«История происхождения, формирования и принятия Конституции Соединенных Штатов. Том 2»

Таким образом, темы, охваченные докладом комитета всей палаты, были рассмотрены в Конвенции, и общие контуры Конституции были выработаны. Оставалось лишь три вопроса, по которым необходимо было принять меры для создания полноценной схемы правления. Требовалось определить число сенаторов, на которое имел право каждый штат; установить квалификационные требования для членов правительства; и определить место, где должно располагаться правительство.

Число сенаторов не было согласовано в то время, когда был принят принцип равного представительства штатов в Сенате; и не было определено, каким методом они должны голосовать. Теперь было решено, что Сенат должен состоять из двух членов от каждого штата и что они должны голосовать подушно. С этим соглашением не согласился только один штат. Голос Мэриленда был подан против него под влиянием Лютера Мартина, который считал этот метод голосования отступлением от идеи представления штатов в Сенате. Но это возражение было очевидно несостоятельным; ибо хотя при таком методе голосования влияние штата может разделяться, его члены имеют полномочие прийти к согласию и сделать голос штата более весомым, чем он был бы при наличии у него лишь одного голоса.

Вопрос о цензовых требованиях, предъявляемых к исполнительной власти, судебной власти и членам обеих палат законодательного органа, был передан в комитет по деталям в форме, которая впоследствии претерпела весьма важное изменение. Сначала было предложено, чтобы ценз включал в себя земельную собственность наряду с гражданством Соединенных Штатов. Однако против этого требования имелись веские возражения, основанные на условиях страны и характере республиканской конституции. Насколько можно было считать население Соединенных Штатов разделенным на классы, основные разделения касались трех родов занятий: сельского хозяйства, торговли и всех видов промышленности, включая в последнюю всех занимавшихся ремеслами. Как общее правило, в то время считалось верным, что торговый и промышленный классы владеют очень незначительной земельной собственностью; и что хотя они были гораздо менее многочисленны, чем класс земледельцев, они, судя по всему, должны были возрастать в гораздо большей степени, чем прежде. Следовательно, на практике требование ценза на земельную собственность означало бы передачу должностей общего правительства сельскохозяйственным интересам. Эти соображения привели Конвенцию почти единогласным голосованием к отклонению предложения о земельном цензе.

Высказывались также весьма серьезные сомнения относительно того, подобало ли при создании республиканской конституции уделять столь большое уважение имущественным различиям, какое подразумевалось бы принятием любого имущественного ценза для занятия должности. Существует два метода обеспечения интересов собственности при организации представительного правления. В качестве ценза — для избирателя или для избираемого — может требоваться владение определенным количеством имущества. Но представляется едва ли совместимым с духом республиканской конституции делать это цензом для занятия должности, хотя вполне уместно требовать наличия определенного имущества или эквивалентного ему свидетельства моральной пригодности в качестве ценза для права избирать на должность. Веская причина для такого различия заключается в том, что для того, чтобы имущественный ценз для занятия должности был хоть сколько-нибудь эффективным или даже имел заметное действие, его нужно сделать настолько высоким, что он будет стремиться исключить лиц с подлинным талантом или даже с наивысшими способностями к государственной службе. В то время как имущественный ценз может применяться к осуществлению избирательного права путем требования столь небольшой суммы, что на практике он исключит лишь немногих, кто обладает моральными требованиями для его разумного и честного использования; и даже в этой степени действие такого правила может быть — как это имеет место в некоторых благоустроенных сообществах — значительно смягчено путем замены фактического владения каким-либо количеством имущества тем видом свидетельства моральной пригодности для права голосовать, который подразумевается способностью уплатить очень малую часть общественных повинностей.

Однако на данном этапе формирования Конституции Соединенных Штатов мнения большинства штатов склонялись в пользу имущественного ценза для занятия должности, а также требования гражданства; и комитету по деталям были даны соответствующие указания при несогласии лишь трех штатов. Но, как мы увидим впоследствии, в конечном итоге возобладал иной взгляд на этот предмет.

На этом этапе не было принято никаких определенных решений по вопросу о местопребывании национального правительства; однако почти единогласно было признано общим мнением страны, что оно не должно размещаться в столице какого-либо штата или в каком-либо крупном торговом городе и что Конгресс должен как можно быстрее принять меры для учреждения национальной столицы и возведения подходящих общественных зданий.

Таков был характер системы, направленной в комитет по деталям для придания ей формы конституции. Однако перед тем, как отправить ее туда, видный южный член сделал заявление, предполагавшее внесение положений, которые еще не рассматривались и не обсуждались. Согласно протоколам г-на Мэдисона, генерала Пинкни встал и напомнил Конвенции, что если комитет не включит какие-либо гарантии южным штатам против освобождения рабов и налогов на экспорт, он будет обязан по долгу перед своим штатом голосовать против их доклада.

Резолюции в том виде, в каком они были приняты Конвенцией, наряду с предложениями, внесенными г-ном Чарльзом Пинкни 29 мая, и предложениями, внесенными г-ном Патерсоном 15 июня, были затем переданы в комитет по деталям.

ГЛАВА IX.

Доклад комитета по деталям. — Устройство законодательного органа. — Время и место его заседаний.

Достигнув теперь того этапа в процессе разработки Конституции, на котором определенные принципы были доверены комитету по деталям, читатель получит возможность наблюдать дальнейшее развитие и применение этих принципов, способ заполнения определенных пробелов в системе и те окончательные договоренности, которые привели к созданию завершенного документа, представленного народу Соединенных Штатов для его принятия.

Комитету, которому был доверен первый выбор средств и терминов, призванных придать практическое воплощение принципам, содержащимся в резолюциях Конвенции, неизбежно были делегированы огромные полномочия. Могло иметь место существенное соблюдение намерений, ранее обозначенных дебатами и голосованиями Конвенции, и в то же время способ реализации этих намерений комитетом мог потребовать нового рассмотрения затронутых вопросов. Поэтому важно прослеживать эволюцию Конституции на протяжении всех процедур.

Комитет по деталям представил свой доклад 6 августа в виде Конституции, разделенной на двадцать три статьи. В мои планы не входит изучение этого документа в точном порядке его различных положений или описание всех дискуссий, развернувшихся вокруг его мельчайших деталей. Общей цели этой истории больше соответствует группировка различных особенностей Конституции, относящихся к структуре и полномочиям различных ветвей власти и к фундаментальным целям нового правительства.

В соответствии с предыдущими решениями Конвенции комитет по деталям предусмотрел, чтобы законодательная власть Соединенных Штатов была возложена на Конгресс, состоящий из двух палат: Палаты представителей и Сената, каждая из которых должна была иметь право вето в отношении другой. Но относительно того, кем должны назначаться члены национального законодательного органа, в Конвенции не было принято никакого решения, за исключением того, что члены Палаты должны избираться народом штатов, а члены Сената — их законодательными органами. Ничего не было решено в отношении цензов избирателей представителей; не были определены и квалификационные требования для членов обеих палат. Таким образом, оставались открытыми два больших вопроса: во-первых, какому классу лиц должно быть доверено избрание членов народной палаты законодательного органа; во-вторых, какие лица имеют право быть избранными в эту и в другую палату. По сути, эти вопросы сводились к запросу о том, в чьих руках должна быть сосредоточена власть управления Америкой; ибо следует помнить, что, согласно решению Конвенции, еще не отмененному, национальная исполнительная власть должна была избираться национальным законодательным органом.

Насколько народ Соединенных Штатов проявил какую-либо определенную цель ко времени созыва этой Конвенции, казалось прочно устоявшимся убеждением, что новая система правления, каковой бы она ни была в остальном, должна быть республиканской по своей форме и духу. Когда штаты собрались на Конвенцию, результатом неизбежного компромисса между ними стало то, что назначение одной из палат законодательного органа должно быть возложено на народ различных штатов. Но кого следует считать народом штата для этой цели — это был вопрос огромной важности, который предстояло рассмотреть.

Положение страны в отношении этого, как и многих других важных вопросов, было своеобразным. Потоки иммиграции, начавшие стекаться в нее из Европы с момента основания различных колоний, прерывались лишь Войной за независимость. С возвращением мира приток иммиграции вновь устремился к новым штатам, которые возникли в качестве независимых образований на западных берегах Атлантики в результате борьбы за свободу, привлекшей внимание всего цивилизованного мира; и когда Конституция Соединенных Штатов уже готовилась к созданию, крупные и разнообразные группы лиц в различных странах Европы с нетерпением следили за исходом этого эксперимента. Казалось совершенно очевидным, что за установлением свободных институтов в Америке последует огромный приток населения, если они будут созданы в либеральном и всеобъемлющем духе. Возникла необходимость встретить и обеспечить присутствие в стране огромных масс людей неророжденного на этой почве происхождения, которые не участвовали в усилиях по обретению ее свободы и которые принесли бы с собой самую разную степень смышлености и пригодности к участию в управлении свободным правительством. Место, которое должно было быть отведено этим лицам в политической системе страны, являлось предметом глубокой заботы ее лучших и самых мыслящих государственных деятелей.

С одной стороны, все осознавали, что среди коренного населения штатов существовало очень сильное американское чувство, порожденное войной и обстоятельствами, сопутствовавшими ее началу, ходу и результатам. Это была война, начатая и проведенная с экспрессивной целью получения и обеспечения для народа, предпринявшего ее, права на самоуправление. Она неизбежно породила большую ревность к иностранному влиянию, независимо от того, исходило ли оно от правительств или отдельных лиц, и сильный страх того, что отдельные лица станут агентами правительств в осуществлении такого влияния. Политическое положение страны при Конфедерации увеличило, а не уменьшило эти опасения. Отношения штатов друг с другом и с иностранными государствами в условиях системы, которая не допускала эффективного национального законодательства, обязательного для всех в равной степени, предоставляли — или считалось, что предоставляют — средства, с помощью которых политика других стран могла воздействовать на наши интересы с непреодолимой силой.

Следовательно, среди народа Соединенных Штатов и среди их государственных деятелей, которым было доверено формирование Конституции, существовало твердо устоявшееся решение о том, что институты и законодательство страны должны быть действенным образом ограждены от внешнего контроля или вмешательства.

С другой стороны, было чрезвычайно важно не предпринять ничего такого, что могло бы помешать иммиграции из Европы любых категорий людей, которые могли бы стать полезными гражданами. Штаты, которые наиболее поощряли такую иммиграцию, продвигались вперед наиболее быстро в отношении населения, сельского хозяйства и искусств. В стране также уже находилось много лиц иностранного происхождения, которые полностью отождествили себя с ее интересами и судьбой, которые сражались в ее битвах или жертвовали свои средства на дело ее свободы; и некоторые из этих людей в этот самый период занимали высокие посты в советах нации и даже занимали места первостепенной важности в самой Конвенции. Они стали гражданами штатов, в которых проживали, в силу государственной власти натурализации; и во всех важных смыслах они были американцами. Поэтому было невозможно принять правило, которое ограничивало бы избирательное право или право быть избранным на должность коренными гражданами штатов. Сами штаты не поступали так; и институты Соединенных Штатов не могли покоиться на более узкой основе, чем институты штатов.

Другая трудность, сопутствовавшая урегулированию избирательного права, проистекала из сильно различающихся цензов, привязанных к этому праву в соответствии с конституциями штатов, и проистекающего отсюда недовольства, которое должно было последовать за любой попыткой установить четкие или особые цензы по национальной Конституции. В некоторых штатах право голоса ограничивалось «фритхолдерами»; в других — и таковых было подавляющее большинство — оно распространялось дальше держателей земельной собственности и включало многие другие слои взрослого мужского населения; тогда как в некоторых оно охватывало каждого взрослого гражданина мужского пола, который поднимался хоть немного выше уровня нищего благодаря малейшему свидетельству уплаты общественных повинностей. Следовательно, следствием принятия любой отдельной системы цензов для права голоса по Конституции Соединенных Штатов стало бы то, что в некоторых штатах нашлись бы лица, способные голосовать за высших должностных лиц штата и при этом не допущенные к голосованию ни за какое должностное лицо Соединенных Штатов; в то время как в других штатах лица, не допущенные к осуществлению этого права по конституции штата, могли бы пользоваться им на национальных выборах.

Однако это затруднение не распространялось на цензы, которые могли быть сочтены необходимыми для установления права быть избранным на должность по общему правительству. Поскольку штаты и национальное правительство должны были представлять собой две отдельные системы, а должностные лица каждого из них выполняли бы совершенно разные функции, для Конституции Соединенных Штатов было одновременно и практически осуществимо, и целесообразно определить лиц, которые имели бы право занимать создаваемые ею должности.

В то же время в отношении обоих этих прав — права избирать и права быть избранным на национальные должности — было крайне необходимо, чтобы национальная власть либо посредством прямого положения Конституции, либо через законодательную власть, осуществляемую в соответствии с ней, определила период, по истечении которого лица иностранного происхождения могли приобрести права гражданства. С момента первоначального создания правительств штатов вплоть до настоящего периода эти правительства обладали правом натурализации. Их правила приема иностранцев в привилегии гражданства были чрезвычайно несхожими; и если бы право предписывать это правило было оставлено за ними, а Конституция Соединенных Штатов приняла бы цензы избирателей, установленные законами штатов, или промолчала бы в отношении квалификационных требований к собственным должностным лицам, то права как избрания, так и быть избранным на национальную должность в отношении гражданства не регулировались бы никаким единообразным принципом. Если бы, следовательно, право голосовать за любую категорию федеральных должностных лиц должно было быть в каждом штате таким же, какое предоставляется законами штата для выборов любой категории должностных лиц штата, было совершенно необходимо, чтобы штаты передали общему правительству полномочие определять в отношении лиц иностранного происхождения, какой период проживания в стране должен требоваться для получения прав гражданства. Национальное правительство в равной степени должно было обладать этим полномочием, если предполагалось хоть сколько-нибудь учитывать гражданство при отборе лиц на замещение национальных должностей.

Комитет по деталям, рассмотрев все эти соображения, представил проект, который был хорошо приспособлен для разрешения возникших трудностей. Они предложили, чтобы те же лица, которые по законам отдельных Штатов допускались к голосованию за членов наиболее многочисленной палаты их собственных легислатур, имели право голосовать за представителей в Конгресс. Принятие этого принципа избавляло от необходимости лишать избирательных прав какую-либо часть населения Штата посредством системы цензов, неизвестной их законам. Поскольку Штаты лучше всего знали обстоятельства и настроения собственного народа, посредством этой уступки, безусловно, было лучше всего склонить их поддержать новую Конституцию. Было, конечно, возможно, хотя и не слишком вероятно, что они могли допустить иностранцев к праву голоса без предварительного ценза гражданства. Было также возможно, что они могли установить всеобщее избирательное право в его самом неограниченном смысле. Но против всех этих опасностей существовала одна великая гарантия, а именно: вред от абсолютно свободного избирательного права сильнее всего ощущался бы ими самими в их внутренних делах; а против особой опасности, которой можно было опасаться от неразборчивого допущения иностранцев к праву голоса, другая особенность предложенного плана наделяла национальную легислатуру полномочием лишать лиц иностранного происхождения привилегий общего гражданства, хотя какой-либо Штат и мог наделить их правом голоса без предварительной натурализации.

Эта часть проекта заключалась в передаче полномочия по натурализации в ведение общего правительства — полномочия, которое неизменно становилось исключительным в силу того, что оно определялось как полномочие устанавливать единообразное правило по этому вопросу.

Эти положения были не только необходимы в текущем положении Штатов, но также находились в гармонии с великой целью представительной системы, которая была согласована в качестве основы одной из ветвей законодательной власти. В этой ветви народ каждого Штата должен был быть представлен; однако они должны были оставаться народом обособленного сообщества, чьи способы осуществления права на самоуправление были бы свойственны только им; и очевидно, что наиболее успешным представительством такого народа в национальном собрании являлось бы то, которое в наибольшей степени соответствовало бы их привычкам и обычаям при организации их собственных законодательных органов. Соответственно, хотя и предпринимались весьма упорные попытки внедрить в Конституцию Соединенных Штатов особые теории относительно народного избирательного права — причем некоторые члены выступали за одно ограничение, а другие за другое, — правило, отсылавшее право в каждом Штате к его внутреннему законодательству, было поддержано подавляющим большинством Конвенции. Но полномочие, предоставленное единогласным согласием по вопросу натурализации, демонстрирует твердое намерение наделить национальную власть действенным практическим контролем над Штатами в отношении политических прав, предоставляемых лицам, не являющимся уроженцами страны. [133]

Как мы уже видели, комитету по деталям было поручено представить требования к имущественному цензу и гражданству для членов каждого ведомства правительства. Но они сочли этот вопрос столь сложным, что ограничились положением о том, что легислатура Соединенных Штатов должна иметь полномочие устанавливать для членов каждой палаты такие единообразные требования в отношении имущества, какие они сочтут целесообразными. [134] Тем не менее, они включили в свой проект Конституции прямое положение о том, что каждый член Палаты представителей должен достичь возраста по меньшей мере двадцати пяти лет, быть гражданином Соединенных Штатов по меньшей мере в течение трех лет до своего избрания и являться на момент избрания жителем того Штата, от которого он избирается. [135]

Имущественный ценз для членов Палаты представителей имел гораздо меньшее значение, чем факт гражданства. Действительно, вполне могло возникнуть сомнение в том, не окажется ли требование подобного рода в некоторой степени несовместимым с характером, который уже был придан правительству посредством компромисса, урегулировавшего природу представительства в народной ветви власти. Это должно было быть представительство народа Штатов; и как только было определено, что избирательное право в каждом Штате должно быть столь же широким, сколь законодательная власть Штата сочтет нужным его сделать, основа представительства превратилась в демократию без каких-либо ограничений, за исключением тех, которые народ каждого Штата мог установить для себя сам. Если бы тогда Конституция воздержалась от наложения на избирателей имущественного ценза именно с целью включить всех, кому Штаты могли предоставить право голоса в пределах своих соответствующих границ, исключая тем самым идею специального представительства собственности, было бы поистине не нужно требовать наличия собственности у представителей или наделять национальную легислатуру полномочием устанавливать такой ценз. Пункт, представленный комитетом по деталям с этой целью, был, соответственно, опущен в Конституции. [136]

Но в отношении гражданства как необходимого требования для занятия должности представителя или сенатора применялись совсем иные соображения. С какой бы степенью безопасности Штатам ни разрешалось определять, кто должен голосовать за представителя в национальной легислатуре, сама Конституция должна была рассмотреть и решить серьезные вопросы о том, должны ли лица иностранного происхождения вообще иметь право быть избранными, и если да, то по истечении какого срока после приобретения ими общих прав граждан. Представляется весьма вероятным, судя по известным опасениям и страхам перед иностранным влиянием, что право быть избранным на должность было бы строго ограничено уроженцами страны, если бы не обстоятельство, упоминавшееся ранее. Присутствие большого числа лиц иностранного происхождения, которые усыновили тот или иной из Штатов или были им приняты, которые находились на равных основаниях с коренными жителями и некоторые из которых служили стране своего нового гражданства с великим отличием и непререкаемой преданностью, являлось непреодолимым препятствием для такого положения. Возражение, проистекающее из нецелесообразности сдерживания будущей иммиграции, имело свой вес; но оно не имело того решающего влияния, которое было признано за положением тех иностранцев, которые уже находились в стране и уже пользовались правами гражданства в соответствии с законами и конституциями отдельных Штатов. Нельзя было утверждать, что американский народ требует, чтобы люди были пожизненно лишены права занимать должности при конституции, в создании которой они помогали участвовать.

Следовательно, этот вопрос неизбежно сводился к проблеме того, какой период предшествующего гражданства должен требоваться. Комитет по деталям предложил три года. Другие члены желали значительно более длительного срока. Гамильтон же, напротив, при поддержке Мэдисона предложил не устанавливать Конституцией никаких определенных сроков и не требовать ничего, кроме гражданства и постоянного проживания. Он полагал, что дискреционные полномочия по определению правила натурализации предоставят необходимые средства контроля над всем этим вопросом. Но этот план не встретил одобрения большинства Штатов, и после того, как различные сроки были последовательно отвергнуты, в качестве требования для членов Палаты представителей был окончательно установлен семилетний срок гражданства.

Но распространялся ли этот ценз на тех иностранцев, которые в то время являлись гражданами Штатов и которые в качестве таковых имели бы право голосовать по вопросу принятия Конституции? Должны ли были они услышать, что, хотя они и могли ратифицировать Конституцию, они не могли быть избраны на должности в соответствии с ней до тех пор, пока не пользовались привилегиями гражданства в течение семи лет? Они были приглашены сюда либеральными положениями институтов Штатов; они стали гражданами по законам того Штата, где они проживали; Статьи Конфедерации предоставляли им привилегии гражданства в каждом другом Штате; и таким образом, сами сообщества, которыми была учреждена эта Конвенция, как утверждалось, дали этим лицам публичное обещание того, что они будут стоять наравне со всеми остальными гражданами. Доказательством того, что их дело считалось весомым, и поразительным свидетельством важности, придаваемой затрагиваемым принципам, служит тот факт, что была предпринята попытка вывести их из-под действия правила, требующего семилетнего гражданства, и что она оказалась безуспешной. [137]

Сейчас невозможно определить, насколько многочисленна была эта группа лиц, в пользу которой была предпринята попытка установить исключение из правила; и их численность представляет собой факт, который ныне исторически важен лишь в своем отношении к принципу Конституции. Из аргументов тех, кто стремился ввести это исключение, следует, что существовали опасения, будто ретроспективное действие правила подвергнет принятие Конституции огромным рискам; ибо Штаты, как утверждалось, окажутся перед дилеммой: либо отвергнуть ее, либо нарушить верность, обещанную части своих граждан. Соответственно, подразумеваемое обязательство Штатов обеспечить своим гражданам иностранного происхождения те же привилегии, что и у уроженцев страны, отстаивалось с большой силой, и это выводилось из общеизвестных стимулов, которые предлагались иностранцам для эмиграции в Америку и пользования легкими привилегиями гражданства. Были ли Соединенные Штаты хоть в какой-то степени обязаны выполнять эти предполагаемые обещания Штатов — это был тонкий вопрос казуистики, который много дебатировался в ходе обсуждения. Но по сути в данном деле не было никакого обязательства публичного верности, пренебрежение которым могло бы быть справедливо поставлено кем-либо в вину. Когда Штаты сделали этих лиц гражданами и через Статьи Конфедерации даровали им привилегии гражданства в каждом Штате Союза, они тем самым не заявляли, что такие натурализованные граждане должны немедленно получить право избираться на любую из должностей или на все должности в рамках любого нового правительства, которое американский народ сочтет нужным учредить в любое будущее время. Заявить, что они никогда не должны иметь права избираться, означало бы установить правило, которое исключило бы некоторых из наиболее выдающихся государственных деятелей страны. Но момент их гражданства, в который они должны получить право избираться, был столь же открытым вопросом государственной политики, сколь и момент зрелости, по достижении которого все коренные и все натурализованные граждане должны считаться способными исполнять функции законодателей. Если гражданин иностранного происхождения лишался прав в силу первого требования, то коренной гражданин в равной степени лишался прав в силу второго, пока это ограничение не прекращало действовать. Вопрос был решен, следовательно, и решен правильно, исходя из широких соображений государственной политики; а главные причины, которые оказали решающее влияние на это решение и обусловили отказ от установления каких-либо исключений из правила, представляют собой интереснейшее доказательство национального тона и духа, которые предполагалось внедрить в правительство с самого начала его истории.

Вполне могло случиться, как все были готовы признать, что настанет время, когда ценз столь продолжительного периода гражданства в семь лет не будет иметь практического большого значения; поскольку народ, долго привыкнув к обязанности избирать своих представителей, не станет часто склоняться к тому, чтобы отдать свои голоса иностранцу, недавно допущенному до статуса гражданина. И вред, которого можно было бы опасаться от подобных назначений, был бы гораздо меньше после того, как политика правительства устояла бы и было бы завершено фундаментальное законодательство, необходимое для приведения Конституции в действие. Но первому Конгрессу, который мог собраться в соответствии с Конституцией, предстояло выполнить работу огромного масштаба и важности. Действительно, тот облик, который должно было принять правительство, зависел от законодательства первых нескольких лет его существования. Его торговые правила были бы тогда определены в основном. Отношения страны с иностранными государствами, ее позиция по отношению к Европе, ее права и обязанности нейтралитета, ее способность проводить самостоятельную политику — все это тогда определялось и урегулировалось бы. Поэтому ничто не могло быть важнее, чем не допустить проникновения лиц с иностранными привязанностями в государственные советы; и имея в виду эту главную руководящую цель, Конвенция отказалась — хотя и простым большинством голосов Штатов — освободить от этого правила тех иностранцев, которые стали гражданами в соответствии с законами Штатов о натурализации. [138]

Таким образом, оказывается, что Конституция Соединенных Штатов раскрывает определенные четкие цели в отношении участия иностранцев в политических делах страны. Во-первых, было ясно задумано, чтобы не существовало никаких реальных препятствий для иммиграции. Положение и история страны с момента ее первого заселения, ее текущая и будущая потребность в рабочей силе и капитале, ее территориальные масштабы и природа ее свободных институтов — все это было несовместимо с любой политикой, которая мешала бы избыточному населению Европы найти в ней убежище. Соответственно, эмигрант из зарубежных стран не подвергался никаким бессрочным ограничениям в правах. Полномочие по натурализации, переданное общему правительству, и сопутствующие обстоятельства, сопровождавшие его передачу Штатами, свидетельствуют о намерении предусмотреть определенные положения для допуска эмигрантов к привилегиям гражданства и о том, чтобы в этом отношении стимулы для конкретного проживания были совершенно равными на всей территории Штатов. Это полномочие не должно было оставаться бездействующим при обычных обстоятельствах, хотя несомненно могли возникать случаи, когда его осуществление приостанавливалось. Намерение заключалось в том, чтобы легислатура Соединенных Штатов всегда осуществляла свое усмотрение по этому вопросу; однако существование этого полномочия и причины, по которым оно было делегировано, вменяли в обязанность легислатуре осуществлять это усмотрение в соответствии с потребностями страны и требованиями государственной политики.

Во-вторых, столь же очевидно, что основатели правительства намеревались добиться реального, а не формального отречения от верности прежнему суверену эмигранта — реального принятия в принципе и чувстве новой страны, в которую он перенес себя, — фактического слияния его интересов и привязанностей с интересами и привязанностями коренного населения, прежде чем он получит возможность влиять на общественные дела. Это очевидно из дискреционных полномочий, предоставленных Конгрессу изменять правило натурализации время от времени по мере необходимости, — полномочий, которые ставят Штаты перед необходимостью ограничивать свое избирательное право только гражданами, если они хотят избежать для самих себя бед от неизбирательного применения этого права всеми, кто пожелает на него претендовать. Период гражданства, который также требовался в качестве ценза для получения места в народной ветви власти и который был продлен до девяти лет для должности сенатора, был выведен из-под дискреционного права изменения легислатурой для того, чтобы дополнительный срок, превышающий требуемый для получения общих прав гражданства, вечно служил цели исключения опасностей зарубежных пристрастий и недостаточного знания обязанностей своего поста.

Ни один человек, беспристрастно изучающий американские институты и рассматривающий то, что основателям нашего правительства необходимо было предвидеть и предусмотреть, не может колебаться в признании мудрости и необходимости этих положений. Страна огромных размеров, открытая для безграничной иммиграции, к которой призывала природа и которую человек едва ли мог отвергнуть, — страна, к тому же управляемая посредством народного избирательного права, — не могла позволить вторгаться иностранному влиянию в свои законодательные залы. Независимость страны была бы суетным и бесполезным достижением, если бы за ней не последовало практическое утверждение права на самоуправление со стороны коренного населения; и это право могло быть обеспечено для их потомков лишь путем требования, чтобы иностранцы, претендующие на то, чтобы их считали частью народа страны, предварительно слились духом и интересами с массой нации.

Никакие другие изменения в предложенные требования для представителей не вносились, за исключением того, чтобы требовать, чтобы избранное лицо было постоянным жителем Штата, от которого оно избирается, на момент выборов, вместо того чтобы быть просто проживающим там лицом. Это изменение формулировки было принято во избежание двусмысленности; целью этого положения было просто сделать представительство Штата реальным.

Конвенция, как мы видели, установила правило для подсчета числа жителей Штата в целях представительства и сделала его идентичным правилу для распределения прямых налогов между Штатами. [139] Комитет по деталям предусмотрел, что на каждые сорок тысяч жителей должен приходиться один представитель, когда Конгресс сочтет необходимым произвести новое распределение представителей; это соотношение ранее не было одобрено прямым голосованием Конвенции, но было рекомендовано комитетом по компромиссу в то время, когда согласовывалась природа представительства в обеих палатах. [140] Это соотношение было теперь принято в статье, касающейся Палаты представителей, но не раньше, чем была предпринята попытка исключить рабов из подсчета. [141] Возобновление дискуссии на эту волнующую тему, вероятно, отвлекло внимание членов от рассмотрения численности представителей, и в тот момент, который мы сейчас изучаем, не было сделано ничего большего, кроме включения положения о том, что число представителей не должно превышать одного на каждые сорок тысяч жителей. Но на последующем этапе заседаний, [142] до того как Конституция была направлена в комитет по редакции, Вильсон, Мэдисон и Гамильтон попытались добиться пересмотра этого пункта с целью установления более многочисленного представительства народа. Гамильтон, который всегда и настойчиво выступал за введение сильного демократического элемента в Конституцию, хотя и желал столь же сильного сдерживания этого элемента при построении Сената, как сообщается, выразился с большим акцентом и тревогой относительно представительства в народной ветви власти. Он заявил себя, говорит господин Мэдисон, сторонником сильного правительства, но в то же время считал необходимым, чтобы народная ветвь опиралась на широкий фундамент. Он серьезно полагал, что Палата представителей имеет столь узкие масштабы, что это поистине опасно и оправдывает ревностное отношение народа к своим свободам. [143]

Но предложение о пересмотре было отклонено, [144] и лишь после того, как текст Конституции был переписан набело и уже готовился к подписанию, было согласовано изменение по предложению Вашингтона. Это был единственный случай, когда он, судя по всему, высказал свое мнение по какому-либо вопросу, обсуждавшемуся в Конвенции. Обладая свойственными его характеру тактичностью и сдержанностью, он на протяжении всех заседаний строго ограничивался обязанностями председательствующего. Но теперь, поскольку Конституция рисковала выйти в свет с особенностью, которая подвергла бы ее серьезным возражениям, он счел своим долгом вмешаться. Однако это было сделано с большой мягкостью. Собираясь поставить вопрос на голосование, он сказал, что не может удержаться от выражения своего пожелания, чтобы предложенное изменение было принято. Малочисленность пропорции представителей рассматривалась многими членами и расценивалась им самим как недостаточная гарантия прав и интересов народа. Сколь бы ни был поздним этот момент, ему было бы весьма приятно увидеть принятие поправки к этой части плана. Намека оказалось достаточно; дальнейшего противодействия не последовало, и норма была изменена до одного представителя на тридцать тысяч жителей. [145]

Теперь необходимо проследить происхождение особой власти Палаты представителей, которая тесно связана с практичными компромиссами, на которых было основано правительство, хотя обстоятельства и причины ее включения в Конституцию понятны не до конца. Я имею в виду исключительное право инициировать то, что иногда называют «денежными биллами» (законопроектами о налогах и сборах). При создании этого положения создатели нашего правительства, как принято считать, руководствовались исключительно примером британской конституции, основываясь на предполагаемой аналогии между отношениями соответствующих палат в двух странах с народом и друг с другом. Такой взгляд на этот предмет не совсем верен.

На раннем этапе обсуждений, когда общие контуры Конституции были подготовлены в комитете всей палаты, было выдвинуто предложение ограничить Сенат в праве инициировать денежные законопроекты на том основании, что Палата будет тем органом, в котором народ будет представлен наиболее непосредственно, а также для того, чтобы придать силу максиме, провозглашающей, что народ должен держать кошелек в своих руках. Предложение сразу же столкнулось с всеобщим отрицанием какой-либо аналогии между английской Палатой лордов и органом, предлагаемым к учреждению в качестве американского Сената. По правде говоря, поскольку структура Сената в то время выглядела согласно резолюциям, одобренным в комитете всей палаты, предполагаемая причина для ограничения в Англии была бы неприменима; ибо было проголосовано, чтобы представительство в Сенате осуществлялось по тому же пропорциональному правилу, что и в Палате, хотя члены первого должны были избираться легислатурами, а члены второй — народом Штатов. Поэтому тогда справедливо утверждалось, что Сенат будет представлять народ так же, как и Палата; и что если причиной в Англии для ограничения права инициировать денежные законопроекты Палатой общин было то, что они являются непосредственными представителями народа, то эта причина не имела применения к двум ветвям власти, предлагаемым для Конгресса Соединенных Штатов. [146] Тем не менее было признано, что если представительство в Сенате в конечном итоге не станет пропорциональным представительством народа отдельных Штатов, может появиться основание для введения этого ограничения. [147] Это указание отсылало к причине, которая впоследствии стала весьма заметной. Но когда ограничение было предложено впервые, оно было отвергнуто в комитете голосованием семи Штатов против трех; при этом в вопросе в то время не было ничего вовлечено, за исключением теоретических достоинств такого различия между полномочиями двух палат. [148]

Но впоследствии возникли иные соображения. Когда развернулась финальная борьба между более крупными и более мелкими Штатами по поводу характера представительства в двух ветвях власти, план ограничения инициирования денежных законопроектов Палатой представителей предстал в новом свете. От более крупных Штатов требовалось уступить равенство представительства в Сенате; и поэтому предполагалось, что они захотят увеличить относительную власть той ветви, в которой они будут обладать наибольшей численностью. Пять Штатов: Массачусетс, Пенсильвания, Виргиния, Северная Каролина и Южная Каролина — неуклонно сопротивлялись равенству голосов в Сенате. Когда наконец выяснилось, что Штаты разделились поровну по этому вопросу, и возникла необходимость назначить первый комитет по компромиссу, более мелкие Штаты предложили пяти более крупным исключительное денежное право Палаты в качестве компенсации за требуемую от них жертву. Это было так и доложено комитетом по компромиссу; и хотя это встретило сопротивление в Конвенции и отрицалось как уступка какой-либо важности для более крупных Штатов, это было сохранено в докладе [149] и тем самым составило особую черту резолюций, направленных в комитет по деталям. Но эти резолюции также установили равенство представительства в Сенате, и весь компромисс с его различными элементами был, следовательно, однажды полностью определен и урегулирован. Тем не менее продолжало оказываться сильное противодействие исключительному денежному праву Палаты со стороны тех, кто не одобрял его по существу; и когда был достигнут тот пункт в представленном проекте, подготовленном комитетом по деталям, которым оно предоставлялось, он был исключен подавляющим большинством голосов Штатов. [150] В этом голосовании проявилось совпадение самых противоположных целей со стороны различных Штатов, составлявших большинство. Нью-Джерси, Делавэр и Мэриленд, например, чувствуя себя в безопасности относительно своего равенства в Сенате, не были против того, чтобы позволить теоретическим возражениям возобладать над ограничением денежных законопроектов той ветвью, в которой они неизбежно окажутся в меньшинстве. С другой стороны, некоторые из делегатов от Пенсильвании, Виргинии и Южной Каролины, все еще не желая мириться с равенством представительства в Сенате, могли надеяться сорвать весь компромисс. Существовала также третья группа среди членов, которые настаивали на сохранении компромисса во всей его полноте и которые считали, что природа представительства в Сенате, уступленная пожеланиям меньших Штатов, делает исключительно уместным то, чтобы только Палата обладала исключительным правом инициировать денежные законопроекты. [151]

Эта группа в конце концов одержала верх. Свои первые усилия они сосредоточили главным образом на том факте, что Сенат должен представлять Штаты в их политическом качестве. Хотя и могло быть правильным наделить такой орган правом вето в отношении ассигнований, производимых представителями народа, было неправильно, чтобы он облагал народ налогами. Сначала они добились пересмотра голосования, которое исключило эту часть компромисса. Затем они предложили — во избежание предполагаемой двусмысленности, — чтобы законопроекты о сборе средств с целью получения дохода или об ассигновании средств исходили из Палаты и не подлежали изменению или исправлению в Сенате с целью увеличения или уменьшения суммы, подлежащей сбору, либо изменения способа ее взимания или цели ее ассигнования. [152] За этим предложением последовала горячая и несколько возбужденная дискуссия, но оно было отклонено. [153]

Однако день или два спустя было предпринято еще одно усилие, предоставляющее Сенату право вносить поправки, как и в других случаях, но ограничивающее право Палаты инициировать законопроекты о сборе средств для получения дохода, либо об ассигновании таковых, либо об установлении окладов должностных лиц правительства. [154]

Это новое предложение было надолго отложено до тех пор, пока не возникла необходимость передать несколько нерешенных до конца вопросов комитету из одного члена от каждого Штата. [155] Среди этих тем была одна, породившая затяжные столкновения мнений, которые будут рассмотрены ниже. Она касалась способа избрания исполнительной власти. В плане, представленном комитетом по деталям во исполнение указаний Конвенции, исполнительная власть должна была избираться национальной легислатурой сроком на семь лет и не иметь права переизбираться на второй срок. Впоследствии предпринимались большие усилия для изменения как способа назначения, так и срока полномочий этой должности, и весь этот вопрос в конечном итоге был передан наряду с другими в комитет. В этом комитете новый компромисс, который привлек мало внимания, охватил давно оспариваемый вопрос относительно происхождения денежных законопроектов. В этом компромиссе, как и во многих других, на которых строилась Конституция, прослеживаются два влияния. Во-первых, существовало то, что можно назвать достоинствами предложения без учета его влияния на интересы конкретных Штатов; а во-вторых, существовали местные интересы или интересы Штатов, которые учитывались при рассмотрении любого вопроса, на который они могли повлиять. Изучая компромиссы Конституции, постоянно необходимо наблюдать, как достигнутое в итоге соглашение стало результатом совпадения голосов, отданных по этим различным мотивам.

Теперь в новом комитете было предложено, чтобы исполнительная власть избиралась выборщиками, назначаемыми каждым Штатом таким образом, как определит его легислатура, причем каждый Штат должен иметь число выборщиков, равное общему числу его сенаторов и представителей в Конгрессе; чтобы лицо, набравшее наибольшее число голосов, при условии, что это составляет большинство выборщиков, объявлялось избранным; чтобы в случае, если таковое большинство набрали несколько лиц, Сенат немедленно выбирал одно из них баллотировкой; и чтобы если ни один человек не получил большинства, Сенат немедленно выбирал баллотировкой из пяти кандидатов, набравших наибольшее количество голосов в возвращенном выборщиками списке. Этот план наделения Сената правом выборов в случае отсутствия выбора выборщиками был с энтузиазмом принят меньшими Штатами, поскольку он был рассчитан на то, чтобы восстановить для них равновесие, которое они потеряли бы на первичных выборах из-за преобладания голосов, принадлежащих более крупным Штатам. В то же время он давал более крупным Штатам большое влияние в выдвижении кандидатов, из которых должен был производиться окончательный выбор, когда выборщиками не было сделано никакого выбора; и он давал им возможность путем объединения своих интересов против интересов меньших Штатов выбрать своего кандидата на первых же выборах. К этому огромному влиянию многие члены от более крупный Штатов естественно желали добавить привилегию ограничения инициирования налоговых законопроектов Палатой представителей. Они нашли в комитете некоторых членов от меньших Штатов, готовых уступить эту привилегию в качестве цены за окончательное избрание исполнительной власти Сенатом и за другие договоренности, которые стремились поднять авторитет правительства путем увеличения власти и влияния Сената. Они также нашли других, кто одобрял это принципиально. Компромисс был, соответственно, достигнут в комитете, и в таком положении вопрос о налоговых законопроектах снова предстал перед Конвенцией. [156]

Но там план, который казался способным превратить Сенат в могущественную олигархию и который определенно давал бы семи Штатам, не составляющим и трети населения, возможность избирать исполнительную власть при отсутствии выбора выборщиками, встретил ожесточенное сопротивление. По этим и другим причинам, которые здесь нет необходимости перечислять, окончательный выбор исполнительной власти был передан из Сената в Палату представителей. [157] Это изменение, если соединить его с уступкой Палате законопроектов о доходах без права Сената вносить в них поправки, создало бы сильный перевес сил в пользу первой палаты; и во избежание этого неравенства было предусмотрено — формулировкой, использованной в Конституции Массачусетса, — что Сенат может предлагать поправки или соглашаться с ними, как и по другим законопроектам. С этим дополнением ограничение происхождения законопроектов о сборе доходов Палатой представителей в конечном итоге было принято всего двумя голосами против. [158]

Квалификационные требования к сенаторам были сделаны в некоторых отношениях более высокими, чем требования к членам Палаты представителей, в силу тех особых обязанностей, которые им предстояло выполнять, и продолжительности срока их полномочий. Они должны были достичь возраста тридцати лет, быть жителями тех Штатов, от которых они избирались; а в докладе комитета по деталям период четырехлетнего гражданства был сделан одним из требований. Но столь велико было опасение иностранного влияния и столь важным должно было стать положение сенатора, что, когда это конкретное требование стало рассматриваться, выяснилось: сделать столь короткий период гражданства приемлемым для большинства абсолютно невозможно. Согласно планировавшемуся тогда замыслу, Сенат должен был стать органом огромной власти. Его законодательные обязанности составляли лишь часть его функций. Ему предстояло заниматься заключением договоров и назначением посланников и судьей Верховного суда без совместных действий какого-либо другого правительственного ведомства. В дополнение к этим особым полномочиям он должен был обладать совместным с Палатой представителей правом голоса при избрании исполнительной власти. Ему также надлежало осуществлять судебную функцию рассмотрения и разрешения пограничных споров между Штатами.

Этот грозный набор полномочий, которые впоследствии были значительно изменены или полностью упразднены, но в отношении которых тогда никто не мог быть уверен, что они не будут сохранены в предложенном виде, делал необходимым охранять Сенат с особой тщательностью. Весьма оживленная дискуссия, в которой с обеих сторон приводились те же доводы, что и в дебатах по поводу цензов для представителей, подкрепленная особыми опасностями, которым мог подвергнуться Сенат, в конце концов привела к голосованию, установившему период девятилетнего гражданства в качестве ценза для должности сенатора. [159]

Происхождение числа сенаторов и метода голосования образует интересную и важную тему, на которую теперь должны быть направлены наши изыскания. Мы уже видели, что при формировании виргинского плана правления, в том виде как он был разработан в комитете всей палаты, существовало намерение — однажды одобренное минимальным большинством Штатов — предоставить обеим палатам легислатуры пропорциональное представительство соответствующего населения Штатов; и единственным различием между двумя палатами, которые тогда предполагались, должен был стать способ выборов. Но в реальном положении различных членов конфедерации неизбежным следствием такого представительства стало бы неудобное увеличение размеров Сената, независимо от того, избирались ли бы члены легислатурами, исполнительными органами или народом Штатов. Это привело бы к тому, что первый Сенат состоял бы из восьмидесяти или ста человек, чтобы Штат Делавэр получил право всего на одного члена. Это неудобство было отмечено на раннем этапе Руфусом Кингом; [160] но оно не помешало принятию такого способа представительства. По одну сторону этого долго оспариваемого вопроса находились те, кто желал основать всю систему представительства между Штатами на их относительном числе жителей. По другую сторону стояли те, кто настаивал на абсолютном равенстве между Штатами. Но среди первых существовало большое расхождение во мнениях относительно наилучшего способа избрания сенаторов — должны ли они избираться народом по округам, легислатурами или исполнительными органами Штатов, либо другой ветвью национальной легислатуры. Тем не менее, столь сильно некоторые члены даже от наиболее густонаселенных Штатов были убеждены в необходимости сохранения правительств Штатов в некоторой связи с национальной системой, что, настаивая на пропорциональном представительстве в Сенате, они были готовы уступить легислатурам Штатов право выбора его членов, оставив трудности, проистекающие из громоздкости этого органа, разрешаться по мере их возникновения. [161] Делегаты меньших Штатов приняли эту уступку в том убеждении, что невыполнимость создания удобного Сената таким способом заставит отказаться от принципа неравного представительства и потребует замены его равенством, за которое они боролись.

В этом ожидании они не были разочарованы; ибо когда система, созданная в комитете, подверглась пересмотру в Конвенции, и суровая и затяжная борьба завершилась наконец компромиссом, описанным в предыдущей главе, Штатам не только было разрешено выбирать членов Сената, но они были допущены к равенству представительства в этой ветви власти, а предмет был освобожден от трудностей, порождаемых численностью, которая должна была быть введена в него при противоположном плане. Начиная с этого момента единственные вопросы, подлежавшие разрешению, касались числа членов, закрепляемых за каждым Штатом, и метода голосования. Первый был вопросом исключительно целесообразности; последний был вопросом как целесообразности, так и принципа.

Постоянной целью Штатов, которые с самого начала выступали против радикального изменения структуры правительства, было формирование легислатуры как можно ближе к модели Конгресса Конфедерации. В том собрании каждому Штату разрешалось иметь не более семи и не менее двух членов; но на практике делегации Штатов постоянно колебались между этими двумя числами или падали ниже наименьшего, и в последнем случае Штат не считался представленным. Метод голосования, однако, делал неважным то, сколько членов присутствует от Штата, если их было достаточно для подачи голоса Штата вообще; ибо все вопросы решались голосами большинства Штатов, а не большинства голосующих членов. Мне уже приходилось не раз отмечать тот факт — и он имеет немаловажное значение, — что первый Континентальный конгресс, собравшийся в 1774 году, принял план наделения каждой Колонии одним голосом, поскольку было невозможно установить относительную значимость различных Колоний. Сделанная тогда запись этой причины для метода голосования, который в противном случае был бы по сути несправедливым, совершенно ясно показывает, что тогда уже существовало намерение принять какой-то иной метод в будущем. Но когда в 1781 году создавались Статьи Конфедерации, из дискуссий в Конгрессе столь же ясно следует не только то, что прежняя трудность получения информации, необходимой для иной системы, сохранялась, но и то, что некоторые Штаты абсолютно не желали вступать в Конфедерацию на каких-либо иных условиях, кроме полного федеративного равенства. Таким образом практика голосования по Штатам в Конгрессе увековечилась вплоть до 1787 года. Некоторые меньшие Штаты стали рассматривать ее, несмотря на несправедливость и неудобства, которые она постоянно порождала, как своего рода право первородства; и когда формировался Сенат Соединенных Штатов и в нем было уступлено равенство представительства, некоторые члены этих Штатов все же считали необходимым сохранить этот метод голосования, чтобы дополнить идею представительства Штатов и позволить Штатам защищать свои индивидуальные права. [162] Но очевидно, что для этой цели вопрос утратил свою реальную значимость, когда каждому Штату было выделено равное число сенаторов; поскольку по каждой мере, которая может затронуть отдельные права и интересы Штата, единогласие, которое неизменно царит среди его представителей, делает голос Штата столь же эффективным, каким он мог бы быть, если бы требовалось подавать его единогласно, в то время как шансы на его защиту возрастают благодаря возможности получить отдельные голоса от делегаций других Штатов.

Эти и подобные соображения в конечном счете привели к тому, что подавляющее большинство Штатов предпочло объединение плана равного числа сенаторов от каждого Штата с тем, который позволил бы им голосовать подушно. [163] Число два было принято как наиболее удобное при всех обстоятельствах, поскольку оно с наибольшей вероятностью объединит быстроту ведения дел с постоянным присутствием равного числа представителей от каждого Штата.

Обладая этим специфическим характером, проект института отправился в комитет по деталям. При рассмотрении их доклада эти положения, как мы видели, переплелись с ограничением «денежных законопроектов» Палатой представителей и избранием исполнительной власти. Поскольку способ окончательного урегулирования этих разногласий излагается в другом месте, здесь остается лишь зафиксировать тот факт, что особая природа и форма представительства в Сенате получили всеобщее одобрение после того, как были определены его отношения с другими ветвями власти.

Различие в происхождении двух ветвей легислатуры обусловило необходимость предусмотреть различные способы замещения вакансий, которые могли в них возникнуть. Очевидным способом осуществления этого в случае вакансии на посту представителя было назначение новых выборов народом, который может легко собраться для такой цели; а обязанность назначать такие выборы возлагалась на высшие должностные лица Штатов, поскольку эти функционеры лучше всего были осведомлены об удобстве своего собрания. Но легислатуры Штатов, которым предстояло доверить выбор сенаторов, заседали лишь часть года; и созыв их для специальной цели заполнения вакансии в Сенате мог причинить большие неудобства. Поэтому комитет по деталям предусмотрел, что вакансии в Сенате могут заполняться исполнительной властью Штата до следующего заседания его легислатуры.

Теперь пришло время обратиться к рассмотрению того великого плана раздельных и совместных полномочий, которые предполагалось возложить на Сенат и предложение которого в значительной степени повлияло на квалификационные требования к членам, срок их полномочий и фактически на всю структуру этой ветви легислатуры. Первостепенной целью Сената было служить второй законодательной палатой, обладающей равными полномочиями во всех законодательных актах с первой, причем для принятия закона требовались действия обеих палат. По мере того как формирование Конституции продвигалось от единой идеи такой второй палаты без какого-либо особого характера представительства, отличающего ее от первой, к плану равного представительства Штатов, проявлялась сильная склонность концентрировать власть в том органе, для которого был приобретен этот особый характер. Он был сделан хранителем прямого и равного влияния Штатов; и эта особенность системы закрепилась и стала неотменимой до того, как полномочия других ведомств, или их происхождение, или взаимоотношения были окончательно урегулированы. Последствием этого стало то, что какое-то время, всякий раз, когда возникало недоверие по отношению к исполнительной или судебной власти, всякий раз, когда существовало сомнение в доверии к непосредственным действиям народа, всякий раз, когда возникал пробел и не находилось правильного способа его заполнить, наблюдалась тенденция прибегать к помощи Сената.