«История происхождения, формирования и принятия Конституции Соединенных Штатов. Том 2»

Мы не знаем, какие комбинации, какие усилия могли бы последовать за разделением той конвенции американских государственных деятелей, если бы они не завершили работу, ради которой собрались. Мы знаем точно, что если бы они не смогли преуспеть в разработке и согласовании системы правления, способной заслужить свободный выбор народа соответствующих штатов, никакая другая группа людей в этой стране не смогла бы сделать этого. Мы знаем, что Конфедерация фактически подошла к концу; что ее власть была исчерпана, хотя она все еще занимала номинальное место авторитета. Союз неизбежно распался бы на составляющие части, если бы не мудрость и примирительный настрой тех, кто в своем изначальном стремлении обеспечить безупречную теорию столкнулся с непреодолимым препятствием и породил огромный риск. Я уже говорил в другом месте, что эти люди были способны на высшие моральные добродетели, что их великодушие было столь же велико, как их интеллектуальная проницательность и сила. Обратимся же к доказательствам, на которых покоится их право на это отличие.

ГЛАВА VII.

Первые великие компромиссы Конституции. — Численность населения штатов принята за основу представительства в Палате. — Правило исчисления рабов. — Равенство представительства штатов принято для Сената.

Поскольку штаты теперь разделились ровно по вопросу о том, должно ли быть равенство голосов во второй палате законодательного органа, казалось необходимым пойти на некоторый компромисс, иначе усилия по созданию конституции пришлось бы оставить. Совещание относительно того, что целесообразно предпринять, завершилось назначением комитета по одному члену от каждого штата для разработки и представления какого-либо способа урегулирования всей системы представительства. [86]

Согласно виргинскому плану, в том виде, в каком он тогда стоял перед Конвенцией, право голоса в обеих палатах должно было основываться на некотором справедливом соотношении, пропорционально общему числу свободных жителей в каждом штате, к которому должны были добавляться три пятые всех остальных лиц, за исключением не платящих налоги индейцев. Ничего не было сделано для установления пропорции представительства; и хотя принцип народного представительства был утвержден большинством Конвенции в отношении первой палаты, он был отвергнут в отношении второй равным разделением голосов штатов. Весь этот вопрос поэтому был передан комитету по компромиссу, который удерживал его на рассмотрении в течение трех дней. [87]

Та же борьба, которая велась на Конвенции, возобновилась в комитете: одна сторона выступала за неравенство избирательного права в обеих палатах, другая — за равенство в обеих. Доктор Франклин в конце концов уступил и предложил, чтобы представительство в первой палате осуществлялось по фиксированной пропорции жителей каждого штата, исчисленной по уже согласованному правилу, а во второй палате каждый штат имел равный голос. Члены от более крупных штатов неохотно согласились с этим устройством; члены от меньших штатов с одним или двумя исключениями сочли свою цель достигнутой. Когда доклад был представлен, выяснилось, что комитет не только пришел к согласию по этому вопросу в качестве компромисса, но и провел некоторое важное различие между полномочиями обеих палат, ограничив первой палатой право инициировать все законопроекты о сборе или ассигновании денег и об установлении жалования должностным лицам правительства, а также предусмотрев, что такие законопроекты не должны изменяться или исправляться во второй палате. Это задумывалось как уступка меньших штатов более крупным. [88] Пропорция представительства в Палате была установлена комитетом на уровне одного депутата на каждые сорок тысяч жителей, при этом три пятые рабов подлежали учету; каждому штату, не располагающему таким числом жителей, разрешалось иметь одного депутата. Число сенаторов не определялось.

Это устройство было в целом разумным и справедливым. Оно уравновешивало равное представительство штатов в Сенате с народным представительством в Палате и предоставляло более крупным штатам значительное влияние на ассигнование денег и взимание налогов. Равным образом допущение рабов в некоторой пропорции в правило представительства не может справедливо рассматриваться как неподобающая уступка в системе, в которой должны были сохраняться отдельные организации штатов и в которой штаты должны были быть представлены пропорционально их численности населения.

В докладе комитета рекомендовалось принять этот план целиком; но поскольку его отдельные черты пришлись не по вкусу разным фракциям Конвенции, и почти все стороны оказались разочарованы результатом, достигнутым комитетом, отдельные части плана сразу же стали предметами отдельного обсуждения. Прежде всего приверженцы чистой системы народного представительства в обеих палатах возражали против положения, касающегося денежных законопроектов и законопроектов об ассигнованиях, как не являющегося уступкой со стороны меньших штатов и как бесполезного ограничения. [89] Таким образом, по их мнению, оно оставляло в силе все их возражения против предоставления каждому штату равного голоса в Сенате. Тем не менее было проголосовано за сохранение его в докладе, [90] а равный голос штатов во второй палате также был сохранен. [91]

Шкала распределения представителей, рекомендованная в докладе комитета, также подверглась возражениям по различным основаниям. Говорили, что простое представительство лиц — это вовсе не то, чего требовали обстоятельства дела; что собственность, равно как и лица, должна приниматься во внимание для получения справедливого показателя относительного ранга штатов. Настаивали также на том, что если система представительства должна быть урегулирована на основе пропорции, ограниченной одним лишь населением, новые штаты на Западе вскоре сравняются и, вероятно, превзойдут по численности атлантические штаты, и таким образом последние навсегда останутся в меньшинстве. По этим причинам вопрос о распределении представителей был возвращен на доработку пяти членам, [92] которые впоследствии предложили схему, согласно которой первая Палата представителей должна состоять из пятидесяти шести членов, распределенных среди штатов на основе оценки их текущего положения, [93] и уполномочивающую законодательный орган, по мере того как будущие обстоятельства потребуют того, увеличивать число представителей и распределять их среди штатов по совокупному правилу их богатства и численности их жителей. [94] Последняя часть этого предложения была принята, но новое и иное распределение в шестьдесят пять членов для первого заседания законодательного органа было одобрено подавляющим большинством голосов штатов после повторной передачи комитету из одного члена от каждого штата. [95]

Эти голосования проводились с целью согласования поправок к первоначальному докладу компромиссного комитета, которые изменили бы его таким образом, чтобы вместо пропорции в сорок тысяч жителей, включая три пятые рабов, ввести фиксированное число представителей для первого заседания законодательного органа, распределенных по оценке между штатами, а для всех последующих заседаний — распределение самим законодательным органом на основе совмещенных принципов богатства и численности жителей различных штатов. Но чтобы понять возражения против последней части этого предложения и те изменения, которые все еще предстояло в нее внести, нам необходимо здесь вернуться к тому особому интересту, который породил новую и самую серьезную трудность в вопросе представительства и который теперь начал отчетливо заявляться теми, в чьи обязанности входило его обеспечение. Нет такой части истории Конституции, которая требовала бы более тщательного изучения фактов с беспристрастным рассмотрением целей и мотивов тех, кто стал агентами ее великих компромиссов и соглашений между суверенными штатами, а также непредвзятого обзора трудностей, с которыми им пришлось бороться.

Конвенция дважды утверждала целесообразность учета рабов, если штаты должны были быть представлены в соответствии с численностью их жителей; и со стороны рабовладельческих штатов до сих пор не проявлялось никакого недовольства старой пропорцией в три пятые, первоначально предложенной в рамках Конфедерации в качестве правила для их включения в базу налогооблагаемого имущества. Но теперь была выдвинута идея о том, что численность жителей не является достаточным мерилом богатства штата и что при урегулировании системы представительства между такими штатами, как штаты Американского Союза, следует принимать во внимание их относительное богатство, поскольку те из них, которые должны облагаться более тяжелыми налогами, должны иметь пропорциональное влияние в правительстве. Отсюда возник план объединения численности и богатства в правиле. Это в основном было средством предотвращения перехода баланса власти к западным штатам от атлантических. [96] Предполагалось, что первые с течением времени могут иметь большую численность населения; но поскольку вторые в начале правления сосредоточат власть в своих руках, они смогут распределять право представительства новым штатам в таких пропорциях, которые будут наиболее выгодны их собственным интересам. Тем не менее существовали серьезные возражения против этого комбинированного правила численности и богатства применительно к рабовладельческим штатам. Во-первых, оно было чрезвычайно туманным; оно оставляло совершенно нерешенным вопрос о том, должны ли рабы рассматриваться как лица или как собственность, и тем самым оставляло этот вопрос на усмотрение законодательного органа при каждом пересмотре системы. Более того, хотя это правило могло позволить атлантическим штатам сохранить преобладающее влияние в правительстве против западных интересов, оно могло также позволить северным штатам сохранить контроль против южных штатов после того, как первые потеряют, а вторые приобретут большинство населения. Предполагаемое приблизительное распределение членов для первого Конгресса давало тридцать шесть членов штатам, владевшим немногими рабами или не владевшим ими вовсе, и двадцать девять — штатам, владевшим многими рабами. Мейсон и Рэндольф, беспристрастно представлявшие возражения, которые Виргиния должна была иметь против такой схемы, не отрицали, что в соответствии с нынешним населением штатов северная часть имеет право на преобладание; но они говорили, что так может быть не всегда; и тем не менее власть может быть удержана несправедливо, если пропорция, на основе которой законодательный орган должен производить будущие распределения, не установлена четким правилом и не закреплена императивно Конституцией. Гувернер Моррис, настойчиво отстаивавший необходимость ограждения интересов Атлантики от интересов западных штатов, настаивал на том, что совмещенные принципы численности и богатства дают достаточное правило для законодательного органа; что это правило, которое они могут выполнить; и что оно позволит избежать необходимости прямого и специального допущения рабов в ценз — идея, которую, как он был уверен, народ Пенсильвании отвергнет. Мистер Мэдисон убедительно доказывал, что неблагоприятные различия в отношении новых штатов, которые могли бы образоваться на Западе, были бы как несправедливыми, так и неблагоразумными. Он считал, что их будущие поступления в казну сильно недооценивались; что просторы и плодородие западных почв создадут огромный сельскохозяйственный интерес и что независимо от того, взимаются ли пошлины на иностранные товары, в которых они будут нуждаться, в устье Миссисипи или в атлантических портах, их торговля несомненно будет расти вместе с их населением и даст им право на правило, которое предполагает численность честным показателем богатства.

Аргументы против комбинированных принципов численности и богатства как простого общего указания законодательному органу и против их совместного действия на контрастирующие интересы западных и атлантических штатов, по-видимому, возобладали среди некоторых наиболее видных северных членов. [97] Соответственно, когда Уильямсон выдвинул встречное предложение, [98] предполагавшее возврат к принципу одной лишь численности и призванное обеспечить периодическую перепись свободного белого населения и трех пятых всех прочих лиц, причем представительство должно было регулироваться соответствующим образом, шесть штатов при разделении вопроса проголосовали за перепись свободного населения, а четыре штата выразили свои голоса против нее. [99] Этот результат привел Конвенцию к прямому голосованию по чистому вопросу о том, должны ли рабы включаться в качестве лиц и в пропорции трех пятых в перепись для будущего распределения представителей между штатами.

Массачусетс и Пенсильвания теперь впервые отделились от Виргинии. Было осознано, что система представительства по численности повлечет за собой необходимость допущения рабов в перепись, если она не будет ограничена свободными жителями. С одной стороны, делегатам этих двух штатов приходилось учитывать вероятное поощрение работорговли, которое последовало бы за допущением чернокожих в представительство, и вероятный отказ их избирателей санкционировать такое допущение. С другой стороны, они столкнулись с трудностями организации справедливого правила народного представительства между штатами, у которых не будет рабов или их будет очень мало, и штатами, обладающими огромным числом лиц в таком положении, без предоставления последней категории штатов какого-либо веса в правительстве, пропорционального масштабам их населения. Но они не стали прямо допускать чистый принцип того, что раб ставится в одну категорию со свободным человеком для целей представительства, когда он не имеет права голоса при назначении представителя; и предложение было отвергнуто их голосами и голосами четырех других штатов. [100] После этого вся альтернатива мистера Уильямсона, предусматривавшая числовое представительство вместо комбинированного правила численности и богатства, была единогласно отвергнута.

Таким образом, доклад комитета по компромиссу устоял, однако в модифицированном виде: в виде предложения о фиксированном числе для первой Палаты представителей и правительстве, сочетающем численность и богатство штатов, которое должно применяться законодательным органом при корректировке представительства в будущих палатах. Трудность, казавшаяся непреодолимой, сорвала применение простого и — как его иначе можно было бы уместно назвать — естественного правила числового представительства. Социальное и политическое положение раба, столь совершенно не похожее на положение свободного человека, представляло проблему, доселе неизвестную в добровольном построении представительного правления. Было несомненно верно, что по закону сообщества, в котором он находился, и по его обычному положению он не мог иметь права голоса в законодательстве. Было столь же верно, что он не был стороной при установлении какой-либо конституции штата; что никто не предлагал сделать его стороной Конституции Соединенных Штатов, наделить его какими-либо правами или привилегиями по ней или предоставить Союзу какое-либо право влиять на его статус хотя бы в одном отдельном пункте. Верно было и то, что положение, в котором он удерживался, воспринималось с сильным неодобрением и неприязнью народом нескольких штатов, и даже некоторые из мудрейших и лучших южных государственных деятелей не отрицали, что это было политическим и социальным злом.

И все же имелось более полумиллиона этих людей африканской расы, распределенных по пяти штатам, выполнявших их труд, составлявших их крестьянство и — если число работников в сообществе образует хоть сколько-нибудь справедливый показатель его богатства и значения — составлявших в каждом из этих штатов важнейший элемент его относительной величины и веса. Следует помнить, что перед создателями Конституции стояла проблема не того, как создать систему представительства для единого сообщества, обладающего во всех своих частях одинаковыми социальными институтами, а того, как создать систему, в которой различные сообщества простых свободных людей и другие различные сообщества свободных людей и рабов могли быть представлены в ограниченном правительстве, учрежденном для определенных специальных целей, с должным вниманием к соответствующим правам и интересам этих сообществ и к масштабам ставки, которую они соответственно будут иметь в законодательстве, затрагивающем всех. [101]

Из дошедших до нас записей обсуждений не следует, каким образом предполагалось применять комбинированное правило численности и богатства. Если бы его применение было оставлено Конгрессу при корректировке системы применительно к рабовладельческим штатам, рабы должны были бы учитываться как лица или как собственность; и поскольку предложенное правило не определяло что именно, с ними могли обращаться как с лицом в одной переписи и как с собственностью в следующей, и так далее попеременно. Выдвижение этого принципа, однако, представлявшегося справедливым и выросшего из противоречивых мнений относительно того, является ли численность жителей сама по себе справедливым показателем богатства сообщества, вынесло на обсуждение важнейшую доктрину, давно знакомую американскому народу, а именно: что право представительства должно предоставляться каждому сообществу, на которое налагается налог; или, как гласила одна из максим революционного периода, что «налогообложение и представительство должны идти рука об руку». Эта доктрина действительно была применима к данному делу и способна предоставить принцип, который облегчил бы трудность; ибо если можно было бы согласиться с тем, что при взимании налогов с рабовладельческого штата богатство, состоящее из рабов, должно включаться, сама максима демонстрировала целесообразность предоставления столь же большой доли представительства, какова доля наложенного налога; и если для установления представительного права штата рабы должны были учитываться как лица, а при установлении подлежащего уплате налога они должны были учитываться как собственность, им не потребовалось бы рассматриваться в обоих качествах в рамках любой ветви правила. Но чтобы придать максиме такое применение, было необходимо признать, что численность рабов и свободных лиц составляет справедливый показатель богатства одного штата, равно как необходимо было признать, что численность его свободных жителей составляет справедливый показатель богатства другого штата. Если последнее предполагалось, и налогообложение, налагаемое на штат, регулировалось его численностью населения из соображений, что такая численность честно представляет богатство сообщества, было правильно применить тот же принцип к рабам. Если этот принцип применялся к рабам при выяснении суммы подлежащих уплате налогов, он в равной степени должен был применяться к ним при выяснении численности представителей, разрешаемых штату; в противном случае стоимость рабов должна была быть установлена каким-либо иным способом для целей налогообложения; стоимость или богатство, заключающиеся в других видах собственности, должны были быть установлены тем же способом или по иному правилу предположения численности жителей в качестве ее показателя; и рабы должны были быть исключены как лица из представительства, которое они могли увеличить только путем обращения с ними как с налогооблагаемой собственностью.

Эти дальнейшие трудности станут очевидны, когда мы проследим различные шаги, предпринятые с целью применения максимы, связывающей налогообложение с представительством. Правило, рассматриваемое ныне в качестве средства руководства для законодательного органа в будущих распределениях права представительства, заключалось в том, что они должны были регулировать его по пропорции, составленной из богатства и численности жителей штатов. Гувернер Моррис теперь предложил добавить к этому в качестве оговорки соотносительное предложение: «что прямое налогообложение должно быть пропорционально представительству». Это было принято; и это сделало предложенное правило объединенных численности и богатства применимым как к налогообложению, так и к представительству.

Но по правде говоря, было столь же трудно применить комбинированное правило богатства и численности к предмету налогообложения между штатами, сколь трудно было применить его к праву представительства. Это был не первый случай в истории Союза, когда эти два предмета рассматривались и оказывались окруженными затруднениями. В 1776 году, когда создавались Статьи Конфедерации, возникла необходимость определить пропорцию, в которой квоты взносов в общую казну должны распределяться между штатами. В качестве альтернативы напрашивались два очевидных правила: либо распределять квоты на основе оценки богатства штатов, либо исходить из того, что численность жителей в любом состоянии представляет справедливый показатель платежеспособности штата нести государственное бремя. Здесь опять-таки, однако, при любом из этих планов возникал вопрос о том, какой вид собственности следует учитывать в основе оценки. Следует ли рассматривать рабов как часть собственности рабовладельческого штата посредством прямого исчисления или путем учета их в качестве части населения, которое должно считаться мерой его богатства? Мистер Джон Адамс убедительно утверждал, что их не следует рассматривать в качестве объектов федерального налогообложения ничуть не больше, чем свободных работников северных штатов; но что численность жителей должна браться без разбора в качестве истинного показателя богатства каждого штата; и что таким образом раб окажется в равном положении со свободным работником, причем оба будут рассматриваться как производители богатства, и поэтому оба должны увеличивать квоту налога или взноса, подлежащую взысканию со штата. [102] Мистер Чейз [103], с другой стороны, утверждал, что на практике это правило будет облагать северные штаты налогом только по численности, тогда как оно будет облагать южные штаты налогом по численности и богатству совместно, поскольку рабы являются имуществом, а также лицами.

Впрочем, вполне вероятно, что рабовладельческие штаты согласились бы в то время на принятие численности в качестве основы оценки, если бы северные и восточные штаты могли согласиться принять рабов в перечисление в меньшей пропорции, чем их общая численность. Но настаивали на том, чтобы их учитывали наравне со свободными работниками других штатов; и результатом этой попытки разрешить сложную и отвлеченную проблему политической экономии с помощью теоретического правила, определяющего, что раб как производитель богатства находится в точном равенстве со свободным человеком, выполняющим тот же вид труда, стало то, что Конгресс 1776 года был вынужден принять землю в качестве мерилова богатства вместо более удобного и осуществимого правила численности. [104]

Но Статьи Конфедерации не проработали и двух лет, как обнаружилось, что система получения припасов для общей казны путем распределения квот по штатам в соответствии с оценкой их относительного богатства, представленной стоимостью их земель, совершенно неисполнима; что стоимость земли неизменно будет источником споров и недовольства между штатами; и что если придерживаться способа покрытия расходов Союза посредством реквизиций, необходимо принять какое-то более простое правило. Соответственно, в 1783 году Конгресс был вынужден вернуться к правилу численности; и именно в ходе попытки договориться о пропорции, в которой рабы должны войти в это правило, в качестве компромисса различных взглядов была установлена пропорция трех пятых в предложенной тогда поправке к Статьям Конфедерации. [105]

Таков был предшествующий опыт Союза в вопросе налогообложения; и теперь, в 1787 году, когда предстояло предпринять попытку установить правительство на народном представительстве штатов, которым было столь трудно прийти к согласию по справедливому и осуществимому правилу определения их долей государственного бремени, весь этот предмет еще более осложнился трудностями, сопровождающими урегулирование этого нового права пропорционального представительства. Максима, которая регулировала бы его по той же пропорции, что применяется к распределению налогов, содержала в себе справедливый принцип; но она шла не дальше утверждения принципа справедливости и оставляла предмет самого правила окруженным теми же трудностями, что и прежде. Южные штаты жаловались, что их рабы, если их учитывать в качестве собственности для целей налогообложения, должны учитываться по пропорции, полностью оставляемой на усмотрение Конгресса; а если их учитывать как численность для той же цели, их не следует исчислять в полном их количестве. Они заявляли о своей готовности к тому, чтобы представительство и налогообложение регулировались одним и тем же правилом, но настаивали на гарантии определенного правила, подлежащего установлению в самой Конституции; и эта гарантия, по их словам, должна охватывать допущение рабов в базу представительства, если они должны быть включены в базу прямого налогообложения. [106] Соответственно, до того как правило в отношении налогообложения было определено, Рэндольф представил отдельное предложение, предусматривавшее перепись белого населения и трех пятых всех остальных лиц с повелительным указанием Конгрессу соответствующим образом распределить представительство.

Северные штаты, с другой стороны, сопротивлялись прямому введению рабов в представительство в качестве лиц; и было очевидно, что если с ними будут обращаться как с собственностью и представительство будет регулироваться правилом богатства, их стоимость как собственности должна сравниваться со стоимостью других видов движимого имущества, находящегося в том же и в других штатах, и должны быть определены некоторые принципы для ее исчисления. По таким экономическим вопросам согласие различных умов, находившихся под влиянием различных интересов, было абсолютно невозможно.

Таким образом, узел этих сложных трудностей можно было разрубить только мечом компромисса. В каком бы направлении ни применялось теоретическое правило — какой бы ни была точка зрения на раба как на лицо или как на предмет собственности; как на производительного работника, одинаково или менее ценного для штата по сравнению со свободным человеком, — каких бы принципов ни придерживались в вопросе о том, составляет ли численность надлежащую меру богатства сообщества и такую, которая приведет к тому же результату в сообществах, где существует рабство, так же как и там, где оно отсутствует, абсолютная истина или то, что вся страна приняла бы за такоковую, были недостижимы. Но урегулирование проблемы, основанное на взаимном примирении и стремлении быть справедливым, не было невозможным.

Две задачи, которые предстояло решить, заключались, во-первых, в том, чтобы избежать недовольства, которое могло возникнуть у северных штатов из-за включения рабов в качестве непосредственного элемента в правило представительства, и, во-вторых, в том, чтобы предоставить южным штатам право на увеличение их представительства за счет той же переписи рабов, которая могла быть принята для распределения прямых налогов. Эти задачи были решены с помощью предложения, выдвинутого Уилсоном. Оно заключалось, во-первых, в подтверждении принципа пропорциональности представительства прямым налогам, а во-вторых, в предписании проводить периодическую перепись свободных жителей и трех пятых всех остальных лиц по распоряжению Соединенных Штатов, причем прямые налоги должны были распределяться между штатами в соответствии с этой переписью населения. Таким образом был установлен принцип, согласно которому для целей прямого налогообложения численность жителей в каждом штате должна приниматься в качестве меры его относительного благосостояния, а его право на представительство должно регулироваться той же мерой; и поскольку рабы включались в правило для налогообложения лишь в пропорции трех пятых от их числа — по-видимому, из предположения, что труд раба менее ценен для штата, чем труд свободного человека, — точно так же они должны были в той же пропорции увеличивать представительство. Это средство было принято голосами подавляющего большинства штатов; но поскольку оно было внесено в качестве поправки к ранее принятому предложению, утверждавшему, что представительство должно регулироваться комбинированным правилом численности и благосостояния, оно оказалось, будучи поставлено в эту связь, основанным — во всяком отношении к представительству рабовладельческих штатов в отношении рабов, по крайней мере отчасти, — на идее собственности. Чтобы избежать каких-либо противоречий в применении этого правила к двум предметам представительства и налогообложения, губернатор Рэндольф предложил исключить слово «благосостояние» из резолюции; и после того как это было сделано почти единогласным голосованием, перепись рабов для обеих целей стала переписью лиц в количестве, меньшем, чем их общая численность, поместив их в правило для налогообложения не в качестве собственности и объектов налогообложения, а в качестве составляющих часть предполагаемого показателя благосостояния штата, точно так же как свободные жители составляли другую часть того же показателя, и поместив их в том же соотношении и в том же качестве в правило для представительства.

После того как основа для Палаты представителей была таким образом согласована, оставшаяся часть доклада, касающаяся основы Сената, была принята к рассмотрению. Уилсон, Кинг, Мэдисон и Рэндольф по-прежнему выступали против равенства голосов в Сенате на том основании, что правительство должно действовать в отношении народа, а не штатов, и поэтому народ, а не штаты должен быть представлен в каждой его ветви. Тем не менее весь план представительства, включенный в измененный доклад, включая равенство голосов в Сенате, был принят, хотя и минимальным большинством присутствовавших штатов.

Когда этот результат был объявлен, губернатор Рэндольф выразил недовольство его затрудняющим влиянием на ту часть плана конституции, которая касалась полномочий, возлагаемых на общенациональное правительство; все они, по его словам, основывались на идее пропорционального представительства штатов в обеих палатах законодательного органа. Он пожелал получить возможность изменить этот план, предусмотрев определенные случаи, на которые должно было распространяться равенство голосов; и чтобы дать возможность обеим сторонам неофициально проконсультироваться относительно какого-либо компромиссного решения, которое привело бы к единогласию, он предложил отложить заседание. На следующее утро, как сообщает нам г-н Мэдисон, члены, выступавшие против равенства голосов в Сенате, пришли к убеждению о нецелесообразности рисковать согласием штатов по какому-либо плану правления посредством непреклонной оппозиции этой особенности предложенной схемы, и она была негласно оставлена в силе.

Высокой похвалы заслуживает умеренность тех, кто пошел на эту уступку опасениям и ревностному недоверию меньших штатов. Никто не сомневается в том, что они ощущали ее как большую уступку, если учесть, что главной причиной созыва этой конвенции штатов была неэффективность «федерального» принципа, на котором строился прежний Союз. Оглядываясь назад на все то, что произошло после образования Конфедерации, — на неоднократные неудачи штатов выполнять конституционные требования Конгресса и на полную нежизнеспособность системы, которая не имела истинной законодательной основы и поэтому не могла осуществлять истинную законодательную власть, — мы не должны удивляться тому, что сохранение принципа равного представительства штатов в какой бы то ни было части нового правительства так упорно и долго встречало сопротивление.

В том, что окончательная уступка по этому пункту также была мудрым и счастливым решением, нет никаких сомнений. Те, кто пошел на нее, вероятно, не предвидели всех ее преимуществ и не осознавали всех ее многочисленных взаимосвязей. Первоначально они рассматривали это как средство обеспечить принятие Конституции всеми штатами и тем самым предотвратить беды частичной конфедерации. Они, вероятно, не сразу предвидели те выгоды, которые дает предоставление большинству штатов рычага сдерживания законодательной власти большинства всего населения Соединенных Штатов. Сколь сложным ни был бы этот сдерживающий механизм, он одновременно признает и сохраняет остаточный суверенитет штатов; он позволяет им удерживать общенациональное правительство в рамках его конституционной сферы деятельности; и по сути это единственное средство, которое могло быть успешно принято для сохранения правительств штатов и избежания в противном случае неизбежной альтернативы наделения общенационального правительства полномасштабной законодательной властью по всем вопросам. Это та часть Конституции, которую бесполезно испытывать какими-либо теоретическими мерками, поскольку она стала результатом чистого компромисса противоположных теорий и сталкивающихся интересов. Лучшей ей похвалой служат ее практическая работа и то, что она сделала для достижения принятия конституции, которая во время ее принятия считалась предоставившей чрезмерную долю влияния и власти более крупным членам конфедерации.

ПРИМЕЧАНИЕ О НАСЕЛЕНИИ РАБОВЛАДЕЛЬЧЕСКИХ И НЕРАБОВЛАДЕЛЬЧЕСКИХ ШТАТОВ.

Хотя во время формирования Конституции рабство было явно отменено только в двух штатах (Массачусетс и Нью-Гэмпшир), создатели этого документа фактически рассматривали все штаты, кроме пяти южных, так, как будто этот институт уже был упразднен в их пределах, и учитывали всех цветных лиц в них, как несвободных, так и свободных, в качестве части свободного населения; предполагая, что восемь северных и средних штатов будут свободными штатами, а пять южных штатов останутся рабовладельческими. Это следует из всего духа дебатов, в которых линия постоянно проводится между рабовладельческими и нерабовладельческими штатами так, чтобы отнести восемь штатов к северной стороне, а пять — к южной. Я также обнаружил в газете того периода (New York Daily Advertiser, 5 февраля 1788 года) следующее

"Оценка населения штатов, составленная и использованная в Федеральной конвенции в соответствии с самыми точными сведениями, которые им удалось получить."

New Hampshire, 102,000 Massachusetts, 360,000 Rhode Island, 58,000 Connecticut, 202,000 New York, 238,000 New Jersey, 138,000 Pennsylvania, 360,000 Delaware, 37,000 ——1,495,000 Maryland,including three fifths of80,000negroes,218,000 Virginia,"280,000"420,000 North Carolina,"60,000"200,000 South Carolina,"80,000"150,000 Georgia,"20,000"90,000 ——1,078,000

Достоверность этой таблицы подтверждается ссылкой на речь генерала Пинкни в законодательном собрании Южной Каролины, в которой он представил ее и процитировал целиком. (Дебаты Эллиота, IV. 283.)

Отсюда следует, что расчетная численность населения восьми северных и средних штатов, принятая в Конвенции, составляла 1 495 000 человек; а пяти южных штатов (включая три пятых от расчетного числа негров) — 1 078 000 человек. Сравнивая эту оценку с результатами первой переписи, можно увидеть, что общая численность населения восьми северных и средних штатов превосходит федеральное население пяти южных штатов по переписи 1790 года примерно в том же соотношении, в каком первая превосходит вторую в оценке, использованной Конвенцией. Так, в 1790 году общая численность населения восьми северных и средних штатов, включая всех рабов, составляла 1 845 595 человек; федеральное население пяти южных штатов, включая три пятых рабов, составляло 1 540 048 человек; превышение — 305 547. В оценке 1787 года население, отведенное восьми северным и средним штатам, составляло 1 495 000 человек; а населению пяти южных штатов с подсчетом лишь трех пятых от расчетного числа рабов — 1 078 000 человек; превышение в пользу восьми штатов — 417 000. Этот расчет показывает, следовательно, что при оценке населения различных штатов для целей корректировки первого представительства в Конгрессе Конвенция применила правило трех пятых рабов только к пяти южным штатам, и что в отношении остальных восьми штатов не делалось никаких различий между различными категориями их жителей. Другие методы сравнения оценки 1787 года с переписью 1790 года приведут к тому же выводу.

ГЛАВА VIII.

Полномочия законодательной власти. — Конституция и избрание исполнительной власти. — Устройство судебной власти. — Прием новых штатов. — Выполнение обязательств Конгресса. — Гарантия республиканских конституций. — Присяга на верность Конституции. — Ратификация. — Число сенаторов. — Квалификационные требования для занятия должности. — Местопребывание правительства.

Из остальных вопросов, охваченных докладом комитета всей палаты, здесь необходимо лишь сделать краткое изложение действий Конвенции, прежде чем мы перейдем к этапу, на котором согласованные принципы были переданы в комитет по деталям для оформления в виде Конституции.

Возвращаясь к шестой резолюции в докладе комитета всей палаты, в ее положения было внесено дополнение путем включения полномочия издавать законы по всем вопросам общих интересов Союза; а вместо положения, наделяющего законодательный орган правом налагать вето на определенные законы штатов, был внедрен принцип признания законодательных актов и договоров Соединенных Штатов высшим законом страны, обязательным для судебных органов отдельных штатов.

Устройство исполнительной власти было предусмотрено объявлением о том, что она должна состоять из одного лица, избираемого национальным законодательным органом на семилетний срок и не подлежащего переизбранию на второй срок; обладающего полномочиями приводить в исполнение национальные законы, назначать на должности, в отношении которых не предусмотрено иное, подлежащего смещению в порядке импичмента и получающего за свои услуги оплату в виде фиксированного жалованья из национальной казны. Способ формирования этого ведомства не породил, в отличие от законодательного органа, вопроса, касающегося природы правления, описываемого терминами «федеральный» и «национальный». Это было полностью совместимо с любой из систем — с союзом, образованным штатами в их политических качествах, или с союзом, образованным народом штатов, либо с союзом, совмещающим обе черты, — чтобы исполнительная власть избиралась опосредованно или непосредственно народом, либо законодательными органами или исполнительной властью штатов, либо национальным законодательным органом.

Таким образом, тот же спор между сторонниками и противниками национальной системы не должен был возобновляться в отношении этого ведомства. До тех пор пока форма, придаваемая этому институту, оставалась совместимой с системой республиканского правления — до тех пор пока она предусматривала выборного магистрата, назначаемого не олигархией и занимающего должность на основе ответственного и отзываемого срока полномочий, — то обстоятельство, будет ли он избираться народом штатов или какими-либо другими их государственными служащими, не влияло на принципы, на которых должна была основываться законодательная власть правительства. Но именно эта широта выбора в отношении способа назначения и срока пребывания в должности породила величайшее разнообразие мнений. На более ранних этапах формирования плана правления из трех самостоятельных ветвей власти идея избрания исполнительной власти народом в целом практически не рассматривалась. Не считалось возможным, чтобы население различных штатов сделало разумный и мудрый выбор того рода магистрата, который тогда предполагался, — магистрата, чьей главной функцией должно было стать исполнение воли законодательного органа. Рассматривая должность главным образом в этом свете, еще не имея повода внимательно взглянуть на нее как на источник назначений на другие должности и как на хранителя сдержки против самой законодательной власти, разработчики рассматриваемого плана предложили возложить назначение на законодательный орган как на наиболее готовый способ получения подходящего должностного лица без волнений и рисков всенародных выборов. Но как только право назначения на другие должности и ревизионное вето на законодательную деятельность были присоединенны к исполнительной должности, стало очевидно, что необходимо предусмотреть меры для устранения последствий ее зависимости от законодательной ветви. Избираемый законодательным органом исполнительный орган в значительной степени должен был стать порождением тех, от кого исходило его назначение.

Для противодействия этому явно великому неудобству и несоответствию лицо, занимающее должность главы исполнительной власти, должно было быть непереизбираемым на второй срок. Однако это вело к замене одного неудобства другим, поскольку чем вернее и успешнее выполнялись бы обязанности на этом посту, тем весомее становились бы причины для сохранения данного лица в должности. Соответственно, положение о непереизбрамости было исключено. Отсюда возникли попытки предложить различные варианты продолжительности срока полномочий в качестве средств противодействия порокам выборов законодательным органом магистрата, который мог бы переизбираться; среди них было предложение, предусматривающее «надлежащее поведение» в качестве единственного срока пребывания в должности. Это предложение широко обсуждалось; оно получило голоса четырех штатов из десяти; и представляется весьма вероятным, что оно получило бы гораздо большую поддержку, если бы предполагаемые недостатки выборов народом заставили большинство штатов в конечном счете сохранить способ выборов национальным законодательным органом. Но вследствие невозможности прийти к согласию относительно надлежащей продолжительности срока полномочий исполнительной власти, которая должна была избираться законодательным органом, большинство членов Конвенции вернулось к плану признания должностного лица непереизбираемым на второй срок, что подразумевало принятие какого-то определенного срока. Это в свою очередь заставило их задуматься о том, каким иным способом можно назначить исполнительную власть, чтобы избежать порока подчинения этой должности неограниченному влиянию законодательного органа и снять ограничение на право должностного лица избираться на второй срок.

При избрании высшего исполнительного магистрата непосредственно голосующим народом избирательное право должно было быть ограничено свободными жителями различных штатов. Но даже в отношении свободных жителей избирательное право регулировалось по-разному в разных штатах; и либо должно было быть установлено единообразное и особое правило в отношении ценза избирателей для выборов главы исполнительной власти Соединенных Штатов, либо правило избирательного права каждого штата должно было быть принято как для этих, так и для других национальных выборов. Кроме того, в северных штатах избирательное право было гораздо более широким, чем в южных, и возникал вопрос — как это уже случалось при построении представительной системы, — должны ли штаты обладать влиянием при выборе главы исполнительной власти Союза пропорционально численности их населения или только пропорционально числу имеющих право голоса граждан либо свободных жителей.

Замена выборщиками позволила бы устранить эти трудности, предоставив средства для определения точного веса на выборах, который должен быть выделен каждому штату, без попыток предписать единообразное правило избирательного права на первичных выборах и без необходимости урегулирования расхождений между законами штатов о выборах. Они также предоставили средства для вывода выборов из-под прямого воздействия народа путем возложения окончательного выбора на круг лиц, избираемых с прямой целью осуществления реального выбора среди выдающихся личностей, которые могли бы считаться подходящими для этой должности. Но способ выбора был тесно связан с другими вопросами возможности переизбрания и особенно с вопросом об импичменте. В случае назначения выборщиками существовала бы опасность их подкупа со стороны должностного лица, если оно имело право на переизбрание на второй срок, или со стороны кандидата, который еще не занимал этот пост. Отсюда было бы целесообразно сделать исполнительную власть подлежащей импичменту во время пребывания в должности. Если бы глава исполнительной власти избирался законодательным органом, казалось общепризнанным, что он не должен иметь права на переизбрание на второй срок; однако вопрос о том, должен ли он подлежать импичменту и какому трибуналу, вызывал большие разногласия.

Следствием этого огромного разнообразия взглядов стало то, что план, содержавшийся в девятой резолюции комитета всей палаты, был сохранен и передан в комитет по деталям.

Что касается судебной власти, в план комитета всей палаты были внесены несколько важных изменений. Запрет на какое-либо увеличение жалованья лиц, занимающих эту должность, был исключен, а ограничение было распространено только на уменьшение жалованья. Рассмотрение дел об импичменте национальных должностных лиц было изъято из их юрисдикции, и был принят принцип, распространивший эту юрисдикцию на «все дела, возникающие на основе национальных законов, и на те иные вопросы, которые могут затрагивать национальный мир и согласие». Законодательному органу страны было подтверждено право назначать суды низших инстанций.

Четырнадцатая резолюция, предусматривающая прием новых штатов, была единогласно одобрена.

Пятнадцатая резолюция, предусматривающая сохранение Конгресса и выполнение его обязательств, была отклонена.

Принцип шестнадцатой резолюции, предусматривавшей гарантию со стороны Соединенных Штатов в отношении институтов штатов, был существенно изменен. Вместо гарантии, применимой как к республиканской конституции, так и к «существующим законам» штата, было принято заявление о том, что «каждому штату гарантируется республиканская форма правления и каждый штат защищается от внешнего и внутреннего насилия».

Семнадцатая резолюция о том, что должны быть предусмотрены меры для будущих поправок, была принята без дебатов.

Восемнадцатая резолюция, требующая, чтобы законодательные, исполнительные и судебные должностные лица штатов были связаны присягой на поддержку Статей Союза, была затем расширена за счет включения в нее должностных лиц национального правительства.

Следующим вопросом, возникшим в порядке очередности резолюций, стал вопрос о предполагаемой ратификации новой системы народом штатов, действующим через представительные органы, специально избранные для этой цели, вместо передачи ее на утверждение законодательным органам штатов.

Поскольку это вопрос, по которому отстаиваются весьма различные теории, отчасти проистекающие из разных взглядов на исторические факты, и поскольку очень разная степень важности придается тому способу, которым создатели Конституции обеспечили ее установление, здесь будет уместно изложить положение, в котором они оказались в этот период своих обсуждений, цели, которые они преследовали, и шаги, которые они предприняли для достижения своих целей.

Они были заняты подготовкой новой системы правления и обеспечением ее введения. Когда они впервые собрались вместе, общая цель штатов, казалось, ограничивалась способом внесения изменений в основополагающий договор Союза, подобным тому, который был предусмотрен Статьями Конфедерации. Но Конвенция сочла себя вынужденной в силу чистой необходимости страны выйти далеко за рамки Конфедерации и произвести коренное изменение принципа правления. Поэтому им стало необходимо предусмотреть способ принятия или утверждения этого изменения, который снискал бы доверие народа своим соответствием прежним представлениям о конституционных действиях и в то же время согласовывался бы с разумом и истиной.

Кроме того, в их положении была своя особенность, которая сильно отличала его от положения делегатов народа, упразднившего ранее существовавшее правительство и собравшего представительный орган для создания нового. Конфедерация все еще существовала. Будучи договором между суверенными штатами, предусматривающим особый порядок внесения изменений в его статьи и ограничивающим их принятие случаем единогласного согласия, она все еще оставалась в силе. Штаты в своем политическом качестве как суверенные сообщества по-прежнему являлись сторонами договора, и только их законодательные органы были наделены полномочиями изменять его положения. Поэтому было необходимо столкнуться с вопросом и решить его: можно ли установить новое правительство, построенное на принципе, отличном от принципа Конфедерации и охватывающем совершенно иную законодательную власть, в порядке, предписанном действующим договором штатов; и если нет, то существует ли какая-либо власть, независимая от правительств штатов, с помощью которой оно могло бы быть учреждено и наделено высшей властью, покоящейся на принципиальной основе, а не на силе, фикции или обмене.

На раннем этапе формирования Союза, происходившего до Декларации независимости, вопросы о конституционной власти колоний, ставших его членами, практически не могли возникать, поскольку те, кто брался действовать от имени народа каждой колонии и представлять его, руководствовались революционными принципами и правами. Но до того, как были согласованы Статьи Конфедерации, составившие первый союз штатов на установленных и устоявшихся принципах государственного управления, были сформированы многие конституции штатов; и когда эти статьи были заключены, правительства штатов представляли суверенитет отдельных политических сообществ и были вполне компетентны образовать такую конфедерацию, какая была установлена тогда их совместным и единогласным согласием. Все обязательства, которые Конфедерация налагала на своих членов, лежали на штатах в их корпоративном качестве; и правительство каждого из них было компетентно принять на себя от имени штата такие обязательства и заключать такие договоренности. Точно так же правительства штатов были правомочны вносить изменения в Статьи Конфедерации единогласным согласием до тех пор, пока эти изменения не затрагивали фундаментальный принцип Союза, заключавшийся в системе законодательства для штатов в их корпоративном качестве.

Но когда было предложено обратить этот принцип вспять и создать правительство, внешнее по отношению к правительствам штатов, наделенное властью требовать повиновения от отдельных жителей штатов и действовать на них напрямую, вполне мог возникнуть вопрос, компетентны ли правительства штатов уступать такую власть над своими избирателями и может ли она быть дарована кем-либо, кроме самого народа. Правда, можно было сказать, что их конституции сделали правительства штатов хранителями суверенитета и политических прав народа, населяющего эти штаты. Но если это было справедливо в общем смысле для целей осуществления политических прав народа, то это было несправедливо ни в каком смысле для целей отчуждения этих прав в пользу других агентов. Последнее могло быть сделано только теми, кто сформировал первую категорию агентов и кто был способен заявить, что определенные части власти, которыми они были наделены, должны быть изъяты и возвращены другой категории.

Несомненно, было бы возможно обеспечить теоретическое принятие Конституции Соединенных Штатов народом штатов путем передачи ее принятия законодательным органам штатов, полагаясь на согласие народа с их актами. Но против этого курса имелись два возражения. Во-первых, считалось, что законодательные органы менее склонны, чем народ, поддержать создание такого правительства, какое предлагалось теперь. Во-вторых, та разновидность правовой фикции, с помощью которой при таком подходе должно достигаться предполагаемое согласие народа, оставляла простор для сомнений и споров относительно реальной основы и авторитета правительства, чего следует по возможности избегать.

Другая трудность схожего характера делала столь же нецелесообразным полагаться на санкцию законодательных органов штатов. Штаты в своем корпоративном качестве и через посредство своих соответствующих правительств были сторонами федеральной системы, в отношении которой они договорились друг с другом, что она может быть изменена только путем единогласного согласия. Конституция, которая в этот момент находилась в процессе формирования, представляла собой систему, предназначенную для принятия народом всех штатов, если удастся получить согласие всех; но она также предназначалась для принятия меньшим числом штатов, чем все штаты в целом, в случае отказа некоторых из них; и в то время было весьма вероятно, что по меньшей мере два из них ее не примут. Род-Айленд никогда не был представлен в Конвенции; и вся история его прошлого в отношении расширения полномочий Союза делала весьма маловероятным то, что он ратифицирует такой план правления, который теперь должен был быть ему представлен. Штат Нью-Йорк через своих делегатов принимал участие в процедуре вплоть до окончательного решения, которое ввело в систему правления принцип народного представительства; однако два делегата, совершенно не удовлетворенные этим решением, покинули Конвенцию и уехали домой, чтобы подготовить штат к отклонению этой схемы. Предыдущее поведение штата делало вовсе не исключенным то, что их усилия увенчаются успехом. Не было недостатка и в других признаках серьезнейшего недовольства со стороны влиятельных лиц в некоторых других штатах. Единогласие уже стало маловероятным, если не невыполнимым; поэтому необходимо было предвидеть случай принятия системы меньшим числом штатов, чем все они в целом, и сделать возможным для меньшего числа создание нового Союза, который она предусматривала. Это можно было сделать только путем представления ее на ратификацию народу каждого штата, который обладал полномочиями вывести правительство штата из Конфедерации и вступить в новые отношения с народом тех других штатов, которые также могли выйти из старого союза и принять новую систему.

Существовала и другая, более специфическая причина прибегнуть к прямой санкции народа штатов, о которой уже упоминалось в общих чертах, но для понимания которой мы должны еще более пристально вглядеться в природу предлагаемой системы. В этой системе законодательная власть должна была заключаться в совместных действиях большинства народа и большинства штатов. Как могло бы, например, правительство штата Делавэр наделить большинство представителей народа всех штатов и большинство представителей всех штатов, которые могли бы принять новую Конституцию, полномочием связывать народ Делавэра законодательным актом, на который их собственные представители могли отказать в своем согласии? Правительство штата было назначено и учреждено для того, чтобы связывать народ штата законодательными актами их собственных служащих и непосредственных представителей, но не для того, чтобы давать согласие на то, чтобы законодательная власть над народом этого штата осуществлялась агентами, не делегированными им самим. Тем не менее такое согласие было заложено в новой системе, которую предстояло предложить, и его следовало получить каким-то образом — безопасным и компетентным методом. Надлежало создать законодательную власть путем объединения в одной палате представителей народа всех штатов пропорционально их численности, а в другой палате — путем объединения равного числа представителей каждого штата независимо от численности его населения. Власть закона по всем вопросам, которые могли быть переданы этой законодательной власти, должна была сопутствовать актам совпадающих большинств в обеих палатах даже вопреки отдельной и противной воле меньшинства. Было невозможно опереть эту власть на какую-либо иную основу, кроме ратификации системы народом каждого штата, осуществляемой ими самими на первичных собраниях либо через делегатов, специально избранных на таких собраниях и назначенных для ее предоставления, если они сочтут это нужным. Система, основанная на согласии законодательных органов, была бы договором между суверенными штатами; система, основанная на согласии народа, была бы конституцией правления, установленной теми, кто владеет всей политической властью и осуществляет ее.

Тем не менее не было недостатка в сильных сторонниках передачи вопроса на усмотрение законодательных органов штатов; и голоса трех штатов сначала были отданы за этот способ ратификации Конституции; однако другой план был в конечном счете принят почти единогласно.

И все же рассматриваемая резолюция содержала положение, мудро предусматривавшее согласие существующего Конгресса на те изменения, которые должны были быть внесены в результате установления новой системы. Она предлагала сначала представить план новой Конституции на одобрение Конгрессу, а затем рекомендовать законодательным органам штатов учредить собрания для рассмотрения и принятия решения относительно ее принятия. Эти шаги должны были предприниматься во исполнение курса, намеченного при созыве Конвенции. Резолюция Конгресса, послужившая рекомендацией для Конвенции, требовала, чтобы предлагаемые ею изменения были «согласованы в Конгрессе и подтверждены штатами»; таков же был характер инструкций, данных делегатам большинства штатов. Это указание было бы выполнено по существу, если бы законодательные органы по получении и рассмотрении этой системы рекомендовали народу назначить представительные органы для рассмотрения и принятия решения по вопросу ее принятия, а народ принял и ратифицировал ее таким образом.