«История происхождения, формирования и принятия Конституции Соединенных Штатов. Том 2»

Подобным же образом, как только это было осознано и признано, необходимым следствием этого признания стало то, что национальная власть должна гарантировать народу каждого штата право формировать и изменять свои собственные социальные институты; ибо без этого принципа, положенного в основание Союза, не могло быть мира или безопасности для столь смешанной системы правления.

Во-вторых, мы должны рассмотреть тот факт, что среди политических прав штатов, предшествовавших национальной Конституции, было право разрешать или запрещать дальнейший ввоз рабов — трафик, который тогда не запрещался ни одной европейской нацией для своих колоний, но который был запрещен десятью американскими штатами. Передача этого права федеральному Союзу была чисто добровольным актом; она не была строго необходима для тех целей, ради которых предполагалось учредить Конституцию Соединенных Штатов, хотя существовали политические причины, по которым часть штатов могла пожелать получить контроль над этим предметом, а также моральные причины, по которым все штаты должны были стремиться возложить этот контроль на общее правительство. Три штата, однако, как мы видели, придерживались иного мнения относительно своих интересов и долга и отказались войти в новый Союз, если этот трафик не будет исключен из полномочий в отношении торговли на период двадцати лет.

Совершенно очевидно, что если бы эти факты встретили иные подходы и решения, чем то урегулирование, которое было осуществлено на практике, должно было последовать одно из двух последствий: либо вообще не удалось бы принять никакую Конституцию, либо возник бы Союз какого-то рода, из которого по меньшей мере три штата были бы исключены. Если бы произошло первое, что является наиболее вероятным непредвиденным обстоятельством, удел всех этих штатов и впредь составляли бы крайняя слабость и бедстьвеное положение; происходили бы постоянные столкновения и враждебные конфедерации; определенно имело бы место бесконечное продолжение работорговли, сопровождаемое и сменяемое мощным внешним давлением на штаты, которые ее допускали, что привело бы к расовой войне или чудовищному угнетению рабов. Большинство этих бедствий последовало бы за учреждением частичной конфедерации.

С другой стороны, мы должны рассмотреть то, что было приобретено для человечества установлением Конституции. Уничтожение работорговли, за которым последовало общественное мнение в отношении нее столь же сильное и надежное в южных штатах, как и в северных, было куплено ценой, отнюдь не чрезмерной по сравнению с масштабом приобретения. Великое процветание и высокая цивилизация, обязанные торговым полномочиям Конституции, принесли огромную пользу обеим расам: белым — благодаря созданному ими высшему уровню утонченности, а черным — благодаря постепенному, но верному улучшению их положения. Социальная сила и безопасность, вызванные постоянно растущим богатством в сочетании с признанием и утверждением доктрины, которая делает каждый штат неконтролируемым арбитром внутреннего положения своих жителей, предоставили тем, кто заботится о негре, возможность благоразумно и мудро решать свою великую проблему без вмешательства тех, кто не мог принести пользу ни одной из рас своим участием. Это, с любой рациональной точки зрения на предмет, нельзя не рассматривать как одно из главных благодеяний, дарованных Конституцией Соединенных Штатов.

Она сделала возможным освобождение там, где в противном случае оно было бы невозможным или где его можно было бы добиться лишь через ужасы как расовой, так и гражданской войны. Она позволила местным властям адаптировать изменения к местным обстоятельствам. Ее благотворное влияние прослеживается в законах штатов, в записях их судебной практики и в передовом и развивающемся состоянии их общественного настроения; и тот, кто проследовал бы за этими влияниями во всех их деталях и подсчитал сумму того, что она совершила для морального и физического благополучия подчиненной расы, нашел бы повод для благоговейной благодарности Правителю Вселенной. Сколь ни велико было увеличение числа рабов в Соединенных Штатах за последние семьдесят лет, не может быть сомнений в том, что общее улучшение их положения было столь же велико и что оно шло в ногу с растущим процветанием страны. Это процветание позволило частной инициативе и филантропии основать колонию на побережье Африки, которая после веков дисциплины и просвещения вполне может еще стать средством возвращения на ее родную почву в качестве цивилизованных и христианских людей расы, прибывшей к нам в качестве язычников и варваров.

Конечно же, оглядываясь на такие результаты и питая такие надежды на будущее, патриот и христианин не могут иметь никаких реальных оснований для сожалений или жалоб на то, что в системе представительного правления, ставшей необходимой в силу непреодолимых обстоятельств, обнаружилась незначительная аномалия в виде представительства людей, не имеющих политических прав или социальных привилегий; или на то, что вопрос об освобождении — будь то для массы или отдельного индивида — был тщательно закреплен за местной властью; или даже на то, что работорговля осуществлялась в течение нескольких лет, чтобы быть искорененной Америкой прежде всех других наций мира.

ГЛАВА XI.

Доклад Комитета детализации (продолжение). — Оставшиеся полномочия Конгресса. — Ограничения, налагаемые на Конгресс и на штаты.

В предыдущей главе читатель проследил происхождение доходов и торговых полномочий, а также определенных ограничений, примененных к ним в ходе тех великих соглашений, посредством которых они были включены в Конституцию. Теперь нам предстоит рассмотреть некоторые другие ограничения, которые были присоединены к этим полномочиям после того, как первый проект документа был подготовлен и представлен комитетом детализации.

Этот комитет представил неоговоренное полномочие вводить и собирать налоги, пошлины, сборы и акцизы, [232] с определенным ограничением в отношении налогообложения экспорта, окончательное распоряжение которым уже описано; однако они не указали никаких конкретных целей, на которые должны были направляться получаемые таким образом доходы. Общая оговорка, охватывающая налоговые полномочия, была единогласно утверждена Конвенцией 16 августа, оставив исключение экспорта для дальнейших действий. В более поздний период мы находим слова «платить долги и обеспечивать общую оборону и общее благосостояние Соединенных Штатов», добавленные к статье, которая наделяет Конгресс полномочиями вводить налоги и пошлины; и это представляет собой несколько важный вопрос: каким образом и с какой целью они были туда помещены.

Пока полномочия, предложенные комитетом детализации, находились на рассмотрении, мистер Чарльз Пинкни внес несколько тем, призванных восполнить пробелы в их докладе, которые были переданы в этот комитет. Целью одного из его предложений было обеспечить, с одной стороны, чтобы средства, ассигнованные на выплату публичным кредиторам, в течение времени такого ассигнования не перенаправлялись на какие-либо иные цели, а с другой стороны, чтобы Конгресс был ограничен в установлении бессрочных доходов. Другое его предложение предусматривало полномочия по обеспечению выплаты государственного долга, а еще одно — предотвращение нарушения публичного доверия после того, как оно было однажды дано какому-либо государственному кредитору. [233] Сразу после этой отсылки мистер Ратледж внес предложение о создании так называемого расширенного комитета [234] для рассмотрения целесообразности принятия Соединенными Штатами долгов штатов; и после некоторого обсуждения этого вопроса такой комитет был создан, и предложение мистера Ратлежда было передано ему вместе с предложением, внесенным мистером Мейсоном об ограничении предоставления бессрочных доходов. [235] Таким образом, оказывается, что главным предметом, затронутым в последней отсылке, была целесообразность включения в Конституцию конкретных полномочий по осуществлению специальных ассигнований на выплату долгов Соединенных Штатов и отдельных штатов, понесенных во время недавней войны ради общей обороны и общего благосостояния, а не формулирование декларации об общих целях, для которых должны были собираться доходы. Оба комитета, однако, по-видимому, были поручены рассмотрением некоторого ограничения полномочий по сбору доходов с целью предотвращения бессрочных налогов любого рода. Расширенный комитет сообщил первым, представив следующее специальное положение: «Законодательный орган Соединенных Штатов имеет полномочия выполнять обязательства, принятые на себя Конгрессом, и погашать как долги Соединенных Штатов, так и долги, понесенные отдельными штатами во время недавней войны ради общей обороны и общего благосостояния». [236] На следующий день комитет детализации представил доклад, рекомендующий в конце уже принятой статьи, содержащей предоставление полномочий по доходам, добавить следующие слова: «для уплаты долгов и необходимых расходов Соединенных Штатов; при условии, что никакой закон о сборе какой-либо статьи доходов, за исключением тех, которые могут быть специально ассигнованы на выплату процентов по долгам или займам, не остается в силе более чем —— лет». [237]

Таким образом, перед Конвенцией стояли два различных предложения. Одно из них предполагало ограничение полномочий по сбору доходов, другое — нет. Одно заключалось в том, чтобы дать Конгрессу полномочия выплатить революционный долг как Соединенных Штатов, так и штатов, и выполнить все обязательства Конфедерации; другое — в том, чтобы заявить, что доходы должны собираться и налоги взиматься с целью выплаты долгов и необходимых расходов Соединенных Штатов, ограничивая все законы о доходах, за исключением тех, которые должны ассигновать специфические фонды на выплату процентов по долгам или займам, сроком на несколько лет. Когда эти предложения дошли до стадии голосования, предложение, представленное расширенным комитетом, было изменено в декларацию о том, что «все долги, заключенные и обязательства, принятые на себя Конгрессом или под его эгидой, имеют такую же силу против Соединенных Штатов при этой Конституции, как и при Конфедерации». Таким образом, долги штатов были исключены; декларация была поставлена в качестве поправки перед статьей, предоставляющей полномочия по сбору доходов, и, следовательно, очевидно не являлась никаким ограничением этих полномочий. [238]

Но мистер Шерман посчитал, что со статьей о введении налогов и пошлин должно быть связано прямое положение об уплате старых долгов; и он соответственно предложил добавить к этой статье слова: «для уплаты упомянутых долгов и для покрытия расходов, которые будут понесены для общей обороны и общего благосостояния». Это было расценено Конвенцией как излишнее и поэтому не принято. [239] Но положение, представленное комитетом детализации, которое задумывалось как ограничение полномочий по сбору доходов путем объявления целей, ради которых должны были взиматься налоги и пошлины, еще не было рассмотрено, и 31 августа оно вместе со всеми другими нерешенными вопросами было передано новому расширенному комитету, который 4 сентября внес поправку в статью о доходах, изложив ее следующим образом: «Законодательный орган имеет право устанавливать и взимать налоги, пошлины, сборы и акцизы, платить долги и обеспечивать общую оборону и общее благосостояние Соединенных Штатов». Эта поправка была единогласно принята; [240] и когда Конституция пересматривалась по завершении процедур, декларация, делавшая долги и обязательства Конфедерации обязательными для нового Конгресса, была отделена от контекста статьи о доходах и помещена отдельно в шестую статью.

Существует еще одно ограничение как на налоговые, так и на торговые полномочия, история которого теперь требует нашего расследования. Но чтобы понять его правильно, читателю необходимо вернуться к тому положению, в котором налоговые и торговые полномочия оказались в результате секционных компромиссов, описанных в предыдущей главе. Борьба между северными и южными штатами относительно ограничений этих полномочий сводилась, как мы видели, к определенным ограничениям, желательным для последних. Они хотели, чтобы экспорт был исключен из полномочий по сбору доходов; они хотели, чтобы для принятия любого торгового регулирования требовалось голосование в две трети голосов; и три из них хотели, чтобы работорговля была исключена как из полномочий по сбору доходов, так и из торговых полномочий. Мы видели, что результатом секционных компромиссов было то, что торговые и налоговые полномочия остались неограниченными, за исключением изъятия в отношении работорговли; что они оставили налоговые полномочия неограниченными, за исключением ограничения, касающегося экспорта и подушного налога; и что торговые полномочия должны были осуществляться, как и другие законодательные полномочия, большинством голосов в Конгрессе. Общие торговые и налоговые полномочия, таким образом, без иных ограничений, кроме этих, позволили бы Конгрессу собирать свои доходы там, где они сочтут нужным, не обязывая их принимать старые порты ввоза штатов или учитывать место, где груз должен быть разгружен. У них могли бы быть таможни только в одном месте в каждом штате или только в таких штатах, которые они пожелали бы выбрать, и они могли бы таким образом принуждать суда, следующие из всех остальных штатов или в них, проходить таможенную очистку в этих местах. Но с другой стороны, конституционное положение, которое требовало бы от них учреждения таможен в старых портах ввоза штатов, не оставляя им свободы учреждать другие порты ввоза или принуждать суда принимать на борту должностных лиц таможни до того, как они достигли портов своего назначения, создало бы возможности и условия для контрабанды.

Оказывается, жители Мэриленда испытывали определенные опасения, что неограниченные полномочия по принятию торговых и фискальных регламентов могут привести к принуждению судов, направляющихся в Балтимор или из него, проходить очистку в Норфолке или каком-либо другом порту Виргинии. Делегаты Мэриленда соответственно внесли предложение, охватывающее две идеи: во-первых, Конгресс не должен обязывать суда, отечественные или иностранные, входить в порты или платить пошлины и сборы в каком-либо другом штате, кроме того, в который они направляются, или выходить из какого-либо другого штата, кроме того, в котором загружаются их грузы; во-вторых, Конгресс не должен побуждать суда входить в порты или выходить из них в одном штате в предпочтение перед другим посредством каких-либо привилегий или иммунитетов. [241] Это предложение легло в основу той статьи Конституции, которая гласит, что «никакое предпочтение не должно отдаваться посредством какого-либо регулирования торговли или доходов портам одного штата перед портами другого; судам же, следующим в один штат или из него, не должно предписываться заходить, очищаться или платить пошлины в другом». [242]

Именно в то время, когда этот вопрос о равном действии торговых и налоговых полномочий на различные штаты находился на рассмотрении, было разработано и включено в Конституцию дальнейшее положение, требующее, чтобы все пошлины, сборы и акцизы были единообразными на всей территории Соединенных Штатов. Эта статья при окончательном пересмотре документа была присоединена к полномочиям по налогообложению. [243]

Торговые полномочия, помимо того, что они были подвергнуты описанным выше ограничениям, были расширены на предмет, не охваченный ими в докладе комитета детализации. Они включили в него «торговлю с иностранными государствами и между отдельными штатами», подразумевая под первым термином не включение индейских племен на этом континенте, а все другие общины, цивилизованные и варварские, чуждые народу Соединенных Штатов. Согласно системе, которая всегда преобладала в отношениях европейцев и их потомков с индейцами Америки, эти племена постоянно рассматривались как отдельные и независимые политические сообщества, сохраняющие свои первоначальные права и среди них — бесспорное владение почвой, подчиненные исключительному праву европейской нации, совершившей первое открытие их территории, на ее покупку. Этот принцип, включенный в международное право Европы во время открытия и заселения Нового Света и применяемый по общему согласию европейских наций, лежал в основе всех отношений, поддерживаемых с индейскими племенами имперским правительством во время нашего колониального состояния, нашим революционным Конгрессом и Соединенными Штатами при Конфедерации. Он признавал индейские племена нациями, но нациями в особом положении, поскольку их сношения и их способность распоряжаться своими земельными владениями ограничивались первыми первооткрывателями их территории. Это особое состояние влекло за собой два следствия: во-первых, поскольку они являлись отдельными нациями, с ними нельзя было обращаться как с частью подданных какого-либо из штатов или Соединенных Штатов; и во-вторых, поскольку их сношения и торговля подвергались ограничениям, эти ограничения наиболее целесообразно было осуществлять федеральной власти. Столь всеобщим было согласие с этими необходимостями, продиктованными принципом международного права, определявшим положение индейских племен, что в течение всех тринадцати лет, прошедших от начала Революции до принятия Конституции, регулирование сношений с этими племенами было оставлено за федеральной властью. Оно молчаливо предполагалось революционным Конгрессом и было прямо предоставлено Статьями Конфедерации.

Положение Конфедерации по этому вопросу предоставляло Соединенным Штатам исключительное право и полномочия «регулировать торговлю и управлять всеми делами с индейцами, не являющимися членами какого-либо из штатов, при условии, что законодательное право любого штата в пределах его собственных пределов не ущемляется и не нарушается». Исключение таких индейцев, которые были членами какого-либо штата, относилось к тем разрозненным элементам племен, которые утратили свою национальность и в качестве индивидов растворились в политическом сообществе белых. Со всеми другими индейцами, остававшимися в качестве автономных и самоуправляющихся сообществ, торговля и сношения подлежали регулированию Конгресса, в то время как каждый штат в то же время сохранял за собой регулирование своей торговли со всеми другими нациями. Широкое различие, столь рано установленное и столь увековеченное в Конфедерации между торговлей с индейскими племенами и торговлей с «иностранными государствами», объясняет происхождение и введение специального положения для первого в отличие от последнего в Конституции Соединенных Штатов.

Ибо хотя могли существовать некоторые основания утверждать, что торговля с «иностранными государствами» — если бы предоставление торговых полномочий явно не охватывало индейские племена — распространилась бы на эти племена как на нации, чуждые Соединенным Штатам, тем не менее вся история страны и особенности сношений, необходимых для их безопасности, делали исключительно целесообразным наличие четкого признания индейских сообществ, дабы полномочия Конгресса регулировать всю торговлю с ними были не только столь же обширными, как те, что относятся к иностранным государствам, но и основывались на четком утверждении их статуса как племен. Соответственно, мистер Мэдисон внес отдельное предложение «регулировать дела с индейцами как в пределах, так и вне пределов Соединенных Штатов» [244], и комитет, которому оно было передано, воплотил его в жизнь, добавив слова «и с индейскими племенами» в конце статьи, содержащей предоставление торговых полномочий. [245]

Оставшиеся полномочия Конгресса могут быть рассмотрены в том порядке, в каком они рассматривались Конвенцией. Полномочия устанавливать единообразное правило натурализации, чеканить монету и регулировать ее стоимость и стоимость иностранной монеты, а также устанавливать стандарт весов и мер были приняты без обсуждения и при полном единодушии, как они были предложены в проекте, подготовленном комитетом детализации. Полномочие учреждать почтовые отделения было расширено и стало охватывать почтовые дороги. [246]

За ними последовал вопрос о заимствовании денег и выпуске векселей под кредиты Соединенных Штатов — полномочие, которое предлагалось предоставить комитетом детализации, в то время как они одновременно предлагали запретить штатам выпускать векселя. Мне не удалось обнаружить, на каком основании предполагалось правильным или целесообразным наделять полномочиями выпускать векселя Соединенные Штаты и запрещать штатам делать то же самое. То, что в двух положениях, представленных комитетом, имелось в виду одно и то же, достаточно ясно следует из дебатов и истории того времени. Целью запрета в отношении штатов было предотвращение выпуска и обращения бумажных денег; целью предлагаемого предоставления полномочий Соединенным Штатам было дать правительству возможность использовать бумажную валюту, когда у него возникнет такая необходимость. Но записи обсуждений, дошедшие до нас, не раскрывают причин, которые могли привести к предположению, будто бумажная валюта может использоваться Соединенными Штатами с большим правом или безопасностью, чем штатом. Одной из главных причин, приведших к эксперименту по созданию национального правительства с полномочиями предотвращать подобные злоупотребления, были мошенничества и несправедливость, совершаемые штатами при выпуске ими бумажных денег; и именно в это время раздавались громкие и всеобщие протесты против поведения жителей Род-Айленда, которые держались в стороне от национальной Конвенции как раз с целью, среди прочих, сохранить за собой полномочия выпускать такую валюту.

Возможно, фраза «выпускать векселя под кредиты Соединенных Штатов» могла бы остаться в Конституции без какой-либо иной опасности, кроме рисков сомнительного толкования, которое ограничило бы ее значение выпуском долговых свидетельств в рамках полномочий «занимать деньги». Но это было не то значение, в котором термин «векселя» (bills of credit) обычно воспринимался по всей стране, и не то значение, которое предполагалось придать ему в статье, содержащей запрет для штатов. Хорошо понятное значение этого термина относилось к бумажным выпускам, предназначенным для обращения в качестве валюты и содержащим публичное обещание выплатить сумму денег в будущем времени, независимо от того, сделаны они или не сделаны законным платежным средством при уплате долгов. Было бы бесполезно, следовательно, добавлять запрет на превращение таких векселей в законное платежное средство. Если бы полномочия выпускать их однажды обнаружились в Конституции или народ заподозрил бы их наличие там, завернутыми в полномочия занимать деньги, этот документ выставил бы против себя грозную и вероятно фатальную оппозицию. Поэтому было сочтено более мудрым, даже если непредвиденные чрезвычайные обстоятельства в некоторых случаях могли сделать осуществление таких полномочий полезным, отказаться от них вовсе. Соответственно, они были вычеркнуты голосами девяти штатов против двух, и власть Конгресса была таким образом ограничена заимствованием денег под кредиты Соединенных Штатов, что, по-видимому, предназначалось для включения выпуска правительственных банкнот, не передаваемых в качестве валюты. [247]

Статьи, уполномочивающие Конгресс учреждать суды ниже Верховного суда [248] и выносить правила относительно захватов на суше и на воде [249] — причем последняя охватывает предоставление всей юрисдикции по призам — были поддержаны без обсуждения. [250] Затем последовало рассмотрение уголовной юрисдикции в адмиралтействе и юрисдикции в отношении преступлений против международного права. Комитет детализации уполномочил Конгресс «объявлять закон и наказание за пиратство и фелонии, совершенные в открытом море... и за преступления против международного права». Выражение «объявлять закон» и т. д. было заменено на слова «определять и наказывать» по следующей причине. Пиратство — это преступление, определяемое международным правом, а также общим правом Англии. Но в этих сводах законов этим термином обозначается лишь одно преступление. [251] Было необходимо, чтобы Конгресс обладал полномочиями заявлять, принимается ли это определение, а также определять, должны ли какие-либо другие преступления составлять пиратство. Точно так же термин «фелония» имеет определенное значение в общем праве, и в законах различных штатов Союза он имел несколько различное значение. Было необходимо, чтобы Конгресс обладал полномочиями принимать любое определение этого термина, а также определять, какие другие преступления должны считаться фелониями. Точно так же существовали различные преступления, известные международному праву и в целом рассматриваемые в качестве таковых цивилизованными государствами. Но прежде чем Конгресс обрел бы полномочия наказывать за любое из этих преступлений, для него как законодательного органа нации было необходимо определить и обнародовать, какие действия должны рассматриваться как преступления против международного права; и чтобы полномочия делать это включали как полномочия заимствовать из свода публичного права преступления, уже определенные этим сводом, так и распространять определение на другие деяния. Поэтому термин «объявлять» был принят явно с целью установления и создания преступлений, которые должны были рассматриваться как пиратство и фелонии, совершенные в открытом море, и как преступления против международного права. [252]

Такая же необходимость в полномочиях предписывать предварительное определение преступления подделки ценных бумаг и текущей монеты Соединенных Штатов, по-видимому, ощущалась; и она, вероятно, предполагалась к предоставлению посредством терминов «предусматривать наказание за» такую подделку. [253]

Полномочие «объявлять» войну было представлено комитетом как полномочие «вести» войну. Существовало самое общее согласие с уместностью наделения военными полномочиями законодательного органа, а не исполнительной власти; однако первое выражение было подменено вместо второго, судя по всему, чтобы указать на то, что лишь законодательный орган должен формально определять состояние войны, но исполнительная власть может быть способна отражать внезапные нападения. [254] Статья, позволяющая Конгрессу выдавать «каперские свидетельства и свидетельства о репрессалиях», была добавлена к военным полномочиям в более поздний период по рекомендации комитета, которому были переданы различные предложения, внесенные Чарльзом Пинкни, одним из которых являлось это. [255]

В дополнение к военным полномочиям, которые сами по себе, казалось бы, подразумевают власть собирать все необходимые силы, требуемые чрезвычайными обстоятельствами войны, комитет детализации предоставил отдельное полномочие «собирать армии», которое Конвенция расширила, добавив термин «содержать». [256] Это охватывало постоянные армии в мирное время, и, как очевидно позволяла измененная таким образом статья, такие армии могли быть увеличены до любых пределов и продолжены на любое время. Природа правительства, а также свободы и самые предрассудки народа требовали введения некоторого сдерживания с целью предотвращения злоупотребления этими полномочиями. Было предложено ограничение численности войск, которые Конгресс мог бы содержать в мирное время, но оно было отвергнуто всеми штатами как нецелесообразное и невыполнимое. [257] Другое сдерживание, применимое к надлежащему осуществлению самих полномочий, обнаруживалось в идее, предложенной мистером Мейсоном, о предотвращении бессрочных доходов. [258] Применение этого принципа к полномочиям по формированию и содержанию армий обеспечивало бы спасительное ограничение, требуя, чтобы ассигнования на эти цели часто проходили через рассмотрение представителей народа, не затрудняя при этом осуществление самих полномочий. Соответственно, статья, ныне имеющаяся в Конституции, которая ограничивает ассигнования денег на содержание армии сроком не более чем на два года, была добавлена к полномочиям по формированию и содержанию армий. [259]

Полномочие «создавать и содержать военно-морской флот» было единогласно согласовано как наиболее удобное определение полномочий, и к нему были добавлены из Статей Конфедерации полномочия «устанавливать правила для управления сухопутными и морскими силами и регулирования их деятельности». [260]

Следующим предметом, потребовавшим рассмотрения, были полномочия общего правительства над ополчением штатов. Было немного предметов, рассматривавшихся создателями Конституции, которые превосходили бы этот по масштабу, важности и деликатности. Он затрагивал не только отношения общего правительства к штатам и народам штатов, но и вопрос о том, может ли и в какой степени вся эффективная сила нации применяться в национальных целях и направляться на достижение задач национальной значимости. То, каким образом этот вопрос будет решен, в значительной степени и навсегда определяло, должна ли национальная власть зависеть для выполнения своих разнообразных обязанностей в мирное и военное время от постоянных армий, или же она может также привлекать тот крупный резерв сил, который существует во всех странах, привыкших обучать и тренировать своих частных граждан обращению с оружием, и полагаться на него.

Американская революция не продемонстрировала ничего более очевидного, чем тот факт, что ополчение штатов, хотя в целом не было обделено личным мужеством и не было неспособно стать солдатами, оставалось неэффективным и ненадежным в качестве войск. Одной из главных причин этого было то, что при призыве на поле боя на службу федеральной власти различные формирования отдельных штатов смотрели на свое собственное местное правительство как на своего суверена; и будучи неподсудными никаким законам, кроме законов собственного штата, они часто были не склонны признавать какую-либо другую власть. Но еще более мощной причиной их неэффективности являлся тот факт, что они не были дисциплинированы, организованы или вооружены по какой-либо единой системе. Полк ополчения из Нью-Гэмпшира сильно отличался от полка из Нью-Йорка, Пенсильвании, Нью-Джерси или Южной Каролины. Следствием этого было то, что когда эти различные силы сводились вместе для совместных действий, в одной и той же кампании, а порой и в одном и том же сражении часто обнаруживались части их в весьма респектабельном состоянии дисциплины и оснащения, а другие — вообще без всяких признаков дисциплины или оснащения.

Таким образом, необходимость единой системы обучения и вооружения ополчения была очевидной и хорошо понятной вещью во время формирования Конституции. Но контроль над всем этим предметом являлся частью суверенитета каждого штата, которую вряд ли стоило ожидать сдать без больших подозрений и недоверия; и одной из самых деликатных задач, возложенных на Конвенцию, было определение того, в какой степени и для каких целей следует просить народ отдельных штатов передать общему правительству эту важнейшую часть своего политического суверенитета. Одно, однако, было ясным: если общему правительству предстояло быть обремененным обязанностью предпринимать общую оборону против внешнего врага, подавлять мятежи или защищать республиканский характер конституций штатов, оно должно было либо постоянно поддерживать регулярную армию, пригодную для любой подобной чрезвычайной ситуации, либо обладать какими-то полномочиями использовать ополчение. Последнее, если сравнивать с ресурсом постоянных армий, представляет собой, как было сказано об институте рыцарства, «дешевую защиту наций»; и хотя ни одна нация не находила и вряд ли найдет ее достаточной без поддержания некоторых регулярных войск, природа свобод, присущих устройству американских правительств, и все течение настроений американского народа привели бы их к принятию политики, которая скорее сдерживала бы, чем поощряла рост постоянной армии. Следовательно, из обязанностей, которые должны были быть возложены на правительство Союза, представлялось очевидным, что оно должно обладать полномочиями использовать ополчение штатов; и это по необходимости влекло за собой, если оно должно было быть способным к благотворному осуществлению, полномочие в некоторой степени регулировать его организацию, вооружение и дисциплину.

Но первый проект Конституции, подготовленный комитетом детализации, не содержал никаких прямых полномочий по этому предмету, за исключением полномочия «призывать на помощь ополчение для исполнения законов Союза, обеспечения соблюдения договоров, подавления восстаний и отражения вторжений». [261] Возможно, после вступления Конституции в силу можно было бы утверждать, что общие полномочия издавать все законы, необходимые и надлежащие для исполнения специально перечисленных полномочий, позволили бы Конгрессу предписывать регламенты для сил, использовать которые они были уполномочены, поскольку полномочия использовать, казалось бы, подразумевают право поддерживать эти силы в состоянии, пригодном для использования. Но это было бы отдаленное и слишком опасное для доверия следствие полномочий; и одному из мудрейших и проницательнейших государственных деятелей, входивших в Конвенцию, который хоть и не подписал Конституцию, но оказал большое и благотворное влияние на ее подготовку — мистерам Мейсону из Виргинии — сразу пришло в голову, что должны быть переданы прямые и недвусмысленные полномочия по регулированию ополчения. Он изложил очевидную истину: если обучение ополчения останется в руках штатов, они никогда не придут к согласию по какой-либо единой системе; и поскольку убедить их отказаться от полномочий над всем ополчением могло оказаться трудно, он сначала склонялся к принятию плана помещения части ополчения под контроль общего правительства в качестве отборных сил. [262] Но он, как и другие, убедился, что этот план не приведет к единообразию дисциплины во всей массе ополчения. Поэтому вопрос на практике свелся к следующему: какова должна быть природа и степень контроля, предоставляемого общему правительству, если исходить из того, что его контроль должен распространяться на все ополчение отдельных штатов. Этот важный вопрос, заключавшийся в нескольких различных предложениях, был передан в расширенный комитет штатов. [263] Именно им был разработан и оформлен тот план, согласно которому Конгресс теперь обладает полномочиями обеспечивать организацию, вооружение и дисциплину ополчения, а также управление той его частью, которая может быть задействована на службе Соединенных Штатов, оставляя за штатами назначение офицеров и полномочия по обучению ополчения в соответствии с дисциплиной, предписанной Конгрессом; [264] — положение, которое было принято подавляющим большинством штатов. Статья, представленная комитетом детализации, также была принята, благодаря чему Конгресс получает возможность обеспечивать созыв ополчения для исполнения законов Союза, подавления восстаний и отражения вторжений. [265]

Следующим предметом в порядке доклада, представленного комитетом детализации, была та общая статья, которая ныне находится в конце перечня прямых полномочий Конгресса и уполномочивает его «издавать все законы, которые будут необходимы и надлежащие для приведения в исполнение вышеуказанных полномочий и всех иных полномочий, возложенных настоящей Конституцией на правительство Соединенных Штатов либо на какое-либо ведомство или должностное лицо оного». [266] В ходе рассмотрения этого положения не произошло ничего, что проливало бы какой-то особый свет на его значение, за исключением предложения прямо включить в него полномочия «учреждать все должности», необходимые для исполнения полномочий Конституции — дополнение, которое не было сделано, поскольку сочли, что оно уже подразумевается в терминах этой статьи. [267]

Предметы патентов на полезные изобретения и авторских прав писателей, судя по всему, были выдвинуты мистером Чарльзом Пинкни. Они не вызвали никаких обсуждений в Конвенции, но рассматривались в расширенном комитете наряду с другими вопросами, и никаких отчетов о взглядах, которых они придерживались в отношении этой интересной отрасли полномочий Конгресса, не осталось. Мы знаем, однако, исторически, что эти полномочия не только принадлежали всем штатам, но и осуществлялись некоторыми из них еще до того, как была сформирована Конституция Соединенных Штатов. Некоторые штаты имели общие законы об авторском праве, не слишком отличающиеся от тех, что впоследствии были приняты Конгрессом; [268] однако патенты на полезные изобретения выдавались специальными законодательными актами в каждом отдельном случае. Когда полномочия по изданию законов по этим предметам были переданы штатами общему правительству, они были переданы как полномочия издавать законы с целью обеспечения естественного права на плоды умственного труда. Таков был взгляд на них в предыдущем законодательстве штатов, в соответствии с которым полномочия, переданные Конгрессу, должны, разумеется, в значительной степени толковаться.

Таковы законодательные полномочия Конгресса, которые должны осуществляться внутри самих штатов; и сразу очевидно, что они образуют правительство с ограниченными полномочиями. Тогда возникает вопрос, являются ли эти полномочия где-либо полными и всеобъемлющими, охватывающими все правительственные прерогативы и распространяющимися на все объекты, которые оно может принимать в расчет. Как уже было замечено, когда принимались положения о будущем приобретении резиденции правительства, исключительное законодательство над округом, который мог быть приобретен для этой цели, было предоставлено Конгрессу. [269] В той же статье аналогичные полномочия были предоставлены в отношении всех мест, которые могли быть приобретены с согласия законодательного органа любого штата для возведения фортов, складов, арсеналов, верфей и других необходимых построек. [270] Все прочие места, на которые может распространяться власть Соединенных Штатов, охватываются термином «территории», находящиеся вне пределов и юрисдикции какого-либо штата. Поскольку этот предмет тесно связан с полномочиями принимать новые штаты в Союз, теперь нам предстоит рассмотреть происхождение и историю полномочий, предоставленных Конгрессу для этой цели.

Исследуя полномочия Конгресса, содержащиеся в первой статье Конституции, читатель не найдет никаких полномочий по принятию новых Штатов в Союз; и хотя он найдет там всю полноту законодательной власти для управления округом Колумбия и некоторыми другими местами, уступленными Соединенным Штатам для определенных целей, о чем я уже говорил, он не обнаружит там никаких подобных полномочий, дарованных в отношении территории, которая стала собственностью Соединенных Штатов путем уступки со стороны определенных Штатов до и после принятия Статей Конфедерации. Если эта законодательная власть в отношении территорий существует, то искать ее следует в другом контексте; и хотя специальной задачей этой работы не является обсуждение вопросов толкования, здесь уместно изложить историю тех частей Конституции, которые относятся к этой ветви власти Конгресса.

В первом томе этой работы я изложил историю происхождения Северо-Западной территории, ее отношений с Союзом и того, как федеральный Конгресс обходился с ней до момента созыва национальной Конвенции. [271] На основе упомянутых там источников, а также других, к которым теперь будет сделана отсылка, возможно, будет удобно вкратце повторить то, что было сделано или предпринято Конгрессом Конфедерации.

Оказывается, что при подготовке Статей Конфедерации была предпринята попытка включить в них наделение Соединенных Штатов в Конгрессе прямым полномочием определять и устанавливать западные границы существующих Штатов, а также образовывать из территории за пределами границ, которые должны были быть таким образом определены, новые Штаты. Эта попытка полностью провалилась. Она основывалась на идее о том, что земля за пределами законных границ старых Штатов уже являлась или станет в результате предложенного наделения полномочиями по определению этих границ общей собственностью Союза. Но Штаты, которые тогда заявляли о неопределенном расширении на запад от своих фактических поселений, не были готовы к такому признанию или такому наделению полномочиями; и соответственно Статьи Конфедерации, которые были изданы в 1777 году и вступили в силу в 1781 году, не содержали никаких прямых полномочий по распоряжению земельной собственностью Соединенных Штатов и никаких положений, которые можно было бы безопасно истолковать как полномочие по образованию и принятию новых Штатов из незаселенных тогда земель где бы то ни было на континенте. Тем не менее Статьи последовательно ратифицировались некоторыми Штатами и в конечном счете утвердились в явном расчете на то, что Соединенные Штаты станут собственником таких земель путем уступки со стороны Штатов, которые заявляли о правах на них. Чтобы добиться таких уступок как средства побуждения к единогласному присоединению к конфедерации, Конгресс в 1780 году принял резолюцию, в которой пообещал распорядиться землями на общее благо Соединенных Штатов, устроить из них и сформировать отдельные республиканские Штаты и принять такие Штаты в Союз на равных основаниях с его нынешними членами. [272] Большая уступка со стороны Виргинии, сделанная в 1784 году, непосредственно сопровождалась другой резолюцией, направленной на регулирование приобретенной таким образом территории. [273]

Эта резолюция в ее первоначальном виде, представленном г-ном Джефферсоном, содержала план организации временных правительств в определенных Штатах, которые она бралась описать и разметить на Западной территории, а также план принятия этих Штатов в Союз. В частности, в своем первоначальном виде она также бралась регулировать личные права или отношения поселенцев, предусматривая, что после 1800 года рабство или невольное рабство, за исключением наказания за преступление, не должны существовать ни в одном из Штатов, которые будут образованы на этой территории. Но этот пункт был исключен до принятия резолюции, и его удаление оставило меру простым положением о политической организации временных и постоянных правительств Штатов, а также о принятии таких Штатов в Союз. Поскольку это затрагивало личные права или отношения, поселенцы уполномочивались принять для временного правительства конституцию и законы любого из первоначальных Штатов, однако законы подлежали изменению их обычным законодательным органом. Условия их принятия в Союз относились исключительно к их политическим отношениям с Соединенными Штатами или к правам последних как собственника нераспределенных земель.

Примерно через год после принятия этой меры, внесенной г-ном Джефферсоном, и после того как он отправился со своей миссией во Францию, г-ном Кингом была предпринята попытка осуществить законодательное регулирование вопроса о незамедлительном и бессрочном исключении рабства из Штатов, описанных в резолюции г-на Джефферсона. Предложение г-на Кинга было передано в комитет, однако нет сведений о том, что по нему когда-либо принимались какие-либо меры. [274] Уступки Массачусетса и Коннектикута последовали в 1785 и 1786 годах. В течение двух лет с этого периода, ввиду быстроты эмиграции и расселения и того неудобства, которым обернулся план 1784 года, Конгресс счел себя обязанным заново урегулировать весь вопрос в отношении Северо-Западной территории и приступил к разработке и принятию Ордонанса от 13 июля 1787 года. Этот документ не только ставил целью создание политических организаций и обеспечение принятия новых Штатов в Союз, но также напрямую затрагивал права индивидов. Исключение им рабства с территории хорошо известно как одна из его основополагающих статей, не подлежащая изменению народом территории или его законодательным органом. [275]

Полномочие Конгресса заниматься вопросом принятия новых Штатов не только оспаривалось в то время, но и предполагаемое отсутствие у него таких полномочий было одной из главных причин, которые, как утверждалось, требовали пересмотра федеральной системы. Не видно, чтобы вопрос законодательного регулирования прав или положения лиц привлекал к себе особое внимание; также мы не знаем из всего дошедшего до нас, чтобы пункт, касающийся рабства, был исключен из резолюции г-на Джефферсона в 1784 году по специальному основанию отсутствия конституционных полномочий законодательствовать по такому вопросу. Но сам г-н Джефферсон сообщил нам, что большинство Штатов в Конгрессе не соглашались толковать Статьи Конфедерации так, будто они зарезервировали за девятью Штатами в Конгрессе полномочие принимать новые Штаты в Союз из территориальных владений Соединенных Штатов; и что они придали его мере такую форму, при которой вопрос о полномочиях и правило голосования должны определяться тогда, когда новый Штат, образованный на территории, обратится с заявлением о приеме. [276] Кажется также, что, хотя полномочие учреждать территориальные правительства, организовывать Штаты и принимать их в Союз предполагалось в Ордонансе 1787 года, Конгресс Конфедерации никогда не реализовывал это полномочие настолько, чтобы принять Штат. [277] Наконец, г-н Мэдисон сообщает нам в «Федералисте», что все, что было сделано в Ордонансе Конгрессом Конфедерации, включая продажу земель, организацию правительств и предписание условий приема в Союз, было сделано «без малейшего намека на конституционную власть»; [278] — утверждение, которое, было ли оно оправданным или нет, показывает, что законодательная власть некоторыми лицами решительно отрицалась. [279]

Что касается полномочий Конгресса при Конфедерации создавать новые Штаты на Северо-Западной территории и принимать их в Союз, то истина, по-видимому, заключается в следующем. В Статьях Конфедерации нет ни одной части, которую можно было бы назвать наделяющей такими полномочиями; и фактически, когда Статьи разрабатывались, Союз, хотя он и существовал тогда на основе несовершенной связи, не только не обладал такой территорией, но тогда и не казалось вероятным, что он станет собственником земель, на которые заявляли права некоторые Штаты как преемники британской короны и которые лежали в пределах того, что они считали своими первоначальными границами по хартиям. Отказ этих Штатов позволить Соединенным Штатам определять их границы делал излишним предусматривать осуществление власти над публичным доменом. Но в промежуток между подготовкой Статей и их окончательной ратификацией в положении Союза произошла большая переменя. Выяснилось, что некоторые из меньших Штатов не станут участниками Конфедерации, если крупные Штаты будут упорствовать в своем отказе уступить Союзу свои притязания на незанятые Западные земли; и хотя Штаты, которые таким долгое время воздерживались от ратификации Статей, в конце концов приняли их до того, как были осуществлены уступки Западной территории, они сделали это на основе самых торжественных заявлений о том, что они ожидают и уповают на будущее отречение от своих притязаний со стороны других Штатов. Эти справедливые ожидания оправдались. Актами об уступке и действиями Конгресса, которые к ним призывали, Соединенные Штаты не только стали собственниками обширного публичного домена, но и получили этот домен на том экспрессивном доверительном основании, что его земли должны быть распределены на общую пользу, что страна должна быть заселена и сформирована в республиканские Штаты и что эти Штаты должны быть приняты в Союз. В этих передачах, совершенных и принятых на этих доверительных основаниях, было единогласное согласие со стороны Штатов.

Поэтому, хотя в формальном документе, на основании которого был организован Конгресс и посредством которого Соединенные Штаты стали корпоративным органом, не было никакой статьи, которая предусматривала бы принятие новых Штатов в этот орган, сформированных из приобретенной таким образом территории, и не было даровано никаких полномочий по распоряжению такими землями или управлению такой территорией, за пределами этого документа и в тесной связи с ним существовали определенные великие договоренности между Штатами, проистекавшие из актов об уступке и формальных гарантий, которыми эти уступки были вызваны и с которыми они были приняты, которые исходили из того, будто у Соединенных Штатов в Конгрессе имелась надлежащая власть обеспечивать формирование предполагаемых Штатов и их принятие в Союз. Строго говоря, однако, никакой такой власти не существовало. Ее нужно было извлекать, если вообще это было возможно, из публичных актов и всеобщего согласия, и ее нельзя было найти в документе, который сформировал хартию и установил полномочия Конгресса. Следовательно, это была власть, подверженная сомнениям и отрицанию; это было то, для осуществления чего Конгресс не был ни хорошо приспособлен, ни удачно расположен; и более того, она была столь деликатной, столь обширной и столь отличной от всех других полномочий и обязанностей правительства, что делала крайне необходимым ее прямое изложение и дарование в документе, на основании которого должны были осуществляться все прочие функции правительства. [280]

Таково было положение дел в период формирования Конституции; и поскольку мы должны искать зародыш каждого полномочия, охваченного этим документом, на какой-то стадии процедуств, имевших место в ходе его подготовки, важно сразу же обратиться к первому предложению какой-либо власти над этими предметами. При этом мы должны помнить, что Соединенные Штаты приняли уступки Северо-Западной территории, обремененные двумя четкими доверительными обязательствами: во-первых, чтобы страна была заселена и сформирована в отдельные республиканские Штаты, которые должны быть приняты в Союз; во-вторых, чтобы земли были распределены на общую пользу всех Штатов. [281]

Соответственно, мы находим в плане правительства, представленном губернатором Рэндольфом при открытии Конвенции, резолюцию, объявляющую, «что должно быть предусмотрено положение для принятия Штатов, законно возникающих в пределах Соединенных Штатов, будь то в результате добровольного соединения правительства и территории или иным образом, с согласия меньшего чем все количество голосов в национальном законодательном органе». [282] Эта резолюция оставалась неизменной по формулировке и цели на всех этапах, которым подвергались различные предложения, составившие очертания нового правительства, вплоть до времени, когда они были направлены в комитет детальной разработки с целью составления текста Конституции. Учитывая очевидную нехватку полномочий у Конфедерации принимать новые Штаты в Союз; вероятность того, что Вермонт, Кентукки, Теннесси (тогда называвшийся Франклин) и Мэн — ни один из которых не охватывался никакими уступками, которые к тому времени были сделаны Соединенным Штатам, — могут стать отдельными Штатами; и перспективное законодательство Ордонанса 1787 года относительно приема Штатов, которые должны были быть сформированы на территории к северо-западу от Огайо, уступленной Союзу; — представляется вполне определенным, что целью резолюции было предоставление полномочия принимать новые Штаты, сформированные ли из территории одного из существующих Штатов или из территории, которая стала исключительной собственностью Соединенных Штатов. Резолюция не содержала, однако, никакого позитивного ограничения, которое требовало бы согласия какого-либо существующего Штата на отделение части его территории; но поскольку принимаемыми Штатами должны были быть те, которые «законно возникают», очевидно, что первоначальное намерение состояло в том, чтобы ни один существующий Штат не расчленялся без его согласия. Но чтобы сделать это еще более определенным, комитет детальной разработки в статье, в которой он реализовал эту резолюцию, придал ее положениям силу в следующих словах: — «Новые Штаты, законно образованные или учрежденные в пределах Соединенных Штатов, могут быть приняты законодательным органом в это правительство; но для такого приема необходимо согласие двух третей членов, присутствующих в каждой палате. Если новый Штат возникает в пределах какого-либо из существующих Штатов, для его приема также необходимо согласие законодательных органов таких Штатов. Если на прием дано согласие, новые Штаты принимаются на тех же условиях, что и первоначальные Штаты. Но законодательный орган может устанавливать условия для новых Штатов в отношении государственного долга, который будет существовать в то время». [283]

Таким образом, в первом проекте Конституции содержалось ограниченное полномочие принимать новые Штаты, возникающие как в пределах любого из старых Штатов, так и на территории Соединенных Штатов. Но в этом предложении был большой пробел; ибо хотя принимаемыми Штатами должны были быть те, которые возникают законно, и такой Штат мог быть сформирован из территории существующего Штата законодательной властью последнего, все же не было определено, как Штат должен «законно возникнуть» на территории Соединенных Штатов. Также в Конституции не было введено на тот момент никакого положения, посредством которого Конгресс мог бы распоряжаться землей национального домейна. Эти, а также другие упущения сразу же привлекли внимание г-на Мэдисона, который, как мы видели, придерживался мнения, что все законодательство старого Конгресса в отношении Северо-Западной территории осуществлялось без конституционных полномочий. До того как была достигнута статья, охватывающая принятие новых Штатов, он предложил следующие полномочия наряду с другими: [284] «распоряжаться неапроприированными землями Соединенных Штатов»; и «учреждать временные правительства для возникающих там новых Штатов». Эти предложения были переданы в комитет детальной разработки, но до каких-либо действий по ним была достигнута и взята в работу статья, ранее представленная этим комитетом, и по ней развернулся ход заседаний, который привел к положениям, находящимся ныне в третьем разделе четвертой статьи Конституции. [285]

Первым изменением, внесенным в статью, представленную комитетом, было исключение пункта, который провозглашал, что новые Штаты должны приниматься на равных основаниях со старыми. Причиной, названной для этого изменения, было то, что законодательный орган не должен быть связан по рукам и ногам таким приемом, так как это может качнуть баланс сил в сторону Западных Штатов. [286] Следующей модификацией было исключение пункта, который требовал голосования двух третей присутствующих членов для приема Штата. [287] Это оставило предлагаемую статью простым наделением полномочием принимать новые Штаты, требующим согласия законодательного органа любого Штата, который может быть расчленен, а также согласия Конгресса. Затем некоторые из членов от меньших Штатов предприняли настойчивую попытку снять это ограничение на том основании, что Соединенные Штаты по мирному договору с Англией стали собственником коронных земель, которые находились в пределах, на которые заявляли права некоторые Штаты, склонные к разделению; и утверждалось, что требование согласия Виргинии, Северной Каролины и Джорджии на отделение их Западных поселений может дать этим Штатам ненадлежащий контроль над титулом Соединенных Штатов на пустующие земли, лежащие в пределах юрисдикции, на которую заявляли права эти Штаты, и позволит им удерживать юрисдикцию несправедливо, вопреки желанию поселенцев. Но подавляющее большинство Штатов отказалось уступить полномочие расчленять Штат без его согласия, отнимая даже его притязания на юрисдикцию. Им представлялось, что в отношении муниципальной юрисдикции над уже осуществленными поселениями в пределах границ, на которые заявляли права Виргиния, Северная Каролина и Джорджия, Конституция не должна вмешиваться без совместного согласия поселенцев и Штата, осуществляющего такую юрисдикцию; что если титул на земли, незанятые во время мирного договора и лежащие в пределах первоначально установленных хартией границ любого из Штатов, является предметом спора между ними и Соединенными Штатами, то этот спор будет находиться в пределах досягаемости судебной власти как спор между Штатом и Соединенными Штатами или же может быть прекращен путем добровольной уступки притязаний Штата в пользу Союза. [288]