«История происхождения, формирования и принятия Конституции Соединенных Штатов. Том 2»

Он просил малые штаты, выдвинувшие этот план, подумать о том, в каком положении их оставит его принятие. Они понесут все бремя содержания своих делегатов в Конгрессе. Они и только они ощутят на себе силу принуждения, от которой зависит эффективность этого плана, ибо крупные штаты окажутся слишком мощными для его применения. С другой стороны, если упорная приверженность малых штатов недопустимой системе помешает принятию какой-либо системы вообще, Союз должен будет распасться, и штаты должны останутся индивидуально независимыми и суверенными, либо должны будут сформироваться две или более новые конфедерации. В первом случае будут ли малые штаты более защищены от амбиций и мощи своих крупных соседей, чем они были бы при общем правительстве, которое с равной энергией проникает в каждую часть империи и имеет равную заинтересованность в защите каждой части от любой другой части? Во втором случае могут ли малые штаты рассчитывать на то, что их крупные соседи объединятся с ними на принципах нынешней конфедерации, или что они потребуют менее суровых уступок, чем те, что предлагались в виргинском проекте?

Главная трудность, продолжал он, заключалась в вопросе представительства; и если бы его удалось урегулировать, все остальные оказались бы преодолимыми. Оба джентльмена из Нью-Джерси признавали, [58] что было бы несправедливо предоставить Виргинии, которая в шестнадцать раз больше Делаэра, лишь равный голос. Их слова сводились к тому, что Делаэру было бы небезопасно разрешать Виргинии иметь в шестнадцать раз больше голосов. Их средством было то, чтобы все штаты были слиты в одну массу и было произведено новое деление на тринадцать равных частей. Была ли бы такая схема осуществимой? Различия в правилах собственности, а также в нравах, привычках и предрассудках разных штатов равнялись запрету на эту попытку. Оказалось невозможным для власти одного из самых абсолютных монархов Европы [59], направляемой мудростью одного из самых просвещенных и патриотических министров, каких когда-либо рождала история [60], унифицировать хотя бы в некоторых точках различные обычаи и регламенты разных провинций. Но если допустить, что общее слияние и передел штатов осуществимы, а опасность, опасаемая малыми штатами от пропорционального представительства, реальна, то разве их особая и добровольная коалиция со своими соседями не была бы менее неудобной для всего общества и столь же эффективной для их собственной безопасности? [61] Если Нью-Джерси или Делаэр полагали, что выравнивание штатов принесет им выгоду, в коем случае они неизбежно сформировали бы объединение со своими соседями, почему бы этой цели не достичь, оставив их свободными сформировать такое объединение всякий раз, когда они этого пожелают? И почему они должны стремиться навязывать подобное устройство всем штатам, когда это было, мягко говоря, чрезвычайно трудно и вызывало бы неприязнь у многих штатов, — и когда ни неудобство, ни выгода этого средства для них самих не уменьшились бы от ограничения его ими самими? Перспектива появления множества новых штатов на западе представляла собой еще одно важное соображение. Если они вообще войдут в Союз, они войдут тогда, когда будут содержать лишь малое число жителей. Если они получат право голоса пропорционально числу жителей, все будет правильно и безопасно. Пусть они имеют равный голос, и более нежелательное меньшинство, чем когда-либо, сможет диктовать законы всему сообществу. [62]

По завершении выступления мистера Мэдисона комитет семью голосами против трех (при одном воздержавшемся штате) принял решение доложить виргинский план Конвенции. Делегация Нью-Йорка (за исключением Гамильтона), а также делегации Нью-Джерси и Делаэра составили отрицательные голоса. Голос Мэриленда разделился благодаря Лютеру Мартину, который неизменно действовал вместе с меньшинством. Голос Коннектикута был отдан за доклад, но ей предстояло оставаться на этой стороне вопроса недолго. [63]

ПРИМЕЧАНИЕ О ВЗГЛЯДАХ ГАМИЛЬТОНА.

Со времен Конвенции и по сей день более или менее разделялось мнение о том, что Гамильтон желал установления монархического правительства. Это впечатление возникло отчасти из-за теоретических взглядов на правительство, которых он, без сомнения, придерживался и которые со всей откровенностью высказывал в ходе дебатов, отчет о коих был приведен в предыдущей главе; и отчасти из-за характера некоторых его предложений, особенно касающихся исполнительной власти на время безупречного поведения, которое иногда принимали за то же самое, что и исполнительная власть пожизненно. Я полагаю, что подозрение в его намерении добиться установления какой-либо системы, не являющейся по своему духу и формам сугубо республиканской, является необоснованным и несправедливым, и это можно доказать.

Мистер Лютер Мартин в своем знаменитом письме или докладе законодательному собранию Мэриленда о деятельности Федеральной Конвенции ссылался на обособленную монархическую партию в этом органе, «целью и желанием которой», по его словам, «было упразднить и уничтожить все правительства штатов и выдвинуть одно общее правительство над всем этим континентом монархического характера при определенных ограничениях и оговорках. Те, кто открыто заявлял об этом настроении, — говорил он, — были, правду сказать, немногочисленны; однако столь же верно и то, что имелось значительное число тех, кто не заявлял об этом открыто, но кого я и многие другие члены Конвенции считали на самом деле сторонниками этого настроения и действовавшими на основе этих принципов, исподволь стремящимися осуществить то, что, как они прекрасно знали, открыто и громогласно совершено быть не могло». Затем он продолжает говорить, что существовала вторая партия, которая выступала «не за упразднение правительств штатов и не за введение монархического правительства в какой бы то ни было форме; но они желали учредить такую систему, которая могла бы дать их собственным штатам ненадлежащую власть и влияние в правительстве над другими штатами». «Третья партия, — добавляет он, — представляла собой то, что я считал истинно федеральным и республиканским»; то есть она состояла из делегаций от Коннектикута, Нью-Йорка, Нью-Джерси, Делаэра и отчасти от Мэриленда, а также из некоторых членов от других штатов, выступавших за федеральное равенство и старый принцип Конфедерации.

Исходя из этого правила классификации, критерий республиканизма обнаруживался во взглядах участников на вопрос о том, следует ли упразднить правительства штатов. Мистер Мартин, поистине, зашел дальше и считал истинно республиканцами лишь тех, кто выступал за чисто федеральную систему и противостоял любому плану народного представительства. Теперь совершенно очевидно, что упразднение правительств штатов — поскольку этот предмет вообще рассматривался и в том смысле, в каком о нем когда-либо упоминалось, — вовсе не обязательно вело к монархии в качестве конечного результата. Сокращение правительств штатов до местных корпораций и положения подчиненных агентов центрального правительства рассматривалось некоторыми как неизбежное следствие национального представительного правительства. Это проистекало из обстоятельства, что объединение федерального и национального представительства нигде прежде не наблюдалось и потому не принималось во внимание. Я уже высказывал предположение в тексте, что если бы создатели Конституции пошли по пути принятия чистой системы народного и пропорционального представительства во всех ветвях власти, они неизбежно должны были бы наделить это правительство полной законодательной властью по всем предметам; в противном случае они оставили бы штаты, обладающие суверенными полномочиями отдельного политического образования, спорить с национальным правительством посредством враждебного законодательства. Последующий паллиатив прямого и равного представительства штатов в одной из ветвей власти на деле в значительной степени обезоружил ревность и противодействие штатов, предоставив штатам как политическим организмам равный голос в сдерживании, учрежденном ветвью, в которой они представлены.

Таким образом, утверждать, что поскольку находились люди, видевшие необходимость приведения чисто национальной или пропорциональной системы народного представительства в соответствие с ситуацией, в которую она поставила бы страну, они тем самым выступали за монархическую систему, значило делать вывод из посылок, никоим образом между собой не связанных. Если бы такой план был осуществлен, он мог быть и должен был быть чисто республиканским во всех своих деталях; и он был бы уязвим для упрека в монархичности не в большем смысле, чем любая система, не уступавшая в вопросе полного федерального равенства, за которое боролись мистер Мартин и его партия.

Несомненно, Гамильтон, как я уже говорил, выступал за наделение национального правительства полной властью издавать законы по всем вопросам; и в этой степени, и в этом смысле он предложил упразднение правительств штатов. Но всякий, кто внимательно проследит за ходом его рассуждений — сколь бы несовершенно они ни сохранились, — обнаружит, что они охватывают следующий ход мысли. Все федеральные правительства слабы и раздираемы внутренними смутами. Чтобы избежать бедствий, присущих этой форме, правительство Американского Союза должно быть национальной представительной системой. Но никакая подобная система не может быть успешной в актуальной ситуации нашей страны, если она не наделена всеми принципами и средствами влияния и власти, которые служат надлежащей опорой правительства. Поэтому оно должно быть сделано полностью суверенным, а власть штатов как отдельная законодательная инстанция должна быть аннулирована; в противном случае штаты не только окажутся способны, но и будут постоянно искушаемы применять собственную власть против власти нации. Я уже высказывал мнение, что в этом взгляде на предмет, при допущении, что штаты не должны допускаться к равному представительству в качестве политических корпораций ни в одной из ветвей власти — как до сих пор утверждали создатели и сторонники виргинского плана, — Гамильтон был прав. Я считаю, что конституция, в которой штаты не были поставлены на равные основания в одной из ветвей законодательной власти и при которой суверенитеты штатов оставались бы такими, какими их оставила фактически принятая система, даже если бы она могла быть ратифицирована всеми штатами, не смогла бы просуществовать до наших дней. И все же счастливый результат смешанной системы, заключенной в Конституции Соединенных Штатов, является продуктом не просто какой-то из теорий национального или федерального правительства, а компромисса между ними.

Но обвинения в антиреспубликанских тенденциях или замыслах чаще всего предъявлялись Гамильтону из-за его теоретических взглядов на сравнительные достоинства различных правительств и определенных черт проекта конституции, который он зачитал на Конвенции. В отношении этих моментов я изложу результаты весьма тщательного изучения, которое провел в отношении всех источников информации о взглядах и мнениях, которые он выражал или разделял. Мистер Мэдисон предоставил нам то, что он, вероятно, замыслил как полный отчет хотя бы о сути великой речи Гамильтона, обращенной к комитету всей палата, и сообщил нам, что его отчет был представлен полковнику Гамильтону, который одобрил его с несколькими словесными изменениями. Но сколь скудным должен был быть отчет, занимающий всего шесть страниц в издании «Дебатов» мистера Мэдисона в формате октаво, по сравнению с речью, фактически произнесенной Гамильтоном, придет в голову каждому читателю, который обратит внимание на тот факт, что речь заняла все заседание одного дня (18 июня), и изучит тезисы, по которым он выступал и которые до сих пор сохранились. (Hamilton's Works, II. 409.)

Он был ревностным и, склонен полагать, страстным и быстрым оратором. Разумеется, он говорил, опираясь на разум, переполненный знаниями принципов и работы других систем правления, и обладая ресурсами, которые никогда не превосходил ни один государственный деятель, призванный помочь в деле создания правительства. Темы, записанные в его тезисах, демонстрируют очень широкий кругозор, обогащенный обильными иллюстрациями из истории и опыта других стран, а также из взглядов важнейших авторов по вопросам государственного устройства; в то же время все рассуждение логично и тесно привязано к реальному положению нашей конфедерации и к спорным вопросам. Поэтому маловероятно, что отчет мистера Мэдисона дает нам адекватное представление о речи или полностью раскрывает ее аргументацию. Я сопоставил ее слово в слово с отчетом в «Протоколах» судьи Йейтса и с собственными тезисами Гамильтона и подготовил для собственного пользования проект, содержащий суть того, что могут дать нам эти три источника. Результаты можно изложить следующим образом:

1. Что Гамильтон, излагая свои взгляды на теоретическую ценность различных систем правления, откровенно выразил мнение, что британская конституция является лучшей формой, которую мир породил к тому времени, сославшись на возданную ей Неккером хвалу о том, что это единственное правительство, «которое соединяет общественную силу с индивидуальной безопасностью».

2. Что с равной ясностью он заявил о своем мнении, будто никакая иная форма, кроме республиканской, не может быть опробована в этой стране или оказаться подходящей к нашей ситуации.

3. Что он предлагал искать в британской Конституции лишь те элементы стабильности и прочности, которые требуются республиканской системе и которые могут быть в нее внедрены без изменения ее характерных принципов.

Единственный вопрос, который остается для вынесения суждения о его намерениях, заключается в том, было ли что-либо в проекте конституции, составленном им, несовместимым с духом республиканской свободы. Ответ таков: ничего подобного не было. Во всем этом плане прослеживается постоянное признание авторитета народа как источника всякой политической власти. Он предлагал, чтобы члены Ассамблеи избирались народом напрямую, а члены Сената — выборщиками, избираемыми для этой цели народом. Исполнительная власть точно так же должна была избираться выборщиками, назначаемыми народом или законодательными собраниями штатов. До сих пор, следовательно, его план был столь же строго республиканским, как и план Конституции, при которой мы фактически живем. Но он предложил, чтобы исполнительная власть и сенаторы занимали свои должности во время безупречного поведения; и это стало его преступлением против республиканизма перед лицом тех, кто измеряет характер системы частотой сменяемости на выборных должностях. Его обвинители упустили из виду, что он сделал исполнительную власть лично ответственной за должностные проступки и предусмотрел, что как он сам, так и сенаторы должны подлежать импичменту и смещению с должности. Это было серьезным отступлением от принципов английской конституции, и это составляет важнейшее различие между республиканской и монархической системами, если оно сопровождается тем фактом, что должность правителя или законодателя достигается не в силу наследственного права или милости короны, а благодаря благосклонности и выбору народа.

Я изложил основные моменты, на которые должны быть направлены изыскания читателя при исследовании мнений этого великого человека, поскольку считаю несправедливым приписывать ему что-либо иное, кроме искреннего стремления к установлению и успеху республиканского правления. Можно с уверенностью полагать, что он желал сильного правительства, что он был мало склонности проявлять догматизм в отношении абстрактных теорий свободы и что он больше полагался на опыт, чем на гипотезы. Но то, что он страстно желал успеха той республиканской свободы, которая основана на идеальном равенстве прав среди граждан, за исключением наследственных различий, столь же несомненно, как и то, что он усердно трудился всю свою жизнь ради принципов, доктрин и систем, которые, как он верил, с наибольшей вероятностью обеспечат ей справедливое испытание и окончательный успех. (См. его описание собственных взглядов, когда он писал о себе в третьем лице в 1792 году; Works, VII. 52.)

Что система правления, очерченная Гамильтоном, не была встречена многими из тех, кто слушал его, с неодобрением из-за того, что впоследствии стали считать ее монархическим характером, мы можем смело предполагать на основании свидетельства доктора Джонсона из Коннектикута, одного из самых умеренных людей на Конвенции. Сопоставляя планы Нью-Джерси и Виргинии, он, как сообщается (со слов Йейтса), сказал: «Мне кажется, что план Джерси имеет своей главной целью сохранение правительств штатов. В этом отношении он является отступлением от плана Виргинии, который, хотя и концентрируется в отдельном национальном правительстве, не полностью независим от правительств штатов. Джентльмен из Нью-Йорка смело и решительно предложил систему, совершенно отличную от обеих; и хотя его хвалили все, его не поддержал никто». («Протоколы» Йейтса, Эллиот, I. 431.)

Даже Лютер Мартин, казалось, не считал цели того, что он называет монархической партией, худшими или более опасными для свободы, чем проекты тех, кого он описывает как стремящихся получить ненадлежащую власть и влияние для собственных штатов и кого в то же время он оправдывает в отсутствии монархических замыслов или желания упразднить правительства штатов. Истина заключается в том, что ни у кого не было дурных намерений или чего-либо на сердце, кроме свобод и счастья народа Америки. Мы не должны судить умозрительные взгляды людей, участвующих в таких дискуссиях, по обвинениям или жалобам, порожденным в жару сталкивающихся мнений и интересов, воспламененных ревностью, слишком пылкой, чтобы допустить возможность собственной ошибки или разглядеть мудрость и чистоту оппонента.

ГЛАВА VI.

Конфликт между национальными и федеральными системами. — Разделение законодательного органа на две палаты. — Разногласие штатов относительно природы представительства в обеих палатах. — Угроза роспуска Союза.

Мы приближаемся к кризису в деятельности Конвенции, история которого полна поучений для всех последующих поколений американского народа. Мы стали свидетелями формирования меньшинства штатов, чьей связующей нитью было общее противодействие учреждению того, что считалось «национальным» правительством. Структура этого меньшинства, равно как и структура большинства, которому они противостояли, мотивы и цели, которыми оба руководствовались, и результаты, к которым в конечном счете привели их конфликты, чрезвычайно важны для понимания читателем.

Относительное положение различных штатов по численности населения во время формирования Конституции существенно отличалось от того, каково оно в настоящее время. Виргиния, бывшая тогда первым штатом в Союзе, ныне занимает четвертое место. Нью-Йорк, ныне находящийся на вершине шкалы, тогда следовал за Северной Каролиной и Массачусетсом, занимавшими третью и четвертую позиции в первой переписи и занимающими теперь соответственно шестую и десятую. Южная Каролина, имевшая тогда меньшее население, чем Мэриленд, теперь обладает гораздо большим. Джорджия в то время имела вдвое меньше жителей, чем Нью-Джерси, но теперь имеет вдвое больше.

Великие неравенства существовали, как существуют и поныне, между различными членами конфедерации не только по актуальной численности их жителей и их нынешнему благосостоянию, но и по их потенциалу и возможностям роста. Виргиния с населением, превосходящим население Делаэра в четырнадцать раз, обладала территориальным пространством, превышающим его в тридцать раз. Пенсильвания насчитывала почти в семь раз больше людей, чем Род-Айленд, и обладала почти в сорок раз большей территорией. Штат Джорджия насчитывал чуть более трети от числа жителей Коннектикута, но его территория была почти в двенадцать раз больше территории Коннектикута.

Четыре ведущих штата — Виргиния, Пенсильвания, Северная Каролина и Массачусетс — имели очевидный мотив добиваться создания правительства, основанного на пропорциональном представительстве их соответствующих слоев населения. Штаты Южная Каролина и Джорджия в целом действовали вместе с ними при формировании виргинского плана; и эти шесть штатов таким образом составили большинство, посредством которого принцип того, что называлось «национальным» правительством (в отличие от «федерального»), последовательно проводился до выводов, достигнутых в комитете всей палаты и ныне охваченных в его докладе. [64] Все они, кроме двух, неизбежно оставались рабовладельческими штатами; но в принятии численности за основу представительного влияния в правительстве все они имели общий интерес, побуждавший их пока действовать сообща. [65]

Во главе меньшинства, или штатов, желавших правительства федерального равенства, стоял штат Нью-Йорк, бывший тогда пятым штатом в Союзе. Его представляли Александр Гамильтон, Роберт Йейтс и Джон Лансинг-младший. Последние двое неизменно действовали совместно и, разумеется, контролировали голос штата. Голос Гамильтона, оказавшись таким образом нейтрализован, не простирал его влияние на действия Конвенции дальше веса и важности, придаваемых его аргументам теми, кто к ним прислушивался.

Занимая в тот период почти промежуточное положение между самыми крупными и самыми малыми из штатов по численности населения, Нью-Йорк еще не осознал и даже не постиг чудесных элементов своего будущего имперского величия. Его торговля была немалой; но до сих пор те, кто управлял его советами, были склонны оставлять ее регулирование в собственных руках и не подвергать ее никаким пошлинам в пользу общих интересов Союза. Большинство ее общественных деятелей также [66] считали невозможным учредить общее правительство достаточной энергии, чтобы проникать в каждую часть Соединенных Штатов и доставлять ее надлежащие блага в равной мере всем, не жертвуя при этом конституционными правами штатов до степени, которая в конечном счете оказалась бы опасной для свобод их народа. Их взгляд на предмет заключался в том, что неконтролируемые полномочия и суверенитеты штатов должны быть сохранены; и что при сохранении оных можно разработать способ предоставления конфедерации средств, поступающих от общей системы доходов, некоторой власти регулирования торговли и принуждения к соблюдению договоров, а также иных необходимых вопросов меньшей важности. Таково было мнение Йейтса, главного судьи штата, которого можно считать верным выразителем настроений значительной части, если не большинства, его народа в то время. [67] Но ни он, ни кто-либо из тех, кто разделял его взгляды, не преуспели в указании того способа, которым полномочия собирать доходы, регулировать торговлю и принуждать к соблюдению договоров могли быть переданы конфедерации без ущемления суверенитетов штатов. Неясно, помышлял ли этот класс государственных деятелей о даровании полной и неограниченной власти над этими предметами федеральному правительству или они замышляли лишь квалифицированное дарование, способное быть отозванным или контролируемым сторонами конфедерации по причинам и по тем поводам, судить о которых должны были эти стороны. Из общего хода их рассуждений о природе федерального правительства могло показаться, что их намерением было второе. [68] Несложно понять, каким образом эти джентльмены могли полагать, что безвозвратное дарование полномочий общему правительству может представлять опасность для свобод народа штатов, поскольку такое дарование повлекло бы за собой сдачу в большей или меньшей степени изначальных суверенитетов штатов законодательному органу, внешнему по отношению к самому штату. Но если они предполагали, что дарование таких полномочий может быть осуществлено в адрес «федерального» правительства или политической лиги штатов, действующих через единый орган по подобию сейма и приводимых в исполнение при необходимости соединенной военной мощью всего целого, и при этом быть хоть сколько-нибудь менее опасным для свободы, то трудно оценить их опасения или усмотреть последовательность их плана. Если свободы народа были хоть в какой-то мере менее уязвимы при их системе, чем при системе «национального» правительства, это должно было происходить потому, что их система понималась ими как предполагающая лишь квалифицированную и отменимую сдачу суверенитета штата.

Но как бы то ни было, несомненно существовало твердое убеждение со стороны двух делегатов от Нью-Йорка, контролировавших голос штата на Конвенции, в том, что они не получили от собственного штата необходимых полномочий выходить за рамки принципа Конфедерации; что учредить общее правительство без ущемления конституций штатов и создания угрозы свободам народа будет невозможно; и что то, что они считали «консолидированным» правительством, в отдаленнейшей степени не входило в планы законодательного собрания Нью-Йорка, когда тех отправляли занять свои места на Конвенции.

Те же настроения с гораздо большим рвением, с сильным чувством и некоторой желчностью разделялись Лютером Мартином из Мэриленда, весьма выдающимся юристом и в то время генеральным атторнеем штата, который иногда имел возможность в силу отсутствия своих коллег подать голос своего штата вместе с меньшинством и который обычно разделял его по всем критическим вопросам, затрагивающим природу правительства. Сам штат, с населением чуть меньшим, чем у Нью-Йорка, не имел серьезных оснований считать себя особо подверженным опасностям, которых следовало опасаться от союзов между более крупными штатами с целью угнетения меньших; и не похоже, чтобы эти опасения сильно разделялись кем-либо из его представителей, кроме мистера Мартина. [69] Однако огромная энергия и решимость этого выдающегося лица препятствовали согласованию позиции штата с намерениями и целями большинства.

Коннектикут мог разумно считать себя одним из малых штатов, и его голос неизменно отдавался за равенство голосов в обеих палатах национального законодательного органа вплоть до времени окончательного голосования по Сенату. Штаты Нью-Джерси и Делаэр составляли остальных членов меньшинства по этому общему вопросу.

С одной стороны, следовательно, вопроса, который — не будь великих неравенств между штатами — был бы почти чисто умозрительным, мы обнаруживаем твердую решимость, являющуюся результатом очевидной необходимости, учредить правительство, в котором демократическое большинство всего народа Соединенных Штатов являлось бы правящей силой; и в котором, поскольку влияние штатов должно было вообще ощущаться, оно ощущалось бы лишь пропорционально относительной численности людей, составляющих каждое отдельное сообщество. Те, кто придерживался этой стороны вопроса, полагали, что, когда крупных штатов просили увековечить систему федерального равенства, на которой была основана Конфедерация, их просили смириться с чистой несправедливостью ради воображаемой опасности для их меньших соконфедератов. Они считали явно неправильным, чтобы штат, в четырнадцать раз превышающий Делаэр, имел лишь такое же число голосов в национальном законодательном органе. Встречались ли штаты ныне как стороны существующей конфедерации, при которой их можно было рассматривать в том же свете, что и индивидов, составляющих социальный договор; или же на них следовало смотреть как на совокупности индивидов, для чьих личных прав и интересов должно было быть предусмотрено обеспечение, как если бы они составляли нацию, уже объединенную, — большинство полагало, что никакое безопасное и прочное правительство не может быть сформировано, если демократический элемент подлежит исключению. Чистые демократии, беспременно, сопровождались неудобствами. Но как можно было сохранить мир и подлинную свободу при республиканской форме, если полмиллиона людей, проживающих в одном политическом подразделении страны, обладали лишь тем же избирательным правом при принятии законов, что и шестьдесят тысяч человек, проживающих в другом подразделении? Оставьте за скобками теорию, учившую, что одни лишь штаты, рассматриваемые как члены существующего договора, должны считаться сторонами новой системы, какими они были для старой, и обнаружится, что политическое равенство свободных граждан Соединенных Штатов может стать источником той энергии и силы, в которых ощущалась столь острая нужда и которые доселе были столь мало известны. С ним была связана идея и практическая осуществимость законодательства, которое достигало бы индивидов и контролировало их. Без него могла существовать лишь система принуждения штатов, чье противодействие навлекалось бы, нежели пресекалось, во всех важных случаях. Откажитесь от необходимого принципа управления посредством демократического большинства, говорил Джордж Мейсон, и если правительство перейдет к налогообложению, штаты воспротивятся его полномочиям. [70]

С другой стороны, меньшинство, настаивая на строгом толковании своих полномочий и опираясь на природу уже заключенного между штатами договора, утверждало, что эти раздельные и суверенные сообщества имеют отдельные правительства, уже наделенные всей полнотой политической власти их соответствующих групп населения, и поэтому они не могут, в силу соответствия истине своего положения, действовать так, как будто вся эта власть или любая ее значительная часть может быть передана самим народом другому правительству. Они говорили, что какова бы ни была власть, которую предстоит даровать центральному или общему правительству, она должна быть пожалована штатами как политическими корпорациями, и поэтому принцип Союза не может быть изменен, какие бы дополнения к его власти ни было целесообразно внести. Они говорили, что даже если эта теория не была строго верной, малые штаты не могли безопасно объединяться с крупными на каких-либо иных условиях; и в особенности что они не могли передать свои свободы на попечение большинства народа, населяющего все штаты, ибо такая власть неминуемо разрушила бы конституции штатов. Они выражали готовность, по их словам, расширить полномочия федерального правительства; готовность обеспечить для него средства принуждения к повиновению его законам; готовность рискнуть многим ради общего благосостояния. Но они не могли дать согласие на то, чтобы поставить самое существование своих местных правительств со всей их способностью защищать особые интересы народа и всей их особой приспособленностью для управления местными делами на милость крупных сообществ, чья политика могла бы затмить их, а мощь — уничтожить.

Тяжбе о политическом равенстве между гражданином самого крупного и гражданином самого малого штата в Союзе они противопоставили доктрину о том, что в своем собственном штате каждый гражданин равен любому другому и обладает такими правами и свободами и столь значительной политической властью, какие штат сочтет нужным ему даровать; но что, когда раздельные штаты вступают в политические отношения друг с другом ради общей выгоды, равенство должно царить среди самих штатов, поскольку штаты могут быть сторонами договора лишь на условиях естественного равенства, точно так же, как предполагается, что индивиды вступают в общество с равными естественными правами. Эта доктрина, говорили они, особенно необходима для применения между штатами весьма неравных величин. В случае применения она сделала бы излишним разделение законодательного органа на две палаты; избавила бы от необходимости иметь какой-либо иной судебный орган, кроме верховного; и позволила бы осуществить ратификацию штатами в Конгрессе, не поднимая рискованного и сомнительного вопроса о прямом обращении к народу, чья способность действовать независимо от правительств своих штатов яростно отрицалась некоторыми.

Таковы в сущности были принципы, приведенные ныне в прямое столкновение, отстаивавшиеся в самых разных формах и всплывавшие вновь при обсуждении последовательных деталей Конституции по мере ее формирования, и навязывавшиеся с одинаковым усердием и столь же твердыми убеждениями в долге с обеих сторон. Признаюсь, мне не кажется важным, если это вообще осуществимо, решать, какая из сторон была теоретически права. Изрядная доля рассуждений с обеих сторон носила умозрительный характер, и непросто отвергнуть некоторые из главных положений, которые утверждались как с одной, так и с другой стороны. Мы, пожалуй, слишком склонны судить о реальной обоснованности мнений, которых придерживались противоборствующие стороны первого компромисса Конституции, по последующей истории и успеху правительства, а также по тем взглядам и чувствам, которые мы питаем к этой истории и этому успеху. Тогда как на самом деле, если мы поместим себя в ту точку, где стояли создатели Конституции в рассматриваемое нами время, мы обнаружим, что — за исключением влияния, обусловленного одним или двумя руководящими фактами предшествующей истории — было теоретически столь же правильно ратовать за чисто федеральное правительство, сколь и за чисто национальное. Почти всё зависит от той цели, в направлении которой они должны были рассуждать; и поэтому посылки в значительной степени оставались открытыми для произвольного выбора. Если целью было учреждение правительства, против осуществления чьих легитимных полномочий законодательство штатов никак не могло быть направлено, следовало прибегнуть к некоторой более высокой власти, чем власть правительств штатов; и рассуждение, стремившееся доказать существование этой власти и практичность ее призыва, а также опасность любого другого вида правительства, логично и последовательно выступает в поддержку великой цели, которую предстояло достичь. Если же, однако, из искреннего страха за безопасность местных интересов целью являлось иметь правительство, которое не стало бы серьезно умалять полномочия штатов, а оставило бы их с неизменно нетронутыми суверенитетами, способными противостоять мерам центральной власти, тогда штаты были определенно компетентны и достаточны для формирования такой системы, и рассуждение, представлявшее их в свете сторон общественного договора, было теоретически верным. С одной стороны, полагалось, что правительство, сформированное штатами на принципе федерального равенства, станет разрушительным для полномочий общего правительства, какими бы ни были эти полномочия. С другой стороны, считалось, что принцип управления посредством демократического большинства народа всех штатов сделает эти полномочия слишком грозными для безопасности конституций штатов. В зависимости от того значения, которое мы можем придать той или иной тенденции, рассуждения с любой из сторон покажутся нам почти одинаково правильными.

Но имелись, как я уже сказал, один или два факта предыдущей истории, которые давали сторонникам национального правительства огромное преимущество перед их оппонентами и во многом предопределяли реальные достоинства двух противоположных систем. Федеральная система была опробована и потерпела крушение при полном истощении всех надлежащих энергий и функций правительства. Стороны противоположной системы могли поэтому указывать на все провалы и все дефекты Конфедерации в доказательство приводимых ими рассуждений. Вдобавок к этому они могли привести ту же общую тенденцию во всех прежних конфедерациях того же рода. Но народом американских штатов не предпринималось никаких экспериментов с правительством, основанным экспрессивно на национальном характере и отношениях их жителей; и если достоинства такого правительства теперь приходилось отстаивать лишь с помощью теоретических рассуждений, то, с другой стороны, оно не претерпело ущерба от признанного поражения.

Трудность на пути к принятию [Конституции] заключалась в ее предполагаемой тенденции поглотить и, возможно, уничтожить суверенитеты штатов. Сторонников виргинского плана призвали показать, как общие суверенитет и юрисдикция, которые они предлагали наделить свою систему, могут сочетаться со значительной, хотя и подчиненной юрисдикцией штатов. Один из умеренных и беспристрастных ее противников [71] заявил, что, если это удастся показать, возражения против нее следует оставить, в противном же случае, по его мнению, эти возражения должны сохранить всю свою силу толкования. Но в силу самого характера дела то, что не было доказано опытом, могло основываться лишь на мнениях; и пока виргинская система не предусматривала никакой иной защиты штатов от посягательств со стороны общего правительства, кроме той, которая могла быть найдена в избрании национального Сената законодательными собраниями штатов, опасения меньших штатов не могли быть устранены, сколь бы восхитительной ни была теория и сколь бы убедительными ни были доводы, которыми она подкреплялась.

Пусть же читатель, следя за историей этого конфликта между противоборствующими интересами двух групп штатов и наблюдая, сколь настойчиво отстаивались различные теории, пока победа не стала невозможной ни для одной из сторон, отметит опасность слишком твердого следования одним лишь теоретическим принципам в вопросах государственного управления. Он увидит впечатляющее зрелище штатов, собравшихся для формирования системы, способной отвечать требованиям их положения; он увидит, как быстро разница местных интересов породила самые противоположные теории и сколь глубоко эти теории обсуждались; и он увидит этот конфликт, продолжавшийся дни и даже недели со всей искренностью, которую интерес придает убеждению, и со всей упертостью, которую может породить убеждение, пока наконец все обсуждение не приведет к вероятному краху цели, ради которой было учреждено это собрание. Затем он увидит слияние двух систем, которые в своем первозданном виде были непримиримы, и станет свидетелем первого внедрения того способа согласования противоположных интересов и конфликтующих теорий управления, который лежит в основе Конституции Соединенных Штатов и который единственный может служить надежным фундаментом для объединения судеб и нужд отдельных сообществ, обладающих самостоятельными политическими организациями и правами.

Конвенция получила доклад комитета всей палаты 19 июня. С этого дня и до 5 июля борьба продолжалась, начиная с предложения, утверждавшего разделение законодательного органа власти на две палаты. Хотя такое устройство не обязательно предполагало принцип национального и народного представительства, оно встретило возражения как излишнее со стороны тех, кто желал сохранить систему представительства от штатов и поэтому намеревался сберечь существовавшую организацию Конгресса. Тем не менее, необходимая гармония и полнота схемы, в соответствии с духом англо-американской свободы, требовали такого разделения законодательного органа.

Несомненно, единый совет или палата способны провозглашать декреты и принимать законы; однако у народа Америки никогда не было привычки — подобно тому как не было ее и у их предков на протяжении по меньшей мере чуть более пяти веков — рассматривать единую палату как благоприятную для свободы или для мудрого законодательства. [72] Разделение на две палаты — духовных и светских лордов и общин — в английской конституции, судя по всему, проистекало не столько из различия личного ранга, сколько из их положения как отдельных сословий королевства. Все сословия могли голосовать совместно в одной палате и столь же эффективно выражать согласие или несогласие Парламента с любой предлагаемой мерой. [73] Но практика сведения согласия Парламента к параллельным и раздельным действиям двух сословий, хотя ее и трудно проследить до ее истоков в какой-либо определенной цели или причине, укрепилась благодаря растущему значению палаты общин, ее ревнивости и бдительности, а также доминирующему положению, которое она в конечном счете заняла. По мере того как Парламент постепенно продвигался к своему нынешнему устройству и устанавливались раздельные права и привилегии двух палат, обнаружилось, что практика обсуждения меры в двух ассамблеях, состоящих из разных лиц, занимающих свои места на различных условиях и представляющих разные сословия государства, в высшей степени способствует безопасности подданного и здравому законодательству. [74]

Убежденность в практическом удобстве и полезности двух палат укоренилась в англиканском сознании настолько полно, что когда представительное правление было установлено в британских североамериканских колониях, хотя первоначальная причина для разделения перестала быть актуальной, оно было сохранено из-за сопутствующих преимуществ. Ни в одной из этих колоний в системе представительства не признавалось никаких различий социального положения, либо политических привилегий или власти; и поскольку среди народа, следовательно, не существовало отдельных сословий или разрядов, требующих защиты от посягательств друг друга или занимающих разные отношения к короне, мы не можем объяснить приверженность системе двух палат со стороны тех, кто просил и получил привилегию создания этих колониальных правительств, ничем иным, кроме их веры в ее практические преимущества для целей законодательства. Тем более мы не можем предполагать, что после Революции, когда уже не существовало мотивов, которые могли бы повлиять на корону при моделировании колониальных институтов по образу имперских в определенной степени, народ этих штатов увековечил в своих конституциях принцип разделения законодательного органа на две палаты с какой-либо иной целью, кроме как ради обеспечения практических выгод, которые они и их предки всегда извлекали из этого.

В Америке на момент создания Конституции существовало лишь три исключения из этой практики. Ими были законодательные органы штатов Пенсильвания и Джорджия, а также Конгресс Конфедерации.

Но поскольку Конгресс фактически являлся лишь собранием депутатов от конфедеративных штатов, возможности для применения принципа, столь привычного в законодательных органах большинства самих штатов, практически отсутствовали. Поскольку теперь предстояло сформировать новое правительство, чьи теоретические и реальные полномочия должны были существенно различаться, представилась возможность для древнего и излюбленного построения законодательного ведомства. Это предложение было встречено сопротивлением не потому, что возникали сомнения в том, что в правительстве с прямыми законодательными полномочиями, в котором должен быть представлен сам народ, система двух палат является практически наилучшей, а потому, что те, кто выступал против ее внедрения, отрицали целесообразность попыток создать правительство такого рода. Штаты Нью-Йорк, Нью-Джерси и Делавэр поэтому подали свои голоса против такого разделения законодательного органа, а голос Мэриленда разделился по этому вопросу. [75]

Читатель, однако, заметит, что в своем нынешнем виде в виргинском плане имелся изъян, который до некоторой степени оправдывает оппозицию меньшинства системе двух законодательных палат. Согласно этому плану, народ штатов должен был быть представлен в обеих палатах пропорционально своей численности. Но поскольку среди народа не было четких сословий, которые могли бы служить иной основой для двух палат, эта система должна была либо представлять собой простое дублирующее представительство всего народа, как это в целом принято в конституциях штатов, либо для одной из палат должна была быть предусмотрена некая искусственная база, чтобы отличать ее от другой и служить средством сдержек между ними. В республиканском правительстве и в таком состоянии общества, где имущество не майоратизировано и не могут существовать различия личных рангов, такую базу найти непросто; а если она и найдена, то вряд ли окажется стабильной и действенной. Счастливая находка в виде выбора штатов в качестве основы представительства в Сенате, по которой еще не было достигнуто согласие и к которой прибегли как к урегулированию серьезного конфликта между двумя противоположными принципами управления, обеспечила поистине иную основу для двух палат, столь же отличную, как и раздельное представительство различных сословий в британской конституции. Тем самым она обеспечила сопутствующие преимущества двух палат без обращения к тем колеблющимся или произвольным различиям среди народа, которые единственные могут создать — в такой стране, как наша, — хотя бы видимость различия происхождения законодательных органов.

Та же борьба, которая велась по этому вопросу, продолжалась во время всех голосований о способе избрания членов обеих палат и о сроках их полномочий. Здесь нет необходимости повторять подробности этих процедур; результатом стало то, что члены первой палаты законодательного органа должны были избираться народом штатов сроком на два года и достигать двадцати пяти лет от роду, в то время как члены второй, сенатской палаты должны были избираться законодательными собраниями штатов сроком на шесть лет и достигать тридцати лет от роду. Штаты Пенсильвания и Виргиния голосовали против избрания сенаторов законодательными собраниями штатов, поскольку все еще оставалось неясным, возобладает ли в этой палате равенство или пропорциональность представительства, и избрание законодательными собраниями рассматривалось как имеющее тенденцию к принятию равенства. [76]

Наконец подошла очередь шестой резолюции, определявшей полномочия Конгресса, а также седьмой и восьмой, затрагивавших фундаментальный вопрос избирательного права в обеих палатах. [77] Вопрос о полномочиях Конгресса был отложен, и был поставлен вопрос о правиле избирательного права для первой палаты, которое, как заявлялось в резолюции, должно соответствовать справедливому соотношению. В развернувшихся великих дебатах Мэдисон, Гамильтон, Горхэм, Рид и Уильямсон опровергали возражения меньших штатов, в то время как Лютер Мартин с присущим ему пылом сопротивлялся введению нового принципа. Обсуждение включало с обеих сторон повторение ранее использованных аргументов; однако некоторые из представленных взглядов имеют огромное значение, особенно те, которые были высказаны Мэдисоном и Гамильтоном относительно положения, в котором окажутся меньшие штаты, если не будет сформирована и принята конституция, содержащая справедливое распределение политической власти среди всего народа страны и создающая тем говоря правительство достаточной энергии для защиты каждого и всех штатов от иностранных держав, от влияния более крупных членов конфедерации и от опасностей, ожидаемых от их собственных правительств.

Пусть каждый штат, говорил мистер Мэдисон, полагается в деле своей безопасности на себя, находясь в положении независимости от Союза, и пусть возникнут опасения угроз со стороны далеких держав или соседних штатов, а также из-за их нынешнего чахлого состояния — тогда все штаты, большие так же, как и малые, превратятся в сильные и жесткие правительства с энергией, пагубной для свободы и мира. Слабость и подозрительность меньших штатов быстро приведут к появлению регулярных вооруженных сил для противодействия внезапной угрозе со стороны их могущественных соседах; этот пример будет подхвачен, вскоре станет всеобщим, и средства защиты от внешней опасности превратятся в орудия тирании внутри страны. Этих последствий следовало опасаться независимо от того, впадут ли штаты в полное отделение друг от друга или в частичные конфедерации. Любое из этих событий было бы поистине плачевным, и те, кто мог бы оказаться причастен к любому из них, никогда не были бы прощены ни своей страной, ни самими собой. [78]

К этим последствиям распада Союза Гамильтон добавил еще одно, не менее серьезное. Необходимо будет заключить союзы, заявлял он, с различными соперничающими и враждебными нациями Европы, которые постараются сделать нас участниками их собственных распрей. Представители иностранных держав, владевших владениями в Америке, выказывали крайнюю тревогу по поводу исхода той встречи штатов. Говорили, будто уважение в глазах Европы не является той целью, к которой нам следует стремиться; что истинное предназначение республиканского правления — это внутреннее спокойствие и счастье. Это было идеалистическое различие. Никакое правительство не могло обеспечить нам спокойствие и счастье дома, если оно не обладало достаточной стабильностью и силой, чтобы вызывать уважение за рубежом. Это был критический момент для формирования такого правительства. Мы пошли бы на любой риск, полагаясь на будущие поправки. Пока что мы сохраняем привычки к союзу. Мы слабы и сознаем свою слабость. Впредь побудительные мотивы станут слабыми, а трудности — большими. Было чудом то, что они находились здесь, осуществляя свои спокойные и свободные обсуждения по этому предмету. Было бы безумием уповать на будущие чудеса. [79]

Но эти предупреждения не возымели действия против твердой решимости тех, кто видел большие опасности в создании правительства, которое, по их мнению, должно было приблизить положение штатов к положению графств в едином штате. Принцип пропорционального представительства населения штатов был справедливым и необходимым; но теперь он вел к крайности полного разделения, поскольку доводился до крайности полного применения к каждой части правительства. Подобным же образом существовала столь же настоятельная необходимость в некотором положении, которое приняло бы штаты в их политическом качестве и на равных основаниях в качестве составных частей системы. Но этот принцип теперь толкал большинство к альтернативе частичной конфедерации или же ее полного отсутствия, поскольку настаивали на том, чтобы правительство было основано исключительно на нем. Ни одна из сторон не была готова принять предложение о том, что эти две идеи, вместо того чтобы противопоставляться друг другу, должны быть объединены, так чтобы в одной палате был представлен народ, а в другой — штаты. [80] В результате правило пропорционального избирательного права для первой палаты было установлено большинством всего в один штат; [81] и Конвенция при непреклонном и грозном меньшинстве, оставшемся полностью недовольным, перешла к рассмотрению вопроса о том, какое правило должно применяться к Сенату.

Цели создания Сената понимались легко. Во-первых, заключались они в том, чтобы существовала вторая палата с параллельными полномочиями при принятии законов; во-вторых, чтобы в его обсуждениях присутствовала большая степень стабильности и мудрости, чем та, которую можно было ожидать в другой палате законодательного органа; и в-третьих, чтобы между двумя органами существовало некоторое различие интересов. Эти цели должны были быть достигнуты путем предоставления Сенату особой и отдельной собственной базы. Если такая база обнаруживается среди индивидов, составляющих политическое общество, она должна состоять из различий между ними либо в отношении социального ранга, либо в отношении собственности. Что касается первого, то отсутствие каких-либо различий по рангу делало невозможным уподобление Сената Соединенных Штатов аристократическим органам, которые обнаруживались в других правительствах, обладающих двумя законодательными палатами. Собственность, которой владеют частные лица, могла бы быть принята за основу отдельного представительства, если бы законы и обычаи различных штатов в целом допускали ее владение в крупных размерах на протяжении сменяющих друг друга поколений. Но они этого не допускали. Общее распределение и рассредоточение собственности было правилом; ее прямая передача от отца к старшему сыну — исключением. Если бы Сенат основывался на собственности, он должен был бы строиться на пропорции богатства между различными штатами, точно так же, как сенатское представительство от графств было организовано по первой конституции Массачусетса. [82] Было очень скоро решено и признано, что штаты как политические общества должны быть сохранены; и если они должны были быть представлены в качестве корпораций или в качестве множества отдельных совокупностей индивидов, их следовало принимать в представительство на равных основаниях или в соответствии с их относительным весом. Изучение их относительного богатства должно было вовлечь вопрос — по крайней мере в отношении пяти из них — о том, должны ли их рабы учитываться как часть этого богатства. Никакого удовлетворительного решения этого обнаженного вопроса получено не было; и это следует считать одним из счастливейших обстоятельств, сопутствовавших созданию Конституции, что данный вопрос не был разрешен с целью основания Сената на относительном богатстве штатов.

Оставалось лишь два пути. Основа представительства в Сенате должна была либо находиться в численности населения, населяющего штаты, что создавало неравное представительство, либо народ каждого штата, рассматриваемый как единое целое и как равный народу любого другого штата, должен был быть представлен одинаковым числом голосов и мнениями. Первый вариант являлся планом, на котором настаивали друзья и сторонники «национального» устройства; второй был великой целью, вокруг которой меньшинство теперь сплотило все свои силы.

Дебаты продолжались недолго; но они отличались энергией, твердостью и пылом с обеих сторон, которые обнаруживают природу нависшей тогда опасности над еще не оформившимися институтами, чье существование ныне благословляет народ Америки. По мере того как делегации штатов приближались к решению этого критического вопроса, вырисовывался результат в виде разделения, а вместе с ним в будущем маячили фантомы грядущих раздоров и усобиц, иностранных союзов и враждебных комбинаций. Разум и аргументы утратили способность убеждать. Патриотизм на мгновение потерял свою власть над людьми, которые в любой момент отдали бы жизнь за свою общую родину. Раздавались не просто ропот, но даже угрозы обращения к какому-нибудь иностранному союзнику со стороны меньших штатов, если более крупные осмелятся разрушить конфедерацию, настаивая на несправедливом плане правления.

Эллсворт из Коннектикута от имени меньшинства предложил согласиться на пропорциональное представительство для первой палаты, если во второй будет признано равенство штатов, сделав тем самым правительство отчасти национальным, а отчасти федеративным. Было бы напрасно, говорил он, пытаться найти какую-либо иную почву, кроме этой срединной. Массачусетс был единственным восточным штатом, который согласился бы выслушать предложение об исключении штатов как равных политических обществ из равного права голоса в обеих палатах. Остальные пошли бы на любой риск, лишь бы не расставаться со столь дорогим правом. Попытка лишить их этого означала бы рассечение тела Америки надвое разом.

В этот момент, предвидя вероятность равного разделения штатов, представленных на Конвенции, один из членов от Нью-Джерси [83] предложил, чтобы Президент написал исполнительной власти Нью-Гэмпшира с просьбой обеспечить присутствие депутатов, которые были избраны представлять этот штат и еще не заняли свои места. Лишь два штата проголосовали за это предложение, [84] и обсуждение продолжилось. Мэдисон, Вильсон и Кинг с большим упорством сопротивлялись компромиссу, предложенному Эллсвортом, и когда голосование было наконец проведено, оказалось, что пять штатов выступают за равное представительство в Сенате, пять — против, а голос Джорджии разделился. [85]

Так это собрание великих и патриотичных людей было окончательно заведено в тупик той исключительной настойчивостью, с которой противоположные теории, рожденные местными интересами и целями, пытались втиснуть в конституцию правления, которой предстояло быть принятой сообществами, сильно различающимися по масштабам, численности и богатству, а также во всем, что составляет политическую власть, и которые в то же время должны были оставаться отчетливыми и отдельными штатами. Когда мы оглядываемся назад на вероятность неудачи в создании конституции и пытаемся отрешиться от тождественности, которую успех того эксперимента придал нашей национальной жизни, воображение блуждает по унылой пустоши семидесяти лет, которую оно может заполнить лишь странными образами запустения. То, что правление Вашингтона никогда бы не существовало; что Маршалл никогда бы не вершил правосудие, а Джексон — не побеждал; что искусства, торговля, словесность Америки не заняли бы то место, которое они занимают в делах мира; что вместо этого великого Союза процветающих и мощных республик, объединенных в одну процветающую и мощную нацию, история не имела бы ничего показать и ничего записать, кроме приграничных войн и конфликтов изживших себя сообществ, ставших игрушкой старой сталкивающейся политики Европы; что самоуправление стало бы одним из развенчанных заблуждений, с помощью которых человечество поочередно обманывало себя, а республиканские институты превратились бы лишь в другое название анархии и социального беспорядка, — все эти вещи кажутся одновременно немыслимыми и в то же время вероятными, одновременно страшными порождениями фантазии и неизбежными умозаключениями разума.