«История происхождения, формирования и принятия Конституции Соединенных Штатов. Том 2»

По правде говоря, однако, нет больших оснований полагать, что Конгресс Конфедерации всерьез помышлял об учреждении федерального города. Они были слишком слабы для такого предприятия. Они могли принимать резолюции и постановления на этот счет и направлять их властям штатов; и если это вызывало более пристальное внимание к нуждам и достоинству федерального органа, то это было хорошо и, вероятно, являлось главным образом целью, которую преследовали. Если бы они действительно приступили к тому, что предлагала их резолюция 1783 года, — приобрели юрисдикцию, равно как и право собственности на землю, над участком земли, — они неизбежно столкнулись бы с серьезным препятствием в виде нехватки конституционных полномочий. Эта трудность, судя по всему, ощущалась позднее; ибо постановление 1784 года предписывает лишь покупку земли и умалчивает о вопросе муниципальной юрисдикции. К тому же во всех отношениях является благом, что этот замысел никогда не был осуществлен, если он вообще всерьез рассматривался. Присутствие Конгресса в городе Нью-Йорк, где зимой 1787 года заседало также и законодательное собрание штата, позволило Гамильтону провести в обоих органах те меры, которые непосредственно привели к созыву национального Конвента. [207] И было особенно отрадно, что весь этот предмет поступил на рассмотрение Конвента, не будучи отягощен ни предварительным выбором места старым Конгрессом, ни какими-либо шагами относительно муниципальной юрисдикции, которые те могли бы предпринять или упустить.

Ибо в тогдашнем настроении умов с 1783 по 1788 год было непросто определить, где должно располагаться местопребывание федерального или национального правительства. Конвент счел этот вопрос нерешенным и мудро решил оставить его таковым. Города Нью-Йорк и Филадельфия имели свои пожелания и ожидания, и было вполне целесообразно, чтобы Конституция не делала выбора ни между ними, ни против обоих. Не менее важно было и то, чтобы она не предписывала, следует ли размещать местопребывание национального правительства в каком-либо из других торговых городов, либо в столице или в пределах юрисдикции какого-либо штата, либо в округе, находящемся исключительно под юрисдикцией Соединенных Штатов. Это были серьезные вопросы, затрагивавшие общие интересы Союза; но как бы они ни решались, они стоили бы Конституции в том или ином отношении значительной части той поддержки, в которой она нуждалась, если бы они были решены до того, как она вступила в силу. [208] Тем не менее временно новое правительство должно было располагаться где-либо в пределах границ штата и в одном из главных городов; и поскольку заседавший тогда в Нью-Йорке Конгресс, вероятнее всего, пригласил бы своих преемников собраться там, возникла необходимость предусмотреть будущее перемещение, когда настанет время для всеобщего согласия по различным и деликатным затрагиваемым вопросам. Различие в структуре двух палат предполагаемого Конгресса, однако, и различие интересов, которые могли преобладать в каждой из них, делали разногласие по этим вопросам вероятным, если не неизбежным; а разногласие относительно места их будущих заседаний, если бы оно сопровождалось полномочием заседать в разных местах, оказалось бы губительным для мира в Союзе и функционирования правительства.

Поэтому комитет по деталям включил в свой проект пункт, запрещающий любой из палат без согласия другой откладывать заседание более чем на три дня или переносить его в любое другое место, кроме того, где заседает Конгресс. Мистер Кинг выразил опасение, что это подразумевает полномочие обеих палат переносить заседания в любое место; и поскольку частая смена мест дискредитировала федеральное правительство, он считал, что для переезда необходимо принять по крайней мере закон. Мистер Мэдисон полагал, что центральное положение окажется настолько необходимым и будет столь настоятельно требоваться Палатой представителей, что переезд из места их первой сессии будет исторгнут силой, даже если для этого потребуется закон. Но существовало опасение, что если правительство однажды утвердится в городе Нью-Йорк, оно никогда не будет перенесено, если для этого потребуется закон. Таким образом, положение, представленное комитетом, было сохранено, и двум палатам было оставлено право самостоятельно во время сессии Конгресса переносить заседания в любое место или на любое время, о котором они смогут договориться. [209]

Тем не менее было необходимо, чтобы Конституция наделяла законодательную власть полномочием учреждать местопребывание правительства вне юрисдикции любого из штатов и вдали от любых их городов. Могло наступить время, когда этот вопрос можно было бы встретить удовлетворительным образом. Несомненно, настанет время, когда народ всего Союза сможет увидеть, что достоинство, независимость и чистота правительства потребуют, чтобы оно не находилось под какими-либо местными влияниями; когда каждый гражданин Соединенных Штатов, призванный принимать участие в функциях этого правительства, должен будет чувствовать, что он и его близкие будут обязаны своей защитой не иной власти, кроме власти самого Союза. Определенные неудобства, несомненно, могли ощущаться при размещении правительства вдали от крупных центров торговли. Но ни одно из главных мест сосредоточения богатства и изысканности не находилось очень близко к центру Союза; и если бы какое-либо из них оказалось таковым, необходимость исключительной местной юрисдикции обнаружила бы себя, вероятно, после принятия Конституции, перевешивающей все прочие соображения. Соответственно, когда Конституция пересматривалась с целью обеспечения необходимых положений, упущенных при ее подготовке, было определено, что законодательной власти не следует давать никаких категоричных указаний на предмет местопребывания правительства; но что Конгрессу должны быть предоставлены полномочия осуществлять исключительное законодательство во всех случаях в отношении такого округа площадью не более десяти квадратных миль, который посредством уступки определенных штатов и принятия Конгрессом станет местопребыванием правительства Соединенных Штатов. Это положение сделало Конгресс Соединенных Штатов исключительным сувереном округа Колумбия, которым он управляет в своем качестве законодательного органа Союза. Оно позволило Вашингтону основать город, носящий его имя; к которому, каковы бы ни были притязания местной привязанности, каждый американец, способный разглядеть связь между честью, славой и благополучием своей страны и достоинством, удобством и безопасностью ее правительства, должен обращаться с любовью и гордостью.

Что касается регулярного времени заседаний, никаких указаний комитету по деталям дано не было; однако они включили в свой проект Конституции пункт, требующий от законодательной власти собираться в первый понедельник декабря каждого года. Тем не менее существовало большое расхождение во мнениях относительно целесообразности указания какого-либо времени в Конституции и относительно конкретного периода, принятого в докладе. Но поскольку всеобще признавалось, что Конгресс должен собираться ежегодно, положение, которое ныне содержится в Конституции и требует ежегодных сессий, а также устанавливает первый понедельник декабря в качестве времени их начала, если законом не будет назначен иной день, было принято в качестве компромисса различных взглядов. [210]

ГЛАВА X

Доклад комитета по деталям, продолжение. — Полномочия Конгресса. — Великие компромиссы Конституции в отношении торговли, экспорта и работорговли.

В проведенном до сих пор рассмотрении процесса формирования Конституции читатель мог заметить отсутствие каких-либо прямых положений, касающихся регулирования торговли и получения доходов. Была сформирована система правления, охватывающая национальный законодательный орган, в котором с точностью был определен лишь способ представительства. Полномочия этого законодательного органа были описаны лишь в самых общих выражениях. Он должен был обладать «законодательными правами, предоставленными Конгрессу Конфедерацией», а также полномочием «осуществлять законодательство во всех случаях ради общих интересов Союза, а также в тех случаях, в которых штаты по отдельности были некомпетентны или в которых гармония Соединенных Штатов может быть нарушена осуществлением раздельного законодательства».

Несомненно, можно было бы посчитать, что, поскольку нехватка у Конфедерации полномочий осуществлять единообразное торговое регулирование, затрагивающее внешние и внутренние отношения штатов, являлась одной из главных причин созыва этого Конвента, такие полномочия подразумевались в формулировке резолюции, которая провозгласила общие принципы, на основе которых должна была регулироваться власть национального законодательного органа. Тем не менее оставалось определить, какого рода регулирование торговли требовалось «общими интересами Союза» или в какой степени штаты были некомпетентны в рамках своего раздельного законодательства справляться с интересами торговли так, чтобы содействовать «гармонии Соединенных Штатов». Точно так же на основе тех же общих принципов могли подразумеваться полномочия по изысканию доходов. Но должен ли был торговый потенциал, предвосхищенный в этих широких декларациях, быть ограниченным или неограниченным; имелись ли какие-либо специальные объекты или интересы, на которые он не должен был распространяться; и должны ли были доходы правительства проистекать из пошлин, налагаемых по усмотрению на импорт или экспорт, либо на то и другое; могут ли они проистекать из акцизов на изделия или продукцию страны; должны ли были его полномочия в области прямого налогообложения осуществляться в рамках дополнительных ограничений по сравнению с теми, о которых уже было условлено для распределения прямых налогов между штатами, — все эти детали оставались еще совершенно не урегулированными.

Два вопроса, один из которых мог подпадать под общие торговые полномочия, а другой — под общие полномочия по сбору доходов, уже упоминались вскользь, и оба они сулили породить великие затруднения. Генерал Пинкни дважды заявлял о том, что Южная Каролина не сможет присоединиться к новому предлагаемому Союзу, если он будет обладать полномочием облагать налогом экспорт. [211] Стало также очевидным в ходе дискуссий и договоренностей относительно распределения представителей, что возможное поощрение работорговли, которое могло последовать за допущением чернокожих в формулу представительства, являлось для северных штатов одним из главных препятствий к такому допущению; и в то же время было весьма сомнительно, согласятся ли все южные штаты уступить общему правительству полномочие запрещать эту торговлю. [212] Компромисс, который уже состоялся по вопросу представительства, урегулировал принципы, на основе которых должен был решаться этот сложный вопрос. Но не было достигнуто согласия об уступке полномочия увеличивать численность населения рабов посредством продолжающегося импорта; и если бы не удалось достичь какого-то удовлетворительного и разумного урегулирования по этому вопросу, не было бы никакой вероятности того, что Конституция будет окончательно ратифицирована народом северных штатов. [213] Поэтому необходимо внимательно взглянуть на эти два вопроса, а именно на налогообложение экспорта и запрещение работорговли.

То, что полномочие устанавливать налоги или пошлины на экспортируемую продукцию принадлежит любому правительству, обладающему общей властью выбирать объекты, из которых должны извлекаться его доходы, представляет собой положение, не вызывающее больших сомнений. Не подлежит сомнению и то, что это полномочие может сопровождаться огромной выгодой не только в целях получения доходов, но и для поощрения обрабатывающей промышленности; и очевидно, что оно часто может использоваться как средство контроля над торговой политикой других стран, когда применяется к товарам, которые те не могут производить, но которые они вынуждены потреблять. Правительство, лишенное этого полномочия, не вооружено самыми полными и действенными средствами противодействия регуляциям иностранных государств, которые тяжким бременем ложатся на промышленную деятельность его народа, хотя оно и может располагать другими достаточными источниками доходов; и поэтому, до тех пор пока нерегулируемый торговый обмен и свободный обмен товарами не станут общей политикой всего мира, отказывать какому бы то ни было правительству в полномочиях в отношении экспортируемой продукции собственной страны означает ставить его в определенное невыгодное положение по сравнению со всеми торговыми нациями, обладающими властью повышать цены на товары, которые они производят сами.

Но, с другой стороны, практика налогообложения продукции страны по мере ее выхода за пределы страны для поступления в потребление других наций может приносить пользу только такому правительству, которое способно выбирать и упорядочивать объекты такого налогообложения так, чтобы вершить почти равное правосудие для всех своих производящих интересов. Если, например, такой продукт, как вино, производился бы только одной провинцией Франции, а все остальные провинции не производили бы никаких товаров, востребованных другими нациями, экспортная пошлина на вино пала бы целиком на ту единственную провинцию, где оно производилось, и поставила бы ее производство в условия неравной конкуренции с винами других стран. Но Франция производит разнообразные вина, рожденные во многих различных провинциях; и поэтому при установлении экспортной пошлины на вина правительство этой страны, должным образом учитывая спрос на каждый вид или класс этого товара, должно главным образом принимать во внимание влияние такого налога в конкурентной борьбе с тем же товаром, производимым другими странами.

Ко времени формирования Конституции Соединенных Штатов не существовало ни единого продукта, общего для всех штатов, который имел бы достаточное значение, чтобы стать предметом всеобщего экспорта. Поистине, не было никаких товаров, производимых на экспорт столь многими штатами, чтобы налог или пошлина, налагаемые на них при покидании страны, действовали с хоть каким-то подобием равенства даже в различных регионах Союза. Фактически от крайней северной до крайней южной границы Союза экспорт был настолько разнообразен как по видам, так и по объемам, что налог, наложенный на статью, являющуюся продуктом Юга, не мог быть сбалансирован налогом, наложенным на статью, производимую или изготовляемую на Севере. Как, например, бремя экспортной пошлины на табак Виргинии или рис и индиго Южной Каролины могло быть уравновешено аналогичной пошлиной на лесоматериалы, рыбу или муку других штатов? Возможно, после долгого опыта и накопления необходимой статистики можно было бы приблизиться к равенству таких бремен; но это никогда не могло бы стать чем-то большим, чем неудовлетворительным приближением; и в то время как влияние такого налога на одном конце Союза на спрос на подвергнутый ему товар можно было бы оценить — поскольку возможность для других наций снабжать себя в другом месте могла быть столь точной, что ее легко измерить, — его влияние на другом конце Союза на другой товар могло быть совершенно неопределенным, поскольку спрос из-за рубежа мог испытывать влияние новых источников снабжения или по случайным причинам продолжать оставаться почти таким же, как прежде.

Каким бы теоретически правильным ни было поэтому наделение общего правительства теми же полномочиями облогать налогом экспорт, что и в отношении введения пошлин на импортируемые товары, — а аргумент в пользу этого, проистекающий из потребностей в доходах и защите обрабатывающей промышленности, был чрезвычайно веским, — реальное положение дел в стране делало совершенно невозможным получение согласия некоторых штатов на полные и всеобъемлющие полномочия по сбору доходов. Несколько наиболее видных лиц в Конвенте горячо выступали за это. Известно, что Вашингтон, Мэдисон, Вильсон, Гувернер Моррис и Дикинсон придерживались мнения, что правительство будет неполноценным без полномочия облагать налогом как экспорт, так и импорт. Но решительная позиция, занятая Южной Каролиной, чей экспорт за один год, по словам генерала Пинкни, составил 600 000 фунтов стерлингов — плод труда ее рабов, — вероятно, побудила комитет по деталям включить в свой доклад с проектом Конституции четкий запрет на наложение каких-либо налогов или пошлин на товары, вывозимые из любого штата.

Сходный вопрос в отношении объема торговых полномочий был призван возникнуть из отношений различных штатов к работорговле. Если полномочие регулировать торговлю, которое могло быть передано общему правительству, должно было быть всеобщим и неограниченным, оно обязано было включать право запрещать импорт рабов. Если право санкционировать или толерировать импорт рабов, которое, подобно всем другим политическим правам, принадлежало народу отдельных штатов как суверенных сообществ, должно было быть сохранено ими в качестве изъятия из торговых полномочий, которые они могли передать национальному законодательному органу, то это изъятие должно было быть четко и определенно установлено. По ряду причин этот вопрос неизбежно должен был встать, как только характер и объем торговых полномочий окажутся в центре дискуссии. В то время как эта торговля была запрещена всеми остальными штатами, включая Виргинию и Мэриленд, она была лишь обложена пошлиной Северной Каролиной и подвергнута аналогичному сдерживанию Южной Каролиной и Джорджией. Основа представительства в национальном законодательном органе, в которую было решено включить рабов в определенной пропорции, создавала у северных штатов сильный политический мотив добиться для общего правительства полномочия предотвращать дальнейший вроз ввоза. Было благом, что этот мотив существовал; ибо на карту были поставлены честь и репутация страны, стремившейся положить конец этой торговле. Никакая другая нация, правда, в то время не отменила ее; но здесь собрались штаты Америки, занятые созданием конституции правления, которая, если американский характер должен был соответствовать принципам американской Революции, обязана была зайти так далеко в признании прав человека, насколько позволяли обстоятельства их реального положения. То, что было практически осуществимо сделать из соображений гуманности, и все, что могло быть успешно сделано, составляло меру их долга как государственных деятелей — меру, признанную и претворяемую в жизнь создателями Конституции, включая многих из тех, кто представлял рабовладельческие округа, равно как и представителей штатов, которые либо отменили как торговлю людьми, так и самый институт рабства, либо явно были предназначены сделать это.

Это справедливое и необходимое правило действия, ограничивавшее их усилия тем, что позволяли реальные обстоятельства страны, тем не менее проводило четкое различие между запрещением будущего импорта рабов и освобождением от рабства тех, кто уже находился в стране. Первое могло быть осуществлено, если удавалось заручиться согласием народа штатов, без посягательства на их суверенный контроль над положением всех лиц в пределах их соответствующих границ. Оно предполагало лишь отказ от права увеличивать численность своих рабов за счет продолжающегося импорта. Но полномочие определять, должны ли рабы, находившиеся тогда в их пределах, оставаться в этом состоянии, не могло быть уступлено народом штатов без крушения каждого принципа, на котором покоилась система нового правительства и который до тех пор справедливо рассматривался как существенный для его учреждения и будущего успешного функционирования.

Поэтому не следует делать вывод, будто подавляющее большинство членов Конвента, добиваясь полномочия запретить увеличение числа рабов путем дальнейшего импорта, намеревалось посредством этого искоренить институт рабства в пределах штатов. Настолько, насколько они действовали из политических побуждений, они стремились отнять у штата возможность увеличивать свое представительство в Конгрессе путем завоза рабов из Африки; и настолко, насколько они руководствовались соображениями общей справедливости и гуманности, они стремились прекратить торговлю, которая никогда не велась и никогда не может вестись без бесконечной жестокости и национальной бесчестия. То, что индивиды низшей расы, уже поставленные в положение подчинения высшей, могут в силу необходимости по праву оставаться на попечении и под властью тех, кому они были вручены, является нравственным положением, вполне пригодным для признания христианским государственным деятелем. То, что новые индивиды могут по праву помещаться в то же положение — не в результате деяния Провидения через естественное увеличение вида, а в результате деяния человека, переносящего их из отдаленных земель, — это совсем другое положение. Различие между тем и другим, поскольку моральное суждение имеет дело с поступками создателей Конституции в отношении стоявших перед ними обстоятельств, определяет те пределы долга, которые они намеревались признать.

Не существует удовлетворительных средств для определения того, в какой степени продолжение импорта рабов было необходимо с экономической точки зрения для штатов Северная Каролина, Южная Каролина и Джорджия. Имеются некоторые основания полагать, что естественный прирост населения рабов в Виргинии в тот период с избытком обеспечивал ее потребности; и возможно, менее здоровые регионы более южных штатов все еще нуждались в зарубежных поставках, чтобы поддерживать уже возделываемые земли в обрабатываемом состоянии или делать продуктивными новые земли. [214] Все, что исторически достоверно на этот счет, заключается в том, что представители трех самых южных штатов действовали из убеждения, что их избиратели не уступят право продолжать импорт рабов, хотя сами по себе они могли бы прекратить эту практику в будущем.

Однако эти заявления еще не были сделаны к тому моменту, когда принципы, на основе которых должна была строиться Конституция, были переданы комитету по деталям. В Конвенте еще ничего не произошло, что делало бы достоверным сохранение полномочий на импорт любым из штатов. Таким образом, комитет по деталям, насколько простирались действия Конвента, обладал неограниченным выбором между полными и ограниченными торговыми полномочиями. В него входили три члена от нерабовладельческих и два от рабовладельческих штатов; [215] но поскольку один из них, мистер Ратледж из Южной Каролины, был среди тех лиц, которые впоследствии огласили в Конвенте позицию, которую займут его собственный штат, а также Северная Каролина и Джорджия, нет никаких сомнений в том, что он объявил о той же решимости и в комитете. В своем докладе они соответствующим образом сформулировали торговые полномочия. Они предусмотрели, что законодательный орган Соединенных Штатов должен обладать полномочиями устанавливать и взимать налоги, пошлины, сборы и акцизы, а также регулировать торговлю с иностранными государствами и между отдельными штатами.

Но они также доложили о нескольких ограничениях как в отношении доходов, так и в отношении торговых полномочий. Помимо того, что в соответствии с девятой резолюцией, принятой Конвентом, предусматривалось распределение прямого налогообложения между штатами пропорционально переписи, проводимой по определенному правилу, они добавили дополнительные ограничения: что национальный законодательный орган не должен налагать никаких налогов или пошлин на товары, вывозимые из любого штата, равно как и на переселение или ввоз таких лиц, которых отдельные штаты сочтут уместным допустить; что такое переселение или ввоз не должны быть запрещены; что подушный налог не должен взиматься иначе как пропорционально переписи; и что никакой навигационный акт не должен приниматься без согласия двух третей членов, присутствующих в каждой палате.

То, что новое правительство должно обладать полномочиями по прямому налогообложению, общепризнавалось, и также общепризнанно было то, что оно должно обладать полномочиями регулировать торговлю с зарубежными странами. Но среди южных государственных деятелей более или менее преобладало мнение, что интересы их собственных штатов, рассматриваемые как отдельные и обособленные от интересов торговых штатов, не требуют регулирования торговли со стороны общего правительства. Нелегко определить, в какой степени эти взгляды были правильными. Принимая во внимание лишь тот факт, что основным продуктом Виргинии был табак, как частично и Северной Каролины; что рис и индиго были главными продуктами Южной Каролины и Джорджии; и что ни один из этих четырех штатов не располагал значительным количеством судов, — можно было несомненно считать, что неограниченные внешние сношения имеют для них важное значение.

Но, с другой стороны, если эти штаты, наделив Союз полномочиями регулировать торговлю, рисковали подвергнуть себя временному росту фрахтовых ставок, меры, которые могли привести к такому эффекту, также напрямую вели бы к увеличению южного, а также северного судоходства, к приумножению торгового флота всей страны и тем самым к усилению ее общей морской мощи. Способствуемая таким образом общая безопасность была одинаково важна для одного класса штатов, как и для другого. Рост каботажной торговли также увеличил бы потребление продукции всех штатов. Величайшей же выгодой, извлекаемой из национального регулирования торговли — выгодой, в которой все штаты разделяли бы в равной мере, какими бы ни были их продукты, — несомненно являлось устранение существовавших и пагубных мер возмездия, которые штаты до тех пор практиковали по отношению друг к другу. [216]

И все же эти преимущества были косвенными или сопутствующими. Непосредственные и очевидные торговые интересы различных частей Союза, рассматриваемые в массе, не были идентичными; и в некотором смысле было верно, что полномочие регулировать торговлю являлось уступкой со стороны южных штатов северным, за которую они могли разумно ожидать эквивалентных выгод или которую они могли с полным правом пожелать оговорить каким-либо ограничением.

По получении доклада комитета по деталям и при достижении статьи, касающейся представительства, последствия согласия на то, чтобы рабы учитывались в правиле, взятые в связи с необузданным правом штатов увеличивать население рабов путем дальнейшего импорта и с освобождением экспорта от налогообложения, стали более заметными и более способными вызвать серьезное недовольство. Уступка рабовладельческого представительства была сделана некоторыми северными членами в надежде, что это может послужить средством укрепления плана правления и обеспечения для него полных полномочий как в отношении доходов, так и в отношении торгового регулирования. Но теперь выяснилось, что по двум весьма важным пунктам руки национального законодательного органа оказываются связаны по рукам и ногам. Импорт рабов не мог быть запрещен; экспорт не мог облагаться налогом. Эти ограничения казались многим имеющими неизбежную тенденцию к подрыву великих первостепенных целей национального правительства. Все должны были согласиться, что защита от иностранного вторжения и от внутренней смуты была одной из главных целей, ради которых такое правительство должно было быть учреждено. Должны ли были тогда все штаты быть связаны обязанностью защищать каждый в отдельности, и должен ли был каждый иметь свободу вносить слабость, которая увеличила бы как его собственную, так и общую опасность, и в то же время удерживать компенсацию за это бремя? Если рабы должны были импортироваться, почему экспорт, производимый их трудом, не должен был обеспечивать доход, который позволил бы общему правительству защищать их господ? Отказаться от этого было столь несправедливо и неразумно, говорил Руфус Кинг, что он не мог согласиться на представительство рабов, если только экспорт не подлежал налогообложению; — пожалуй, он не смог бы окончательно согласиться с этим ни при каких обстоятельствах. [217]

Гувернер Моррис с присущим ему пылом пошел еще дальше и настоял на возобновлении обсуждения темы представительства, раз уж другие черты системы должны были благоприятствовать росту числа рабов и перекладывать бремя содержания правительства главным образом на северные штаты. Было праздным, заявлял он, утверждать, будто прямое налогообложение может взиматься с рабовладельческих штатов пропорционально их представительному населению: ибо общее правительство никогда не сможет протянуть руку и залезть непосредственно в карманы людей на столь огромной территории. Его доходы должны были происходить от экспорта, импорта и акцизов. Поэтому он не согласился на требуемые жертвы и предложил вставить слово «свободных» перед словом «жителей» в статье, регулирующей основу представительства. [218]

Но в Конвенте нашлось немного людей, достаточно смелых, чтобы рисковать последствиями расшатывания договоренности, стоившей столько труда и тревог; которая была сделана настолько близкой к правильной в теории, насколько позволяли обстоятельства дела; и которая была, по сути, лучшим практическим решением великой трудности. Предложение мистера Морриса получило голос лишь одного штата. [219] Подавляющее большинство делегаций сочло более мудрым перейти к обсуждению предлагаемых ограничений в отношении доходов и торговых полномочий в надежде, что каждое из них будет рассмотрено и разрешено применительно к истинным принципам, применимым к данному вопросу, или что все в целом будет улажено посредством какого-либо соглашения, которое не потревожит то, что было урегулировано с таким трудом.

Великое затруднение, сопутствовавшее предлагаемому ограничению на налогообложение экспорта, заключалось в том, что, как бы ни решился этот вопрос, он, вероятно, лишит новое правительство поддержки некоторых важных членов Конвента. Те, кто считал правильным, чтобы правительство обладало полными полномочиями по сбору доходов, ратовали за то удобство, с которым крупный массовый продукт, в котором у Америки не было соперников на внешних рынках, мог стать предметом экспортного налога, который в реальности уплачивался бы иностранным потребителем. С другой стороны, сама легкость, с которой такие объекты могли быть отобраны для налогообложения, пугала штаты, чья продукция представляла лучшую возможность для осуществления этой власти. Они не отрицали очевидной истины, что налог в конечном счете должен пасть на потребителя; но они считали достаточным уступить право введения пошлин на импорт, не отказываясь от контроля, которым каждый штат обладал теперь над своей собственной продукцией. [220]

Но в представленной форме предполагаемого ограничения таился и другой вопрос. Оно запрещало национальному правительству облагать налогом экспорт, но не налагало никаких ограничений в этом отношении на власть штатов. Если бы они сохранили власть над собственным экспортом, они обладали бы тем же правом облагать налогом продукцию других штатов, вывозимую через их порты. Эта власть использовалась в огромной степени и всегда деспотично. Виргиния обложила налогом табак Северной Каролины; Пенсильвания обложила налогом продукцию Мэриленда, Нью-Джерси и Делавэра; и было очевидно, что каждый штат, не обладающий удобными и доступными морскими портами, должен будет впредь подчиняться тем же поборам, если эта власть останется неограниченной. Передайте ее общему правительству, говорили сторонники полных доходов, и неудобства, сопутствующие ее осуществлению отдельными штатами, будут устранены. Но те, кто выступал против обладания такими полномочиями со стороны общего правительства, опасались большего угнетения со стороны большинства штатов, действующих через национальный законодательный орган, чем они могли претерпеть от рук отдельных штатов. Восемь северных штатов, говорили они, имеют интересы, отличные от пяти южных штатов, и в одной палате законодательного органа первые должны были иметь тридцать шесть голосов, а вторые — двадцать девять.

Из соображений подобного рода, соединенных с другими, которые делали бы почти невозможным выбор объектов такого налогообложения так, чтобы оно действовало равномерно, ограничение восторжествовало. [221] Таким образом, полномочие по сбору доходов оказалось лишено одной крупной отрасли налогообложения, которая, сколь бы трудно ни было применять ее на практике на территории такой страны, как эта, составляет часть прерогатив каждого полноценного правительства, которая, как многие верили, была существенна для успеха предлагаемой Конституции, но которая успешно оспаривалась другими как притеснительная для их местных и специфических интересов.

Должны ли были торговые полномочия испытать подобное сокращение по сравнению с полными пропорциями справедливой власти над внешней торговлей штатов? Должны ли были штаты, чья крупная однородная продукция, получаемая трудом рабов, не давала бы доходов в национальную казну, оставаться свободными импортировать всех рабов, которых могла поставить Африка? Должны ли были торговые штаты наблюдать, как каботажная торговля страны, охватывающая самый экспорт, освобожденный таким образом от бремени всех видов и стимулируемый новым притоком рабов, переходит на иностранные суда, и быть не в состоянии защитить свои интересы большинством голосов в национальном законодательном органе? Неужели нельзя было заключить ни одного выгодного торгового договора ни с одной иностранной державой, если только меры, необходимые для понуждения к нему, не могли получить одобрения двух третей Конгресса? Неужели Север должен был навсегда быть отрезан от торговли с Вест-Индией и в то же время видеть, как работорговля ведется без ограничений и без перспектив или надежды на ее окончательное прекращение?

Это были серьезные и глубокие вопросы. Голосование, освобождающее экспорт от налоговых полномочий, не могло быть отозвано. Оно прошло подавляющим большинством голосов штатов; и многие голоса были отданы за освобождение не из соображений секционного характера, а из-за трудностей, которые должны были сопутствовать осуществлению этой власти, и из убеждения, что такое налогообложение порочно по принципу. Таким образом, южные штаты добились всего, чего желали в отношении доходных полномочий, и теперь три из них с непреклонной твердостью заявили, что вопрос в отношении торговых полномочий заключается в том, будут ли они сторонами Союза или нет. Если от них потребуют отказаться от права ввозить рабов, Северная Каролина, Южная Каролина и Джорджия не примут Конституцию, хотя они были готовы сделать рабов объектом налога наравне с другими импортными товарами. [222] Было также очевидно, что на пункте, требующем принятия навигационного акта двумя третями каждой из палат, будут настаивать некоторые, хотя и не все, южные члены.

Таким образом, мрачные и туманные перспективы во второй раз предстали перед создателями Конституции. Если с одной стороны находились штаты, чувствовавшие себя обязанными как класс настаивать на определенных уступках, то с другой стороны стояли те, для кого такие уступки были невозможны. Главным мотивом для восточных и для большинства северных штатов при стремлении к новому союзу под новой структурой правления был торговый мотив. Они так тяжело пострадали от последствий торговой политики Англии и других европейских наций и от неспособности Конгресса контролировать эту политику, что для них стало непременным обеспечить национальную власть, которая могла бы диктовать условия и средства торговых сношений со всей страной. Отрезанные от британской вест-индской торговли английскими королевскими указами (Orders in Council), восточные и средние штаты нуждались в иных средствах противодействия этим притеснительным регуляциям, нежели те, что можно было найти в их раздельном законодательстве штатов, которое не предоставляло никаких полномочий для получения ни единого торгового договора. [223] Помимо этих соображений, касавшихся особых интересов торговых штатов, отсутствие военно-морского флота, который мог быть создан только посредством мер, поощряющих рост торгового флота, и который, будучи необходим для защиты торговли, также требовался для обороны всей страны, делало необходимым, чтобы полномочие принимать навигационный акт не было обременлено никакими серьезными ограничениями.

Идея требования голосования двух третей в Конгрессе для принятия навигационного акта, основанная на предполагаемом различии северных и южных либо торговых и плантаторских интересов, исходила из необходимости особой защиты последних от первых посредством специального законодательного сдерживания. До определенной степени, как я уже говорил, эти интересы, если рассматривать их в совокупности, представляли собой реальное различие. Но из этого не следовало, что данное специфическое ограничение власти большинства являлось необходимым или целесообразным способом защиты от притеснительного законодательства. В любой системе народного правления существуют огромные недостатки в отходе от простого правила большинства; и, пожалуй, принцип, требующий согласия более чем большинства, никогда не должен распространяться на чисто законодательные вопросы, а должен ограничиваться положениями договоров и теми фундаментальными изменениями, которые затрагивают природу правительства и вовлекают условия, на которых объединяются различные слои общества.

Несомненно, целью тех, кто добивался этого конкретного ограничения, было смягчить характер правительства в его отношении к интересам торговли. Но реальный вопрос заключался в том, существовала ли какая-либо необходимая причина ставить эти интересы на иную основу, нежели все прочие предметы национального законодательства. Действие старого правила Конфедерации, требовавшего согласия девяти штатов в Конгрессе почти по всем важным мерам управления, многие из которых не затрагивали никаких фундаментальных прав отдельных штатов, выявило неудобства сосредоточения в руках меньшинства власти препятствовать справедливому и необходимому законодательству. Если действительно было весьма вероятно, что полномочие при оставлении его за большинством будет злоупотребляться, — если интересы восточных и средних штатов были чисто и полностью торговыми и могли бы так сформировать законодательство страны, чтобы поощрить рост ее торгового флота за счет других форм промышленности и предпринимательства, а иных подходящих и эффективных сдерживаний найти было нельзя, — тогда предложенное ограничение могло быть уместным и необходимым.

Но по правде говоря, раздельные интересы восточных и средних штатов при внимательном рассмотрении не были во всех отношениях одинаковыми. Коннектикут и Нью-Джерси были аграрными штатами. Нью-Йорк и Пенсильвания, хотя и были заинтересованы в морской торговле, были призваны стать крупными производителями важнейших зерновых культур. Мэриленд, будучи торговым, в то же время являлся и аграрным штатом. Новые штаты, которые могли образоваться на Западе, были бы почти полностью аграрными и имели бы не больше судоходства, чем могло потребоваться для перемещения излишков продуктов своей земли по великим внутренним озерам в сторону берегов Атлантики. Все эти штаты, существующие и ожидаемые, были заинтересованы в получении торговых договоров с зарубежными странами; все они нуждались в благах единообразного торгового регулирования; но не все они были в равной степени заинтересованы в высокой степени поощрения роста американского судоходства посредством сурового навигационного акта, который тяжело ударил бы по южному плантатору.

Мало того, что существовала весьма значительная защита от злоупотребления своей властью со стороны секционного большинства в этих более мелких различиях интересов, в правительстве уже были введены два весьма эффективных законодательных сдерживания этой власти. Если бы несправедливая и притеснительная мера завоевала большинство в Палате, она могла бы быть отклонена в Сенате или, если бы это сдерживание не сработало, она могла быть остановлена исполнительной властью.

Тем не менее частью ограничений торговой власти, содержавшихся в докладе комитета по деталям, стало то, что для принятия навигационного акта требовалось голосование двух третей обеих палат законодательного органа. Голосование, принявшее запрещение налогов на экспорт и состоявшееся 21 августа, сопровождалось в тот же день и на следующий день бурными дебатами о налогообложении работорговли, в ходе которых три штата Джорджия, Северная Каролина и Южная Каролина поставили ограничение власти Союза над этой торговлей условием принятия ими Конституции. Эти дебаты завершились предложением Гувернера Морриса передать весь предмет на рассмотрение комитета из одного человека от каждого штата, с тем чтобы три вопроса об экспорте, работорговле и навигационном акте составили сделку или компромисс между северными и южными штатами. [224] Но запрещение налогообложению экспорта уже было согласовано, и оставалось передать в комитет лишь предлагаемое ограничение против налогообложения или запрещения переселения или ввоза таких лиц, которых штаты сочтут уместным допустить, ограничение, требующее, чтобы подушный налог соответствовал переписи, а также предполагаемое ограничение полномочий принимать навигационный акт. Таким образом, по сути, перед этим комитетом должны были встать вопросы о том, следует ли исключить работорговлю как из торговых, так и из доходных полномочий общего правительства и должно ли торговое полномочие быть подчинено ограничению, требующему голосования двух третей при обращении с торговыми интересами Союза.

Мы очень мало знаем о дебатах этого комитета; но поскольку каждый штат был представлен в нем в равной степени и поскольку позиция различных секционных объектов вполне ясна, мы не испытываем никаких затруднений в формировании мнения относительно мотивов и целей урегулирования, ставшего результатом их действий, или в получении верной оценки самого результата.

Прежде всего, нам следует вспомнить предыдущие уступки, уже сделанные северными штатами, и проистекающие из них преимущества. Этими уступками были представительство рабов и освобождение экспорта от налогообложения. Если бы рабы не были включены в систему представительства, северные штаты не имели бы никакого политического мотива для приобретения полномочия положить конец работорговле. Если бы экспорт их основных продуктов не был выведен из сферы действия доходных полномочий, южные штаты не имели бы никакого очень веского или особого мотива вовлекать их в новый Союз; но с таким освобождением они могли извлекать из Конституции столь же великие выгоды, какими могли наслаждаться их северные конфедераты. Обе стороны поэтому вошли в финальный комитет по компромиссу со стойким стремлением завершить создание Союза и учредить новое правительство. Северные штаты желали полных торговых полномочий, включая работорговля и навигационные законы, зависящих от голосов большинства в Конгрессе. Южные штаты боролись за сохранение права импортировать рабов и за ограничение принятия навигационных законов голосованием в две трети. Обе стороны могли быть удовлетворены лишь путем уступки некоторой части их соответствующих требований.

Если бы северные штаты могли согласиться на будущее, а не на немедленное запрещение работорговли, они могли бы в конечном итоге получить полные торговые полномочия по всем предметам, осуществляемые национальным большинством. Если бы южные штаты могли довериться национальному большинству настолько, чтобы наделить их полной конечной властью регулировать торговлю, они могли бы добиться продолжения работорговли на ограниченный период времени.

Таковым в реальности было урегулирование, совершенное и рекомендованное комитетом. Они предложили, чтобы переселение или ввоз таких лиц, которых несколько существовавших тогда штатов сочтут уместным допустить, не запрещались национальным законодательным органом до 1800 года, но чтобы на таких лиц мог быть наложен налог или пошлина по ставке, не превышающей средний уровень пошлин, налагаемых на импорт; чтобы пункт, касающийся подушного налога, оставался в силе; и чтобы положение, требующее принятия навигационного акта голосованием в две трети, было исключено. [225]

В это устройство не было внесено никаких изменений, когда оно поступило на рассмотрение Конвента, за исключением замены 1808 годом периода, в который должно было прекратиться ограничение торговых полномочий, и положения о конкретном налоге на импорт рабов, не превышающем десять долларов на каждого человека. [226] Остальные особенности этого урегулирования, касающиеся подушного налога и навигационного акта, были одобрены подавляющим большинством штатов. [227]

Таким образом, благодаря своевременным и хорошо продуманным уступкам с обеих сторон работорговля была незамедлительно подведена под доходные полномочия общего правительства, а также, по истечении двадцати лет, под его полномочия регулировать торговлю. Тем же путем торговые полномочия без каких-либо иных ограничений, кроме относящихся к временной толерантности импорта рабов, были переданы в руки национального большинства. Этот результат сразу же поместил иностранную работорговлю американскими судами или гражданами под контроль национального законодательного органа и позволил Конгрессу запретить перевозку рабов в иностранные государства; а по окончании 1808 года он привел всю торговлю в пределы досягаемости национального запрета. [228]

Невозможно переоценить важность и ценность этого окончательного урегулирования противоречащих друг другу секционных интересов и требований. История должна быть благодарна патриотизму и великодушию северных штатов за то, что они путем разумных уступок приобрели для правительства Союза полномочия положить конец африканской работорговле. Из опыта почти каждого дня со времени основания правительства мы знаем, что индивидуальное корыстолюбие, не ведающее географических границ и бросающее вызов общественному мнению как на Севере, так и на Юге, требовало и по-прежнему требует сдержанности и обуздания со стороны национальной власти. Отдельная власть штатов была бы совершенно неспособна пресечь работорговлю, поскольку даже если бы все они в конечном итоге приняли политику сурового запрета, не имея военно-морского флота и договоров, они никогда не смогли бы противостоять дерзкому лукавству и отчаянной хитрости алчности, подпитываемой огромными барышами, которые всегда извлекались из этой бесчеловечной торговли.

Справедливый и беспристрастный голос истории также должен быть благодарен южным государственным деятелям, которые согласились на это соглашение за то, что они наделели большинство обеих палат Конгресса всей полнотой торговых полномочий. Они чувствовали, и чувствовали справедливо, что это была великая уступка. Но они смотрели на то, что они приобрели. Они добились освобождения своих основных видов продукции от налогообложения в качестве предметов внешней торговли; включения своих рабов в основу для представительства в Конгрессе; и урегулирования вопроса о работорговле на условиях, не оскорбляющих гордость штатов. Они также приобрели Союз с его полномочиями содержать армию и военно-морской флот — с его полномочиями и обязанностью защищать их от иностранного вторжения и внутренних беспорядков, а также обеспечивать сохранность их республиканских конституций. Поэтому они рассматривали наделение полномочиями регулировать торговлю посредством обычных законодательных мер в связи с интересами великой империи, основы которой должны быть заложены широко и глубоко на фундаменте национального благосостояния. [229] Они видели, что Революция стоила восточным штатам огромных жертв торгового богатства и что слабость Конфедерации уничтожила остатки их торговли. [230] Они видели и признавали необходимость неограниченного контроля над внешней торговлей страны, если ей суждено было подняться из того поверженного состояния, в которое она была ввергнута иностранными державами. Они действовали соответственно; и своими действиями они позволили штатам Северная Каролина, Южная Каролина и Джорджия войти в новый Союз без унижения и без потерь. [231]

Так было достигнуто — в той мере, в какой это зависело от действий данной Конвенции, — то памятное соглашение, которое предоставило Союзу контроль над торговыми отношениями штатов с иностранными государствами и друг с другом. Событие, столь насыщенное последствиями первостепенной важности, не может быть оставлено без внимания без некоторых размышлений, уместных при его рассмотрении.

Природа предназначала Америку для великой торговой нации. Протяженность атлантического побережья от залива Фанди до Мексиканского залива, охватывающая двадцать градусов широты, изрезанная просторными заливами и удобными гаванями и принимающая приток моря в большие судоходные реки, простирающиеся далеко вглубь материка, представляла собой выход к океану, не уступающий ни одному крупному региону земного шара. Эта длинная полоса морского побережья охватывала все разнообразие климата, встречающееся между суровым и бесплодным краем, где лето — лишь дыхание нескольких жарких недель, и вечно цветущими тропиками, где зима неизвестна. Продукция различных регионов, уже поступающая или пригодная для поступления во внешнюю торговлю, свидетельствовала о столь же большом разнообразии почв. Близость страны к Вест-Индии, где восточные и средние штаты могли найти лучшие рынки для некоторых из своих важнейших экспортных товаров, сулила весьма прибыльную торговлю, в то время как плавание в Ост-Индию из любого американского порта могло быть совершено за столь же короткое время, как из Англии, Голландии или Франции. На Юге имелись крупные основные товары, на которые уже был большой спрос со стороны потребления Европы. На Севере существовали рыболовные промыслы исключительной важности, способные внести огромный вклад в богатство страны. За Аллеганскими горами Запад с его обширными внутренними водами и почти непревзойденным плодородием открылся для стремительной эмиграции, которой вскоре предстояло заложить основы новых штатов, сужденных стать обителями миллионов людей.

Само разнообразие и масштабы этих интересов в течение многих лет вызывали борьбу за какой-то способ примирения и гармонизации их всех. Но будучи разделенным на отдельные правительства, торговое законодательство штатов не могло породить ничего, кроме путаницы и неопределенности, неизбежно порождаемых ответными мерами. В морских портах, находящихся на расстоянии менее ста миль друг от друга, через которые жители других юрисдикций были вынуждены получать свои запасы иностранных товаров и экспортировать собственную продукцию, действовали различные системы и ставки доходов. Системы бумажных денег отдельных штатов делали коммерческую стоимость монеты совершенно различной в разных местах и создавали совершенно ненадежную основу для торговли.

Читатель, прошедший со мной через предыдущий том, видел, как народ Соединенных Штатов с самых ранних этапов Революции боролся за то, чтобы освободиться от этих трудностей; как они начали с ревнивого резервирования власти штатов над всеми вопросами торговли и доходов; как они предприняли попытку обеспечить потребности центрального правительства за счет взносов, которые они не были способны выполнить, поскольку их торговое состояние не допускало тяжелого налогообложения; как они стремились перейти от этой системы к предоставлению временных доходов и временного торгового регулирования, которые должны были быть переданы федеральному Союзу; как они обнаружили невыполнимость соглашения по принципам и деталям временной власти; как они обратились к отдельным торговым лигаям, каждая с ее непосредственными соседями, и потерпели разочарование в результате или столкнулись с крахом в своих усилиях; и как наконец они пришли к концепции полной и безоговорочной передачи торговых и фискальных регламентов центральному законодательному органу, который мог бы охватить интересы всей страны и объединить их в единую гармоничную систему.

Влияние торговых и налоговых полномочий, полученных таким образом общим правительством на состояние этой страны, далеко превзошло самые смелые надежды, которые могли питать создатели Конституции. Никто не сомневается, что народ Америки обязан им как характером, так и степенью своего нынешнего процветания; и поскольку национальное процветание придало им значение в мире, справедливо и точно будет сказать, что торговля и ее последствия возвысили республиканские институты до достоинства и влияния, которых они не достигли ни через какие другие формы или дух общества. Пусть читатель рассмотрит интересы торговли в их широчайших связях со всем тем, что они охватывают — причем интересы купца, ремесленника и пахаря затронуты в равной степени — как главную цель нового правительства, данного этому Союзу; пусть он рассматривает это как центральный объект, вокруг которого сгруппированы почти все великие положения Конституции Соединенных Штатов; и он увидит в этом удивительно гармоничную и мощную систему, созданную для обеспечения собственности, а также содействия материальному благосостоянию и процветанию индивидов, какими бы ни были их занятие, профессия или положение. То, что столь кодекс гражданского управления возник из потребностей торговли, безусловно, является одним из триумфов современной цивилизации.

Нельзя отрицать, что усердная забота, с которой было создано это великое положение ради всеобщего процветания, возымела следствием запечатление в национальном характере сильного духа приобретения. Характер народа, однако, следует судить не только по стремлению к богатству или его обладанию, но главным образом по тому, как он им распоряжается. Если жители Соединенных Штатов могут по праву претендовать на признание за благожелательные добродетели; если богатство, к которому жадно стремятся и которое быстро приобретают, свободно используется для облегчения человеческих страданий; если должным образом культивируются знания, наука и искусства; если народное образование является предметом щедрых расходов; если институты религии, хотя и зависящие от чисто добровольной поддержки, обеспечиваются щедро и из соображений совести — тогда национальный дух приобретения не лишен плодов, за которые ему не нужно стыдиться.

Возражение о том, что Конституция Соединенных Штатов и вытекающее из нее огромное процветание были достигнуты благодаря определенным уступкам в пользу института рабства, проистекает из чисто поверхностного взгляда на предмет. Если мы хотим составить правильное представление о выигрыше или проигрыше для человеческой природы, принесенном тем или иным политическим устройством, мы должны принять во внимание предшествующие факты и попытаться судить о том, можно ли было достичь лучшего результата при ином подходе к ним. Тогда мы сможем оценить позитивное благо, которое было приобретено, или позитивный урон, который был понесен.

Важнейшими фактами, которые необходимо рассмотреть в этой связи, являются, во-первых, то, что рабство существовало и долгое время существовало бы в определенных штатах; и что положение африканской расы в этих штатах повсеместно рассматривалось как дело чисто местного значения. Фактически иначе быть не могло, поскольку рабы были в каждом штате, за исключением Массачусетса и Нью-Гэмпшира; и среди других штатов, в которых были предприняты или могли быть предприняты меры для искоренения рабства, существовало большое разнообразие обстоятельств, влияющих на время и способ его окончательного прекращения. Как только в процессе формирования Конституции Соединенных Штатов был решен вопрос о том, что правительства штатов должны быть сохранены со всеми их полномочиями в неприкосновенности, которые не требовалось передавать Союзу в соответствии с целями национального правительства, внутренние отношения их жителей друг с другом неизбежно остались под их исключительным контролем. Эти отношения не входили в цели федерального Союза.