«История происхождения, формирования и принятия Конституции Соединенных Штатов. Том 2»

Таким образом, когда на комитет по деталям была возложена обязанность подготовки Конституции в соответствии с резолюциями, согласованными в Конвенции, Сенат был не только сделан законодательным органом с полномочиями, равными полномочиям Палаты, но он получил отдельное полномочие назначать судей и право отдельного голоса при избрании исполнительной власти. Полномочие вести войну и заключать договоры, назначение послов и рассмотрение дел об импичментах не были отчетливо переданы какому-либо ведомству; но общее намерение, выводимое из резолюций, заключалось в том, чтобы эти вопросы были возложены на одну или обе из двух ветвей легислатуры. На исполнительную власть была возложена обязанность, подразумеваемая самим названием должности, — исполнение законов; к чему добавилось пересмотровое вето на законодательство и назначение на должности в случаях, не оговоренных иным образом. Судебная власть была описана в общих и исчерпывающих терминах, которые требовали детального перечисления дел, подпадающих под изложенные принципы; однако не было четко предвидено, что одним из дел, к которым приведут эти принципы, станет предполагаемый конфликт между актом законодательства и фундаментальным законом Конституции. Намеченная таким образом система была детализирована комитетом путем наделения Сената полномочиями заключать договоры, назначать послов и судей Верховного суда и разрешать пограничные споры между Штатами; путем предоставления двум ветвям легислатуры права объявлять войну; путем возложения рассмотрения дел об импичментах на Верховный суд и перечисления других дел, которые должны были находиться в его ведении; а также путем предусмотрения избрания исполнительной власти легислатурой и ограничения ее полномочий и обязанностей теми, что предписаны для нее резолюциями.

Вряд ли стоит останавливаться для того, чтобы комментировать практические неудобства некоторых из этих договоренностей. Каким бы правильным ни было в ограниченном и республиканском правительстве возложение полномочия объявлять войну на законодательную ветвь власти, переговоры о заключении договоров многочисленным органом оказались, по нашему собственному опыту и опыту других республик, чрезвычайно затруднительными. Каким бы мудрым ни было недоверие к исполнительной власти, трудно утверждать, что тому же органу, которому доверено назначение на все остальные должности, не должно быть дозволено назначать посла или судью. Каким бы величественным ни было разбирательство, призванное определить границу между суверенными Штатами, оно является ничем иным, как строго судебным спором, подлежащим рассмотрению в обычных формах и судебных инстанциях, к тому же будучи таким спором, который должен быть надежно удален от всяких политических влияний. Каким бы необходимым ни было проведение импичмента с торжественностью и гарантиями утверждения и доказательства, он не всегда должен решаться по правилам, наиболее знакомым судьям, или определяться тем сводом законов, администрирование которого является их особой обязанностью. Каким бы желательным ни было наполнение выборной главы государства наивысшей компетентностью и пригодностью и избежание народных волнений, до сих пор не существовало правительства, в котором избрание такого должностного лица законодательным органом давало бы какое-либо решительное преимущество перед избранием прямо или косвенно народом; и наделение органа, устроенного так, как американский Сенат, правом вето при выборе исполнительной власти было бы определенно неудобным, а возможно, и опасным.

Но положение Сената как собрания Штатов и определенные мнения о его большей пригодности для выполнения некоторых из этих обязанностей объединились для того, чтобы сделать его слишком могущественным для безопасного и удовлетворительного функционирования правительства. Выяснилось, что невозможно настроить всю машину на тот объем власти, который был предоставлен одной из ее частей. Было чрезвычайно справедливо и необходимо, чтобы Штаты имели равное и прямое представительство в какой-либо ветви власти; но чтобы большинство Штатов, содержащее меньшинство населения, обладало правом вето при назначении исполнительной власти и в вопросе мира или войны, а также исключительным голосом при назначении судей и послов, — это не было ни необходимым, ни правильным. Теоретически могло казаться уместным поручить Сенату как суду пэров суверенных сторон спора вопрос о границе между любыми двумя представленными в нем Штатами; но на практике это был бы трибунал, мало пригодный для рассмотрения чисто судебного вопроса. Поэтому возникла необходимость обнаружить истинный предел того контроля, который природа представительства в Сенате должна была позволить предоставить большинству Штатов. В ходе спора относительно представительской системы предпринимались определенные попытки ограничить равную власть Штатов в вопросах законодательства конкретными вопросами или случаями; однако оказалось невозможным подобным образом разделить или ограничить обычную законодательную власть того же органа. Если Сенат как равноправное собрание Штатов должен был вообще осуществлять законодательную власть, он должен был делать это по всем предметам по единому правилу и методу голосования. Но когда встал вопрос об отдельной деятельности этого собрания — в какой мере его следует наделить правом назначения других функционеров, в какой мере оно должно контролировать отношения страны с иностранными государствами, в какой мере оно должно участвовать как в исполнительных, так и в судебных полномочиях, — провести черту и установить надлежащие пределы прямого участия Штатов оказалось гораздо менее сложным. Эти пределы, однако, не могли быть установлены путем простого применения теоретических принципов. Их следовало искать в первоочередной необходимости наделения большими полномочиями других ведомств, урегулирования отношений системы посредством более широкого распределения власти и все большего доверия к интеллекту и добродетели народа; и именно поэтому в этих, как и в других деталях Конституции, ключ к пониманию нашей цели и замысла следует искать в практических компромиссах, которые постоянно происходили между противоположными интересами, в не меньшей степени, чем в триумфе любой из противоположных теорий.

Первым опытом ограничения власти Сената и урегулирования его отношений с другими ветвями власти стала разработка плана, согласно которому Президент должен был наделяться правом заключения договоров и назначения послами, судьями Верховного суда и всеми прочими должностными лицами, должности которых не были учреждены иначе, по совету и с согласия Сената. Судебное разбирательство по делам об импичменте, включая импичмент Президента, передавалось в Сенат, а рассмотрение споров о границах относилось, подобно другим спорам между штатами, к сфере судебной власти. Избрание Президента должно было осуществляться в первопорядке выборщиками, назначенными каждым штатом в таком порядке, какой определит его законодательный орган, причем каждый штат должен был иметь число выборщиков, равное общему числу его сенаторов и представителей в Конгрессе; однако если ни один из кандидатов, за которых поданы голоса, не получал большинства голосов всех выборщиков или если более чем один человек получал одновременно большинство и равное число голосов, Сенат должен был выбрать Президента из пяти кандидатов, набравших наибольшее число голосов выборщиков. В этом плане определенно наблюдалось значительное усиление власти Президента, но при этом отсутствовало достаточное уменьшение власти Сената. Президент мог назначать должностных лиц и вести переговоры о заключении договоров, но он должен был получить согласие того самого органа, которым он мог быть избран и от которого зависело его переизбрание, если бы он вновь стал кандидатом. Таким образом, представлялось совершенно необходимым либо устранить пересмотровый контроль Сената над договорами и назначениями, либо разработать некоторый способ, при котором Президент мог бы стать лично независимым от этой ассамблеи. Он мог стать независимым только путем устранения любого участия Сената в его избрании либо путем лишения его права быть избранным на эту должность во второй раз. Последнее из этих средств имело два серьезных возражения: страна могла лишиться услуг верного и опытного государственного деятеля, дальнейшее пребывание которого в должности было бы крайне важно; и даже в случае, когда выдающиеся заслуги не вызывали необходимости переизбрания, последствия избрания Сенатом всегда были бы пагубными и неизбежно сказывались бы в течение всего срока полномочий действующего президента, одержавшего победу над четырьмя другими конкурентами.

И в конце концов, какая необходимость была в том, чтобы доверять эту огромную власть Сенату, открывая двери небольшого органа для коррупции и интриг, колоссальным искушением для которых служили и размер приобретаемого и передаваемого приза, и легкость их осуществления? Было ли так необходимо, чтобы штаты навязывали свое равенство привилегий и власти в каждую ветвь Конституции, заставляя ощущать его не только во всех актах законодательной власти, но и во всем осуществлении исполнительных и судебных полномочий? Разве ничего не причиталось добродетели, здравому смыслу и патриотизму большинства народа Соединенных Штатов? Разве нельзя было разумно ожидать от него формирования корпуса выборщиков, которые, будучи избраны для этой конкретной цели и распускаемы сразу после выполнения своей функции, смогли бы сделать честный и разумный выбор главы государства из числа выдающихся граждан Союза?

Подобные вопросы, как легко поверила бы потомкам без ясной летописи, дошедшей до них, должны были с тревожной силой глубоко занимать создателей Конституции. Им предстояло рассмотреть не только то, что теоретически подходило и что практически могло бы работать безопасно и успешно, но и то, что будет принято народом, для которого они создавали эти великие институты. Этот народ, несомненно, питавшее отвращение ко всему, что носило характер монархии. Но было и другое, что он ненавидел с не меньшей силой, а именно — олигархию. Прошлый опыт давал им столько же оснований ненавидеть одно, сколько и другое. Таков был, по крайней мере, их взгляд на этот опыт. Король, правда, был главой метрополии, против которой они восстали, против которой они успешно боролись за свою независимость. Меры, подтолкнувшие их к этому сопротивлению, исполнялись монархом; но эти меры планировались, как они верили, министерством, решившим поработить их, и одобрялись Парламентом, в котором даже так называемая народная палата была тогда лишь иной ипостасью аристократии, правившей империей. Худшим врагом, которого наши деды предполагали у себя в Англии на протяжении всей своей Революции, было министерское большинство этой Палаты общин, состоявшее из лиц, занимающих доходные должности от гнилых местечков, сыновей пэров и сельских джентльменов, принадлежавших к касте в той же мере, что и их двоюродные братья, заседавшие по титулам в Палате лордов. Наши предки не знали — они унесли с собой в могилу незнание того, — что в суровом, неумолимом характере короля, ставшем еще более суровым и неумолимым из-за узкой и фанатичной совестливости, крылась истинная причина упорства в той губительной политике, которая оторвала эти Колонии от его короны.

Эта долгая борьба завершилась уже несколько лет назад, и ее результат определенно не мог вызывать сожаления у народа Америки. Но она оставила его, как это неизбежно должно было случиться, со столь же сильными предрассудками и неприязнью по отношению к любому аристократическому институту, как и к любому монархическому. Общественная свобода в Англии, как они знали, могла сочетаться с наследственным троном, а также с привилегированной и мощной аристократией. Но общественная свобода в Америке не могла сочетаться ни с тем, ни с другим. Народ Соединенных Штатов мог подчиняться ограничениям; он мог признавать необходимость сдержек и противовесов в распределении власти; и он понимал науку управления столь же хорошо, как любой живший тогда народ. Однако институт — каким бы ни было его происхождение и сколь бы очевидно ни была необходимость его особой структуры, — охватывающий лишь небольшое число лиц, с правом избирать главу государства, с правом пересматривать каждое назначение от верховного судьи до портового чиновника, с правом контролировать Президента через его подчиненных агентов, с правом отклонять каждый договор, который он мог заключить, и с правом судить его в порядке импичмента, они стерпеть не могли. «В некоторых поворотах этого плана правления, — говорил Рэндольф, — мы сделали смелый шаг к монархии. Теперь мы делаем то же самое ради аристократии».

Как достичь истинной промежуточной почвы, избежать сути монархии и сути аристократии и при этом не основать систему на чистой демократии — эта задача нелегко поддавалась решению. Каждый видел, что правительство, распространенное на столь обширную страну, которое должно было осуществлять регулирование ее торговли, сбор крупных доходов, заботу о громадном общественном достоянии, надзор за сношениями с ордами диких племен, контроль над отношениями со всеми нациями мира, отправление специфического правосудия и защиту местных конституций от насилия, должно обладать армией и флотом, а также крупными финансовыми, административными и судебными учреждениями, охватывающими весьма многочисленный корпус государственных служащих. Возложить назначение столь множества государственных служащих, наделенных такими функциями, на ничем не сдерживаемую власть Президента означало бы создать исполнительную власть с полномочиями не менее грозными и реальными, чем у некоторых монархов, и гораздо большими, чем у других. Никто не желал, чтобы исключительное право назначений было сосредоточено исключительно в руках Президента; всеобще признавалось, что где-то должен находиться пересмотровый контроль, и единственный вопрос заключался в том, где его следует разместить. То, что он должен находиться в органе, независимом от исполнительной власти, а не в каком-либо совете министров, который мог бы быть придан ему, было очевидно; и такого органа, за исключением Сената, который сочетал бы необходимую независимость с другими качествами, нужными для правильного осуществления этой власти, не существовало.

Заключение договоров явно было функцией, которую следовало возложить исключительно на исполнительную власть. Но договор мог предпринять попытку расчленить штат, лишив его части территории, или иным образом затронуть его индивидуальные интересы; и даже там, где он затрагивал лишь общие интересы всех штатов, существовало сильное нежелание доверять полномочия по заключению договоров исключительно Президенту. Здесь штаты как равные политические суверенитеты не желали ослаблять свое влияние на общенациональное правительство; и результатом стало то положение Конституции, которое делает согласие двух третей присутствующих сенаторов необходимым для ратификации договора.

Но если Сенат должен был обладать столь великими преобладающими полномочиями, он не должен был иметь никакого голоса в назначении исполнительной власти. Существовало два способа организации выборов, позволяющих предотвратить взаимную связь и влияние между Сенатом и Президентом. Один заключался в том, чтобы позволить наибольшему числу голосов выборщиков назначать Президента; [164] другой — в том, чтобы возложить окончательные выборы — если ни один человек не получил большинства всех голосов выборщиков — на Палату представителей. Последний план в конечном счете был принят, и Сенат таким образом оказался эффективно отделен от опасной связи с исполнительной властью.

После того как это разделение было осуществлено, возражения, которые выдвигались против продолжительности сенаторского срока, утратили свое значение. При подготовке плана, намеченного в резолюциях, направленных в комитет по деталям, Сенат рассматривался главным образом в связи с его законодательной функцией; и целью тех, кто выступал за длительный срок полномочий, было создание в правительстве органа, обладающего достаточной мудростью и твердостью, чтобы противостоять стремительным советам и нивелирующим тенденциям демократической ветви. [165] Шесть лет были приняты в качестве промежуточного периода между самым длинным и самым коротким из предложенных сроков; и для того чтобы время от времени происходило вливание различных взглядов и тенденций, было предусмотрено, чтобы одна треть членов выбывала из состава каждые два года. [166] Тем не менее в случае каждого отдельного сенатора шестилетний период являлся наиболее продолжительным из ограниченных сроков полномочий, установленных Конституцией. При Конфедерации члены Конгресса избирались ежегодно и всегда могли быть отозваны. Народ Соединенных Штатов в целом был решительно склонен к частым выборам. Срок полномочий в шесть лет стал бы той чертой предлагаемого Сената, которая в народном сознании с наибольшей вероятностью воспринималась бы как имеющая аристократическую тенденцию. Если бы он сочетался с полномочиями, которые мы только что рассмотрели, и если бы к этим полномочиям можно было добавить утверждение о том, что возникло ненадлежащее влияние на исполнительную власть, система со всей вероятностью была бы отвергнута народом. Но если бы Сенат был лишен всякого участия в назначении Президента, жалобы на его срок полномочий были бы чистой риторикой; ибо, несомненно, специфические обязанности, возложенные на Сенат, лучше всего могли бы выполняться теми, кто имел в них наибольший опыт. Поскольку веское возражение против такого срока устранялось, жалобы на аристократические тенденции сводились бы к тем, кто мог бы пожелать найти благовидные причины для оппозиции и не пожелал бы удовлетвориться истинными причинами этого положения.

Описав теперь формирование и специальные полномочия двух палат законодательного органа, я перехожу к исследованию происхождения и истории дисквалификаций, которым подвергались их члены.

Конституция Соединенных Штатов была разработана и учреждена поколением людей, которые наблюдали воздействие на английский законодательный орган того вида влияния со стороны короны или ее служащих, которое по способу своего осуществления нередко граничило с откровенным взяточничеством и получило точное название парламентской коррупции. Это поколение американского народа мало что знало — и еще меньше заботилось — о происхождении метода управления законодательным органом, который предполагает явную или тайную продажность его членов и готовность администрации покупать их согласие на свои меры. Что они действительно знали и что они действительно принимали во внимание, так это то, что на протяжении долгого ряда лет голоса членов Парламента покупались деньгами или должностями практически каждым министром, стоявшим во главе дел; что если эта практика и не была внедрена при государе, возведенном на трон революцией 1688 года, то она определенно выросла в некое подобие системы в руках государственных деятелей, совершивших эту революцию, и достигла своего наивысшего расцвета при первых двух государях Ганноверской династии; что она свободно, а иногда и постыдно применялась на протяжении всей Американской войны; и что вплоть до того дня ни один британский государственный деятель не обладал достаточной проницательностью, чтобы открыть, и добродетелью, чтобы принять более чистую систему управления. [167] Было ли это неизбежным пороком английской конституции; было ли оно присущим ей свойством или временным явлением; или же это было лишь этапом в развитии парламентского правления, которому суждено миновать, когда отношения между представительным органом и народом станут более устоявшимися, — тогда нельзя было разглядеть даже в Англии. Но для наших предков при разработке их Конституции это предстало как эпохальное явление, предупреждение которого было не менее сильным оттого, что исходило из центра институтов, с которыми они были наиболее знакомы, и из страны, к которой они возводили свое происхождение, — страны, в которой парламентское правление имело лучшие шансы на успех из всех, какие видел мир.

И все же в то время было бы непросто, как непросто и в настоящую пору, и, возможно, никогда не удастся с абсолютной точностью определить истинные пределы, за которые нельзя позволять переходить исполнительному влиянию на законодательный орган. Еще менее просто утверждать, что такого влияния вообще не должно существовать; [168] хотя нетрудно сказать, что существуют методы, которыми ему не следует позволять осуществляться. Более возвышенная и дальновидная общественная мораль современной эпохи как в Англии, так и в Америке с одинаковой строгостью и одинаковой справедливостью осуждает как дающего, так и получающего в любой сделке, которую можно рассматривать как покупку голосов по конкретным мерам или случаям, какими бы ни были соображения или мотивы этой сделки. Но идет ли эта мораль дальше или должна идти дальше — включает ли она или должна включать в то же осуждение любую форму влияния, посредством которой администрация может придавать внеочередной вес достоинствам своих мер, — это вопрос, допускающий обсуждение.

Можно сказать, предполагая благие намерения администрации, а также правильность ее политики и мер, что ее политика и меры должны быть обращены исключительно к патриотизму и чувству справедливости членов законодательного ведомства. Но вечно деятельный патриотизм и неизменное чувство справедливости встречаются далеко не всегда, если вообще часто; члены законодательного органа — это люди, обладающие несовершенствами, слабостями и страстями людей; и если полагаться исключительно на чистый патриотизм и правильное восприятие долга, они могут оказаться — и порой неминуемо окажутся — несостоятельными. С другой стороны, точно так же верно, что лица, составляющие любую администрацию, — это простые люди, и нельзя полагаться на их мудрость и благие намерения как на единственные основы, на которых покоится общественная безопасность, оставляя им свободу использовать все средства, которые могут оказаться эффективными для достижения правых целей, и упуская из виду характер этих средств. Одна из главных причин создания различных ведомств в том классе правительств, к которому принадлежит наше, заключается в том, что абсолютная добродетель и безошибочная мудрость не могут быть приписаны ни одному человеку ни в каком положении. Если бы это было так, простой деспотизм был бы лучшей и единственно необходимой формой правления.

Все правильные рассуждения на этот предмет и все истинное толкование правительств, подобных нашему, должны начинаться с двух положений, одно из которых заключает в себе истину политической науки, а другое — истину общей морали. Первое заключается в том, что, хотя различные функции государственной власти должны быть распределены между разными лицами и содержаться строго разделенными, дабы существовали как разделение труда, так и сдержки против злоупотребления властью, порой необходимо оставлять некоторое пространство для восполнения недостатка мудрости или добродетели в одном ведомстве мудростью или добродетелью другого. В вопросах государственного управления, зависящих исключительно от усмотрения, неограниченное доверие не может быть безопасно возложено ни на кого. [169] Другое положение представляет собой совершенно очевидную аксиому морали: хотя во всех человеческих делах для достижения достойной цели могут применяться дурные средства, характер этих средств никогда не может быть изменен, а их использование — оправдано характером самой цели. При допущении этих двух положений необходимо обнаружить такое расположение полномочий и отношений различных ведомств, чьи действия в большей или меньшей степени предполагают осуществление чистого усмотрения, которое наилучшим образом воплотит обе эти истины; и поскольку любое правительство и все детали управления, чтобы быть полезными, должны быть практически приспособлены к природе человека, обнаружится, что приближение на практике к идеальной теории — это все, чего можно достичь.

Таким образом, общие обязанности и полномочия законодательного и исполнительного ведомств способны четко разделяться. Одно должно издавать законы, другое — их исполнять. Но исполнение законов по необходимости влечет за собой администрирование, а администрирование обусловливает необходимость существования исполнительной политики. Для проведения в жизнь этой политики требуются новые законы; необходимо получать полномочия на совершение действий, ранее не разрешенных; и постоянно возобновлять ресурсы. Исполнительная власть поэтому находится в тесных отношениях с законодательным ведомством — отношениях, которые заставляют первое часто, и даже постоянно, апеллировать к усмотрению второго. Если исполнительная власть остается свободной покупать то, что она считает или заявляет правильным осуществлением этого усмотрения, с помощью побуждений в виде денег или должностей, применяемых к конкретному случаю, правило общей морали нарушается; совесть изменяет долгу, и коррупция, однажды проникнув в политическое тело, может использоваться для достижения дурных целей столь же успешно, сколь и добрых. Более того, поскольку дурные цели будут наиболее остро нуждаться в ее влиянии, оно будет применяться тем грубее, чем более предосудителен преследуемый объект. С другой стороны, если члены законодательного органа, будучи лишены возможности принимать высшие или более доходные государственные должности, оказываются отрезанными от тех стимулов к правильному поведению и истинному честолюбию, которые несовершенство нашей природы сделало не только мощными, но порой и необходимыми подспорьями добродетели, общественная служба может не иметь никакой иной опоры, кроме их неопределенных импульсов или несовершенных суждений. Посреди стольких тенденций к противоположным бедствиям все, что может сделать человеческая мудрость и предвидение, — это предвосхитить и предотвратить пороки обеих крайностей посредством положений, которые будут ограждать как интересы морали, так и интересы политической целесообразности столь полно, сколь позволяют обстоятельства.

Я убежден, что именно на таких принципах, как я попытался здесь изложить, создатели нашей национальной Конституции намеревались урегулировать эту весьма сложную часть отношений между исполнительной и законодательной властью. В течение значительного периода их обсуждений относительно неспособности занимать должности, которой следовало бы подвергнуть членов последнего ведомства, перед ними, однако, стоял и другой пример, помимо того, что предоставлялся историей парламентской коррупции в Англии. Конгресс Конфедерации обладал, разумеется, исключительным правом назначения на должности под властью Соединенных Штатов, и хотя нет никаких оснований полагать этот орган в какое-либо время справедливо обвинимым в коррупционных мотивах, раздавались жалобы на то, как часто он замещал созданные им самим должности собственными членами. В этих жалобах народ упускал из виду оправдание. Он забывал, что природа правления и обстоятельства страны затрудняли для собрания, которое одновременно и создавало должности, и замещало их, и осуществляло свои функции в то время, когда правительства штатов поглощали едва ли не большую часть интересов и внимания своих граждан, поиск подходящих людей вне собственного состава. В таком положении дел можно было ожидать — и это не подразумевает никакого ненадлежащего умысла, — что должности будут иногда создаваться или регулироваться с расчетом на их замещение конкретными лицами. Но жалобы существовали; [170] это зло постоянно имело тенденцию ухудшаться; и при создании нового правительства это был первый аспект, в котором влияние должностей и их доходов предстало перед Конвенцией.

Ибо когда виргинские делегаты через Эдмунда Рэндольфа выдвинули свой проект правления, они не только не предоставили исполнительной власти никакого права назначения на какие-либо должности, но и предложили возложить назначение как исполнительной, так и судебной власти на законодательный орган. Отсюда они ощущали необходимость оградить себя от злоупотреблений, которые могли возникнуть, если бы члены законодательного органа остались свободными назначать друг друга на должности — злоупотреблений, которые, как они знали, приписывались Конгрессу и которые, по их заявлению, вопиющим образом практиковались их собственным законодательным органом. [171] Поэтому они предложили пойти дальше Конфедерации и лишить членов обеих палат права занимать любую должность, учрежденную под властью Соединенных Штатов (за исключением тех, которые специфически принадлежат к их собственным функциям), в течение срока их службы и в течение одного года после его истечения. Это положение прошло комитет всей конвенции; но в Конвенции по предложению мистера Горхема об исключении этого пункта голоса штатов разделились. Тогда мистер Мэдисон предпринял попытку найти среднюю почву между избираемостью во всех случаях и абсолютной дисквалификацией. Если излишнее создание должностей и увеличение окладов были главным злом, которого следовало опасаться, он верил, что можно закрыть дверь перед этим злоупотреблением и при этом оставить ее открытой для назначения членов на места, не затрагиваемые их собственными голосами, в качестве поощрения за законодательную службу. Но среди членов Конвенции нашлось несколько суровых патриотов, которые настаивали на полном исключении и отрицали наличие какой-либо необходимости выдвигать стимулы для вхождения в законодательный орган. [172] Это был вопрос, по которому разные умы, обладающие равной проницательностью и равной чистотой, естественным образом приходили бы к различным выводам. Тем не менее очевидно, что бедствия, вызывавшие наибольшие опасения во время предложения мистера Мэдисона, в значительной степени были бы предотвращены лишением законодательного органа права назначения на должности; и что именно эта модификация системы требовалась для того, чтобы сделать его план подлинным средством против злоупотреблений, проявившихся в нашем собственном опыте. Клеймо продажности нельзя справедливо применять к похвальному стремлению подняться до почетных должностей свободного правительства; и если возможность создавать должности или увеличивать их вознаграждение, а затем обеспечивать за собой эти должности устраняется путем передачи права назначения исполнительной власти, вопрос сводится главным образом к тем отношениям, которые должны существовать между этим ведомством и законодательным органом. Но предложение мистера Мэдисона было внесено до того, как выяснилось, что исполнительная власть будет обладать какими-либо полномочиями по назначениям, и соответственно было отвергнуто; большинство делегаций сочло за лучшее сохранить неправомочность занимать должности во всех случаях, как было предложено виргинским планом. [173] Таким образом, эта дисквалификация была включена в первый проект Конституции, подготовленный комитетом по деталям. [174]

Но к этому времени стало известно, что значительная часть патронажа правительства должна быть сосредоточена в руках Президента; ибо было решено, что он будет назначать на все должности, о которых не сказано иначе, причем исключения составляли должности судей и послами, которые в этом проекте Конституции оставались в ведении Сената. Сильная оппозиция этому соглашению, однако, уже проявилась, и результатом вполне могло стать — как это в действительности и получилось — осуществление почти всех назначений по представлению Президента, даже если бы Сенат был уполномочен подтверждать их или отклонять. Соответственно, когда этот пункт оказался в центре внимания, принцип абсолютной дисквалификации для занятия должностей подвергся энергичной атаке и столь же энергичной защите. Неудобство и нецелесообразность исключения военнослужащих армии и флота из законодательного органа; создание невозможности для исполнительной власти выбрать главнокомандующего из числа членов в случаях их выдающейся пригодности; отказ в местах главам исполнительных ведомств; и закрытие законодательного органа как пути к другим отраслям государственной службы — все это страстно утверждалось и отрицалось. [175] Наконец, для примирения всех мнений потребовался средний курс. Очень незначительным перевесом голосов правило о неправомочности занимать должности было ограничено теми случаями, когда должность была создана или ее вознаграждение было увеличено в течение срока депутатских полномочий; [176] а членство в законодательном органе было признано несовместимым с любой другой должностью под властью Соединенных Штатов. [177]

По крайней мере некоторые из вероятных источников коррупции были устранены этими положениями. Исполнительная власть не может заключать никаких сделок в обмен на голос с помощью обещания должности, которая подверглась воздействию со стороны депутата, чей голос разыскивается; и не может существовать никакого корпуса лиц, занимающих доходные должности, готовых в любое время продать свои голоса в качестве цены, за которую им позволено сохранять свои места. В то же время исполнительная власть не лишается влияния, сопряженного с правом назначать на должности, которые не были созданы или вознаграждение за которые не было увеличено ни одним Конгрессом, членом которого состояло назначенное лицо. Это влияние способно приводить к злоупотреблениям; оно также способно осуществляться честно и благотворно. Будет ли оно применяться коррупционно или честно, в благих или дурных целях, Конституция оставляет на усмотрение сдерживающих начал личной добродетели и наказаний общественного мнения.

Однако был поднят серьезный вопрос о том, не оказались ли бы интересы государственной службы, вовлеченные в отношения двух ведомств, на лучшей основе, если бы некоторым из высших государственных должностных лиц было разрешено занимать места в законодательном органе. При английской конституции не возникает практических трудностей, по крайней мере в современную эпоху, в определении общего принципа, который должен проводить различие между категорией должностных лиц, которым можно с пользой разрешить занимать места в Палате общин, и теми, кому нельзя. Принцип, которым, после множества противоречивых законов и безуспешных попыток законодательствования, в основном руководствуются со времен правления Георга II, заключается в том, что в этой Палате необходимо и полезно иметь некоторых высших должностных лиц администрации, но совершенно не обязательно и бесполезно предоставлять привилегию заседания в Парламенте подчиненным чиновникам. [178] Необходимость этого шага проистекает исключительно из специфических отношений министерства к короне и последней — к общинам. Если бы исполнительное правительство не было допущено через кого-либо из своих членов к объяснению и защите своих мер, отстаиванию новых властных полномочий или защите прерогатив короны, народная палата законодательного органа либо стала бы преобладающей силой в государстве, либо скатилась бы до ничтожества. Это признается самыми строгими авторами, пишущими об английском правлении.

Но когда мы переходим от гражданского строя, на создание которого ушли столетия и чьи ведомства настраивались в гораздо меньшей степени на основе точных принципов, сколь на основе результатов их последовательной борьбы за верховенство друг над другом, и когда мы подходим к первоначальному распределению полномочий в устройстве конституции, создаваемой целиком и сразу единым актом национальной воли, мы не должны придавать слишком большого значения аналогиям, которые в конечном счете весьма далеки от завершенности. При подготовке Конституции Соединенных Штатов ее создателям не приходилось учитывать и предусматривать какую-либо прерогативу, хоть сколько-нибудь напоминающую прерогативу английской короны. Отдельные полномочия, которые должны были быть возложены на главу государства, помимо его участия в законодательстве, носили просто исполнительный и административный характер; эта должность должна была быть выборной, а не наследственной; и ее функции, подобно функциям законодательного органа, должны были предписываться со всей точностью, на какую способен письменный документ. Поэтому существовало мало опасений того, что одно ведомство станет незаметно или открыто покушаться на права или узурпировать полномочия другого, какие существуют там, где налицо наследственное право с одной стороны и обычное право с другой, а границы между двумя ведомствами приходится прочерчивать с помощью древних традиций или выводить из многочисленных и, возможно, противоречащих друг другу прецедентов. Соответственно, не было такой необходимости, как в Англии, введения членов администрации в законодательный орган ради сохранения баланса Конституции. Единственным вопросом для нас было то, требует ли общественное удобство способности администрации напрямую воздействовать на ход законодательного процесса. Преобладающее мнение сводилось к тому, что этого не требуется. Это мнение, несомненно, сформировалось под влиянием страха перед коррупцией и ревностного отношения к исполнительной власти, порожденных главным образом — и вполне справедливо — примером того, что долгое время существовало в Англии. Что ошибка, если таковая и была совершена, лежала на более безопасной стороне, в этом никто не сомневается. Вполне возможно, что шансы коррупционного влияния не увеличились бы, а возможности благотворного влияния могли бы расшириться — как весьма вероятно, что удобство общения улучшилось бы, — если бы некоторым из высших государственных должностных лиц было разрешено занимать места в любой из палат Конгресса. Но трудно представить, как это могло бы успешно применяться при той системе представительства и выборов, которую создатели Конституции были вынуждены установить; и, возможно, это является исчерпывающим ответом на возражение. [179]

Среди полномочий, предоставленных Конституцией законодательному органу каждого штата, находится право определять время, место и порядок проведения выборов его сенаторов и представителей в Конгресс. Это положение [180] исходило от комитета по деталям; но в том виде, в каком оно было представлено им, за самим Конгрессом не сохранялось никаких иных полномочий, кроме изменения установлений штатов, причем эти полномочия распространялись как на место избрания сенаторов, так и на все остальные обстоятельства выборов. [181] Однако в Конвенции полномочия Конгресса были расширены за пределы изменения установлений штатов так, чтобы охватить право как издавать правила, так и изменять правила, созданные штатами. Но место избрания сенаторов было полностью исключено из этой ограничивающей власти и оставлено на усмотрение штатов. [182] Мистер Мэдисон в своих протоколах добавляет разъяснение, что полномочие Конгресса издавать правила было предусмотрено для того, чтобы дать ему возможность регулировать выборы, если штаты потерпят неудачу или откажутся сделать это. [183] Но текст Конституции в его окончательной редакции наделяет Конгресс правом в «любое время» «устанавливать или изменять такие правила»; и это, по-видимому, наделяет полномочием, которое при своем осуществлении должно иметь преобладающую силу независимо от того, существует ли в данный момент установление штата или нет.

Существует еще одна особенность американского законодательного органа, о которой уместно в этой связи дать краткий отчет, а именно — вознаграждение его членов за их государственную службу. В плане, представленном виргинской делегацией, предлагалось, чтобы члены обеих палат получали «щедрые жалования», однако не высказывалось соображений о том, должны ли они выплачиваться штатами или из национального казначейства. Комитет всей конвенции решил принять второй способ выплат; и поскольку представительство в обеих палатах, согласно первому решению, должно было носить одинаковый характер, никаких причин для проведения различия в источниках их вознаграждения тогда не высказывалось. Но когда в Конвенции рассматривалась структура Сената, была высказана идея о том, что этот орган должен тем или иным образом представлять богатство; и именно под влиянием этого предположения, по всей видимости, после отказа предусмотреть выплату жалования сенаторам со стороны их штатов, выплата из национального казначейства была исключена из обсуждавшейся резолюции. [184] Таким образом, в резолюции, направленные в комитет по деталям, было внесено несоответствие между способами вознаграждения членов двух палат; ибо если членам Палаты представителей полагалось выплачивать «адекватное вознаграждение» из «государственной казначейства», то Сенат должен был получать «вознаграждение за посвящение своего времени общественной службе», но источник выплат не обозначался. Однако к моменту завершения работы над всем массивом этих резолюций характер представительства в Сенате был урегулирован, а идея превращения его в представительство богатства в каком бы то ни было смысле была отвергнута. Поэтому комитету по деталям, претворяя в жизнь решения Конвенции, оставалось лишь рассмотреть вопрос о том, должны ли члены обеих палат оплачиваться своими штатами или из национального казначейства; и с целью установления единого положения для обеих палат и во избежание вопроса о том, должна ли Конституция устанавливать сумму или оставить ее регулирование за самим Конгрессом, они предусмотрели, чтобы члены каждой палаты получали вознаграждение за свои услуги, определяемое и выплачиваемое тем штатом, в котором они были избраны. [185]

Однако это сулило гораздо большие беды, чем те, которых удавалось избежать. Получая вознаграждение от своих штатов, члены национального законодательного органа не только получали бы различное жалование, но и напрямую подчинялись бы предрассудкам, капризам и политическим целям законодательных собраний штатов. Какая бы теория ни поддерживалась в отношении отношений между представителями в любой из палат и штатом, в котором они были избраны, либо народом штатов, подчинение одной категории государственных служащих власти другой категории неизбежно привело бы к самым пагубным последствиям. Поэтому подавляющее большинство штатов высказалось за выплаты из национального казначейства [186], и в конце концов было решено, что размер вознаграждения не должен фиксироваться Конституцией, а должен определяться законом. [187]

Среди отдельных функций, возложенных Конституцией на палаты Конгресса, числятся предъявление обвинений в порядке импичмента и их судебное рассмотрение. Импичмент в докладе комитета по деталям рассматривался как обычное судебное разбирательство и был отнесен к юрисдикции Верховного суда. Что это не во всех отношениях подходящее положение, станет очевидно из следующих соображений. Хотя импичмент может включать расследование того, было ли совершено преступление против какого-либо позитивного закона, он тем не менее не обязательно представляет собой судебный процесс по делу о преступлении; равно как нет никакой необходимости в случае преступлений, совершенных государственными служащими, для учреждения какого-либо специального производства с целью наложения наказания, предписанного законами, поскольку они, как и все прочие лица, подсудны обычной юрисдикции судов в отношении правонарушений против позитивного закона. Цели импичмента лежат всецело за пределами наказаний, предусмотренных статутным или обычным правом. Целью этого разбирательства является выяснение того, существуют ли основания для смещения государственного служащего с должности. Такое основание может быть обнаружено в том факте, что либо при исполнении своих должностных обязанностей, либо вне связи с ними он нарушил закон или совершил то, что технически именуется преступлением. Но основание для смещения с должности может существовать и тогда, когда не было совершено никакого правонарушения против позитивного закона, как например в случае, когда индивид в силу аморальности, слабоумия или ненадлежащего управления стал непригоден для отправления должности. Правила, по которым разрешается импичмент, поэтому являются специфическими и не полностью охватываются теми правовыми принципами или положениями, применять которые обязаны суды обычной юрисдикции.

Исходя из соображений подобного рода, особенно когда они применяются к импичменту Президента Соединенных Штатов, Конвенция сочла целесообразным передать этот судебный процесс в Сенат. По сути, весь вопрос об импичментах в его окончательной редакции в Конституции в значительной степени сформировался под влиянием внимания, уделявшегося воздействию этой власти на исполнительную власть. Немногие члены Конвенции были готовы учредить единоличную исполнительную власть с такими полномочиями, каковые предполагалось предоставить Президенту, не подвергнув его смещению с должности в порядке импичмента; и когда стало очевидным, что необходимо наделить его правом назначения судей, столь же необходимым стало предусмотреть какой-либо иной трибунал помимо Верховного суда для рассмотрения дела по его импичменту. В правительстве не существовало никакого иного органа, с которым можно было бы связать эту юрисдикцию, за исключением Сената; и единственной альтернативой этому плану было создание специального трибунала исключительно для целей рассмотрения дел об импичменте Президента и других должностных лиц. Это справедливо расценивалось как очевидное неудобство; и хотя высказывались различные теоретические возражения против передачи судебного процесса в Сенат, при постановке вопроса на голосование нашлось всего два несогласных штата. [188] После того как этот вопрос был решен применительно к импичментам Президента, судебное разбирательство по делам об импичментах всех прочих гражданских должностных лиц Соединенных Штатов ради единообразия было также возложено на Сенат. [189] Полномочие возбуждать импичмент было оставлено за Палатой представителей, как и предлагалось изначально. [190]

Число членов каждой палаты, которое должно составлять кворум для ведения дел, породило немало разногласий. Главной причиной, по которой числу членов каждой палаты меньше большинства не разрешалось издавать законы, являлись размеры страны и разнообразие ее интересов. Центральные штаты, как утверждалось, всегда могли обеспечить присутствие своих членов с большим удобством, чем отдаленные штаты; и после некоторого обсуждения было решено установить большинство каждой палаты в качестве кворума для ведения дел, предоставив меньшему числу полномочие откладывать заседания изо дня в день и принуждать к явке отсутствующих членов. [191]

Положения о том, что каждая палата является судьей в отношении выборов, результатов и квалификации собственных членов; что за любую речь или дебаты в любой из палат ни один член не может подвергаться преследованиям в каком-либо ином месте; и что во всех случаях, за исключением измены, тяжкого уголовного преступления или нарушения общественного порядка, члены пользуются иммунитетом от ареста во время их присутствия на сессиях соответствующих палат, а также по дороге на них и при возвращении с них, — были приняты без каких-либо возражений. [192]

Полномочие каждой палаты определять правила своих заседаний, наказывать своих членов за недостойное поведение и исключать их двумя третями голосов было принято с всеобщим одобрением. [193] Каждому органу также предписывалось вести журнал своих заседаний и время от времени публиковать его, за исключением тех частей, которые, по их мнению, требуют секретности; а одна пятая часть членов, присутствующих в любой из палат, наделялась правом требовать внесения именных голосований «за» и «против» в этот журнал. [194]

Доклад комитета по деталям не содержал положений о такой должности, как Вице-президент Соединенных Штатов, и поэтому провозглашал, что Сенат, равно как и Палата, должен избирать собственное председательствующее лицо. Эта особенность их доклада получила одобрение Конвенции; однако впоследствии, когда возникла необходимость учредить должностное лицо, которое должно было сменять Президента Соединенных Штатов в случае смерти, отставки или смещения с должности, был принят план наделения бывшего по должности председательствующим лицом Сената с предоставлением ему права решающего голоса лишь в тех случаях, когда голоса членов разделяются поровну. [195] К этому было добавлено дополнительное положение о том, что Сенат должен избирать, помимо всех прочих своих должностных лиц, временного Президента в отсутствие Вице-президента или когда тот исполняет обязанности Президента Соединенных Штатов. [196] Палата представителей была наделена правом избирать своего Спикера и других должностных лиц, как и предполагалось изначально. [197]

Способ принятия законов был последней темой, касающейся деятельности законодательного органа, которую требовалось разрешить в Конституции. Принцип уже был установлен: вето Президента должно останавливать принятие закона, если только после его отказа от одобрения он не будет принят двумя третями голосов членов каждой палаты. Для реализации этого принципа комитет по деталям установил следующие правила, которые были включены в Конституцию: каждый законопроект, прошедший через обе палаты, должен перед тем, как стать законом, быть представлен Президенту Соединенных Штатов; если он одобряет его, то подписывает, а если нет — возвращает со своими возражениями в ту палату, в которой он зародился, причем эта палата заносит возражения полностью в свой журнал и приступает к их повторному рассмотрению; если после такого повторного рассмотрения две трети этой палаты соглашаются принять законопроект, он направляется вместе с возражениями в другую палату, которая также должна его пересмотреть, и если он одобряется двумя третями этой палаты, то становится законом; однако во всех подобных случаях голоса обеих палат определяются поименно «за» и «против» с внесением в журнал. Если какой-либо законопроект не возвращен Президентом в течение десяти дней (исключая воскресенья) после его представления, он становится законом точно так же, как если бы был подписан им, если только Конгресс своим перерывом в работе не препятствует его возвращению, в каковой ситуации он не становится законом. Все приказы, резолюции и голосования, для которых требуется согласие обеих палат (за исключением вопросов об отсрочке заседаний), подпадают под действие этих положений. [198]

Два важных отличия между вето, закрепленным таким образом за Президентом Соединенных Штатов, и вето, принадлежащим Королю Англии, состоят в том, что первое является отменительным, а второе — абсолютным правом останавливать принятие закона; и что от первого требуется изъяснить законодательному органу причины своего отказа одобрить законопроект, в то время как второй причин не изъясняет, а просто отвечает, что обдумает этот вопрос, что является парламентской формой выражения отказа в одобрении. Положение в нашей Конституции, требующее от Президента сообщать законодательному органу свои возражения на законопроект, стало необходимым в силу полномочия, предоставленного двум третям обеих палат принимать его в качестве закона вопреки его отказу подписать его. Посредством этого полномочия, которое делает вето Президента лишь отменительным, создатели Конституции намеревались заставить обе палаты принять во внимание возражения, которые могли побудить Президента воздержаться от выражения своего согласия, и сделать его согласие излишним, если вопреки этим возражениям две трети обеих палат все же одобрят эту меру. Данные положения, следовательно, с одной стороны, предоставляют Президенту реальное участие в актах законодательства и возлагают на него реальную ответственность за меры, получающие его официальное одобрение, в то время как они дают ему значительное влияние на окончательные действия законодательного органа в отношении мер, которые он отказывается санкционировать; а с другой стороны, они проводят четкую грань между его вето и вето Короля в Англии. Последний не обладает ничем, кроме абсолютного «вето»; если он отказывается подписать законопроект, тот не может стать законом; и общеизвестно, что именно в силу этого абсолютного эффекта отказа данная прерогатива полностью вышла из употребления со времен правления Вильгельма III, и сложилась практика выражения через министерство предварительной оппозиции со стороны исполнительной власти, если таковая имеется, пока мера находится на обсуждении в Парламенте. Нет необходимости рассматривать здесь, какой способ законодательства является лучшим в теоретическом или практическом отношении. Достаточно отметить тот факт, что отсутствие в нашей системе официальных и ответственных советников Президента, имеющих места в законодательном органе, делает невозможным выражение его взглядов на ту или иную меру в период ее рассмотрения любой из палат. По этой причине, а также потому, что сам Президент несет ответственность перед народом за свои официальные акты, и дабы подкрепить эту ответственность необходимой властью как действовать на основе аргументов, так и изъяснять их, наша Конституция наделила его этим особым и отменительным вето. [199]

Оставшаяся тема, требующая наших изысканий в отношении законодательного органа, касается места его заседаний. Конфедерация представляла собой правительство без столицы или постоянного местопребывания — изъян, который серьезно подрывал ее достоинство и эффективность и создавал большие неудобства; в то же время она была неспособна устранить этот недостаток. Ее Конгресс, следуя примеру своих предшественников, продолжал собираться в Филадельфии до июня 1783 года; когда, как мы уже видели, вследствие мятежа некоторых федеральных войск, расквартированных поблизости, от которого местные власти не смогли их защитить, они покинули этот город и вновь собрались в Принстоне, в штате Нью-Джерси, в стенах колледжа. [200] Там в следующем октябре была принята резолюция, предписывающая возвести здания для нужд Конгресса в каком-либо подходящем месте близ водопадов Делавэра; для чего надлежало получить право на землю и исключительную юрисдикцию. [201] Но это совершенно не устраивало южные штаты. Они жаловались, что выбранное место не является центральным, неблагоприятно для Союза и несправедливо по отношению к ним. Они попытались добиться пересмотра голосования, но безуспешно. [202] Затем несколько дней было потрачено на бесплодные попытки прийти к согласию относительно временной резиденции; и в конце концов стало очевидно, что нет никаких перспектив всеобщего согласия ни на одно место как для временного, так и для постоянного пребывания. Тогда план единой резиденции был изменен, и была принята резолюция, предусматривающая попеременное пребывание в двух местах посредством указания на то, что здания для нужд Конгресса и федеральный город также должны быть построены на нижних водопадах Потомака или близ них, в Джорджтау; и что до тех пор, пока оба места — на Делавэре и на Потомаке — не будут готовы к их приему, Конгресс должен заседать поочередно равными периодами продолжительностью не более одного года и не менее шести месяцев в Трентоне, столице штата Нью-Джерси, и в Аннаполисе, столице штата Мэриленд. Президенту было предписано объявить перерыв в заседаниях Конгресса 12 ноября следующего года с тем, чтобы собраться в Аннаполисе 26 ноября для ведения текущих дел. Туда они соответственно и отправились, и там продолжали заседать до 3 июня 1784 года. Последовал перерыв, во время которого заседал комитет штатов, вплоть до возобновления заседаний Конгресса в Трентоне 30 октября следующего года.

В Трентоне условия проживания, судя по всему, оказались совершенно недостаточными, и штаты Южная Каролина и Пенсильвания предложили отложить заседание из этого места. [203] План размещения двух столиц в разных местах был затем отменен, [204] и было принято постановление о назначении комиссаров для создания местопребывания правительства на берегах Делавэра, в каком-либо пункте в пределах восьми миль выше или ниже нижних водопадов этой реки. В постановлении предусматривалось, что до тех пор, пока необходимые здания не будут готовы для их приема, Конгресс должен заседалеть в городе Нью-Йорк. [205] Собравшись там в январе 1785 года, они получили и приняли от корпорации предложение воспользоваться городской ратушей (City Hall); и в этом здании они продолжали проводить свои заседания вплоть до принятия Конституции. [206]

Не усматривается, чтобы какие-либо шаги были предприняты во исполнение постановления 1784 года или каких-либо из предшествующих резолюций в целях учреждения федерального города и местопребывания правительства в каком-либо из назначенных мест. Ощущал ли Конгресс нехватку конституционных полномочий для реализации своего проекта, либо же нехватка средств или трудности с получением подходящего земельного участка и юрисдикции являлись истинным препятствием, в настоящее время определить невозможно. Тем не менее представляется весьма вероятным, что после переезда в город Нью-Йорк они обнаружили, что устроились гораздо лучше, чем они или их предшественники когда-либо устраивались где-либо еще; и поскольку дискуссии относительно полного пересмотра федеральной системы вскоре после этого начали волновать общественное мнение, план учреждения резиденции для нужд старого правительства закономерным образом был отложен.

Сам план на бумаге был смелым и грандиозным. Он предусматривал округ размером не менее двух и не более трех квадратных миль, с «федеральным зданием» для нужд Конгресса; подходящими зданиями для исполнительных департаментов; официальными резиденциями для президента и секретаря Конгресса, а также секретарей по иностранным делам, по военным делам, по делам военно-морского флота и должностных лиц казначейства; помимо отелей, которые должны были быть построены штатами и находиться в их собственности в качестве резиденций для их делегатов. Но под эту прекрасную схему федерального мегаполиса было выделено ассигнование, которое, даже по тем временам, можно было бы предположить, едва ли покрыло бы стоимость необходимой земли. Комиссары, которым предстояло приобрести участок, распланировать город и заключить контракты на возведение и завершение всех общественных зданий — за исключением тех, которые должны были принадлежать штатам, — «элегантным образом», уполномочивались брать из федеральной казны сумму, не превышающую сто тысяч долларов, на все эти цели. Если понимать это так, будто действительно ожидалось и предполагалось, что данная сумма покроет стоимость этого предприятия, мы должны либо забавляться скромными запросами Союза в ту эпоху, либо изумляться тем шагам, которые он с тех пор предпринял на своем поступательном пути процветания и могущества. С портиков того величественного Капитолия, купола которого возвышаются над Потомаком, взор теперь смотрит на город, в котором ценой многих миллионов было обеспечено выполнение центральных функций правительства, чьи ежедневные расходы превышают всю сумму, ассигнованную на создание необходимых общественных зданий и официальных резиденций семьдесят лет назад.