«История происхождения, формирования и принятия Конституции Соединенных Штатов. Том 2»

Назначение судей всеобщим согласием на данном этапе производства было возложено на Сенат.

ПРИМЕЧАНИЕ О СРОКЕ СУДЕБНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ.

Английские историки и авторы трудов по юриспруденции дали не слишком удовлетворительное объяснение той цели, ради которой право смещения по обращению двух палат Парламента было объединено с положением, предоставлявшим судьям их патенты на время безупречного поведения. Очевидно, что если право смещения рассматривать как безусловное право, осуществляемое по любой причине или вообще при отсутствии какой-либо причины, то должность занимают по усмотрению законодательной и исполнительной ветвей власти, а не в зависимости от официального безупречного поведения лица, ее занимающего. Следовательно, с этой точки зрения данное положение несовместимо с заявленным сроком полномочий по патенту. С другой стороны, если право смещения не следует рассматривать как ограничение срока полномочий, но сам процесс смещения следует рассматривать как способ выявления непригодности или неспособности должностного лица — рассматривая это как замену импичмента, применяемую в случаях явной служебной несостоятельности или непригодности, — тогда оно не противоречит условию безупречного поведения. В подтверждение этого взгляда на предмет следует отметить, что в статуте 1 Geo. III. c. 23 срок безупречного поведения сделан ведущей и первостепенной целью принятия закона. Мотивы этого изложены с большой силой и выразительностью. Король заявляет с трона обеим палатам Парламента, что он рассматривает независимость и честность судей как существенные условия беспристрастного отправления правосудия, как одну из лучших гарантий прав и свобод подданных и как наиболее способствующие чести короны. Постановляющая часть статута, которая следует за этим преамбульным изложением, вновь предусматривает, что патенты судей остаются в силе в течение срока их безупречного поведения, несмотря на кончину короны; а право смещения Королем по обращению обеих палат следует за этим постановлением в качестве оговорки. Если, следовательно, применить неJелкое правило толкования, то право, охватываемое оговоркой, должно толковаться таким образом, чтобы его действие было согласовано с великой целью статута, а не противоречило ей, каковой целью являлось установление срока безупречного поведения. В этом свете правомерное осуществление данного права может быть ограничено случаями, когда данное лицо более не подпадает под этот срок, или, иными словами, когда безупречное поведение прекратилось или стало невозможным. При таком толковании право смещения может осуществляться правомерно лишь тогда, когда налицо причина, затрагивающая служебное поведение или дееспособность должностного лица.

В Конституции штата Массачусетс, принятой в 1780 году, право смещения исполнительной властью по обращению обеих палат законодательного органа было заимствовано из английских статутов и введено в качестве оговорки после того, как для всех судебных должностных лиц было настоятельно провозглашено правило безупречного поведения, точно так же, как оно фигурирует в акте 1 Geo. III.

Возражение, которое иногда выдвигается против предложенного выше толкования, заключается в том, что оно более узко, чем формулировка самого положения, и что оно не охватывало бы случай, когда судья исполнял все свои служебные обязанности с подобающим достоинством и способностями, но при этом может вызывать личную антипатию, например, из-за грубой безнравственности. Однако ответ на это возражение состоит в том, что вопрос о том, входило ли в сферу действия права смещения служебное безупречное поведение, сопровождаемое личной безнравственностью или подобным изъяном характера, должен определяться на основе тщательного рассмотрения всего положения в целом. Значение и рамки квалификации «безупречного поведения» должны быть предварительно установлены. Если это означает просто то, что данное лицо занимает свой патент до тех пор, пока каждая служебная обязанность выполняется так, как предусмотрено законом, то простая личная безнравственность, которая не отразилась и не повлияла на исполнение служебных обязанностей, не противоречит безупречному повелению, установленному в качестве срока полномочий. Но если безупречное поведение означает не только то, что лицо выполняет свои служебные обязанности компетентно, со средним уровнем способностей и без коррупции, но и то, что он ведет свою жизнь и беседы так, чтобы не утратить способность действовать разумно и честно, тогда, несомненно, может возникнуть случай личной безнравственности, который затронет срок полномочий. Тем не менее затронут должен быть именно срок полномочий, и затронут он должен быть проступком или неспособностью. Фраза «безупречное поведение» является технической и всегда имела значение, ограничивающее ее исполнением служебных обязанностей. Следовательно, определять то, продолжает ли он вести себя безупречно в своей должности, должно не то, что люди думают об этом человеке, что они чувствуют по отношению к нему или как они к нему относятся, а то, что он делает или упускает по службе; и если не приведено никакого поведения либо какого-либо физического или психического состояния, свидетельствующего о его неспособности выполнять обязанности своего поста так, как это предписано законом, его право на занятие должности на основе безупречного поведения не утрачено.

Но голое право смещения двумя другими ветвями власти существует в английской конституции и в конституции штата Массачусетс без какого-либо заявления о целях или обстоятельствах, к которым оно должно применяться; и его непросто согласовать с провозглашенной целью судебной независимости, явно охватываемой условиями патента, предписанного в обеих из них. Два наиболее важных отечественных автора, писавших об английской конституции, сэр Уильям Блэкстоун и мистер Халлам, рассматривают это положение как ограничение прежней практики короны по увольнению судей, когда они недостаточно раболепно следовали взглядам правительства в политических судебных преследованиях. Мистер Халлам, ссылаясь на положения двух статутов, выдвигает тезис о том, что «ни один судья не может быть уволен с должности иначе как вследствие осуждения за какое-либо правонарушение или по обращению обеих палат Парламента, что равносильно акту законодательного органа». (Конституционная история, III. 262.) Далее он предполагает, что хотя патенты судей не могут быть аннулированы властью короны, они все же не полностью защищены от ее влияния. Они подвержены надеждам на дальнейшее продвижение по службе, усердию политической привязанности, лести принцев и министров и предвзятости их профессиональной подготовки. Поэтому он превозносит мудрость того, чтобы в некоторой степени подчинить их законодательному контролю. (Там же.) Но из его замечаний не следует делать вывод, что этот контроль может осуществляться правомерно при отсутствии причины, затрагивающей их безупречное поведение. Напротив, он склонен считать, что целью было предотвращение раболепии перед короной в их служебном поведении путем подвергания этого поведения законодательному контролю. К чести Англии следует помнить, что с тех пор, как это право было признано, не было ни одного случая смещения судьи по политическим или партийным мотивам.

Судья Стори придерживается по существу такого же взгляда на этот предмет. Он говорит: «Целью акта Парламента было оградить судей от смещения по простому усмотрению короны, но отнюдь не сделать их независимыми от действий Парламента. Согласно теории британской конституции, каждый акт Парламента является верховным и всемогущим. Он может изменить престолонаследие и даже сами основы конституции. Было бы абсурдом поэтому освобождать одних лишь судей от общей юрисдикции этой верховной власти в королевстве. Эта оговорка была введена в акт не с целью наделения Парламента властью, поскольку ее нельзя было отнять или ограничить, а просто для того, чтобы признать ее квалификацией срока полномочий должности; так чтобы судьи не имели права жаловаться на какое-либо нарушение подразумеваемого контракта с ними, а корона не лишалась средств для смещения негодного судьи всякий час, когда Парламент по своему усмотрению выразит свое согласие». (Комментарии к Конституции, т. II, § 1623.)

Определяя это как «квалификацию срока полномочий должности», уважаемый комментатор, вероятно, не имел в виду, что это право задумывалось как право смещать судей, против которых нельзя выдвинуть никаких служебных проступков или неспособности; ибо контекст показывает, что он говорил о смещении «непригодных» судей как о праве, которое уместно признать и урегулировать. Если он намеревался представить это как полную и реальную квалификацию срока безупречного поведения, это должно было основываться на теории, на которую он ссылается и согласно которой акт Парламента может сделать все что угодно, как с причинами, так и без них. Согласно этой теории, патенты всех судей в королевстве могут быть аннулированы без выяснения их пригодности или непригодности. Но если верным взглядом на предмет является то, что патент Короля, действующий quamdiu se bene gesserit, не может быть прекращен, когда одна лишь корона решает, что безупречное поведение прекратилось или стало невозможным, но может быть прекращен, когда вся законодательная власть приходит к такому решению, то в определенном смысле это является квалификацией патента; поскольку последний исходит от короны, но после его выдачи он находится под надзором Парламента и короны.

Когда мы обращаемся к нашим американским конституциям, все затруднения, проистекающие из английской теории всемогущества законодательного департамента, исчезают. В наших системах правления верховная власть принадлежит исключительно народу. Законодательный орган является лишь органом его воли для определенных конкретных и ограниченных целей, которые тщательно определены в письменной конституции; и никакая власть, которая не передана явно конституцией законодательной и исполнительной ветвям власти, не может ими осуществляться. Следовательно, при любой американской конституции, наделяющей исполнительную власть правом смещать судью по обращению двух палат законодательного органа, вопрос о том, распространяется ли это право на какие-либо случаи, кроме должностного проступка или неспособности, должен решаться путем тщательного рассмотрения того положения, которое эта конституция отводит судебной власти. Если, как это имеет место, например, по Конституции штата Массачусетс, очевидно выражено намерение сделать судебную власть независимой от других департаментов, и это намерение проявляется в других положениях и в провозглашении иных принципов, помимо того, который прямо устанавливает срок безупречного поведения, то право смещения по обращению должно толковаться и осуществляться в согласии со сроком безупречного поведения, а не в прямом противоречии с ним. Понятно, что если это право толкуется как голое и неограниченное право, установленное как прямая квалификация срока должностных полномочий, оно может быть использовано в партийных целях и может применяться по любой причине, для которой доминирующая партия сочтет нужным его задействовать.

Опасность злоупотребления этим правом, проистекающая из отсутствия в Конституции Массачусетс каких-либо прямых ограничений на него и какого-либо изложения его цели, привела к безуспешной попытке в этом штате сделать его осуществление более сложным, чем оно является согласно действовавшему положению. На Конвенции, состоявшейся в 1820 году, на которой Конституция подверглась пересмотру, мистер Уэбстер, судья Стори и другие видные юристы Массачусетса попытались добиться принятия поправки, требующей, чтобы обращение принималось голосованием двух третей в обеих палатах вместо того, чтобы допускать его принятие, как это всегда было по Конституции и как заведено в Англии, простым большинством. Попытка потерпела неудачу; но результат всей дискуссии, которую она породила, свидетельствует о всеобщем понимании народом штата надлежащих пределов этого права. Конвенция представляла собой весьма примечательное собрание интеллектуальных и достойных сил штата, и обе политические партии того времени были полностью представлены в нем своими самыми выдающимися членами. Все соглашались с тем, что это право подвержено злоупотреблениям и что применение его к любым случаям, кроме служебной некомпетентности или непригодности, было бы злоупотреблением. Но те, кто выступал против принятия правила двух третей, не желали предвосхищать подобное злоупотребление правом, и их аргументы возобладали.

Создатели Конституции Соединенных Штатов не возложили столь значительную власть над судебной системой на другие ветви власти. Они расценивали возможность ее использования в неподобающих целях как достаточную причину для того, чтобы она не существовала. Более того, они считали противоречием в терминах утверждение о том, что судьи должны занимать свои должности в течение срока безупречного поведения и при этом могут быть смещены без суда. Но кардинальное возражение заключалось в том, которому, по-видимому, не уделялось достаточного внимания при раннем формировании некоторых конституций штатов, но которое особая система, учрежденная Конституцией Соединенных Штатов, сделала особенно заметным.

Эта Конституция была задумана как в некотором роде сокращение прежних полномочий штатов. Подобно конституциям штатов, она также включала в себя тщательное распределение полномочий правительства между различными департаментами и тщательное разделение функций одного департамента от функций другого. В ходе управления правительством неизбежно должны были возникать вопросы о том, не переступил ли один из этих департаментов границы, отведенные ему по отношению к другим, и находятся ли действия общего правительства или правительств штатов в конкретных случаях в пределах их надлежащих сфер. Эти вопросы, ныне привычные для нас как конституционные вопросы, должны были быть преданы на арбитраж национального судопроизводства; и почти повсеместно ощущалось, что эта деликатная и важная власть должна быть доверена судьям, чей срок полномочий мог быть затронут лишь посредством торжественной процедуры обвинения и импичмента. Та же необходимость существует и при конституции штата, но, пожалуй, не в той же степени; ибо хотя судебная власть штата часто призывается выносить окончательные решения о соответствии актов законодательства конституции штата — и поэтому должна явно находиться вне досягаемости законодательного влияния, — тем не менее ни одна судебная власть штата не является окончательным арбитром между правами и полномочиями национального правительства и правами и полномочиями штатов. Эта функция принадлежит высшему суду Соединенных Штатов. Предвиделось, что это будет нередко сопряжено с решением вопросов, в которых целые категории штатов могут быть глубоко заинтересованы, которые будут связаны с партийными дебатами и по которым представители штатов в национальном законодательном органе будут склонны разделять чувства и даже страсти своих избирателей. Не могло быть никаких гарантий для судебной власти, призванной решать подобные вопросы, если бы она подлежала праву смещения со стороны двух других ветвей власти. Их патенты могли делать их независимыми теоретически, но на практике они могли быть смещены по усмотрению тех, кого они могли обидеть. Поистине, в этом Союзе нет ни одного штата, где такое право смещения было бы возложено без оговорок на законодательную и исполнительную ветви власти, в котором судьи могли бы считаться занимающими свои патенты в течение срока безупречного поведения, если только это право не толкуется как охватывающее лишь те случаи явной неспособности, при которых импичмент был бы излишним или невозможным. Как голое и неквалифицированное право, оно противоречит сроку безупречного поведения. Так оно и рассматривалось на Конвенции, разработавшей Конституцию Соединенных Штатов, где предложение ввести его получило голос лишь одного штата Коннектикут. (Мэдисон, Эллиот, т. V, стр. 481, 482.)

ГЛАВА IV.

Принятие новых штатов. — Гарантия республиканского правления. — Право внесения поправок. — Присяга на верность новой системе. — Ратификация.

Установив общий план организации трех великих ветвей власти, комитет перешел к обеспечению определенных других целей первостепенной важности, необходимость которых была продемонстрирована прошлой историей Конфедерации. Первой из них было принятие новых штатов в Союз.

Уже давно было очевидно, что рано или поздно наступит время, когда границы Соединенных Штатов должны будут расшириться, а число штатов — увеличиться. Обстоятельства сделали невозможным то, чтобы блага и привилегии Союза ограничивались первоначальными тринадцатью общинами, которыми он был основан. Население начало двигаться на запад от атлантических штатов с той энергией и предприимчивостью, которые отличали англо-американский характер с момента первого заселения страны. Куда бы закаленные пионеры цивилизации ни проникали в дебри Северо-Запада, они селились на землях, охваченных теми туманными границами, которые переносили территориальные притязания некоторых старых штатов в регион за Огайо. Обстоятельства, уже подробно описанные в предыдущей части этой работы, заставили передать эти территориальные притязания Соединенным Штатам; и в усилиях, предпринятых Конгрессом как до, так и после завершения этих уступок по обеспечению создания новых штатов и их принятия в Союз, мы уже проследили один из великих изъянов Конфедерации, делавший ее неспособной справляться с вызовами, порождаемыми неизбежным расширением страны. [43]

В 1784 году, когда мистер Джефферсон внес в Конгресс меру по организации и принятию новых штатов, которые должны были быть сформированы на территориях, уступленных или способных в дальнейшем быть уступленными Соединенным Штатам, он, по-видимому, считал, что Статьи Конфедерации разрешают прием новых штатов, образованных из территории, принадлежавшей штату, уже состоящему в Союзе, голосами девяти штатов в Конгрессе. Но большинство штатов в Конгрессе явно рассматривало право на прием как сомнительное; и хотя они приняли резолюции о приеме новых штатов — главным образом потому, что было чрезвычайно важно побудить к уступкам западных территорий, — они оставили положение о порядке приема столь неопределенным, что весь вопрос о полномочиях пришлось бы открывать заново и решать при первом же обращении, с которым штат мог выступить для принятия в Союз. [44]

Когда создавался Ординанс 1787 года, он предусматривал учреждение новых штатов на территории и провозглашал, что когда любой из них будет насчитывать шестьдесят тысяч свободных жителей, он должен быть допущен в Конгресс на равных основаниях с первоначальными штатами. Но порядок приема не был предписан. Право приема предполагалось само собой разумеющимся, и никакие правила голосования по вопросу приема не упоминались. Весьма вероятно, что Конгресс в то время предвидел, что определенное конституционное полномочие будет предусмотрено Конвенцией, созванной для пересмотра федеральной системы. Это полномочие было включено в план, принятый в комитете всей палаты этого органа посредством резолюции, которая провозглашала, «что должно быть предусмотрено положение для приема штатов, законным образом возникающих в пределах границ Соединенных Штатов, будь то путем добровольного объединения правительств и территорий или иным образом, с согласия числа голосов в национальном законодательном органе меньшего, чем всеобщее». Каким образом было предусмотрено это положение, увидим в дальнейшем, когда мы перейдем к рассмотрению структуры Конституции.

Другим из новых полномочий, предлагаемых ныне к передаче Союзу, было полномочие по защите и поддержанию правительств штатов. Мне уже доводилось объяснять отношения Конфедерации с ее членами в период внутренних беспомощностей и опасности; и я уделил неспособности этого правительства оказать какую-либо помощь в подобных чрезвычайных ситуациях видное место среди причин, приведших к пересмотру федеральной системы. [45] При этой системе штаты были столь всецело суверенными и столь независимыми друг от друга во всем, что касалось их внутренних дел, что правительство любого из них могло быть свергнуто без возможности санкционированного и упорядоченного вмешательства со стороны остальных. Конституционная и республиканская свобода, утвердившаяся в этих штатах после Революции, освободившей их от владычества Англии, была в тот период новым и неизведанным экспериментом; и для того чтобы мы, представители нынешнего поколения, могли оценить важность гарантии, предлагаемой к внесению в Конституцию Соединенных Штатов, нам необходимо взглянуть несколько дальше конкретных обстоятельств волнений в Новой Англии, ознаменовавших 1787 год как эпоху особой опасности для этих республиканских правств. В действительности нам необходимо помнить современную историю Европы и проследить, как события, происходившие в Старом Свете, неизбежно влияли на наше положение, наши перспективы и благополучие.

Французская революция, завершившаяся в 1791 году казнью короля, уже началась, когда Конституция Соединенных Штатов вступила в действие. Ни один из тех, кто изучал историю первых лет нашего нынешнего национального правительства, не мог не проникнуться осознанием тех опасностей, которым подвергалось управление нашими внутренними делами из-за риска переплетения с европейской политикой. Как и во всех других странах, так и в Америке события и ход Революции во Франции встретили сочувствие или осуждение в зависимости от природных склонностей, прежних связей и политических убеждений отдельных лиц. Но в Соединенных Штатах существовала особая и предрасполагающая причина для живейшего интереса к успеху принципов, которые, по мнению широких масс населения, были затронуты Французской революцией. Наша собственная борьба за свободу, наше смелое и успешное утверждение прав человека и наше достижение средств и возможностей самоуправления очевидным и поразительным образом повлияли на Францию. Народ Соединенных Штатов прекрасно осознавал это; и перенося на французскую нацию долг признательности за ту помощь, которая поступала к нам в самом начале от их правительства без какого-либо специального влияния с их стороны, множество наших людей горячо включилось в дело той Революции, ранние обещания которой казались столь обнадеживающими для лучших надежд человечества, а полное развитие которой сначала погубило интересы свободы в необузданных эксцессах анархии и национальных амбиций и, наконец, раздавило их под натиском узурпаций и нужд военного деспотизма. С другой стороны, более осторожные — которые, если и не смотрели с самого начала с недоверием на все движение революционной партии во Франции, то очень скоро уверовали, что оно не сможет принести никакой реальной пользы ни Франции, ни миру, — решительно и естественно склонялись на сторону тех правительств, с которыми лидерам Революции приходилось вести борьбу. Вследствие такого состояния чувств среди различных слоев населения Соединенных Штатов в отношении французских дел, а также поведения Франции и Англии по отношению к нам, вашингтонской администрации было весьма трудно как сохранить нейтралитет страны, так и исключить иностранное влияние и вмешательство в наши внутренние дела.

Если бы это положение дел, последовавшее сразу же после инаугурации нашего нового правительства, застало нас все еще при Конфедерации, нет никаких сомнений в том, что наше положение предоставило бы революционной партии во Франции средства не только для распространения их принципов среди нас, но также для ниспровержения любых институтов более слабых штатов, которые могли бы встать на пути обретения ими влияния в Америке. И все же какая форма или какой принцип правления в мире требуют более настоятельного пресечения всякого чужеродного или внешнего влияния, чем наша собственная республиканская система, кардинальным догматом которой является то, что каждый институт и каждый закон должны выражать неконтролируемую и спонтанную волю большинства людей, составляющих политическое общество? Другие правительства могут поддерживаться вмешательством своих соседей; другие системы могут требовать и, возможно, правомерно допускать иностранное влияние. Наша система требует абсолютной иммунизации от иностранного контроля и может существовать лишь тогда, когда власть народа делается абсолютно свободной. Чтобы их власть была создана и сохранялась свободной для действия на принципах, позволяющих ей функционировать с уверенностью и безопасности, она требует гарантии системы, которая опирается на те же принципы, предана той же судьбе, сама созидается американской властью и создается с экспрессной целью сохранения республиканской формы, теории и права самоуправления.

Таковой была цель разработчиков Конституции, когда на столь ранней стадии своих дебатов они постановили, что республиканская конституция должна быть гарантирована Соединенными Штатами каждому из штатов. [46] Целью этого положения было обеспечить народу каждого штата право управлять своей собственной общиной посредством волеизъявления большинства в соответствии с фундаментальными правилами, которые они могут предписать для установления общественной воли. Восстание в Массачусетсе, к тому моменту только что подавленное, сделало опасности, окружающие эту теорию правления, мучительно очевидными. Оно продемонстрировало возможность того, что меньшинство может реально стать правящей силой. К счастью, никакого иностранного вмешательства тогда не последовало; однако прошло совсем немного лет, прежде чем разразился кризис, в условиях которого институты штатов оказались бы совершенно неспособными выдержать потрясения, исходившие от Французской революции, если бы правительство Союза не было вооружено властью защищать и поддерживать их.

Комитет также добавил новую особенность к своему плану правления, а именно — возможность внесения поправок. Статьи Конфедерации допускали изменения только тогда, когда они были согласованы в Конгрессе, а впоследствии ратифицированы законодательными органами всех штатов. Поистине, из природы этого правительства с необходимостью вытекало, что оно могло быть изменено только с согласия всех его участников. Теперь же было предложено и провозглашено, что должно быть предусмотрено положение для изменения Статей Союза всякий раз, когда это покажется необходимым. Эта декларация была направлена на создание какого-то нового метода инициирования улучшений в системе правления и нового правила для их принятия.

Было также постановлено, что члены правительств штатов должны быть связаны присягой поддерживать Статьи Союза. Целью этого положения было обеспечить верховенство национального правительства в случаях столкновения его власти с властью штатов. Это было новой особенностью национальной системы и поначалу получило поддержку лишь простого большинства штатов. [47]

Наконец, было предусмотрено, что новая система после ее одобрения Конгрессом должна быть представлена представительным собраниям, рекомендованным законодательными органами штатов и специально избранным народом для рассмотрения и принятия решения по ней. Часто обсуждался вопрос о том, знаменует ли этот способ ратификации каким-либо образом характер правительства, учрежденного Конституцией. В настоящее время необходимо лишь отметить, что замысел комитета состоял в том, чтобы заменить авторитет народа штатов авторитетом законодательных органов штатов с тройственной целью. Во-первых, считалось желательным прибегнуть к верховной власти народа, чтобы придать новой системе более высокий авторитет, чем тот, который могли предоставить правительства штатов. Во-вторых, представлялось целесообразным избавиться от доктрины, часто утверждавшейся при Конфедерации, согласно которой Союз являлся лишь пактом или договором между независимыми штатами, а следовательно, нарушение его статей любым отдельным штатом освобождало остальные от его обязательств. В-третьих, этим способом ратификации предполагалось дать возможность народу меньшего числа штатов, чем все они, сформировать новый Союз, если не все будут готовы принять новую систему. [48] Голосование штатов в комитете по этому новому способу ратификации показывает, что по одну сторону расположились штаты, стремившиеся изменить принцип правления, а по другую — штаты, добивавшиеся сохранения принципа Конфедерации. [49]

Это, наряду с положением о том, что полномочия старого Конгресса должны продолжаться до определенного дня после принятия изменений и что его обязательства должны быть выполнены новым правительством, составило главные черты системы, подготовленной комитетом всей палаты и представленной Конвенции тринадцатого июня. [50]

ГЛАВА V.

Разногласия между Виргинским и Нью-Джерсийским планами. — Предложения Гамильтона. — Взгляд Мэдисона на Нью-Джерсийский план.

Суть предложенного таким образом плана правления — именуемого в материалах Конвенции в целом Виргинским планом — можно понять из описаний, которые были даны замыслу и масштабу его главных особенностей, а также обстоятельствам, из которых они возникли. Он претендовал на роль верховного и национального правительства; и теперь нам предстоит выяснить, в каком смысле и в какой степени это было так.

Его полномочия, как мы видели, должны были распределяться между тремя департаментами: законодательным, исполнительным и судебным. Его законодательный орган должен был состоять из двух палат, одна из которых должна была избираться непосредственно народом штатов, а другая — законодательными органами штатов; но в обеих народ штатов должен был быть представлен пропорционально своей численности.

Его законодательные полномочия должны были охватывать определенные вопросы, решение которых могло оказаться непосильным для законодательных органов отдельных штатов или осуществление которых могло нанести ущерб национальным интересам; [51] кроме того, он должен был обладать определенной сдерживающей властью в отношении законодательства штатов. Этот план неизбежно предполагал, что остаток суверенитета и законодательной власти штатов останется у них после того, как эти задачи будут решены; и поэтому он предусматривал систему правления, при которой на отдельного гражданина могли воздействовать две раздельные и независимые законодательные власти. Но предусматривая, что законодательная власть национального правительства должна исходить от народа, населяющего различные штаты, и создавая исполнительную и судебную власть с полномочиями, соразмерными полномочиям законодательного органа, он стремился сделать и теоретически сделал национальное правительство в его надлежащей сфере верховным по отношению к правительствам штатов.

Что касается элемента стабильности, зависящего от продолжительности срока полномочий, эта система намного опережала любое из республиканских правительств, существовавших тогда в Америке; ибо она предполагала, что члены одной палаты законодательного органа будут избираться на три года, а члены другой палаты и исполнительная власть — на семь лет.

Если мы сравним ее с Конфедерацией, которую она была призвана заменить, мы обнаружим значительно расширенные полномочия, очерченные несколько расплывчато; добавление четких и регулярных департаментов, точно прописанных; и совершенно иную основу авторитета и происхождения самого правительства.

Таков был характер плана правления, предложенного большинством штатов на Конвенции для всеобщего рассмотрения. Ему пришлось столкнуться, во-первых, с отсутствием у Конвенции прямых полномочий предлагать какие-либо изменения основополагающего принципа правительства. Долгое существование различий между различными штатами, устоявшаяся привычка народа штатов действовать исключительно в своих отдельных качествах, приверженность интересам штатов и их сильные предрассудки против всякой внешней власти препятствовали тому, чтобы они рассматривали правительство, основанное на принципе национального единства среди населения их различных общин. Следовательно, неудивительно, что люди, прибывшие на Конвенцию без прямых полномочий, которые они могли бы расценивать как основание для введения столь новаторского принципа, не желали соглашаться на формирование правительства, которое должно было повлечь за собой отказ от значительной части суверенитета каждого штата. Они испытывали реальные опасения, как бы их отдельные штаты не растворились в той всеобъемлющей национальной власти, контуры которой проступали в планах, к которым стремились другие. Им казалось, что значение, власть и даже само существование их отдельных политических корпораций вот-вот будут поглощены нацией.

Во-вторых, способ примирения сопутствующего существования национального и государственного суверенитета не подвергался общественному обсуждению. В то же время почти все бедствия, неудобства и опасности, с которыми страна сталкивалась после мира 1783 года, проистекали из невозможности объединить действия штатов по мерам общего значения. По этой причине в Конвенции были люди, которые одно время сомневались в полезности сохранения штатов и которые естественным образом считали, что единственный способ создания прочного и достаточного правительства заключается в сплавлении всех элементов политической власти в единую массу. Для тех, кто разделял это чувство, Виргинский план был столь же неприемлем, сколь и по противоположной причине — для других.

Однако именно со стороны партии, выступавшей против любого отступления от принципа Конфедерации, исходило первое и главное сопротивление. Делегации Коннектикута, Нью-Йорка (за исключением Гамильтона), Нью-Джерси, Делавэра и один видный член от Мэриленда — Лютер Мартин — предпочитали добавить несколько новых полномочий к существующей системе, а не заменять ее национальным правительством. Они были полны решимости не поступаться нынешним равенством голосов в Конгрессе; и соответственно члены от штата Нью-Джерси выдвинули план сугубо «федеративного» характера. [52]

Этот план предлагал пересмотреть и расширить Статьи Конфедерации таким образом, чтобы предоставить Конгрессу определенные дополнительные полномочия, включая право взимать пошлины в целях пополнения казны и регулирования торговли. Но он оставлял устройство Конгресса таким же, каким оно было при Конфедерации, и оставлял также старый способ покрытия национальных расходов посредством реквизиций с штатов, изменяя лишь правило пропорциональности с основы недвижимого имущества на основу свободного населения. Он предусматривал исполнительную власть, избираемую Конгрессом, и высший судебный орган, назначаемый исполнительной властью; оставляя за судебными органами штатов первичную юрисдикцию по всем делам, возникающим на основе законов Союза, и ограничивая национальный судебный орган апелляционной юрисдикцией, за исключением дел об импичменте национальных должностных лиц. Он предлагал обеспечить подчинение актам и постановлениям Конгресса путем провозглашения их высшим законом штатов и путем наделения исполнительной власти полномочиями использовать силу конфедеративных штатов против любого штата или группы людей, которые могут воспротивиться их приведению в исполнение или воспрепятствовать ему.

Автор этой системы [53] основывал свое возражение против плана, разработанного комитетом всей палаты, главным образом на отсутствии у Конвенции полномочий предлагать изменение принципа существующего правительства. Он с большой проницательностью утверждал, что либо существует конфедерация штатов в настоящий момент, либо нет; что если она существует, то она основана на равных суверенитетах штатов и может быть изменена только с согласия всех; что поскольку некоторые штаты не согласятся на предложенное изменение, необходимо придерживаться системы представительства по штатам; и что система представительства народа штатов несовместима с сохранением суверенитетов штатов. Ответом на это возражение было то, что хотя штаты, назначая своих делегатов на Конвенцию, не давали им прямых полномочий изменять принцип действующей конституции, тем не менее Конвенция была созвана в момент великого кризиса в делах Союза в качестве эксперимента для исправления тех бед, от которых страна долго страдала из-за изъянов своего общего правительства; что все, что необходимо для безопасности республики, при таких обстоятельствах должно рассматриваться как входящее в подразумеваемые полномочия Конвенции, особенно поскольку предлагалось не более чем рекомендовать изменения, которые могут оказаться необходимыми; и что хотя не все могут согласиться с предлагаемыми изменениями, несогласные штаты не могут требовать, чтобы остальные оставались в рамках системы, которая потерпела полный крах, когда они могут сформировать новую конфедерацию на более мудрых и лучших принципах. [54]

Именно в этот момент вмешался Гамильтон с изложением взглядов и мнений, которые иногда навлекали на него незаслуженные обвинения в антиреспубликанских и монархических тенденциях и замыслах. Эти взгляды и мнения должны быть тщательно рассмотрены читателем не только из справедливости к этому великому государственному деятелю, но и потому, что они оказали большое косвенное влияние на формирование той формы и тона, которые в конечном итоге приобрела Конституция.

При этом анализе следует помнить, что, поскольку в то время перед Конвенцией стоял четкий спорный вопрос, он был представлен, с одной стороны, нью-джерсийским планом системы, которая оставляла суверенитеты штатов почти полностью неизменными, а с другой — виргинским планом частичной, но пока еще не определенной передачи полномочий общему правительству. Устройство этого предлагаемого правительства и те полномочия, которыми оно должно обладать, были теми пунктами, которых Гамильтон коснулся в своей первой речи, обращенной к комитету.

Он оставил в записях свидетельство того, что высказанные им в этом случае взгляды основывались на следующих трех положениях: 1. Что политические принципы народа этой страны не потерпят ничего, кроме республиканского правления. 2. Что в реальной ситуации в стране было само по себе правильно и надлежащим образом, чтобы республиканская теория получила полную и честную проверку. 3. Что для такого испытания было существенно важно, чтобы правительство было устроено так, чтобы наделить его всей энергией и стабильностью, совместимыми с принципами этой республиканской теории. [55] Высказанные Гамильтоном мнения на том этапе разбирательства, который мы сейчас изучаем, всегда должны рассматриваться в связи с принципами, руководившими им, дабы можно было составить правильную оценку их влияния на окончательный исход все еще нерешенного вопроса.

Отбросив возражение о том, что Конвенция не имела полномочий предлагать план правления, отличный от принципа Конфедерации, он перешел к утверждению, что перед ними лежат три линии поведения: во-первых, заключить наступательный и оборонительный союз между штатами, торговые договоры и распределить государственный долг; во-вторых, исправить нынешнюю Конфедерацию путем добавления полномочий, предоставить которые общественное мнение казалось готовым; в-третьих, сформировать новое правительство, которое охватило бы все в целом, обладая решающими полномочиями и полным суверенитетом. Осуществимость последнего пути и способ достижения этой цели были важными и единственными реальными вопросами, стоявшими перед ними. Но решение этих вопросов влекло за собой исследование принципов гражданского послушания, которые являются главными и существенными опорами всякого правительства.

Первый из этих принципов, сказал он, заключается в активной и постоянной заинтересованности в поддержке правительства. Этот принцип тогда не существовал в штатах в пользу общего правительства. Они постоянно преследовали свои собственные конкретные интересы, которые были противоположны интересам целого. Второй принцип — это убеждение в полезности и необходимости правительства. Поскольку общественное правительство могло быть распущено, а порядок в обществе при этом продолжал бы сохраняться, так что многие цели правительства все еще оставались бы достижимыми в значительной степени в рамках самих штатов, убеждение в полезности или необходимости общего правительства не могло в то время считаться действующим принципом среди народа штатов. Третий принцип — это привычное чувство обязательства; и здесь вся сила связи была на стороне правительства штата. Его суверенитет был непосредственно перед глазами народа; его защитой они непосредственно наслаждались; его рукой вершилось частное правосудие. В существующем положении вещей центральное правительство было известно лишь своими нежелательными требованиями денег или повинностей.

Четвертый принцип, на который должно полагаться правительство, — это сила; под этим он подразумевал как принуждение законами, так и принуждение силой оружия. Но что касается общего правительства, принуждение законами не существовало; а применение вооруженной силы против штатов равнялось бы войне между участниками конфедерации. Пятый принцип — это влияние; под этим он подразумевал не коррупцию, а распределение тех регулярных почестей и справедливых вознаграждений, которые порождают привязанность к правительству. Почти весь вес их находился тогда на стороне штатов и должен оставаться таковым при любой чисто конфедеративной системе, делая ее по самой ее природе слабой и шаткой.

Уроки, преподанные опытом, приводили к очевидному выводу, что все федеративные правительства были слабыми и раздираемыми противоречиями. Они были таковыми потому, что сильные принципы, которые он перечислил, действовали на стороне составных членов конфедерации и против центральной власти. Следовательно, чтобы учредить общее и национальное правительство с какой-либо надеждой на его долговечность, они должны воспользоваться этими принципами. Они должны заинтересовать человеческие потребности в его поддержке; они должны сделать его полезным и необходимым; и они должны наделить его средствами принуждения. Для этих целей необходимо будет сделать его полностью суверенным.

Нью-джерсийский план определенно не привел бы к такому результату. Он лишь даровал регулирование торговли, более эффективный сбор доходов и некоторые частичные пошлины, которые в размере пяти или десяти процентов, возможно, составили бы лишь фонд для погашения долга корпорации. Но существовало множество предметов, которые неизбежно должны были привлечь внимание национального правительства. Ему пришлось бы защищать наши права против Канады на севере, против Испании на юге, а западную границу — против дикарей. Ему пришлось бы принять необходимые планы заселения границ и установить порядок осуществления поселений и создания хорошего управления. Согласно нью-джерсийскому плану, расходы на содержание и регулирование этих важных вопросов могли покрываться только за счет реквизиций. Этот способ уже доказал и всегда будет оказываться неэффективным. Национальный доход должен добываться из торговли — за счет пошлин, налогов на определенные товары и даже за счет экспорта, который, вопреки общему мнению, он считал подходящими объектами умеренного налогообложения.

Радикальными возражениями против плана Нью-Джерси он считал равенство голосов между штатами; его неспособность набирать вооруженные силы или взимать налоги; а также организацию Конгресса, которую предлагалось оставить без изменений. С другой стороны, огромные размеры управляемой страны и трудность обеспечения надлежащего представительства с таких расстояний заставляли его относиться к виргинскому плану с сомнениями и колебаниями. В то же время он заявлял, что система должна представлять собой представительное и республиканское правительство. Но одно лишь представительство, лишенное элемента пожизненного срока пребывания в должности в какой-либо части системы, по его мнению, не достигло бы цели. Ибо, поскольку общество естественным образом распадается на политические группы меньшинства и большинства, или немногих и многих, какая-то часть любого хорошего представительного правительства должна быть устроена так, чтобы служить сдерживанием для чисто демократического элемента. Виргинский план, предлагавший избирать обе палаты национального законодательного органа народом штатов, а исполнительную власть назначать законодательным органом, представлял собой демократическую Ассамблею, сдерживаемую демократическим Сенатом, и обе они — сдерживаемые демократическим главой государства. Наделить Сенат или исполнительную власть, избранные таким образом, официальным сроком полномочий, лишь на несколько лет превышающим срок членов Ассамблеи, было бы недостаточно, чтобы оградить их от жестокости и буйства народных страстей.

По этим причинам они должны были зайти в достижении стабильности и прочности так далеко, насколько позволяли республиканские принципы. Поэтому он предпочел бы, чтобы Сенат и исполнительная власть занимали свои должности во время безупречного поведения. Такая система была бы строго республиканской до тех пор, пока эти должности оставались выборными, а лица, их занимающие, подлежали импичменту. Термин «монархия» не применим к такой системе, поскольку он не определяет ни степени, ни продолжительности власти. И во избежание опасности потрясений, сопровождающих выборы исполнительной власти, которая занимала бы свою должность во время безупречного поведения, он предложил осуществлять выборы коллегией выборщиков, избираемых народом или законодательными собраниями штатов. Ассамблею, по его предложению, должен был избирать народ штатов сроком на три года. Законодательные полномочия общего правительства он хотел распространить на все предметы; в то же время он не помышлял о полной ликвидации правительств штатов, но считал их необходимыми как в качестве подчиненных агентов общего правительства, так и в качестве исполнителей частного правосудия среди собственных граждан. [56]

Его выводами были: во-первых, что невозможно обеспечить Союз путем какой-либо модификации федерального правительства; во-вторых, что наступательный и оборонительный союз полон неминуемых бед и величайших опасностей; в-третьих, что учреждение общего правительства будет весьма трудным, если не невыполнимым делом, и уязвимым для различных возражений. Что же тогда следовало делать? Он отвечал, что они должны сопоставить неудобства и опасности и выбрать ту систему, которая представляется наименее уязвимой.

План, который Гамильтон зачитал тогда Конвенции, основные черты которого были изложены выше, был призван разъяснить его взгляды, но не предназначался для выдвижения в качестве замены двух других планов, находившихся тогда на рассмотрении. Соответственно, предмет разногласий остался прежним; и этот предмет лежал между виргинским и нью-джерсийским планами, или между системой равного представительства штатов и системой пропорционального представительства народа штатов. Помимо этого коренного различия, виргинский план предусматривал две палаты, в то время как план Нью-Джерси предлагал сохранить существующую систему единого органа.

Но чтобы составить здравое суждение о правильности мнений Гамильтона и о том полезном влиянии, которое они оказали, необходимо помнить о противоречии в виргинском плане, которое он тогда стремился продемонстрировать. Этот план представлял собой чисто национальную систему; он формировал обе палаты национального законодательного органа из народа штатов пропорционально их численности и лишь вставлял законодательные собрания штатов в качестве выборщиков стольких сенаторов, сколькими штат мог располагать согласно норме представительства. Противоречие заключалось в том, что, хотя он создал бы правительство, в котором пропорциональный принцип представительства соблюдался бы в обеих палатах, образовав чисто национальное государство, в котором штаты как равные политические корпорации не могли бы осуществлять прямой контроль над его законодательством, он оставлял раздельные политические суверенитеты штатов почти полностью нетронутыми, отнимая у них юрисдикцию лишь над теми вопросами, которые казались требующими национального законодательства. Функционирование такой системы неизбежно повлекло бы за собой перманентные конфликты между национальной властью и властью штатов; ибо штаты, обладая значительной частью своих изначальных суверенитетов и в то же время не будучи способны осуществлять равный контроль ни в одной из палат Конгресса, постоянно испытывали бы искушение и необходимость применять косвенную силу своего раздельного законодательства против прямого и демократического воздействия большинства народа Соединенных Штатов. К такой системе выдвинутое Гамильтоном возражение о том, что она представляет демократическую Палату, сдерживаемую демократическим Сенатом, было поразительно применимо. Это возражение, правда, было представлено им не как основание для допущения штатов к прямому и равному представительству в правительстве; он использовал его, чтобы обосновать целесообразность придания Сенату иной основы, отличной от Палаты представителей и более удаленной от народных влияний. Но когда в последующий период состоялся первый великий компромисс Конституции — между чисто национальною и чисто федеральною системами — путем допуска штатов к равному представительству в Сенате, сила рассуждений Гамильтона была прочувствована, а необходимость сдерживания между двумя палатами, основанного на разнице их происхождения, на которой он столь упорно настаивал, как облегчила, так и ускорило уступку требованиям меньших штатов.

В настоящее время целью Гамильтона в обсуждаемых нами дискуссиях было показать, что если правительство должно быть чисто национальным — каковой была теория виргинского плана и чему он, без сомнения, отдавал предпочтение, — оно должно соответствовать этой системе и той ситуации, в которой его принятие оставит страну. Оно должно внедрить посредством Сената реальное сдерживание демократической власти, которая будет действовать через Палату представителей, посредством иного способа выборов и пожизненного срока пребывания в должности; и чтобы штаты не оказались в положении, позволяющем противостоять мерам правительства, призванного быть национальным и верховным, это правительство должно обладать полной и универсальной законодательной властью.

Конечно же, это не может быть обвинением в адрес мудрости или государственного искусства этого великого человека, если в то время, когда подавляющее большинство Конвенции стремилось учредить чисто национальную систему, основанную на пропорциональном представительсве народа штатов, он указал на противоречия такого плана и постарался привести его в большее соответствие с теорией, которую столько членов и столько штатов решили принять. Скорее, это служит доказательством глубокой проницательности, которая всегда отличала его мнения и поведение, в том, что он предвидел неизбежные столкновения между полномочиями национального правительства, сформированного таким образом, и полномочиями штатов. Весь прошлый опыт научил его предвидеть такие конфликты, а теория чисто национального правительства при ее применении посредством предлагаемого ныне устройства делала несомненным то, что эти конфликты будут продолжаться и нарастать. Эту теорию можно было воплотить на практике лишь путем передачи всех законодательных полномочий народа штатов национальному правительству. Этому он отдал бы предпочтение; и в этом, глядя с той точки зрения, на которой он тогда стоял, и учитывая реальное положение вопроса, он был, безусловно, прав. [57]

Ибо не следует забывать, что после состоявшихся голосований и после позиции, занятой штатами, выступавшими против всего, кроме федерального плана, выбор, казалось, лежал между чисто национальной и чисто федеральной системами; что признаки тогда указывали на то, что виргинский план будет принят; и что нынешним сложным характером Конституции как правительства, отчасти национального, а отчасти федерального, мы обязаны не простым теориям, предложенным с той или иной стороны, а счастливым результатам мудрого компромисса, сделанного необходимым столкновением противоположных целей и стремлений различных категорий штатов.

В то время когда Гамильтон изложил свои взгляды Конвенции, в этом органе существовали две партии, которые постепенно подходили к борьбе — еще открыто не заявленной — между крупными и малыми штатами по фундаментальному принципу правления. Главным вопросом на кону было то, должно ли вообще существовать какое-либо национальное народное представительство. В то время как виргинский план переносил народное представительство в обе палаты законодательного органа, план Нью-Джерси исключал его, ограничивая систему представительством штатов в едином органе. Крупные и более густонаселенные штаты придерживались первой из этих двух систем, поскольку она заключала в себе единственный принцип, на котором, по их мнению, они могли сформировать новый Союз или вступить в новые отношения с меньшими членами конфедерации; в то время как, с другой стороны, меньшие члены чувствовали, что самосохранение для них связано с приверженностью старому принципу Конфедерации. Несмотря на дефекты и несовершенства виргинского плана, большинство Конвенции сочло необходимым настаивать на нем до тех пор, пока принцип народного представительства не будет признан всеми в качестве надлежащего для существования в какой-либо части правительства; ибо признание его теоретической неправильности в применении к одной палате предполагаемого законодательного органа относилось бы в равной степени и к другой палате; и признание, которое было бы вовлечено в принятие предложений Гамильтона, а именно, что в чисто национальной системе должен иметься постоянно действующий Сенат и что законодательные полномочия штатов должны быть по большей части сданы, привело бы лишь к усилению оппозиции и разрастанию рядов меньшинства. Борьба продолжалась, таким образом, так же, как и началась, между противоположными принципами народного представительства и представительства штатов, пока не привела к абсолютному расхождению, требующему взаимных уступок или отказа от попыток сформировать Конституцию.

На следующий день после того, как Гамильтон обратился к комитету, мистер Мэдисон пустился в подробный разбор плана, предложенного меньшинством. Прошлый опыт работы этого выдающегося и проницательного человека в Конгрессе отлично подготовил его к выявлению несовершенств системы, призванной увековечить беды, от которых страна долго страдала. Его целью теперь было показать, что Союз, основанный на принципе Конфедерации и не содержащий сокращения существующих полномочий штатов, не может выполнить даже основные задачи общего правительства. Он заметил, что, во-первых, он не помешает штатам нарушать, как они нарушали все это время, обязательства по договорам с иностранными державами, поскольку он оставлял их столь же неподконтрольными, какими они были всегда. Он не удержит штаты от посягательств на федеральную власть и не предотвратит нарушения федеральных статей. Он не обеспечит равенства привилегий между гражданами разных штатов и того беспристрастного отправления правосудия, отсутствие которого угрожало как согласию, так и миру в Союзе. Он не обеспечит республиканскую теорию, наделяющую правом и властью управления большинство, как продемонстрировал тогда случай с Массачусетсом. Он не обезопасит Союз от влияния иностранных держав на его членов. Каково бы ни было положение дел с нашим Союзом, все прежние конфедерации демонстрировали последствия интриг, которые другие нации практиковали против них; а поскольку план Нью-Джерси не предоставлял общим советам права вето на волю отдельных штатов, он оставлял нас уязвимыми для тех же пагубных махинаций.