штата, при условии, что законодательные полномочия любого штата в пределах его собственных границ не ущемляются и не нарушаются; учреждать и регулировать почтовые отделения между штатами и взимать почтовый сбор для покрытия расходов; назначать всех офицеров сухопутных сил на службе Соединенных Штатов, издавать правила для управления и регулирования сухопутных и военно-морских сил, а также направлять их действия.

Конгресс также наделялся полномочиями назначать «комитет штатов», заседающий в период перерывов в работе Конгресса и состоящий из одного делегата от каждого штата, а также другие комитеты и гражданских должностных лиц для управления общими делами под их руководством; назначать одного из своих членов председательствовать, не разрешая никому служить в должности президента более одного года в трехлетнем периоде; определять и выделять необходимые суммы на государственные нужды; занимать деньги и выпускать векселя под кредит Соединенных Штатов; строить и оснащать военно-морской флот; согласовывать численность сухопутных сил и направлять каждому штату требования о его квоте пропорционально числу белых жителей в таком штате. Законодательный орган каждого штата должен был назначать полковых офицеров, вербовать солдат, а также одевать, вооружать и экипировать их за счет Соединенных Штатов.

Таковы были полномочия, предоставленные Конгрессу Статьями Конфедерации. Но ограничения, введенные в том же документе, сильно квалифицировали, ослабляли и фактически почти сводили на нет большую их часть. Было прямо предусмотрено, что Конгресс никогда не должен вступать в войну; выдавать каперские свидетельства или свидетельства о репрессалиях в мирное время; заключать какие-либо договоры или союзы; чеканить монету или регулировать ее стоимость; определять суммы денег, необходимые для общественных нужд; выпускать векселя; занимать деньги под кредит Соединенных Штатов; ассигновать деньги; согласовывать количество кораблей для флота или численность сухопутных или морских сил, подлежащих набору; назначать главнокомандующего армией или флотом, — если на то не дадут согласие девять штатов. Комитет штатов, уполномоченный заседать во время перерывов в работе Конгресса, не мог совершать ничего из перечисленного, поскольку согласие девяти штатов не могло быть делегировано.

Доходы страны по Статьям Конфедерации оставались полностью под контролем отдельных штатов. Предусматривалось, что все военные расходы и все прочие траты на общую оборону или общее благополучие должны покрываться из общей казны; однако эта казна должна была пополняться не за счет налогов, сборов или пошлин, взимаемых Конгрессом или под его эгидой, а за счет налогов, устанавливаемых и взимаемых законодательными собраниями отдельных штатов в сроки, которые могли быть определены Конгрессом. Сумма, вносимая каждым штатом, определялась пропорционально стоимости земли в его границах, предоставленной или измеренной, а также находящихся на ней зданий и улучшений, оцениваемых согласно методу, предписанному Конгрессом. Единственным, следовательно, средством, которое Конфедерация предоставляла Конгрессу для пополнения казны Соединенных Штатов, было голосование по требуемой сумме и обращение к законодательному собранию каждого штата с требованием внести свою долю в установленный срок. Торговля страны оставалась полностью под контролем законодательных собраний штатов; это превращало ее в торговлю тринадцати различных штатов, каждый из которых мог вводить любые пошлины на все экспортируемые и импортируемые товары, какие считал нужным, при условии, что они не противоречат никаким предлагавшимся тогда договорам и не затрагивают собственность Соединенных Штатов или какого-либо другого штата. Соединенные Штаты не обладали никакими полномочиями по налогообложению, прямым или косвенным.

В Статьях Конфедерации также полностью отсутствовали какие-либо положения об обеспечении принудительного исполнения мер, которые они уполномочивали Конгресс принимать во благо всего Союза. В документе провозглашалось, что каждый штат должен подчиняться решениям Конгресса по всем вопросам, контроль над которыми документ передавал этому органу; что Статьи должны неукоснительно соблюдаться каждым штатом; что Союз должен быть вечным; и что никакие изменения не должны вноситься ни в одну из Статей, если они не согласованы Конгрессом и не утверждены законодательным собранием каждого штата. Но эти декларации, сколь бы сильными и выразительными ни были их формулировки, лишь делали Конфедерацию как по факту, так и по названию лигой или договором между суверенными штатами, поскольку она не давала правительству Союза полномочий обеспечивать исполнение собственных мер или законов посредством процессуальных действий в отношении физических лиц, и, следовательно, любая сторона документа могла нарушить любые или все его положения без иных последствий, кроме обращения к оружию со стороны общей Конфедерации, что означало бы гражданскую войну.

Таковы были основные положения Статей Конфедерации наряду с некоторыми ограничениями полномочий штатов в отношении заключения договоров, вступления в войну, отправки послов и некоторых других тем; и при созданном таким образом правительстве Соединенные Штаты второго марта 1781 года вступили в новую эру гражданского устройства и начали новое существование под несколько более счастливыми предзнаменованиями, чем те, что они знали прежде.

В ходе дальнейшего развития периода, последовавшего за учреждением этой Конфедерации вплоть до созыва Конвента, выработавшего Конституцию, будет видно, что то, что я назвал великой миссией Конфедерации в нашей политической системе, действительно представляло собой функцию огромной важности для счастья американского народа, но в то же время такую, которая неизбежно должна была вскоре исчерпать себя, уступив место более совершенной организации для реализации целей и удовлетворения потребностей, которые она влекла за собой. Эта миссия Конфедерации заключалась в том, чтобы продемонстрировать народу американских штатов жизнеспособность и необходимость более совершенного союза. Конфедерация показала жителям этих разрозненных сообществ, что существуют определенные великие задачи государственного управления, с которыми они не могут справиться своими раздельными силами; что независимость от британской короны не может быть достигнута ни одним из них без помощи всех остальных; что ни один из них, сколь бы значительным ни было его население или ресурсы, не может быть принят и рассматриваться правительствами мира в качестве нации среди наций; но что посредством союза между собой, через некую политическую связь, которая объединила бы все их ресурсы в руках единой руководящей власти и сделала бы их в практическом смысле единым народом, для них возможно достичь своей независимости и занять место среди наций. Конфедерация наглядно показала, что эти результаты могут быть обеспечены. Она, правда, не отвечала всем целям и не решала всех задач, которые на нее возлагались или на которые надеялись: она была несовершенна как средство; но она указала на существование цели и доказала возможность ее достижения, показав, что в той или иной форме и для определенных целей союз штатов одновременно возможен и необходим. Тем самым она сделала постоянную идею союза привычной для сознания жителей различных штатов. Она сделала нечто большее. Она создала более широкое поле для государственной деятельности, породив более масштабные интересы, которыми должны были управлять люди более высокого порядка, способные возвыситься над местными заботами и узкорегиональными целями и охватить взором счастье и благополучие целого континента. Она ввела в сознание людей великие идеи национальной мощи и национального суверенитета как инструментов, призванных разрешить сложные задачи, с которыми не могла справиться никакая местная власть; и хотя эти идеи поначалу были расплывчатыми и неопределенными и продвигались вперед медленно и трудно сквозь влияние предрассудков более узкого толка, они укоренились в мыслях людей, чтобы созреть до зрелости и силы в ходе последующих лет. Когда орел сжал в когтях соединенные древки власти и развернул свиток, возвещавший, что из множества сообществ может быть сформирован единый народ, судьба Америки была предопределена.

КНИГА II.

КОНСТИТУЦИОННАЯ ИСТОРИЯ СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ С МОМЕНТА ПРИНЯТИЯ СТАТЕЙ КОНФЕДЕРАЦИИ В 1781 ГОДУ ДО МИРНОГО ДОГОВОРА 1783 ГОДА.

ГЛАВА I.

1781-1783.

Требования об оплате. — Претензии армии. — Ньюбергские обращения. — Провозглашение мира. — Распуск армии.

Промежуток времени, простирающийся от принятия Статей Конфедерации до подготовительных шагов по формированию Конституции, для наших целей должен быть разделен на два периода: тот, что предшествовал миру 1783 года, и тот, что последовал за ним; в обоих из них изъяны Конфедерации проявлялись стремительно, и в обоих предпринимались усилия по устранению этих изъянов путем расширения полномочий Конгресса. Наше внимание, однако, в настоящей Книге будет сосредоточено на первом из этих периодов.

Конгресс собрался в рамках Конфедерации 2 марта 1781 года, а мирный договор, положивший конец войне и признавший независимость Соединенных Штатов, был окончательно подписан 3 сентября 1783 года и ратифицирован и провозглашен Конгрессом 14 января 1784 года.

Несмотря на торжественные обязательства, взятые на себя штатами друг перед другом по Статьям Конфедерации, перспектива довести войну до конца посредством выполнения этих обязательств к началу кампании 1782 года была крайне туманной. Соединенные Штаты заключили союзный договор с королем Франции в 1778 году; во исполнение этого договора шесть тысяч французских солдат прибыли в Ньюпорт в июле 1780 года и весной 1781 года присоединились к американской армии под Нью-Йорком. Присутствие в стране иностранных войск, присланных сюда давним соперником Англии для помощи народу Соединенных Штатов в его борьбе за независимость, поощряло чрезмерную надежду на внешнюю помощь. Многие штаты проявили преступную небрежность в выполнении требований Конгресса; и хотя они совсем недавно уполномочили Конгресс направлять требования как на людей, так и на деньги и предусмотрели форму, в которой они должны предъявляться, принятие Статей Конфедерации почти не способствовало тому, чтобы штаты охотно выполняли возлагаемые ими обязательства. В октябре и ноябре 1781 года Конгресс призвал штаты собрать их индивидуальные квоты в размере восьми миллионов долларов на нужды Соединенных Штатов и рекомендовал им ввести налоги для сбора этих квот отдельно от налогов, вводимых для их собственных частных нужд, а также принять акты, предписывающие сборщикам налогов, предназначенных для нужд Соединенных Штатов, перечислять их непосредственно в казну Союза. В декабре того же года Конгресс также настоятельно призвал штаты укомплектовать свои квоты войск для следующей кампании.

Была задействована помощь Вашингтона, чтобы повлиять на действия штатов в отношении этих требований. 22 января 1782 года он обратился с циркулярным письмом к губернаторам штатов для передачи их законодательным собраниям по вопросу финансов; он напоминал им о том, как вся армия пришла в волнение двенадцать месяцев назад из-за нехватки жалованья и регулярных поставок одежды и продовольствия; предупреждал их, что недавние успехи в Вирджинии в виде пленения армии лорда Корнуоллиса могут иметь фатальные последствия, остудив пыл страны в продолжение войны; заверял их, что только энергичное ведение этой войны может обеспечить независимость Соединенных Штатов; и призывал их принять такие меры, которые гарантировали бы сводную выплату сумм, затребованных Конгрессом. Несколько дней спустя он направил аналогичное письмо штатам по вопросу укомплектования их квот войск, в котором указал, что продолжение или окончание войны теперь зависит от их энергии и решимости; и что даже если враг в результате своих недавних неудач будет склонен к переговорам, лишь решительно превосходящие силы позволят нам смело заявить свои права и продиктовать условия примирения. «И вскоре, — говорил он, — мог бы наступить тот день, и мы могли бы надеяться насладиться всеми благами мира, если бы мы могли вновь увидеть тот же энтузиазм в деле нашей страны, вдохновляющий каждую грудь, ту же страсть к свободе и воинской славе, увлекающую нашу молодежь на поле боя, и тот же бескорыстный патриотизм, пронизывающий каждый слой людей, который был столь заметен в начале этой славной революции; и я убежден, что требовался лишь некий великий повод, подобный нынешнему моменту, чтобы вновь разжечь тлеющие искры этого патриотического огня в щедрое пламя, чтобы вновь пробудить непобедимый дух свободы, который порой казался дремавшим на время, в полную силу его действий».

Несмотря на эти настойчивые призывы, наступила весна 1782 года, и пролетело лето, а штаты так и не выполнили посуществу требования Конгресса ни по людям, ни по деньгам. Когда Вашингтон прибыл в лагерь в мае, чтобы начать кампанию, призванную исторгнуть у британского правительства — находившегося теперь в руках нового министерства, которое считалось более благоприятным к миру — те условия, на получение которых он надеялся, в Северной армии насчитывалось менее десяти тысяч человек; и их численность в течение лета увеличилась ненамного. Теперь в армии, как среди офицеров, так и среди солдат, царило великое и опасное недовольство по поводу задержек по жалованью; ибо по мере того, как перспективы мира становились все более ясными, казалось все более вероятным, что армия в конечном итоге будет распущена без надлежащего обеспечения ее требований, и что офицеры и рядовые окажутся на улице без гроша в кармане, не получив платы от страны, независимость которой они завоевали.

В этот период произошли знаменитые выступления офицеров, известные как Ньюбергские обращения, по вопросу половинного жалованья; и поскольку требования офицеров и солдат как публичных кредиторов Соединенных Штатов тесно связаны с конституционной историей страны, необходимо дать им здесь краткий отчет.

Жалованье офицеров революционной армии изначально было установлено на столь низком уровне, что люди с зависящими от них семьями едва ли имели стимул долго оставаться на службе, конец которой должен был вознаградиться лишь патентом на несколько сотен акров земли где-нибудь в диких западных землях. В 1778 году Вашингтону стало очевидно, что необходимо предпринять что-то для предотвращения последствий ошибочной политики, проводимой Конгрессом в отношении армии; и находясь в Вэлли-Форге — месте страшных страданий армии, — он написал по этому поводу Президенту Конгресса первое из серии важнейших и поучительных писем, которые продолжались в течение пяти последующих лет.

17 апреля, после того как это первое письмо было передано в Конгресс, было внесено предложение об учреждении половинного жалованья для офицеров, которые будут служить до конца войны, с началом выплат после ее завершения. Четыремя днями позже было проведено голосование палат по вопросу о том, следует ли предусмотреть какое-либо обеспечение для офицеров после окончания войны, и предложение прошло большинством из восьми штатов против четырех. 26 апреля предложение о предоставлении половинного жалованья пожизненно, начиная с окончания войны, прошло с перевесом в один штат: шесть штатов голосовали за, пять — против, а один воздержался. На следующий день ценность этого голосования была сведена на нет резолюцией, согласно которой Соединенные Штаты получали право выкупить пожизненное половинное жалованье, выдав имеющему на него право офицеру половинное жалованье за шесть лет; а 15 мая Конгресс заменил всю эту схему положением о половинном жалованье на семь лет, отменив опцию пожизненного половинного жалованья.

Это жалкое и колеблющееся законодательство демонстрирует непопулярность идеи подобного установления, хотя оно одинаково требовалось как соображениями справедливости, так и соображениями политики. Дух, который на какое-то время овладел значительной частью населения этой страны по отношению к людям, так сильно страдавшим за дело национальной независимости, обнаруживает крайнюю ревнивость к абстрактным принципам гражданской свободы, нисколько не смягченную благородными добродетелями справедливости и благодарности. Этот дух нашел должное отражение в Конгрессе. Главные аргументы, приводимые за пределами конгресса, сводились к тому, что пенсии противоречат принципам и духу наших институтов; что назначение пожизненного половинного жалованья офицерам означает создание привилегированного класса людей, которые будут жить за счет общества до конца своих дней; и что офицеры поступили на службу на тех условиях жалованья и стимулов, которые предлагались изначально, без каких-либо обещаний или перспектив столь щедрой награды. Подобная непрактичная приверженность принципу, порождавшая в данном случае величайшую несправедливость и ведущая в конечном счете к нарушению общественного доверия, стала главной причиной, которая затянула войну и заставила заплатить за нее столькими страданиями, стольким количеством пролитой крови и материальных средств. Народ Соединенных Штатов настолько упорно держался за принципы и постулаты свободы, что даже предприняв войну ради собственной безопасности и независимости против внешнего врага, он не пожелал учредить правительство с полномочиями прямого налогообложения или организовать армию с надлежащими наградами за службу. Отсутствие таких полномочий у их правительства привело к колоссальной эмиссии бумажных денег, за которой последовала долгая череда страданий и бедствий, завершившихся в итоге национальным банкротством. Пренебрежение справедливостью по отношению к армии поставило гражданскую свободу страны под угрозу и в конечном итоге привело к жестокому притеснению людей, чья храбрость сперва завоевала ее, а чей патриотизм затем спас от уничтожения.

В течение шести месяцев, последовавших за голосованием 15 мая 1778 года, принятая мера оказалась совершенно недостаточной, и генерал Вашингтон, находившийся тогда в Филадельфии, вновь настойчиво привлек к этому вопросу внимание Конгесса. 11 августа 1779 года, когда рассматривался доклад комитета по данному вопросу, было внесено предложение о его изменении посредством включения положения о том, чтобы половинное жалование, пожалованное резолюцией от 15 мая 1778 года, было продлено на пожизненный срок; это предложение было принято голосами восьми штатов против четырех. [168] 17 августа Конгресс постановил отложить рассмотрение той части доклада, которая касалась продления выплаты половинного жалования, и рекомендовать тем штатам, которые еще не приняли мер для этой цели, предусмотреть для офицеров и солдат, завербованных на время войны и продолжавших службу до установления мира, такое дополнительное обеспечение, которое стало бы адекватной компенсацией за их опасности, убытки и лишения — посредством либо назначения офицерам пожизненного половинного жалования и надлежащих наград солдатам, либо иным образом, который законодательные собрания соответствующих штатов сочтут наиболее целесообразным. [169]

До принятия этой резолюции штат Пенсильвания перевел своих офицеров на систему пожизненного половинного жалования, что привело к наилучшим результатам. Однако ни один другой штат не последовал ее примеру; и осенью 1780 года Вашингтону вновь пришлось обратиться в Континентальный конгресс. [170] Наконец, в результате его настойчивых и неоднократных обращений 21 октября была принята резолюция о том, что офицеры, остающиеся на службе до конца войны, имеют право на пожизненное половинное жалование, выплачиваемое с момента их увольнения. [171]

С этого времени офицеры армии продолжали службу, полагаясь на честность страны, выраженную в постановлении от 21 октября 1780 года, и веря, пока не убедились в обратном, что данное им таким образом честное слово будет сдержано. [172] Но им суждено было испытать тяжелое разочарование, и одной из причин этого разочарования стало принятие Статей Конфедерации. Само изменение конституционного положения страны, от которого ожидали самых счастливых результатов и которое несомненно укрепило Союз, превратилось в средство, с помощью которого они были лишены своих надежд. Континентaльный конгресс 1780 года, пообещавший им пожизненное половинное жалование, был Революционным конгрессом; однако Конгрессом, призванным выполнить это обещание, стал Конфедеративный конгресс, для ассигнования средств или обращения к штатам с требованием их долей в котором требовалось согласие девяти штатов. Когда голосование о предоставлении пожизненного половинного жалования было проведено, за эту меру выступало менее девяти штатов; а после создания Конфедерации делегатов штатов, изначально противодействовавших этому положению, не удалось заставить взглянуть на него в его истинном свете — как на договор с офицерами. Утверждалось даже, что поскольку голосование состоялось до подписания Конфедерации и вступления ее в силу, оно не является обязательным для Конгресса при Конфедерации, поскольку этот документ требовал голосов девяти штатов для ассигнования денежных средств. Таким образом люди тешили себя мыслью о том, что изменение формы правления или конституционного метода сбора денег для выполнения обязательств по договору способно аннулировать эти обязательства либо изменить принципы справедливости, на которых они зиждутся. Штаты, выступавшие против этой меры, отказывались подчиняться принуждению, как они изволили это называть, и осенью 1782 года офицеры убедились, что со стороны Конгресса им не на что надеяться, кроме передачи их претензий на рассмотрение их собственным штатам. [173]

В ноябре 1782 года уполномоченными Соединенных Штатов и Великобритании были согласованы предварительные и окончательные статьи мира. Конгресс не предпринял никаких шагов в отношении требований армии, и представлялось весьма вероятным, что она будет распущена даже без урегулирования счетов офицеров, в какового случае они никогда не получили бы причитающихся им сумм. Встревоженные и раздраженные пренебрежением со стороны Конгресса; лишенные денег, кредита и средств к ежедневному существованию; отягощенные долгами; удрученные бедствиями своих семей на родине и перспективой нищеты, ожидающей их впереди, — в декабре они представили в Конгресс меморандум, в котором настаивали на незамедлительном урегулировании причитающихся им выплат и предлагали заменить пожизненное половинное жалование, пожалованное резолюцией октября 1780 года, полным жалованием за определенное количество лет либо единовременной суммой, которая будет согласована их комитетом, направленным в Филадельфию для отслеживания прохождения меморандума через палату. Из заявлений в этом документе, как и из других свидетельств, очевидно, что офицеры были доведены почти до отчаяния и что их предложение о замене выплат было исторгнуто из них состоянием общественного мнения, которое отнюдь не делало чести стране. Они перечислили свои лишения, бедность и усилия в защиту дела; и все сказанное ими нашло полное подтверждение в личных протестах их великого главнокомандующего перед многими членами Конгресса. Офицеры заявляли, что многие из их товарищей, ушедших в отставку с половинным жалованием, обещанным резолюцией 1780 года, не только лишены какого-либо действенного обеспечения, но и стали объектами поношения; с горечью они ссылались на тот отвратительный образ, в котором граждане слишком многих штатов стремились представить тех, кто имел право на это обеспечение.

Однако, учитывая преобладающие настроения в Конгрессе и в стране, нельзя было ожидать ничего лучшего, кроме компромисса вместо выполнения священного обязательства; и этот факт не должен быть упущен из виду и не должен остаться без осуждения ни одним американским историком. Если бы эти люди обладали лишь статусом обычных государственных кредиторов, то состояние общественного мнения, толкнувшее их на компромисс в отношении их требований, во все времена заслуживало бы сурового порицания. Но помимо положения государственных кредиторов они были людьми, которые вели сражения, освободившие страну от чужеземного ига; которые вынесли все крайности лишений, все формы страдания, известные солдатской жизни; которые встали между рядовыми солдатами и гражданской властью и часто ценой собственной жизни сохраняли ту дисциплину и субординацию, поставить под угрозу которые гражданская власть сделала слишком многое. Короче говоря, это были те люди, о которых их главнокомандующий сказал, что они проявили больше добродетели, стойкости, самоотречения и упорства, чем до того, пожалуй, знал пример в истории человеческого энтузиазма.

Поэтому, как ни горько это осознавать, этот урок о вреде, который может быть причинен нарушением честного слова государства, должен быть усвоен. Он зиждется на страницах истории и касается тех, чьим правым рукам народ этой страны обязан великолепным наследием свободы. Следует искать и признавать любые реальные смягчающие обстоятельства. Страна была бедна: правительство, не имевшее полномочий на введение налогов, не разработало и не могло разработать надлежащую финансовую систему; а взгляды и настроения жителей многих штатов оставались провинциальными, лишенными широты и масштабности мышления, которые привносятся общением с миром. Но после того как все оправдания исчерпают свою силу, добросовестный исследователь истории обязан отметить отступление от общественного долга; обязан признать то, чего требовало государственное слово; и обязан заметить опасные последствия, которые сопутствуют и неизменно будут сопутствовать нарушению общественного обязательства.

Непосредственные последствия, последовавшие в данном случае, были предсказаны генералом Вашингтоном, который задолго до появления меморандума офицеров сделал самые недвусмысленные предостережения об опасностях, сопряженных с дальнейшим игнорированием их требований. Но его предупреждения, судя по всему, остались без внимания или не произвели особого впечатления на фоне преобладающего нежелания затрагивать непопулярную тему половинного жалования. Комитет офицеров находился в Конгрессе в течение всей зимы, и в начале марта 1783 года они написали своим избирателям, что ничего не было сделано.

В этот момент положение, в котором оказался Вашингтон, выступавший одновременно и в роли гражданина, и в роли солдата, было предельно критическим и деликатным. В течение нескольких дней все его твердость и патриотизм, вся его солидарность как офицера, с одной стороны, и верность правительству — с другой, подверглись суровому испытанию. 10 марта среди офицеров в Ньюбурге распространилось анонимное обращение, призывающее генералов, штаб-офицеров, а также по одному офицеру от каждой роты и от медицинского персонала собраться на совещание, чтобы обсудить недавнее письмо от их представителей из Филадельфии и определить, какие меры следует принять для достижения той сатискации по поводу их жалоб, которую они, казалось, тщетно пытались вымолить. Оно было написано с огромным мастерством и искусством. [174] Оно говорило языком уязвленного чувства; оно прямо указывало на меч как на средство исправления несправедливости; и оно обращалось к людям, которые остро страдали от неблагодарности и пренебрежения со стороны общества. Его красноречие и страсть пали на сердца, не оставшиеся бесчувственными, и казалось, что неминуем опасный взрыв. Вашингтон встретил кризис твердо, но в то же время примирительно. Он отдал приказ, запрещающий собрание по призыву анонимного документа и предписывающий офицерам собраться в субботу, 15-го числа, чтобы заслушать доклад своего комитета и обсудить, какие дальнейшие шаги следует предпринять как наиболее разумные и лучше всего служащие достижению справедливой и важной стоящей перед ними цели. Старшему по званию из присутствующих офицеров было поручено председательствовать и доложить о результатах главнокомандующему.

На следующий день после издания этих приказаний появилось второе анонимное обращение от того же автора. В этом документе он делал вид, будто рассматривает распоряжения генерала Вашингтона, бравшего под свое руководство собрание, как одобрение всей предложенной им процедуры. Вашингтон сразу понял, что он должен присутствовать на собрании лично, иначе его имя будет использовано для оправдания мер, которые он намеревался пресечь и предотвратить. Поэтому он присутствовал на собрании, и под его влиянием, поддержанным Путнэмом, Ноксом, Бруксом и Говардом, итогом стало принятие определенных резолюций, в которых офицеры, вновь заявив о своих претензиях и осудив любые попытки отвлечь их от гражданской верности, передали весь вопрос об их требованиях на повторное рассмотрение Конгресса.

Даже из сегодняшнего далекого дня об опасности того кризиса едва ли можно думать без содрогания. Будь главнокомандующий кем-то иным, нежели Вашингтон, будь ведущие офицеры, окружавшие его, менее благородными из патриотов, земля была бы залита кровью гражданской войны. Но люди, перенесшие то, что выпало на долю высших офицеров Революции, усвоили уроки самообладания, которым учат страдания. Суровая школа невзгод, в которой они провели столько лет, заставила их откликнуться на призыв, с которым мог обратиться лишь такой полководец, как Вашингтон; и когда он переслал их резолюции в Конгресс, он справедливо охарактеризовал их как «последнее славное доказательство патриотизма, которое могли дать люди, претендовавшие на звание патриотической армии; не только подтвердившее их право на справедливость со стороны страны, но и умножившее их заслуги перед ее благодарностью». [175]

Результатом этих событий стало принятие Конгрессом 22 марта 1783 года резолюций, заменяющих пожизненное половинное жалование полным жалованием за пять лет по окончании войны, выплачиваемым по усмотрению Конгресса деньгами либо в виде таких ценных бумаг, которые выдавались другим кредиторам Соединенных Штатов. [176] 4 июля было велено составить и урегулировать счета армии, а свидетельства на причитающиеся суммы предписано было выдавать в форме, установленной финансовым суперинтендантом. 18 октября была обнародована прокламация о роспуске армии.

С этого момента офицеры влились в общую массу кредиторов Соединенных Штатов; и хотя они продолжали составлять обособленную категорию среди этих кредиторов, историю их требований следует прослеживать в связи с историей прочих государственных долгов страны. Ценность голосов, определивших их вознаграждение и выплативших его им в виде государственных ценных бумаг, зависела, разумеется, от способности правительства выкупить выпущенные им обязательства. Следовательно, теперь необходимо рассмотреть общие финансовые полномочия Союза в рамках Конфедерации.

ГЛАВА II.

1781-1783.

Финансовые трудности Конфедерации.— Революционный долг.— Налоговая система 1783 года.

Определить размер государственного долга Соединенных Штатов на момент вступления Конфедерации в силу непросто. Однако на 1 января 1783 года он составлял около сорока двух миллионов долларов. Около восьми миллионов приходилось на займы, полученные во Франции и Голландии, а остальное причиталось гражданам Соединенных Штатов. Ежегодные проценты по долгу составляли чуть более двух миллионов четырехсот тысяч долларов. [177]

Конфедерация едва успела вступить в силу, как многие ведущие государственные деятели страны осознали, что ее финансовые полномочия настолько несовершенны, что Конгресс никогда не сможет при них выплатить даже проценты по государственному долгу. В самом деле, еще до того, как Конфедерация была окончательно ратифицирована так, чтобы стать обязательной для всех штатов, 3 февраля 1781 года Конгресс принял резолюцию, рекомендовавшую отдельным штатам в качестве безусловно необходимого шага наделить Конгресс полномочиями взимать для нужд Соединенных Штатов пошлину в размере пяти процентов ad valorem на момент и в месте ввоза со всех иностранных товаров и мерчандайза, импортируемых в любой из штатов; причем деньги, поступающие от таких пошлин, должны были направляться на погашение основного долга и процентов по долгам, уже заключенным к тому времени или могущим быть заключенными под честное слово Соединенных Штатов для поддержания войны; при этом взимание пошлин должно было продолжаться до полного и окончательного погашения долгов.

Именно в это время была учреждена должность финансового суперинтенданта, на которую Конгресс единогласно избрал Роберта Морриса. Он был выдающимся филадельфийским купцом, обладавшим известными финансовыми навыками, преданным делу страны и располагавшим весьма значительными личными средствами, которыми он не раз жертвовал ради государственной службы. При его управлении более чем вероятно, что если бы штаты выполняли требования Конгресса, война завершилась бы раньше. Однако выполнения этих требований практически не последовало, и одновременно с этим пренебрежением предложение наделить Конгресс правом взимания пошлин встретило серьезное сопротивление. 30 октября 1781 года Конгресс обратился к штатам с требованием выделить восемь миллионов долларов для обеспечения нужд следующего года. К январю 1783 года, спустя год и три месяца с даты этого требования, в казну Соединенных Штатов поступило менее полумиллиона из этой суммы. После почти двухлетнего затягивания один штат полностью отказался поддержать план наделения Конгресса правом взимания пошлин, другой отозвал однажды данное им согласие, а третий вообще не дал никакого ответа.

Штатом, отказавшимся предоставить это право Конгрессу, был Род-Айленд. 6 декабря 1782 года Конгресс решил отправить в этот штат делегацию, чтобы попытаться добиться его согласия на это конституционное изменение. Нарастающее недовольство армии, громкие требования государственных кредиторов, крайняя несоразмерность между текущими средствами и потребностями государственной службы, а также невозможность получения дальнейших займов в Европе без предоставления кредиторам каких-либо гарантий заставили Конгресс проявить особую настойчивость в отношении законодательного собрания Род-Айленда. Но в тот момент, когда делегация уже собиралась отправиться в эту миссию, пришло известие о том, что Вирджиния отменила закон, посредством которого она ранее предоставила Конгрессу право введения пошлин, и потому предложение было временно оставлено. [178] Но ведущие деятели, заседавшие тогда в Конгрессе и видевшие грозящую стране гибель; знавшие, что общая сумма денег, полученная Конгрессом на ведение государственных дел за истекший к тому моменту год, составила менее двух миллионов долларов [179], в то время как три статьи расходов — содержание, обмундирование и жалованье армии — превышали пять миллионов долларов в год, не считая всех прочих сфер государственной службы; и столь же хорошо понимавшие отсутствие каких бы то ни было средств для выплаты процентов по государственным долгам — решили продолжать свои усилия по добиванию установления доходов, достаточных для финансирования всех долгов Соединенных Штатов.

Среди этих лиц Гамильтон и Мэдисон были наиболее активными; и то участие, которое они принимали в этот период в мерах по поддержанию падающего кредита страны, и предпринятые ими усилия относятся к числу менее заметных, но не менее важных заслуг, которые эти великие мужи сослужили своему отечеству. После провала плана 1781 года был разработан другой план наделения Конгресса полномочиями извлекать доход из пошлин, и в апреле 1783 года его сторонники добились для него почти единогласного согласия Конгресса. Этот план рекомендовал штатам наделить Конгресс правом взимания определенных пошлин на ввозимые в страну товары, частично специфических, частично ad valorem; поступления от таких пошлин должны были направляться на погашение процентов или основного долга по займам, понесенным Соединенными Штатами ради поддержки войны. Пошлины должны были собираться сборщиками, назначаемыми штатами, но подотчетными Конгрессу. Он также рекомендовал штатам установить сроком на двадцать пять лет надежные и эффективные доходы, помимо пошлин, взимаемых Конгрессом, для обеспечения их долей в размере пятнадцати миллионов долларов ежегодно на ту же цель; и когда этот план будет принят всеми штатами, он должен был рассматриваться как образующий взаимный договор, неотменяемый одним или несколькими из них без согласия всех остальных. Предлагалось также изменить правило пропорциональности, установленное Конфедерацией, перенеся его базу с недвижимого имущества на численность населения.

Этот план был разослан по штатам в сопровождении обращения, подготовленного мистером Мэдисоном, в котором необходимость этой меры доказывалась с большой силой и убедительностью. К этому документу прилагались различные материалы, демонстрирующие характер и происхождение государственных долгов, а также заслуги различных государственных кредиторов; целиком Ньюбургские обращения и действия офицеров; договоры, заключенные с королем Франции; и весьма квалифицированный ответ Гамильтона на возражения Род-Айленда. Никогда еще к чувству справедливости какого-либо народа не обращались столь убедительно и напрямую. Никогда дело национальной чести, общественного доверия и общественной безопасности не представлялось с такой силой и красноречием. [180]

И когда мы рассматриваем различные категории государственных кредиторов на исходе войны и помним, что долги страны были заключены ради великой цели обретения ее независимости, и что едва ли найдется хоть один кредитор, не имевший определенных прав на признательность страны, мы не можем не поражаться тому, как такое обращение, сделанное тогда, осталось без внимания со стороны законодательных собраний и народов многих штатов. Во-первых, долги причитались союзнику — великодушному королю Франции, который ссудил американскому народу свои армии и свои сокровища; который подкрепил свои займы щедрыми дарами; и самые договоры которого о возврате долгов содержали свидетельства его великодушия. Во-вторых, они причитались тому благородному отряду офицеров и солдат, которые вели сражения своей родины и которые теперь просили лишь такую долю причитающегося им, которая позволила бы им удалиться со средств к ежедневному хлебу с поля победы и славы в лоно мира и уединения, а также столь надежную гарантию остатка их требований, какую их страна несомненно была способна предоставить. Наконец, они отчасти причитались тем гражданам страны, которые одолжили свои средства государству либо проявили веру в правительство, приняв переуступку государственных ценных бумаг от тех, кто ссудил их подобным образом, а отчасти тем, чье имущество было изъято для государственных нужд. [181]

Соединенные Штаты добились своей независимости. Они готовились занять место среди наций мира. То, как они встретят этот кризис, определит их характер. Права, за которые они боролись, были правами человеческой природы. Эти права восторжествовали и теперь составляли основу гражданского устройства тринадцати независимых штатов. От форм республиканского правления требовалось оправдать себя своими плодами. Высшие качества национального характера — справедливость, добросовестность, честь, благодарность — призывались явить пример, который уберег бы дело республиканской свободы от поношения и бесчестия. [182]

Но, к несчастью, наступление мира привело к ослаблению хрупких ууз, скреплявших Союз, поскольку внимание людей переключилось на внутренние дела их собственных штатов. Пользу и необходимость передачи регулирования внешней торговли центральному правительству, если и осознавали, то лишь немногие ведущие государственные деятели. Торговые штаты воображали, что извлекают выгоду из положения вещей, позволявшего им в качестве импортеров облагать данью своих соседей. Народ еще не понимал, что без единой центральной власти для одинакового регулирования всей торговли противоречащие друг другу правила соперничающих штатов рано или поздно уничтожат Конфедерацию. Не желали они и платить налоги для погашения государственных долгов. Жители Соединенных Штатов еще не начали ощущать, что подобное бремя должно нестись как один из важнейших общественных и социальных долгов. Та часть финансового плана 1783 года, которая требовала от штатов залога внутренних доходов на двадцать пять лет, встретила столь сильное сопротивление, что Конгресс был вынужден отказаться от нее и ограничить свои усилия той частью схемы, которая касалась пошлин на импорт. К 1786 году все штаты, кроме Нью-Йорка, выполнили последнюю часть плана; однако отказ этого штата сделал весь план недействующим, и у Конгресса после окончания войны не осталось иных средств, кроме старого метода обращения к штатам с требованиями в соответствии с нормами Конфедерации. [183]

Таким образом, к моменту возвращения мира Конфедерация просуществовала в качестве правительства военного времени два года и шесть месяцев. Она создавалась главным образом для этих целей, являясь фактически, как и по названию, лигой дружбы между суверенными штатами ради их общей обороны, обеспечения их свобод и их взаимного и общего благополучия; участники которой обязались помогать друг другу против любых внешних нападений. Несомненно, создатели Конфедерации предполагали ее существование и за пределами периода войны; ибо помимо бессрочного характера Союза, который она стремилась и заявляла установить, у нее имелись определенные функции, которые явно должны были осуществляться как в мирное, так и в военное время. Этих функций, однако, было немного. Правительство было создано во время революционной войны для целей этой войны, и оно приступило к работе, когда война еще продолжалась, заняв место и заменив полномочия Революционного конгресса, при котором война была начата и велась.

Письменная конституция с точным и хорошо определенным порядком функционирования пришла таким образом на смену смутным и неопределенным, но обширным полномочиям прежнего правительства. Однако в самом порядке ее функционирования таился чудовищный изъян, искажавший всю систему до состояния, далекого от истинных пропорций и характера правительства. Она наделяла Конфедерацию правом заключать долги и одновременно лишала ее права их выплачивать. Она создавала корпоративное тело, образованное Союзом и известное как Соединенные Штаты, и наделяла его способностью брать деньги в долг и принимать на себя иные обязательства. Она предусматривала порядок наполнения его казны для возмещения расходов государственному кредитору. Но в отношении источников этого наполнения она не давала правительству, заключавшему долги, ровно никаких полномочий. Тринадцать независимых законодательных собраний предоставляли или удерживали средства, которые должны были позволить центральному правительству выплатить долги, заключить которые ему позволила общая конституция, сообразуясь со своими собственными удобствами либо собственными взглядами и чувствами относительно целей, ради которых эти долги были понесены. Тем не менее долги носили сугубо национальный характер, и погашаться они должны были нацией. Но в результате действия системы, при помощи которой нация взялась выполнять свои обязательства, обязанность исполнения оказалась раздроблена между различными подчиненными корпорациями штатов, и страна таким образом оказалась в положении империи, чья власть находилась во власти ее провинций и неизменно контролировалась провинциальными целями и идеями.

Правительство в таком положении, занятое ведением войны, вечно бравшее в долг, но никогда не платившее и вряд ли способное когда-либо заплатить, находилось в условиях, не позволявших вести эту войну с использованием и малой доли реальной энергии и ресурсов нации; и зафиксированным мнением того, кто провел свою страну через всю борьбу и без кого она не смогла бы при этой несовершенной системе добиться своей независимости, является то, что война завершилась бы быстрее и стоила бы во много раз меньше как крови, так и сокровищ, если бы правительство Союза обладало полномочиями прямого или косвенного налогообложения. [184] Но правительство Конфедерации слишком сильно полагалось на патриотизм и чувство чести различных групп населения разных штатов. Моральные чувства народа побуждают к высоким и героическим деяниям; они влекут их с непреодолимой силой и энергией к достижению великих целей свободы и счастья и развивают в индивидуумах высшую способность к выносливости, которую только может проявить человеческая природа. Так было в Американской революции. Анналы ни одного народа, борющегося за свободу, не демонстрируют столько добродетелей стойкости, самоотречения и пламенной любви к свободе, сколько демонстрируют наши, особенно на ранних этапах борьбы. Но любые чувства представляют собой ненадежную и неопределенную опору для регулярной и пунктуальной работы гражданского управления. Финансовые заботы нации, оставляемые в зависимости главным образом от преобладающих настроений справедливости, чести и благодарности — от связи между этими настроениями и той страстью к свободе, что воодушевляла ранние сражения за национальную независимость, — подвергаются огромным рискам. Если обращение к чувствам народа составляет главное основание безопасности государственного кредитора, в дело могут вмешаться иные чувства, которые приведут к отрицанию справедливости претензии; ибо самой природой такого обращения заложено подчинение всего вопроса об обязательстве и долге народному определению. Лишь то правительство способно исполнить справедливые обязательства любого народа, которое обладает как властью провозглашать, в чем эти обязательства заключаются, так и властью собирать средства для выплаты без отсылки того или иного пункта к народным настроениям.

История Конфедерации содержит изобилие доказательств правильности этого положения. К концу войны Соединенным Штатам причитался долг в размере более сорока миллионов долларов перед различными категориями кредиторов, причем весь он был заключен либо правительством Конфедерации, либо его предшественниками, за контракты которых Конфедерация по Статьям была прямо обязана нести ответственность. Этот долг не мог быть погашен без выделения штатами внутренних доходов и без предоставления права собирать другие доходы от внешней торговли страны. Обращение, с которым выступило правительство ради получения этих ассигнований, было адресовано почти исключительно моральным чувствам жителей различных штатов; время для обращения к тем интересам, которые были затронуты передачей центральному правительству полномочий по регулированию внешней торговли, едва ли еще настало, хотя и стремительно приближалось; [185] и следовательно, аргументы, обращенные к чувству справедливости и чувству благодарности, встретили в ответ дискуссии о целесообразности, справедливости и разумности некоторых из требований, обеспечить которые штатам таким образом предлагалось как существующие долги страны, причем не без надежды, питаемой в некоторых кругах, погрузить все в хаос и добиться окончательного отклонения. [186]

Замысел создателей налоговой системы 1783 года носил двойственный характер: во-первых, воздать должное кредиторам страны посредством получения достаточных полномочий для финансирования государственных долгов; и во-вторых, укрепить и консолидировать национальное правительство посредством этих долгов и различных интересов, которые объединились бы вокруг великой цели их ликвидации. Они предвидели по мере приближения мира, что оставление этих долгов на усмотрение отдельных штатов приведет к разделению интересов, фатальному для дальнейшего существования Союза; но возложение ответственности за них целиком на Соединенные Штаты означало бы создание узаконенного союза, который останется эффективным и действующим после того, как внешнее давление войны, до того сплочавшее штаты, исчезнет. Для этой цели они несомненно воспользовались недовольством армии — той категории государственных кредиторов, справедливость требований которой было опасно отрицать немедленно. Нет никаких оснований полагать, что это недовольство разжигалось кем-либо из лиц, определявших курс действий Конгресса. Но прежде чем кризис в «ньюбургских обращениях» достиг своего пика, стало понятно, что крайне важно помешать армии отвернуться от центрального правительства как от своего должника и обратиться к собственным штатам; а после того как неизбежная опасность этого момента миновала, требования армии были использованы — и использованы самым законным образом, — чтобы внушить штатам необходимость уступить Конгрессу полномочия, нужные для отправления правосудия. [187]

В предложении этой финансовой схемы, предполагавшей существенное изменение порядка функционирования действовавшей конституции страны, заключалась великая мудрость; и исключительным счастьем было то, что оно появилось до прихода мира, чтобы быть рассмотренным штатами и послужить предметом их действий. Система Конфедерации потерпела полный крах в обеспечении средств поддержания общественного кредита Союза, и осознание этого краха вело к распаду Союза на его составные элементы — штаты. Люди начали оставлять надежду на выплату долгов страны; или же, если им предстояло быть выплаченными вообще, они стали смотреть на штаты в их индивидуальном качестве как на конечных должников, к которым должна быть переадресована по меньшей мере часть претензий. Если бы стране позволили перейти от состояния войны к состоянию мира без предложения и выдвижения определенной системы финансирования этих долгов за счет общегосударственных ценных бумаг, Союз моментально лишился бы всякой жизнеспособности. Конфедерация, оставленная исполнять функции, принадлежащие ей в мирное время, но лишенная способности облегчить бремя, возложенное ею на страну во время войны, повсеместно рассматривалась бы как бесполезный механизм, цели которого — скудно достигавшиеся в период ее наибольшей активности — полностью перестали существовать. Конгресс посещался бы делегатами лишь немногих штатов, если бы посещался вообще; [188] а скорый распад Союза ознаменовался бы слабыми, судорожными и безуспешными попытками некоторых из них самостоятельно справиться с той долей общих бремен, которая могла быть на них возложена в индивидуальном порядке; открытым отречением других; и окончательным хаосом и утратой всей массы долгов во всеобщем банкротстве, нищете и бесчестии.

Но всеобъемлющая схема 1783 года, хотя она и не была никогда принята, спасла существовавший тогда несовершенный Союз от разрушения, к которому он стремился. Она спасла его для продленного, хотя и хрупкого существования в период отчаянного истощения. Она спасла его, определив долги страны, зафиксировав их национальный характер и предложив общенациональную систему их погашения. Она обратила внимание штатов на пользу и необходимость передачи Союзу некоторой части пошлин, которые могли бы взиматься с иностранных товаров, и тем самым проложила путь к той великой идее единообразия регулирования, которая впоследствии развилась как истинный интерес сообществ, которые в силу своих географических и моральных связей составляют по сути лишь одну страну.