«История происхождения, формирования и принятия Конституции Соединенных Штатов»

Но Вашингтон не видел иного средства против этих зол, кроме открытия прямой связи со штатами, посредством которой он мог бы оказать некоторое влияние на их назначения. Он немедленно предложил Конгрессу, чтобы каждый штат направил в армию комиссию с полномочиями назначать всех офицеров новых полков. Конгресс принял резолюцию, рекомендующую этот шаг штатам и советующую консультироваться с главнокомандующим при осуществлении назначений; продвигать по службе тех офицеров, которые отличились храбростью и вниманием к своим обязанностям; не назначать ни одного офицера, покинувшего свой пост без разрешения; и чтобы все назначаемые офицеры были людьми чести и известных способностей, без особой оглядки на то, служили ли они раньше. [111] Это было лишь частичным средством от изъянов системы. Несколько штатов направили такую комиссию для работы при главнокомандующем; но многие из них медлили с назначениями, и в конце концов Конгресс уполномочил генерала Вашингтона заполнить вакансии.

Другим и опасным изъяном этого плана было то, что континентальное жалованье и премия за зачисление были установлены столь низкими, что некоторые из штатов сочли целесообразным предложить дополнительное жалованье и премию своим собственным людям, чтобы заполнить свои квоты. Это было сделано немедленно штатами Коннектикут и Массачусетс. Последствием этого могло стать то, что если квоты некоторых штатов будут собраны раньше, чем станет известен факт увеличения другими штатами жалованья и премии, то некоторые полки при объединении армии будут получать более высокое жалованье, чем другие, и за этим неизбежно последуют ревность, нетерпение и мятеж. Зная, что в одной и той же армии не может существовать разное жалованье без таких последствий, генерал Вашингтон выразил протест губернатору Коннектикута, приостановил действия комиссаров этого штата и Массачусетса и не позволил им оглашать свои условия до тех пор, пока не удастся выяснить мнение Конгресса. [112] Этот орган, получив от него еще одно сильное представление по этому вопросу, принял резолюцию, увеличивающую жалованье.

Тем не менее система, несмотря на эти попытки ее исправить, работала плохо. Назначение офицеров штатами не поддавалось хорошему управлению; жалованье и премия, даже после их увеличения, были недостаточными; а вся схема набора постоянной армии была начата слишком поздно, чтобы ее можно было успешно осуществить. Еще в середине ноября было сделано так мало, что все силы на одной стороне Гудзона, противостоящие всей армии Хау, не превышали двух тысяч человек из учрежденных полков; в то время как на другой стороне имелись силы не намного больше для обеспечения проходов в Хайлендс. [113] «Я утомлен почти до смерти, — говорил главнокомандующий в частном письме, — ретроградным движением вещей, и я торжественно заявляю, что денежное вознаграждение в двадцать тысяч фунтов стерлингов в год не заставило бы меня претерпеть то, что претерпеваю я; и в конце концов, возможно, потерять свою репутацию, поскольку при таком множестве тягостных обстоятельств невозможно вести дела в соответствии с общественными ожиданиями или даже ожиданиями тех, кто нанимает меня, так как они не делают должных скидок на трудности, порожденные их собственными ошибками». [114]

Немногие страницы в нашей истории столь же болезненны, как те, на которых запечатлены жалобы, исторгнутые из Вашингтона в этот период испытаниями его положения. То, что он, искусный солдат, с честью удалившийся из недавней войны с Франции в свое безмятежное Маунт-Вернон; оставивший его снова, чтобы поставить на карту жизнь и все, что делает жизнь ценной, ради нового исхода независимости своей страны; не просивший никакой награды и не искавший никакой цели, кроме ее благополучия, — должен был пройти в темную долину отступления через Нью-Джерси со всеми его трудностями, опасностями и разочарованиями — его жестокими усилиями и унизительными неудачами — не имея сильного и энергичного правительства, на которое можно опереться, и обращаясь едва ли к чему-либо, кроме Божественной помощи, представляет, поистине, нашему отдельному созерцанию обескураживающий и позорный факт. Но никакие испытания не выпадают на долю наций или людей без своих плодов. Затруднения и трудности, окружавшие Вашингтон в начале Революции, несомненно, способствовали тому, чтобы придать ему ту глубокую гражданскую мудрость, то знание наших гражданских нужд и то влияние на нравственное чувство страны, которые впоследствии так благотворно сказались на установлении Конституции. Сама слабость правительства, которому он служил, стала таким образом его и нашей силой. Без испытаний, которым оно его подвергало, можно вполне сомневаться в том, обладаем ли мы теперь той башней силы — той защитой от смятенных замыслов и сталкивающихся интересов, — которая существует для нас в характере и заслугах этого необыкновенного человека.

Нет необходимости описывать сцену или следовать маршруту отступления генерала Вашингтона через Нью-Джерси, за исключением того, как они иллюстрируют предмет этой работы — конституционную историю страны. Его замечательная военная история хорошо известна. 23 ноября, через четыре дня после даты письма к его брату, процитированного выше, он находился в Ньюарке с отрядом войск, чей уход был близок, и для замены которых не было сделано никаких распоряжений. Противник давил на его арьергард, и чтобы внушить Конгрессу опасность его положения, он направил генерала Миффлина представить им точный отчет об этом. [115] 28-го числа он выступил из Ньюарка утром, а лорд Корнуоллис вступил в него во второй половине дня того же дня. 30-го числа он был в Брансуике, пытаясь, но с небольшим успехом, поднять ополчение; сроки службы бригад из Джерси и Мэриленда истекали в тот день. [1, 1] 1 декабря его армия насчитывала всего четыре тысячи человек, а противник продвигался вперед с величайшей энергией. [116] 5-го числа он решил двинуться обратно в Принстон; но ни ополчение, ни регулярные войска не прибыли, и было слишком поздно предотвратить зло, которое он и предвидел, и предсказывал. [117] 8-го числа он перешел Делавер. [118] 12-го числа он видел, как его горстка людей сокращалась еще больше, и теперь без подкреплений от правительства или энергичных усилий со стороны народа потеря Филадельфии — «событие, — сказал он, — которое ранит сердце каждого добропорядочного американца» — встала призраком на его пути. [119] 16-го числа, продвигаясь вперед, собирая всю великую энергию своего характера для парирования этого глубокого позора, концентрируя каждую оставшуюся у него силу на защиту города и воодушевляя и направляя общественные органы в тоне власти и повеления, он в очередной раз убеждал Конгресс отбросить всякую надежду на ополчение, увеличить число регулярных войск и напрячь все силы для их пополнения. [120] Наконец, все еще сомневаясь в том, не замышляет ли Хау нападение на Филадельфию перед уходом на зимние квартиры, имея менее трех тысяч человек, пригодных к строю, чтобы противостоять хорошо оснащенной армии в десять или двенадцать тысяч человек, и будучи окружен населением, быстро покоряющимся врагу, он почувствовал, что настал час, когда его одиноким рукам должны быть преданы вся военная власть и мощь, которые Континентальный Союз Америки держал в доверительном управлении ради свобод страны. 20 декабря он написал Президенту Конгресса памятное письмо, в котором просил о чрезвычайных полномочиях, но в то же время демонстрировал всю скромность и высокие принципы своего характера. [121]

Конгресс немедленно откликнулся на этот призыв образом, отвечающим чрезвычайным обстоятельствам. 27 декабря 1776 года они приняли резолюцию, наделяющую генерала Вашингтона полными и исчерпывающими полномочиями набирать и собирать самым быстрым и действенным образом со всех или любого из Соединенных Штатов шестнадцать батальонов пехоты в дополнение к уже проголосованным; назначать офицеров этих батальонов; набирать, снабжать офицерами и снаряжать три полка артиллерии и корпус инженеров и устанавливать их жалованье; обращаться к любому из штатов за такой помощью их ополчения, какую он сочтет необходимой; формировать такие склады продовольствия и в таких местах, какие он сочтет подходящими; смещать и назначать всех офицеров в чине ниже бригадного генерала; заполнять все вакансии во всяком другом ведомстве американской армии; брать везде, где бы он ни находился, все, что ему может понадобиться для нужд армии, если жители не хотят продавать это, выплачивая за это разумную цену; арестовывать и заключать под стражу лиц, которые отказываются принимать континентальную валюту или иным образом настроены враждебно по отношению к американскому делу; и передавать штатам, гражданами которых такие лица являлись, их имена и характер их правонарушений вместе со свидетелями для их доказательства. Эти полномочия возлагались на главнокомандующего сроком на шесть месяцев с даты принятия резолюции, если они не будут отменены Конгрессом ранее.

Полномочия, таким образом возложенные на генерала Вашингтона, в действительности были полномочиями военной диктатуры; и, возлагая их, Конгресс руководствовался максимой, что общественная безопасность — высший закон. Они действовали также так, будто являлись надлежащими судьями чрезвычайной ситуации и будто предоставленные ими полномочия находились тогда по праву в их руках. Но это служит удивительным доказательством неустойчивого и аномального состояния политической системы страны и отсутствия практической власти у континентального правительства, что через три дня после принятия резолюций, наделяющих этими полномочиями, Конгресс счел необходимым направить письмо губернаторам штатов с извинениями за этот шаг. И это письмо не было простым извинением. Оно подразумевало сомнение в том, обладает ли континентальное правительство надлежащей властью для предпринятия шагов, которых требовал кризис, и не принадлежало ли исполнение всех мер на самом деле штатам, в то время как Конгресс обладал лишь рекомендательной властью. «Всегда внимательный, — заявлялось в их письме, — к обеспечению гражданской свободы, Конгресс не согласился бы на наделение военного ведомства такими полномочиями, какие содержатся в прилагаемых резолюциях для континентального главнокомандующего, если бы положение общественных дел не требовало в этот кризис решимости и энергии, которые расстояние и численность отказывают собраниям, далеко удаленным друг от друга и от театра войны». Письмо завершалось просьбой к штатам приложить максимум усилий для содействия тем рекрутским наборам, которые генерал может предписать вследствие новых полномочий, данных ему, и восполнить и доукомплектовать свои квоты, как было установлено ранее. [123]

При строгом рассмотрении позиция, занятая Конгрессом, заключалась в следующем: существовал кризис, требующий предельной решимости и энергии; меры, необходимые для противодействия ему, такие как набор войск и принудительное взимание припасов, принадлежали штатам; но поскольку правительства штатов были удалены друг от друга и от театра войны, Конгресс наделял континентального генерала полномочиями делать то, что в действительности принадлежало к ведению штатов. В этом была большая неточность согласно всем нашим нынешним представлениям о конституционной власти. Но тем не менее действия Конгресса выражают и показывают их реальное положение. В них содержится противоречие между истинной теорией их революционных полномочий и теми полномочиями, которые они могли на деле практически осуществлять. По принципу Конгресс был в такой же мере правомочен предпринять шаги, требуемые чрезвычайными обстоятельствами, в какой был правомочен судить о них штатам; и Конгресс был в такой же мере правомочен сделать что-либо напрямую, в какой — возложить полномочие на это на своего генерала. Но ревность штатов, привычки страны и практическое функционирование существовавших институтов никогда не позволяли полностью осуществлять революционные полномочия, которые по праву находились в руках Конгресса. Истинная теория их положения ограничивалась практическими невозможностями; и уход от противоречий стал невозможен. Было замечено, что штаты не будут ни принимать законы или резолюции для ускоренного набора сил и реквизиции припасов, ни позволять делать это комитетам или комиссарам Конгресса; но полагали, что они согласятся на то, чтобы это делал генерал Вашингтон, из уважения к его характеру, к его способностям и его мотивам и из убеждения, что только он один может спасти страну.

Ожидания Конгресса не были обмануты. По всей стране чувствовали, что такие полномочия могут быть возложены в руки Вашингтона без опасений. Штаты в целом смирились с необходимостью и уместностью этой меры, и наблюдалось мало склонности посягать на дарованную власть или жаловаться на нее. Однако из этого согласия были исключения. [124]

Период, последовавший затем, был частью промежутка времени, в течение которого Статьи Конфедерации находились на рассмотрении в Конгрессе. Мы видели, что план конфедерации был представлен этому органу в июле 1776 года и окончательно принят для рекомендации штатам в ноябре 1777 года. Но вскоре после того, как генералу Вашингтону были предоставлены чрезвычайные полномочия, посещаемость членов начала сокращаться, и несколько наиболее выдающихся и способных людей, служивших до сих пор, отошли от дел в Конгрессе. В январе 1777 года в Конгрессе не было делегаций от штатов Делавэр и Нью-Йорк; [125] а в феврале отсутствие многих выдающихся людей, чьи советы имели огромное значение, создало поразительный дефицит. Формирование правительств штатов и местные дела штатов поглотили на время, за несколькими важными исключениями, лучший гражданский талант страны. [126]

Хотя личная эффективность и мудрость Конгресса таким образом заметно снизились, в характере их полномочий или в их отношениях со штатами не произошло никаких изменений, которые придали бы большую энергию их деятельности. Делегации многих штатов были обновлены зимой 1776–1777 годов; но наблюдалось большое разнообразие, а в некоторых случаях и большая расплывчатость в их инструкциях. [127] В таком положении дел — при отсутствии единообразного правила, предписывающего полномочия Конгресса, и при некоторой неопределенности в самом этом органе относительно его полномочий наделять главнокомандующего теми полномочиями, которыми он был теперь наделен, — сколь бы всеобщей ни была готовность страны смириться с их необходимостью, неудивительно, что порой пробуждалась ревность штатов или что она оказывалась неразумной в некоторых своих проявлениях.

Яркий пример такой ревности имел место по поводу провозглашения, изданного генералом Вашингтоном в Морристауне 25 января 1777 года. Сэр Уильям Хау опубликовал в Нью-Джерси провозглашение, предлагающее защиту тем из жителей, которые принесут присягу на верность королю. Многие зажиточные фермеры страны воспользовались этим предложением и получили охранные грамоты от британского генерала. Английские и гессенские войска, однако, не делали различий между друзьями и врагами, но часто совершали великие бесчинства как против личности, так и против собственности. Возмущение населения вернуло бы их на сторону патриотов; но многие из тех, кто принес присягу на верность, испытывали или выражали вследствие этого угрызения совести.

Поэтому генерал Вашингтон издал встречное провозглашение, предписывающее всем лицам, получившим защиту неприятеля, явиться в штаб или к какому-либо генеральному офицеру армии, сдать свои охранные грамоты и принести присягу на верность Соединенным Штатам, — оставляя тридцать дней тем, кто предпочитал оставаться под защитой Великобритании, для того чтобы удалиться за пределы неприятельских линий. Это рассматривалось в некоторых кругах как чрезмерное осуществление власти. Мысль о присяге на верность Соединенным Штатам до образования Конфедерации рассматривалась многими как абсурд. Утверждалось, что верность причитается исключительно тому штату, жителем которого является человек; только штаты суверенны; и именно каждый отдельный штат, а не Соединенные Штаты, которые не обладали суверенитетом, должен требовать это обязательство. Законодательное собрание Нью-Джерси было склонно рассматривать провозглашение генерала Вашингтона как посягательство на их прерогативы; и один из делегатов этого штата в Конгрессе осудил его как неподобающее. [128]

Это чувство разделяли и другие члены; но нет сомнений в том, что это разбирательство было правомерным осуществлением власти, возложенной на главнокомандующего. Он был прямо уполномочен арестовывать и заключать под стражу лиц, враждебно настроенных к американскому делу; и требование от них явки в его штаб явно находилось в рамках этой власти. Более того, хотя никакой конфедерации или политического союза штатов по письменному договору создано не было, Соединенные Штаты вели войну как правительство, регулярно учрежденное своими представителями в конгрессе именно с целью ведения такой войны. У них была армия в поле, офицеры которой имели континентальные патенты и получали жалованье в континентальной валюте. Они осуществляли некоторые атрибуты суверенитета как воюющая держава; и в этом качестве они имели полное право требовать такого обязательства не помогать врагу, которое отделило бы их друзей от их врагов. Это была военная мера; и содержание провозглашения показывает, что генерал Вашингтон требовал присяги именно в этом качестве. Останавливаться в такой момент и тонко рассуждать о том, сколько суверенитета пребывало в каждом из штатов и сколько или как мало принадлежало Соединенным Штатам, было, конечно, великим буквоедством. Но это знаменует собой дух времени и крайнюю ревность, с которой в тот период следили за всякой континентальной властью и авторитетом. [129]

Мы видели, что полномочия, предоставленные генералу Вашингтону, уполномочивали его набрать самым быстрым и действенным образом шестнадцать батальонов пехоты в дополнение к тем, о которых ранее вотировал Конгресс, три полка артиллерии и корпус инженеров, а также обращаться к любому из штатов за помощью их ополчения, когда это необходимо. [130] В период, когда он обратился к этому великому предприятию по формированию новой армии уже в третий раз, существовавшая у него сила в Нью-Джерси и вокруг него должна была быть распущена. Дополнительные полки регулярной линии должны были набираться штатами, и только на них он мог рассчитывать в деле поставки новой армии, с которой предстояло начать кампанию весной 1777 года. Он трудился, говорил он, с тех пор как находился на службе, над тем, чтобы отбивать охоту ко всякого рода местным привязанностям и различиям областей, именуя все это великим именем американца; но он обнаружил, что преодолеть предрассудки невозможно.

Две причины особенно затрудняли его усилия по формированию новой армии; и обе они показывают, сколь мощными были центробежные силы нашей системы в тот период и сколь малое влияние это великое центральное имя оказало на людей из различных штатов. Одной из этих причин было упорство некоторых штатов в предоставлении дополнительных премий для поощрения зачислений в их квоты из первоначальных восьмидесяти восьми батальонов, еще не набранных. Премия, разрешенная Конгрессом, составляла двадцать долларов каждому солдату, поступающему на службу в новое соединение на три года или на время войны. Дополнительная премия, предложенная Массачусетсом, составляла шестьдесят шесть и две трети доллара. Таким образом, людям, находившимся тогда на службе Соединенных Штатов, предлагался стимул в размере восемьдесят шесть и две трети доллара не перевербовываться в свои старые полки по мере истечения срока их службы, а ехать в Массачусетс и записываться в новые квоты, которые формировались в этом штате и которые должны были впоследствии поступать на континентальную службу. Такая же легкомысленная и непатриотичная политика проводилась во всех восточных штатах, и с наступлением весны ее последствия начали сказываться на состоянии новых континентальных батальонов, которые генерал Вашингтон пытался получить из некоторых средних штатов и в которых он не санкционировал выдачу дополнительной премии, расценивая ее как косвенное нарушение союза и соглашения, заключенного делегатами штатов в Конгрессе о выдаче премии только в двадцать долларов за службу в континентальной армии. [131] Наступил апрель, а он не получил ни одного человека из новых призывов, за исключением нескольких сотен из Джерси, Пенсильвании и Вирджинии, в то время как немногие старые полки, оставшиеся после роспуска армии в январе, сократились до горстки людей, при том что неприятель обладал огромными силами и делал все приготовления для захвата Филадельфии.

Выплата этих нерегулярных премий также не помогла штатам в наборе старых призывов, как предполагалось. Скорее, она заставила солдат заломить за себя высокую цену и воздерживаться от зачисления; в то время как вторая причина, на которую я ссылался как на затрудняющую деятельность главнокомандующего, стала большим препятствием для его усилий по планированию и проведению кампании, имеющей своей целью общее благо всего Союза.

Этой причиной была неспособность многих местных властей постичь необходимость такой кампании. Генерал Вашингтон в этот период был изнурен многочисленными просьбами позволить войскам, набранным в штатах для службы континенту, оставаться для защиты отдельных окрестностей от вражеских вторжений. Ничто, говорил он по одному из таких поводов, не могло превзойти то удовольствие, которое он бы испытал, если бы был способен защитить каждый город и каждого отдельного человека на континенте. Но поскольку это было удовольствие, которого он никогда не смог бы реализовать, и поскольку континентальные силы требовались для встречи и противодействия главным замыслам противника на главном театре войны, он не мог согласиться разделить их и отправить в каждый пункт, где противник мог бы попытаться совершить вылазку, «ибо это, — добавил он, — в конце концов означало бы уничтожить самих себя и поработить нашу страну». [132]

Из-за действия этих и других причин, связанных с политической системой страны, армия, с которой Вашингтон был вынужден выйти в поле весной 1777 года, не превышала пяти тысяч семисот тридцати восьми боеспособных людей, исключая небольшой отряд кавалерии и артиллерии. [133] Следствием стала неизбежная зависимость от ополчения в значительной степени на протяжении того лета. Битва при Брандивайне, проведенная с эффективной силой всего в одиннадцать тысяч человек, включая ополчение, против тщательно дисциплинированной армии из пятнадцати тысяч британских и гессенских войск, и проведенная за город Филадельфия в качестве ставки, была проиграна 11 сентября. [134] Конгресс распустился 18-го числа. Сэр Уильям Хау овладел городом 26-го числа; а 27-го числа Конгресс вновь собрался в Ланкастере. Через несколько дней они переехали в Йорктаун, где их заседания продолжались в течение нескольких месяцев.

Положение, в котором они оказались среди темных туч, сгущавшихся над их делом, по-видимому, напомнило им о Статьях Конфедерации, которые дремали на их столе с 8 апреля. В тот день они постановили, что отчет должен быть принят к рассмотрению в следующий понедельник и что два дня в каждую неделю должны посвящаться этому вопросу, пока он не будет полностью обсужден. Когда настал понедельник, его отложили; и только после того, как они были изгнаны из Филадельфии приближением неприятеля, они, судя по всему, полностью осознали тот факт, что без более совершенного союза и более эффективного правительства страна не может быть спасена. Как только они вновь собрались в Йорктауне после того, как были улажены неотложные дела минуты, они приняли 2 октября резолюцию о том, чтобы Статьи Конфедерации были приняты к рассмотрению на следующий день в одиннадцать часов. Однако обсуждение фактически началось лишь 7 октября; но с этого дня оно продолжалось до 17 ноября, когда Статьи в том виде, в каком они впоследствии вступили в действие, были приняты для рекомендации штатам, а законодательным собраниям было разослано циркулярное письмо, представляющее план конфедерации и призывающее к его принятию.

Мы приближаемся к периоду, когда американский народ начал осознавать, что для их безопасности и счастья требуется нечто большее, чем создание правительств штатов; — когда они обнаружили или собирались обнаружить, что некая продуманная система национального правительства имеет существенное значение для тех великих целей, за которые они борются; и что для формирования такого правительства необходимы иные договоренности, нежели меняющиеся инструкции различных колоний или штатов делегатскому корпусу. Предыдущие иллюстрации, заимствованные из гражданской и военной истории страны, были использованы для того, чтобы показать характер и функционирование революционного правительства, конец которого приближается. Ибо мы видели, что великой целью этого правительства было обеспечение независимости каждого из этих отдельных сообществ или штатов от британской короны; что оно было учреждено политическими обществами, не имевшими прямой связи друг с другом, кроме узов общей опасности и общей цели; и что оно было сформировано никаким иным инструментом и не обладало никаким иным органом, кроме единственного корпуса делегатов, собравшихся в конгрессе. Для определенных великих целей и в целях достижения определенных объектов общего интереса объединение народа различных штатов действительно имело место, сводя их вместе для действий через своих представителей; но этот союз теперь терпел неудачу из-за отсутствия определенных полномочий; из-за нежелания народа страны мириться с осуществлением общих революционных полномочий, которыми он был неявно наделен; и из-за отсутствия подходящего гражданского аппарата. По правде говоря, революционное правительство разрушалось из-за своих внутренних изъянов и специфического несчастливого стечения обстоятельств. Прежде всего оно разрушалось из-за отсутствия гражданской исполнительной власти, которая взяла бы на себя инициативу по принятию и осуществлению полномочий, вытекающих из великих целей, за которые оно боролось. Его законодательная власть, хотя она и не была определена в каких-либо письменных документах или публичных хартиртах, была достаточной в силу ее подразумеваемых общих полномочий, чтобы позволить ей издавать декреты, предписывающие исполнение ее собственными агентами всех мер, существенных для национальной безопасности. Но эта власть никогда не осуществлялась отчасти потому, что штаты не желали исполнять ее, но главным образом потому, что не существовало исполнительного органа, который представлял бы континентальную власть и приводил бы в исполнение ее декреты.

Странное обстоятельство заключается в том, что, в то время как революционное правительство было предоставлено самому себе для ведения великих дел континента через простое посредничество конгресса делегатов и таким образом терпело неудачу из-за отсутствия ведомств и полномочий, штаты были заняты применением этих великих принципов в организации и построении народных правительств, при которых они могут формироваться быстро и легко и которые способны к самой разнообразной адаптации к обстоятельствам и нуждам свободного народа.

Подавление королевской власти во всех колониях в силу резолюции Континентального конгресса, принятой 10 мая 1776 года, сделало необходимым формирование местных правительств, способных одновременно отвечать целям политического общества и бесперебойно продолжать защиту законом собственности, жизни и общественного порядка. К счастью, как мы видели, предыдущие конституции всех колоний в значительной степени приучили народ к делам управления; и когда рекомендация Континентального конгресса различным колониям принять такие правительства, которые наилучшим образом способствовали бы их счастью и безопасности, была сделана сразу после первого пролития крови, она была обращена к гражданским обществам, в которых народ в различных формах уже давно привык наблюдать и осуществлять функции законодательства и во всех которых существовали устоявшиеся формы права, судопроизводства и исполнительной власти.

Новое политическое положение, в котором они теперь оказались, требовало во многих колониях лишь небольшого отхода от этих древних институтов. Главным необходимым нововведением было претворение в практику власти народа вместо власти английской короны в качестве источника всей политической власти. Изменения, необходимые для осуществления этого, должны были, конечно, производиться немедленно; материалы для этих изменений существовали повсюду в представительских институтах, которые долгое время составляли часть системы каждой колонии со времени первого заселения страны. Таким образом, как мы видели, во всех провинциальных, проприетарных и хартианских правительствах свободные люди колонии привыкли быть представленными в управлении в той или иной форме; и хотя эти правительства за немногими исключениями находились под прямым или косвенным контролем короны и все они могли быть достигнуты и контролируемы осуществлением произвольной власти, практика представительства через народные выборы была везде известна и привычна. Старые конституции некоторых колоний также были весьма демократичными, допуская выборы исполнительной власти, а также законодательной напрямую народом; [135] в то время как в других, где исполнительная власть назначалась короной, вторая или менее многочисленная палата законодательного органа избиралась народом либо напрямую, либо опосредованно через народное собрание. Таким образом, основы для народных правительств существовали во всех колониях и предоставляли средства для замены нового источника политической власти — воли народа — вместо таковой внешнего суверена.

Но существовали и другие материалы для формирования регулярных и сбалансированных правительств с более близкими подходами к совершенству и с гораздо большей полнотой, чем простая демократия может предоставить любому народу, сколь бы привычным ни было для него осуществление и практика управления. Народ этих колоний был обучен так, чтобы быть способным применять те принципы в построении и функционировании правительства, которые позволяют ему действовать свободно, успешно и умно, опираясь при этом на народную основу. Они были способны видеть, что все, что подразумевается и понимается под правительством, охватывается существованием и надлежащим функционированием законодательной, исполнительной и судебной власти. [136] Они жили при политических устройствах, в которых эти власти были распределены так, чтобы по большей части оставаться отделенными друг от друга и обозначать надлежащие ограничения каждой из них. Если в некоторых случаях одни и те же лица осуществляли более чем одну из этих властей, различия между ведомствами и принципы, которые должны регулировать такие различия, стали известны. Поэтому народ колоний в целом видел, что при построении правительства с народными институтами нет ничего более важного, чем сбалансировать каждое из этих ведомств по отношению к другим так, чтобы не оставлять ни одному из них бесконтрольной и безответственной власти. В общем же они понимали и всегда привыкли к применению другого фундаментального принципа, существенного для хорошо регулируемой свободы, — разделения законодательной власти между двумя отдельными палатами, имеющими различное происхождение и различное устройство. [137]

Но ни одна из этих идей не применялась и даже не мыслилась к применению при построении правительства для Соединенных Штатов; и поэтому именно в этот период мы должны наблюдать медленный прогресс, совершающийся сквозь бедствия и испытания к тем великим открытиям, которые проложили путь к Конституции, и именно тогда мы должны отметить первые из тех неудач, благодаря которым народ Америки усвоил горькую мудрость опыта. Ибо судьба революционного правительства представляет первую иллюстрацию в нашей истории полной тщетности федеративного союза, чье функционирование как правительства состояло бы лишь в согласовании мер на общем совете, оставляя исполнение этих мер отдельным членам конфедерации. Но эта первая иллюстрация, как мы вскоре увидим, не была достаточной для закрепления этой истины в убеждениях американского народа.

Другое и более суровое испытание ждало их. Им предстояло не только снова усвоить, что простой федеративный союз был веревкой из песка, но им также предстояло усвоить, что правительство, учрежденное на этом принципе для целей войны, в которой отдельные члены конфедерации имели общий интерес, не ответит потребностям такой страны, как эта, в мирное время. Им предстояло узнать на горьком опыте, что огромные заботы мирного времени гораздо сложнее забот войны; что на этом континенте должны осуществляться важные функции правительства, которые могут быть выполнены только национальной властью и национальным авторитетом, и что эти функции необходимы не только для процветания и счастья этой нации, но и для продолжения существования республиканской свободы внутри самих штатов. Им предстояло узнать это через состояние, граничащее с анархией; среди упадка общественной добродетели; столкновения местных интересов и почти полного распада связей, которыми удерживается общество. В этом состоянии должна была наконец развиться фундаментальная идея, на которой ныне покоится Конституция Соединенных Штатов, — политический союз народа Соединенных Штатов в отличие от союза штатов, гражданами которых они являются.

Итак, мы подошли к первому этапу в конституционной истории страны. Все сказанное до сих пор сводится к одному главному выводу — ранней и яркой иллюстрации коренных пороков чисто федеративного союза. Следующий этап, который следует за ним, представляет вторую иллюстрацию этой важной истины.

ГЛАВА V.

Ноябрь 1777 г. — Март 1781 г.

Принятие Статей Конфедерации. — Уступка западных территорий. — Первый политический союз штатов.

Теперь нам предстоит рассмотреть период, прошедший между рекомендацией Конфедерации со стороны Конгресса в ноябре 1777 года и ее окончательным принятием всеми штатами в марте 1781 года, — период продолжительностью три с половиной года. Причины, затягивавшие окончательное согласие штатов на новое правительство, и способ, которым в конце концов были устранены различные возражения, относятся к числу важнейших тем нашей конституционной истории. Но прежде чем переходить к их рассмотрению, здесь следует изложить последовательность событий, в результате которых Конфедерация в конечном счете стала обязательной для всех штатов.

Последняя статья Статей Конфедерации предписывала передать их на рассмотрение законодательным собраниям всех штатов; в случае их одобрения штатам рекомендовалось уполномочить своих делегатов ратифицировать этот документ в Конгрессе, после чего он должен был стать обязательным и окончательным. 20 июня 1778 года в Конгрессе был запрошен отчет делегаций о действиях их соответствующих штатов, а 26 июня того же года была принята форма ратификации для подписания. 9 июля ратификация была подписана делегатами восьми штатов: Нью-Гэмпшира, Массачусетса, Род-Айленда, Коннектикута, Нью-Йорка, Пенсильвании, Вирджинии и Южной Каролины. Северная Каролина ратифицировала Статьи 21 июля; Джорджия — 24-го; Нью-Джерси — 26 ноября; Делавэр — 5 мая 1779 года; Мэриленд — 1 марта 1781 года. 2 марта 1781 года Конгресс собрался в рамках Конфедерации.

Несомненно, одной из причин, задержавших полное принятие Конфедерации на столь долгий срок после ее предложения, было отсутствие в Конгрессе многих важнейших и способных людей, чье внимание до того было сосредоточено на делах континента, но которые вскоре после наделения генерала Вашингтона чрезвычайными полномочиями стали заниматься местными делами. В октябре 1777 года Хэнкок оставил кресло председателя Конгресса на два месяца; голосование по резолюции с благодарностью ему за работу в качестве председательствующего свидетельствует о большом дефиците талантов в Конгрессе в тот момент. Присутствовало всего двадцать два члена, и из них единственными именами, хорошо известными истории тогда или впоследствии, были имена Сэмюэла Адамса, Джона Адамса и Элбриджа Джерри из Массачусетса, двух Ли из Вирджинии, Хейворда и Лоренса из Южной Каролины и Сэмюэла Чейза из Мэриленда. Франклин, Артур Ли и Сайлас Дин находились тогда во Франции. Патрик Генри был губернатором Вирджинии. Мистер Джефферсон заседал в законодательном собрании Вирджинии, покинув Конгресс в сентябре с тем, чтобы, как он сам записал, реформировать законодательство штата, которое при королевском правительстве, по его словам, кишело порочными изъянами. Мистер Мэдисон также состоял в законодательном собрании своего родного штата — молодой человек больших надежд, но в то время еще неизвестный как континентальный государственный деятель. Он вошел в Конгресс в марте 1780 года.

В 1778 году, когда делегации были призваны представить отчеты о действиях своих штатов в отношении Конфедерации и когда предстояло столкнуться с первыми возражениями против Статей, Хэнкок вернулся в Конгресс. Сэмюэл Адамс и Элбридж Джерри были среди его коллег от Массачусетса. Мистер Джон Адамс находился в Европе в качестве уполномоченного Соединенных Штатов при французском дворе. Доктор Франклин все еще пребывал за границей. Ричард Генри Ли из Вирджинии, мистер Лоренс и мистер Хейворд из Южной Каролины, Роджер Шерман, Сэмюэл Хантингтон и Оливер Уолкотт из Коннектикута и Роберт Моррис из Пенсильвании присутствовали на заседании. Остальные члены, за одним блестящим исключением, не были людьми выдающегося влияния, способностей или известности. Этим исключением был Гувернер Моррис, вошедший в Конгресс в январе этого года с довольно примечательной репутацией молодого человека, завоеванной в публичных советах Нью-Йорка.

Если сравнить этот Конгресс с Конгрессом 1776 года и вспомнить, что под Декларацией независимости стоят подписи Джона Адамса и Роберта Трит Пейна из Массачусетса, Фрэнсиса Хопкинсона из Нью-Джерси, Бенджамина Раша и доктора Франклина из Пенсильвании, Сизара Родни из Делавэра, Сэмюэла Чейза из Мэриленда, Джорджа Уайта, Томаса Джефферсона и Бенджамина Харрисона из Вирджинии, Уильяма Хупера из Северной Каролины, а также Эдварда Ратледжа и Артура Миддлтона из Южной Каролины (никто из которых теперь не присутствовал), мы сразу замечаем поразительную разницу между этими двумя составами. Эта разница не осталась незамеченной теми, кто тогда живо интересовался ходом государственных дел. Более одного раза она наполняла Вашингтона мрачными предчувствиями; а в начале 1778 года она привлекла внимание Гамильтона, чей бдительный ум охватывал все поле государственных дел и выявлял причины каждой опасности, угрожавшей здоровью политического организма.

Возражения, высказанные законодательными собраниями нескольких штатов против Статей Конфедерации, при рассмотрении оказались состоящими почти исключительно из предложений чисто словесных поправок, главным образом с целью придания документу большей ясности. Все эти поправки были отклонены. Некоторые штаты возражали против правила распределения налогов и вооруженных сил, которые должны были выставляться штатами для службы Союзу, однако Конгресс отклонил каждое предложение об изменении этого правила, поскольку считалось невозможным прийти к соглашению по какому-либо иному принципу.

Но со стороны штата Нью-Джерси было высказано возражение, которое следует особо отметить здесь, поскольку оно предвосхищало великую идею, впоследствии воплощенную в Конституции Соединенных Штатов. Возражение заключалось в том, что Статьи Конфедерации не содержали положения, посредством которого внешняя торговля страны ставилась бы под регулирование Конгресса. Шестая статья Статей Конфедерации провозглашала, что ни один штат не должен вводить никаких пошлин или сборов, которые могли бы противоречить каким-либо обязательствам, принятым Соединенными Штатами в отношении какой-либо иностранной державы в соответствии с договорами, уже предложенными дворам Франции и Испании; в то время как девятая статья гласила, что Соединенными Штатами не должен заключаться никакой торговый договор, который мог бы ограничить законодательную власть соответствующих штатов в установлении в отношении иностранцев таких пошлин и сборов, которым подвергался их собственный народ, либо в запрещении вывоза или ввоза какого бы то ни было рода товаров или сырья. Смысл этих положений сводился лишь к тому, чтобы удержать штаты от введения пошлин, которые мешали бы тогда еще предлагавшимся договорам; во всех остальных отношениях внешняя торговля каждого штата оставалась на усмотрение внутреннего законодательства.

Законодательное собрание Нью-Джерси в очень сильном по своему содержанию меморандуме, представленном Конгрессу 25 июня 1778 года, заявило, что исключительное и единоличное право регулировать торговлю Соединенных Штатов с иностранными государствами должно быть четко возложено на Конгресс, а доходы от пошлин и таможенных сборов должны направляться на строительство и содержание военно-морского флота для защиты торговли и обороны побережий, а также на другие общественные и общие цели на благо всех штатов. Они предполагали, что создание такого общего и взаимного интереса обеспечит огромную надежность Союза. Но это предложение было одновременно и преждевременным, и запоздалым. Оно было преждевременным, поскольку штаты еще не усвоили, что им придется отказаться от контроля над внешней торговлей, если они хотят избежать бедствий вечных междоусобных конфликтов; и оно появилось слишком поздно, поскольку Статьи Конфедерации в период выдвижения этого предложения практически не поддавались изменению.

Главным же препятствием к принятию Конфедерации, задержавшим согласие нескольких малых штатов на столь долгое время, было притязание некоторых крупных штатов на свободные земли, лежавшие в пределах того, что они считали своими законными границами. Границы великих штатов, установленные их хартиями от английской короны, простирались, согласно буквальному тексту, «до Южного моря», и каждый из этих штатов как преемник короны в отношении территориального суверенитета в результате Революции заявлял о правах собственности как на юрисдикцию, так и на все коронные земли в пределах своих границ. Это притязание решительно оспаривали Род-Айленд, Делавэр, Нью-Джерси и Мэриленд. Они настаивали на том, что Конгресс должен иметь право устанавливать границы штатов, чьи хартии простирались столь неопределенно далеко в западные дикие земли, и что незанятые земли должны составлять собственность всего Союза; ведь в случае окончательного установления независимости страны эти земли были бы отвоеваны у английской короны общей кровью и казной всех штатов. Последствия молчаливого признания притязаний великих штатов на благосостояние такого штата, как Мэриленд, ввиду отсутствия в Статьях Конфедерации каких-либо положений на этот счет, были ярко продемонстрированы его законодательным собранием в определенных инструкциях своим делегатам в Конгрессе, представленных этому органу 21 мая 1779 года. Они указывали на два следствия, которые с высокой вероятностью могли вытечь из подтверждения притязаний, выдвинутых Вирджинией на обширную и плодородную территорию: одно из них, по их словам, прямо ущемляло бы интересы Мэриленда, тогда как другое противоречило бы букве и духу предлагаемой Конфедерации. С одной стороны, они предполагали, что продажа Вирджинией лишь небольшой доли этих земель принесет в ее казну огромные суммы денег, позволив ей снизить налоги и тем самым переманить из менее богатого соседнего штата его самых полезных жителей, что привело бы к упадку последнего в отношении богатства и значения в масштабе конфедеративных штатов. С другой стороны, они высказывали предположение, что Вирджиния может и, вероятно, будет вынуждена разделить свою территорию и основать новый штат под эгидой и руководством старшего, от которого тот получит свою форму правления, с которым будет связан определенным союзом и на чьи советы будет опираться. Они заявляли, что если это произойдет, то это войдет в противоречие с буквой и духом уже предложенной Конфедерации; если же это обернется созданием субконфедерации, государства в государстве (imperium in imperio), то штат, обладающий этим обширным владытельством, должен будет либо мириться со всеми неудобствами чрезмерно разросшегося и неповоротливого управления, либо допустить вмешательство авторитета Конгресса в будущем и отсечь часть своей территории для образования нового и свободного штата, принимаемого в конфедерацию на условиях, которые будут определены девятью штатами. Если, спрашивали они, ради счастья и спокойствия столь разросшегося штата потребуется, чтобы Конгресс в будущем вмешался и разделил его территорию, то зачем сейчас заявлять на нее права и настаивать на них? Политика и справедливость, убеждали они, в равной мере требовали, чтобы земли, незаселенные к началу войны, на которые претендовала британская корона и которые были уступлены ею по Парижскому договору, будучи отвоеваны у общего врага кровью и казной тринадцати штатов, рассматривались как общее достояние, подлежащее разделу Конгрессом на свободные, удобные и независимые правительства таким образом и в такое время, какое их мудрость сочтет нужным впредь. Хладнокровно и беспристрастно взвешивая предмет, сопоставляя вероятные неудобства и тяготы с принесением в жертву справедливых и существенных прав, они тогда поручили своим делегатам воздерживаться от согласия Мэриленда на Конфедерацию до тех пор, пока не удастся добиться принятия статьи или статей, соответствующих таким взглядам.

Против этого предложения штат Вирджиния, уже ратифицировавший Статьи Конфедерации, выразил такой протест, что казалось, будто никаких перспектив примирения сторон не предвидится. В этот критический момент выступил штат Нью-Йорк, который актом своего законодательного собрания от 19 февраля 1780 года уполномочил своих делегатов в Конгрессе ограничить западные границы штата и уступил часть своих общественных земель для использования и в пользу тех Соединенных Штатов, которые станут членами федеративного союза. Мотивы, по которым эта уступка была явно сделана, касались формирования Союза посредством устранения, насколько это зависело от штата Нью-Йорк, препятствия, столь долго этому мешавшего.

Получив официальное уведомление об этом акте в докладе от 6 сентября 1780 года, Конгресс настоятельно призвал другие штаты, оказавшиеся в подобном положении, последовать политике великодушного отказа от части своих территориальных претензий, поскольку их нельзя было сохранить целиком, не подвергая опасности стабильность общей конфедерации. Конгресс напомнил им о том, как безусловно необходимо заложить Федеральный Союз на твердой и прочной основе и на принципах, приемлемых для всех его участников; как это важно для общественного доверия и кредита, для поддержки армии, силы национальных советов, внутреннего спокойствия, репутации за рубежом и самого существования американского народа как свободного, суверенного и независимого народа. В то же время они убедительно просили законодательное собрание штата Мэриленд присоединиться к Конфедерации.

В этом штате находились примеры патриотического доверия среди меньших братских штатов. Еще 20 ноября 1778 года Нью-Джерси подал пример благородного доверия со стороны штатов, все еще остававшихся вне Союза. Он заявил, что Статьи Конфедерации в различных отношении неравноправны и невыгодны для него, и что его возражения имеют принципиальное значение для благополучия и счастья его народа; тем не менее, убежденный в насущной необходимости присоединения к предлагаемой конфедерации, чувствуя, что любые обособленные и частные интересы должны быть подчинены общему благу Союза, и твердо веря, что искренность и справедливость остальных штатов со временем устранят неравенство, на которое он жаловался, штат уполномочил своих делегатов присоединиться к Конфедерации.

Делавэр последовал за ним не менее решительно. 1 февраля 1779 года он заявил, что, хотя он по справедливости имеет право наравне с другими членами Союза на ту обширную полосу земли, лежащую к западу от границ Соединенных Штатов, которая была завоевана кровью и казной всех и потому должна стать общим достоянием, распределяемым на выгодных для всех условиях; тем не менее, по тем же причинам и из тех же побуждений, которые объявил Нью-Джерси, и питая аналогичную веру в чувство справедливости своих великих соратников, он ратифицировал Статьи Конфедерации.

Эти примеры не могли не повлиять на советы патриотического Мэриленда. 30 января 1781 года его законодательное собрание приняло акт, преамбула которого начинается с таких памятных слов: «Поскольку утверждается, что общий враг ободрен тем, что данный штат не присоединяется к Конфедерации, в надежде, что союз братских штатов может распасться, и потому продолжает войну в ожидании события, столь позорного для Америки; а наши друзья и прославленный союзник преисполнены мнения, что общему делу пошло бы на пользу наше официальное присоединение к Конфедерации: Сия Генеральная Ассамблея, сознавая, что сей штат с начала войны неизменно и ревностно сражался за общее дело, и будучи полностью уверена в том, что если бы формальная конфедерация не состоялась, сей штат твердо намерен продолжать свои усилия в максимальной степени согласно клятве, данной в Союзе; — движимая искренним стремлением примирить чувства братских штатов, убедить весь мир в нашей неизменной решимости поддерживать независимость Соединенных Штатов и союз с Его Христианстейшим Величеством, а также навсегда уничтожить любые опасения наших друзей или надежды наших врагов на то, что сей штат вновь соединится с Великобританией, — да будет постановлено» и т. д. Затем акт перешел к принятию и ратификации Статей Конфедерации в расчете на то, что справедливость прочих штатов обеспечит интересы всех в отношении незанятой западной территории.

Как только этот акт Мэриленда был представлен в Конгресс, страну облетела радостная весть о том, что Союз штатов завершен на основе столь долго планировавшегося письменного документа. В тот же месяц, когда завершилось создание этого Союза, Вирджиния передала Соединенным Штатам все свои права на земли к северо-западу от реки Огайо; однако эта уступка была окончательно оформлена и принята лишь в марте 1784 года. Эта обширная территория, ныне служащая местопребыванием процветающих и мощных штатов, перешла в собственность Соединенных Штатов на основании положения, принятого Конгрессом, о том, что такие земли должны распределяться на общее благо Соединенных Штатов, заселяться и формироваться в отдельные республиканские штаты, которым надлежит стать членами Федерального Союза с теми же правами суверенитета, свободы и независимости, что и у прочих штатов.

Историк, которому в любом поколении доведется описывать эти благородные акты патриотизма и уступок, должен остановиться и поразмыслить над масштабом события, с которым они были связаны. Он должен остановиться, чтобы воздать должное славным деяниям того великого сообщества, которое первым великодушно устранило препятствие в виде своих территориальных притязаний, а также не менее мужественной уверенности тех малых штатов, которые уповали на будущее ради окончательного и полного устранения неравенства, на которое они жаловались. Он должен воздать должное штату Нью-Йорк за отказ от территории, на которую тот считал свое юридическое право полным; право, которое не могло быть преодолено ничем, кроме высшей справедливости притязаний всей Конфедерации. Эту справедливость он признал. Он отбросил свои хартии и правоустанавливающие документы; он перестал говорить языком королевских жалованных грамот и отбросил принцип правопреемства. Он вышел из круга своих пергаментов на форум совести перед лицом всего американского народа и, признав справедливость его притязаний на земли, завоеванные общими усилиями, — ради обретения бесценных благ союза, как для его, так и для собственного блага, — передал на волю нации определение своих западных границ и пожертвовал на общее благо свои огромные притязания на незаселенные территории.

Такой же чести заслуживают Нью-Джерси, Делавэр и Мэриленд. Первые два, не дожидаясь действий отдельного штата, в чьих предполагаемых пределах находились эти общественные владения, полностью доверились будущему чувству справедливости и ратифицировали Союз в уверенности, что справедливость восторжествует. Последний ждал, но лишь до тех пор, пока не увидел, что его сдержанность ободряет общего врага и деморализует друзей. Увидев это, он больше не колеблясь завершил объединение штатов до того, как Вирджиния совершила уступку, которая впоследствии столь благородно оправдала возложенное на нее доверие.

Таким образом, изучающий американскую конституционную историю не может не видеть, что принятие первой письменной конституции было достигнуто ценой великих и великодушных жертв. Самые основы возведенного впоследствии государственного здания покоятся на блестящих уступках во имя общего блага, совершенных, правда, под суровым прессом войны, но продиктованных благороднейшими побуждениями патриотизма. Эти уступки свидетельствуют о том прогрессе, которого народ Соединенных Штатов достигал тогда как в направлении национального характера, так и национального чувства. Они показывают, что, хотя существовали силы, тяготевшие к разъединению штатов — формирование конституций штатов, сталкивающиеся интересы, порожденные неравенством этих различных сообществ, и прежнее отсутствие национальной законодательной власти, — действовали и другие силы, стремившиеся сплотить кажущиеся разрозненными элементы и создать союз, в котором объединилось бы в единую нацию население, доселе знавшее лишь институты местного характера. Время, однако, еще не прило, когда эти последние тенденции могли полностью преодолеть первые. Лишь после того, как испытания мирного времени проверили прочность и эффективность системы, рожденной в испытаниях войны — когда новый и более суровый конфликт между национальными и местными интересами потряс республику до самого основания, — оказалось возможным сформировать национальное правительство, способное справиться со всеми потребностями обеих сторон. И все же 1781 год ознаменовался созданием Конфедерации, вызванной необходимостью военной обороны против вторгающегося врага. Но это было достигнуто лишь ценой отказа от великих притязаний; и тот факт, что это свершилось и что это проложило путь к нашей нынешней Конституции, доказывает мудрость и патриотизм тех, кто трудился ради этого.

Великая роль Конфедерации в нашей политической истории станет подходящим предметом для рассмотрения после анализа ее положений. Но мы не должны упускать из виду и то обстоятельство, что когда объединение штатов было таким образом обеспечено, мотивы, по которым оно создавалось, и уступки, которыми оно сопровождалось и сменялось, воздвигли колоссальное препятствие на пути к любому будущему распаду. Ближайшей целью каждого штата было достижение собственной независимости от британской короны благодаря совместным и потому более мощным действиям всех штатов. Однако для осуществления такого союза ту громадную территорию, на которой, выражаясь словами Мэриленда, «свободные, удобные и независимые правительства» предстояло сформировать впоследствии, надлежало уступить заблаговременно или же неявно пообещать уступить в пользование и на благо всей конфедерации. Конфедерация штатов, завладевшая столь общим имуществом, оказалась связанной интересом, масштаб и силу которого ныне нелегко переоценить. Союз мог столкнуться с новыми угрозами распада после прекращения войны; его государственный строй и законодательная власть могли оказаться совершенно неадекватными национальным потребностям в мирное время; общественное доверие могло быть подорвано, а национальная мощь — ослаблена, но пока Конфедерация выступала в роли великого доверенного лица собственности, достаточной для обустройства целой империи, существовала гарантия против ее полного уничтожения. Ни один штат не мог выйти из Конфедерации, не утратив своей доли в этом грандиозном общественном достоянии; никакая человеческая мудрость не могла придумать удовлетворительного распределения имущества, уступленного в качестве общего фонда на общую пользу суверенных штатов, без какого-либо фиксированного соотношения долей у соответствующих бенефициаров и без ясных полномочий у правительства Конфедерации распоряжаться самим этим доверенным имуществом.