«Правительство в Соединенных Штатах: Национальное, штатное и местное»

Военные полномочия Президента. — Конституция объявляет, что Президент является главнокомандующим армией и флотом, а также ополчением отдельных штатов всякий раз, когда оно призывается на службу Соединенных Штатов. Однако право объявлять войну принадлежит Конгрессу, хотя Президент посредством своего управления иностранными делами страны может создать ситуацию, которая может сделать объявление войны фактической необходимостью. Конгресс также определяет численность армии, способ набора сил, сроки их службы, жалованье, довольствие, организацию, снаряжение, расположение фортов и фактически все, что связано с ее устройством.

Масштаб полномочий Президента. — Президент как главнокомандующий решает, где будут располагаться войска и где будут базироваться корабли. Именно по его приказам мобилизуются войска, собираются флоты и созывается ополчение штатов. Он может руководить кампаниями и мог бы, если бы захотел, взять на себя личное командование армией, флотом или ополчением, хотя на практике он никогда этого не делает: армией фактически командует военный офицер, а флотом — военно-морской офицер. Он может делать все, что, по его мнению, может способствовать уничтожению мощи или ослаблению силы противника, до тех пор пока он действует в рамках общепринятых норм международного права. Короче говоря, его власть ограничена лишь требованиями военной необходимости и международного права. Таким образом, он может заявить, что любое имущество, используемое противником в военных целях или являющееся в иных отношениях источником силы для противника, подлежит конфискации. Именно во исполнение этого полномочия президент Линкольн издал прокламацию об освобождении рабов, освобождавшую рабов в некоторых из южных штатов во время Гражданской войны.

Право управлять оккупированной территорией. — После того как территория противника была оккупирована армией, Президент как главнокомандующий может взять под контроль и управлять ею через такие органы и таким образом, какие сочтет нужным. Он может сместить существующие власти или использовать их по своему усмотрению. Он может назначать военных губернаторов и учреждать специальные трибуналы вместо существующих судов. Он может приостановить действие приказа о хабеас корпус, ввести военное положение и лишить жителей других гарантий, установленных Конституцией для их защиты от произвольных посягательств правительства. В силу этих полномочий президент Линкольн некоторое время управлял теми частями Юга, которые перешли под юрисдикцию вооруженных сил Соединенных Штатов во время Гражданской войны. Точно так же президент Мак-Кинли управлял Пуэрто-Рико и Филиппинами в течение многих месяцев во время и после войны с Испанией.

Выводы. — Из этой сводки нетрудно заметить, что полномочия Президента как главнокомандующего во время войны очень велики, фактически почти неограниченны. Он может стать, как это сделал президент Линкольн, фактически диктатором, и если бы он захотел злоупотребить своими полномочиями, он мог бы лишить народ значительной части его свобод.

В мирное время военные полномочия Президента гораздо меньше, чем во время войны, хотя они все еще значительны. Его обязанность защищать штаты от вторжения и его право призывать войска для подавления внутренних беспорядков по заявлению исполнительной власти или легислатуры штата обсуждаются в главе iii. Всякий раз, когда бунтовщики вмешиваются в движение межгосударственной торговли или инструменты национальной власти, его право и обязанность — при необходимости применить армию или флот для подавления беспорядков. [81] Согласно принятому в 1795 году и действующему поныне акту Конгресса, Президент уполномочен созывать ополчение всякий раз, когда законам Соединенных Штатов оказывается противодействие или их исполнение преграждается объединениями, слишком сильными, по его мнению, чтобы их можно было подавить в ходе обычного судебного разбирательства или силами федеральных маршалов. При этом Президент является единственным судьей существования описанного таким образом положения дел, и никакой суд в стране не может пересмотреть его решение по этому поводу. Именно во исполнение этого акта президент Линкольн издал свой первый призыв ополчения в 1861 году.

Доля участия Президента в законодательной деятельности. — Хотя главной обязанностью Президента является исполнение законов, ему одновременно предоставляется доля участия в их создании. Эта доля носит как позитивный, так и негативный характер.

Послания Президента. — Конституция вменяет ему в обязанность время от времени сообщать Конгрессу о положении дел в Союзе и рекомендовать к рассмотрению такие меры, которые он сочтет необходимыми и целесообразными. Это требование основано на очевидном факте, что он располагает более обширными источниками знаний о состоянии государственных дел, чем кто-либо другой, а также знаком с применением законов и поэтому находится в положении, позволяющем рекомендовать законодательство для их улучшения.

Информация, которую требуется предоставлять Конгрессу, содержится в ежегодном послании, передаваемом в начале каждой сессии, и в специальных посланиях, передаваемых время от времени во время сессии.

Ранняя практика. — В начале нашей национальной истории существовал обычай, согласно которому Президент выступал с речью при открытии Конгресса в присутствии обеих палат, собравшихся в зале Сената, после чего каждая палата составляла соответствующий ответ в соответствии с английским обычаем. Этому плану следовали и Вашингтон, и Адамс, но Джефферсон ввел практику изложения того, что он хотел сказать, в форме письменного послания. С того времени вплоть до 1913 года все послания президента Конгрессу были только в письменной форме; но в последнем году президент Вилсон возродил практику личного обращения к Конгрессу.

Характер ежегодных посланий. — Ежегодное послание содержит обзор деятельности правительства за истекший год, а также такие рекомендации относительно дополнительного законодательства, которые, по мнению Президента, требуют интересы страны. Оно также обычно содержит сводку отчетов глав различных ведомств и сопровождается полными отчетами ведомств. Иногда та или иная палата принимает резолюции, призывающие Президента предоставить информацию по конкретным вопросам, и если, по его мнению, сообщение этой информации не противоречит публичным интересам, запрос удовлетворяется.

Послание печатается полностью почти во всех ежедневных газетах страны в день его передачи Конгрессу, его широко читают люди и комментируют редакторы. Когда послание получено Конгрессом, отдается распоряжение о его печати, а различные содержащиеся в нем рекомендации распределяются между соответствующими комитетами каждой палаты. Рассмотрение рекомендаций Конгрессом зависит от влияния, которым Президент пользуется в обеих палатах. Если он принадлежит к другой политической партии, нежели та, которая контролирует Конгресс, или если по другим причинам Конгресс не сочувствует его политике, его рекомендации имеют мало веса.

Право созыва чрезвычайных сессий. — Президент имеет право созывать чрезвычайные сессии Конгресса для рассмотрения специальных вопросов срочного характера. Конечно, Президент не может принудить Конгресс принять его рекомендации на чрезвычайной сессии точно так же, как и на очередной, но иногда он может ускорить принятие мер, а если за ним стоит сильное общественное мнение, он может добиться даже большего. Полномочием созывать чрезвычайные сессии пользовались президенты Адамс, Джефферсон, Мэдисон, Ван Бюрен, Гаррисон, Пирс, Линкольн, Хейс, Кливленд, Мак-Кинли, Рузвельт, Тафт и Вилсон. Во всех этих случаях Конгресс созывался для решения чрезвычайных ситуаций, таких как внешние затруднения, финансовые паники, мятеж, принятие законопроектов об ассигнованиях, которые провалились на очередной сессии, принятие законопроектов о тарифах, в которых была острая необходимость, одобрение договоров о взаимности и тому подобное. Сенат часто созывался на чрезвычайную сессию в начале новой администрации с целью утверждения назначений Президента, но Палата представителей никогда не созывалась в одиночку.

Право распускать Конгресс. — Президент также уполномочен распускать обе палаты в случае разногласий между ними относительно времени окончания сессии. Зафиксирован лишь один такой случай разногласий, а именно на чрезвычайной сессии в ноябре 1903 года, когда Сенат предложил закрыть сессию, а Палата представителей отказалась. Однако президент Рузвельт не стал использовать свое право в этом случае, поэтому чрезвычайная сессия продолжалась еще около двух недель, пока не завершилась началом очередной сессии.

Право издания муниципальных постановлений. — К законодательным функциям Президента можно также отнести то, что известно как право издания муниципальных постановлений, то есть право издавать определенные приказы и правила, имеющие силу закона. Таковы правила для управления армией и флотом, а также правила, касающиеся почтовой службы, патентов, пенсий, государственных земель, индейских дел, таможенной службы, службы внутренних доходов, службы морских больниц, консульской службы, гражданской службы и многих других отраслей управления. Некоторые из этих правил издаются Президентом на основании прямого полномочия, предоставленного ему актами Конгресса; другие издаются в результате необходимости предписывать средства для реализации законов Конгресса и иногда их толкования; [82] в то время как третьи издаются во исполнение конституционных полномочий Президента. Таковы правила, издаваемые для управления армией и флотом во исполнение полномочий Президента как главнокомандующего.

Право вето. — Наконец, Президенту предоставляется важная доля участия в законодательной деятельности посредством конституционного требования, согласно которому все законопроекты и резолюции, принятые Конгрессом, должны представляться на его одобрение. [83] Право удерживать свое одобрение актов, принятых Конгрессом, в народе называют правом вето. Создатели Конституции называли его «ограниченным вето» Президента. Эта прерогатива представляет собой исключение из принципа разделения государственных властей и была предоставлена исполнительной власти как средство, позволяющее ему защищать свои конституционные полномочия и привилегии от посягательств законодательного ведомства, а также служить сдерживанием поспешного и небрежного законодательства со стороны Конгресса. Условия, при которых может осуществляться право вето, формы, которые оно может принимать, и процедура, с помощью которой оно может быть преодолено Конгрессом, обсуждаются в главе xi. Президент может наложить вето на законопроект, потому что считает его неконституционным, или потому что считает его неразумным или нецелесообразным, хотя в обоих случаях мудрый глава исполнительной власти не станет спешить противопоставлять свое суждение объединенному суждению членов Конгресса.

Отсутствие права наложения вето на отдельные статьи в законопроектах об ассигнованиях. — В отличие от губернаторов многих штатов, он не может налагать вето на отдельные статьи в законопроектах об ассигнованиях, в результате чего он иногда сталкивается с мучительной обязанностью подписать законопроект, содержащий определенные ассигнования, против которых он возражает, либо наложить вето на весь законопроект целиком. Президент Кливленд однажды наложил вето на законопроект о реках и гаванях, содержащий ассигнования на многие миллионы долларов, вместо того чтобы одобрить определенные статьи в нем, которые он счел расточительными и экстравагантными. Если бы Президент обладал правом накладывать вето на отдельные статьи в законопроектах об ассигнованиях, он мог бы во многих случаях предотвратить бесполезные и расточительные ассигнования, не будучи при этом вынужденным отклонять одновременно те, которые являются желательными и необходимыми.

Использование права вето. — Первые президенты либо вообще не использовали право вето, либо применяли его экономно. Ни Джон Адамс, ни Томас Джефферсон, ни Джон Квинси Адамс, находясь в президентском кресле, не наложили вето ни на один законопроект; а Вашингтон, Мэдисон и Монро вместе наложили вето всего на восемь. Многие из более поздних президентов пользовались правом вето более свободно.

Ни один законопроект не был принят вопреки вето Президента вплоть до администрации Тайлера, когда такой законопроект был принят. Четыре законопроекта были приняты вопреки вето Пирса, четырнадцать — Джонсона, три — Гранта, один — вопреки вето Хейса, один — вопреки вето Артура, два — вопреки вето Кливленда, по одному — вопреки вето Гаррисона, Тафта и Вилсона.

Совместные резолюции, а также законопроекты обычно представляются Президенту для его подписи и должны быть одобрены до обретения ими какой-либо силы, хотя не было принято представлять Президенту для одобрения совместные резолюции, предлагающие поправки к Конституции. Параллельные резолюции, которые не имеют силы закона, а являются лишь выражением мнения законодательного ведомства по какому-либо вопросу, представляющему интерес только для него, не требуют одобрения Президента. [84]

Важность вето. — Угроза Президента применить вето может быть использована с большим эффектом. Сильный Президент, имеющий четкие идеи относительно того рода законодательства, которое необходимо стране и которого требует общественное мнение, может заставить принять полностью или частично эти идеи с помощью угрозы применения вето. Необходимость получения одобрения Президента действительно дает ему мощную долю участия в законодательной деятельности. Рузвельт, например, в ряде случаев угрожал наложить вето на законопроекты, готовившиеся к принятию Конгрессом, если они не будут изменены так, чтобы воплотить идеи, которые он отстаивал, и эти угрозы возымели действие.

Право Президента на помилование. — Конституция уполномочивает Президента «даровать отсрочки наказания и помилование за правонарушения против Соединенных Штатов, за исключением случаев импичмента». [85] Президент, конечно, не может помиловать за правонарушения против законов штата. Правонарушения против почтовых законов, законов о доходах, законов против подделки денег и национальных банковских законов — это те преступления, в отношении которых чаще всего добиваются помилования. Однако преступления, совершенные на территориях, являются правонарушениями против законов Соединенных Штатов и часто становятся объектом прошений о помиловании.

За исключением ограничения в отношении преступлений, связанных с импичментом, право Президента на помилование является абсолютным. Его власть не ограничена советом по помилованию, как у губернаторов некоторых штатов, и Конгресс никоим образом не может урезать его власть или ограничить действие дарованного им помилования. Более того, он может даровать помилование как до, так и после осуждения, хотя в отношении отдельных преступлений это делается редко. Однако это иногда делается тогда, когда большое число лиц подлежит уголовному преследованию за участие в мятеже, сопротивление законам и аналогичные деяния.

Амнистия. — В таких случаях помилование известное под названием «амнистии» и даруется посредством прокламации. Так, в декабре 1863 года президент Линкольн издал прокламацию об амнистии, предлагающую полное помилование всем лицам, находящимся с оружием в руках против Соединенных Штатов, при условии, что они сложат оружие и вернутся к своей присяге. В апреле 1865 года президент Джонсон издал прокламацию, предлагающую амнистию всем тем, кто носил оружие против Соединенных Штатов, за определенными исключениями и при соблюдении определенных условий. Последним случаем такого рода была прокламация, изданная президентом Гаррисоном в 1893 году, дарующая амнистию тем мормонам, которые нарушили законы Соединенных Штатов против полигамии.

Смягчение наказания. — Считается, что право на помилование также включает в себя право смягчать приговор с более тяжкого наказания на более легкое, а также уменьшать размер штрафа или отменять его полностью.

Условно-досрочное освобождение. — В 1910 году Конгресс принял закон, предусматривающий условно-досрочное освобождение федеральных заключенных, приговоренных к лишению свободы на срок более одного года, за исключением пожизненных заключенных, при условии, что их поведение было удовлетворительным. При каждой из трех федеральных тюрем имеется совет по условно-досрочному освобождению, которому поручено рассматривать прошения об освобождении.

Иммунитет Президента от судебного контроля. — Находясь во главе равноправного ведомства правительства, Президент, в отличие от других государственных служащих, не подлежит контролю со стороны судов. Они не могут издавать против него судебные приказы, сдерживать его или принуждать к совершению каких-либо действий. Во время суда над Аароном Бюрром по обвинению в государственной измене главный судья Маршалл выдал повестку на имя президента Джефферсона с требованием предоставить определенный документ, касающийся действий Бюрра, но Президент отказался подчиниться судебному предписанию, заявив, что если главу исполнительной власти можно заставить подчиняться приказам судов, то он может быть отвлечен от выполнения своих обязанностей. Даже если бы Президент совершил акт насилия, он не мог бы быть арестован или каким-либо образом лишен свободы. Единственным средством против совершенных им актов насилия является импичмент со стороны Палаты представителей и суд в Сенате. В случае обвинительного приговора он должен быть лишен своей должности, после чего его иммунитет заканчивается, и он подлежит судебному преследованию и суду в обычных судах, как и любой другой правонарушитель. Принцип, на основании которого Президент освобожден от контроля судов, заключается не в том, что он не может совершить неправедных поступков, а в том, что если бы он подлежал судебному контролю и был вынужден подчиняться приказам судов, то исполнению обязанностей его высокого поста могло бы быть создано препятствие.

Тем не менее, Верховный суд без колебаний осуществляет контроль над подчиненными, через которых Президент действует в большинстве случаев, и он отказывается санкционировать приказы или постановления, изданные им, если они являются неконституционными. В этой степени его действия подлежат судебному контролю.

Литература. — Эндрюс (Andrews), Справочник по Конституции, стр. 180–201. Бирд (Beard), Американское правительство и политика, гл. x. Брайс (Bryce), Американское содружество (сокращенное издание), гл. v. Фэрли (Fairlie), Национальное управление, гл. i–ii. Гаррисон (Harrison), Эта наша страна, гл. vi. Хинсдейл (Hinsdale), Американское правительство, гл. xxxii.

Документальный и иллюстративный материал. — 1. Копия инаугурационной речи Президента. 2. Копия ежегодного послания Президента. 3. Копии исполнительных приказов и прокламаций. 4. Копии посланий о вето.

Research Questions

1. Каково ваше мнение о высказывании сэра Генри Мейна о том, что Президент Соединенных Штатов — это всего лишь пересмотренное издание английского короля?

2. Как полномочия Президента соотносятся по важности и масштабу с полномочиями короля Англии?

3. Увеличились или уменьшились полномочия Президента с 1789 года? Приведите свои аргументы.

4. Назовите некоторых из президентов, которые отличались энергичным осуществлением исполнительной власти.

5. Каково ваше мнение о позиции, занятой президентом Рузвельтом, согласно которой полномочия Президента должны быть расширены посредством исполнительного толкования и судебного толкования?

6. Является ли Президент судьей в вопросах объема и пределов своих собственных полномочий? Если нет, то какой орган таковым является?

7. Считаете ли вы, что Президенту следует запретить смещать должностных лиц иначе как по уважительной причине? Должно ли согласие сената требоваться во всех случаях смещения с должности?

8. Каково ваше мнение о предложении избирать членов кабинета министров народом?

9. Почему полномочия Президента столь значительно шире во время войны, чем в мирное время?

10. Каковы были основные рекомендации, данные Президентом в его последнем ежегодном послании?

11. Считаете ли вы, что ему следует разрешить даровать помилование до вынесения обвинительного приговора? Не было бы целесообразно учредить федеральный совет по помилованию, чье одобрение было бы необходимым для действительности всех помилований, издаваемых Президентом?

12. При исполнении своей обязанности по обеспечению соблюдения законов может ли Президент толковать их значение в случае сомнений?

13. В какой степени Президент при назначении на должности должен принимать во внимание политические взгляды назначаемого лица? В какой степени он должен руководствоваться рекомендациями членов Конгресса?

14. Почему исполнительная власть должна быть сосредоточена в руках одного лица, в то время как судебная и законодательная власти сосредоточены в органах или собраниях?

15. Считаете ли вы нынешнее жалование, выделяемое Президенту, адекватным? Как оно соотносится с выплатами, выделяемыми королю Англии? Президенту Франции?

ГЛАВА XVII

КАБИНЕТ И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ДЕПАРТАМЕНТЫ

Кабинет. — Главы десяти исполнительных департаментов коллективно составляют кабинет Президента. В порядке старшинства это: государственный секретарь (первоначально именовавшийся секретарем по иностранным делам), министр финансов, военный министр, генеральный прокурор, генеральный почтмейстер, министр военно-морских сил, министр внутренних дел, министр сельского хозяйства, министр торговли и министр труда. Они назначаются Президентом с согласия сената, в котором на практике никогда не отказывают; и они могут быть уволены им в любое время. Жалование членов кабинета составляет 12 000 долларов в год.

Происхождение и природа кабинета. — Вначале не было и мысли о том, чтобы главы департаментов составляли кабинет или совещательный совет при Президенте, и во время первой администрации они, по сути, никогда не созывались им для коллективных консультаций. Когда требовались их мнения или советы, их запрашивали посредством письменного сообщения. Однако во время своего второго срока президент Вашингтон перенял практику периодического созыва глав департаментов для консультаций не только по вопросам, касающимся их конкретных департаментов, но и в отношении вопросов общей исполнительной политики. Таким образом, заседание кабинета стало регулярной особенностью исполнительной процедуры, а кабинет — постоянным институтом. Однако полезно помнить, как таковой кабинет не упоминается в Конституции, и название «кабинет» никогда не появлялось ни в одном законе вплоть до 1907 года. Никаких записей о его заседаниях не ведется.

Ответственность кабинета. — В отличие от европейского кабинета, члены кабинета Президента не являются и не могут являться членами какой-либо из палат Конгресса; они не имеют мест в Конгрессе; они не несут ответственности перед Конгрессом за свою политику и никогда не помышляют об отставке, когда Конгресс отказывается выполнять их рекомендации или одобрять их официальные действия. Они несут ответственность исключительно перед Президентом за свое официальное поведение и подчиняются его указаниям, за исключением случаев, когда их обязанности предписаны законом. Короче говоря, они являются министрами Президента, а не Конгресса; административными руководителями, а не парламентскими лидерами. Поэтому может случиться так, что члены кабинета, подобно Президенту, могут принадлежать к партии, которая находится в меньшинстве в Конгрессе.

Государственный департамент. — Во главе государственного департамента стоит государственный секретарь, который является старшим по рангу членом кабинета и первым в очереди на пост президента в случае смерти или смещения как Президента, так и Вице-президента. Он сидит по правую руку от Президента на заседаниях кабинета и имеет преимущество перед своими коллегами на официальных церемониях. В департаменте также имеется три помощника государственного секретаря и советник, который консультирует Президента и государственного секретаря по вопросам международного права.

Обязанности государственного секретаря делятся на три группы: во-первых, он является хранителем большой печати и архивов Соединенных Штатов. В этом качестве он получает акты и резолюции Конгресса, публикует их в определенных газетах и сохраняет подлинники. Сюда же относятся обязанности контрассигнования прокламаций и важных комиссионных назначений Президента и прикрепления к ним большой печати. Во-вторых, государственный секретарь является органом связи между национальным правительством и правительствами штатов. Так, обращение губернатора штата с просьбой о предоставлении войск для подавления внутренних беспорядков или запрос об экстрадиции преступника, нашедшего убежище в зарубежной стране, направляются через государственного секретаря. В-третьих, государственный секретарь является органом связи между Соединенными Штатами и иностранными державами, то есть он является министром иностранных дел. Он ведет всю переписку с иностранными правительствами, ведет переговоры по договорам, контрассигнует ордера на экстрадицию лиц, бежавших от правосудия зарубежных стран, выдает паспорта американским гражданам, желающим путешествовать за рубежом, и выдает экзэкватуры иностранным консулам в Соединенных Штатах.

Дипломатическая служба. — В целях управления государственный департамент организован в ряд бюро и отделов. Дипломатическое бюро готовит дипломатическую переписку с иностранными правительствами и заведует оформлением договоров и других официальных документов, подготовкой верительных грамот дипломатических представителей и церемониальных писем. Правительство Соединенных Штатов в настоящее время представлено при правительствах почти пятидесяти различных зарубежных стран дипломатическими представителями, и большинство этих правительств поддерживают дипломатических представителей в Вашингтоне. Наши представители в Великобритании, Франции, Германии, России, Австро-Венгрии, Италии, Японии, Мексике, Бразилии, Турции, Испании, Аргентине и Чили имеют ранг посла. Правительство представлено в большинстве других стран чрезвычайными посланниками и полномочными министрами; но в одну страну (Либерию) оно направляет министра-резидента. Основное различие между различными классами министров заключается в ранге и старшинстве. В более важных зарубежных представительствах посол или министр обеспечивается одним-тремя секретарями. В дипломатических миссиях в восточных странах также имеются переводчики, а во всех важных зарубежных столицах при миссиях состоят военные и военно-морские атташе.

Ликвидация системы распределения постов по партийной принадлежности. — Эффективность дипломатической службы была сильно подорвана существованием системы распределения должностей в качестве награды за победу на выборах, в результате чего дипломатические назначения определяются главным образом политическими соображениями, а при каждой новой администрации производятся кадровые перестановки. Однако в администрации президентов Рузвельта и Тафта было положено начало внедрению системы заслуг в дипломатическую службу.

Обязанности дипломатических представителей. — Основными обязанностями дипломатических представителей являются наблюдение за интересами своей страны и ее граждан в стране, при которой они аккредитованы, и обеспечение их надлежащей защиты; представление и содействие урегулированию всех претензий к зарубежной стране, в которой они проживают; ведение переговоров по договорам; разрешение споров и урегулирование трудностей; содействие дружественным отношениям и, в целом, представление своего правительства в его отношениях с правительством, при котором они аккредитованы. Обязанностью дипломатического представителя также является держать свое правительство в полной курсе всех вопросов, которые могут представлять для него интерес. От него ожидается передача отчетов, касающихся политических условий, финансов, торговли, сельского хозяйства, искусств и наук, систем налогообложения, населения, судебной статистики, новых изобретений и других вопросов, представляющих возможный интерес для его правительства.

Процедура, посредством которой ведутся переговоры по договорам, может идти по одному из двух путей: государственный секретарь может вести переговоры с иностранным министром в Вашингтоне или же он может поручить американскому министру в зарубежной стране, с которой предполагается заключить договор, вести переговоры с министром иностранных дел этого правительства.

Консульская служба. — Консульское бюро в государственном департаменте заведует перепиской с нашими консульскими должностными лицами в зарубежных странах. Консул отличается от дипломатического представителя тем, что он является скорее коммерческим, чем политическим представителем. Консулы размещаются во всех важных торговых центрах зарубежных стран для заботы о торговых интересах своей страны, содействия внешней торговле, наблюдения за судоходством и навигацией, управления имуществом американских граждан, умирающих за рубежом, содействия в применении наших законов о таможне, здравоохранении, навигации, иммиграции и натурализации, а также для сбора такой информации относительно торговли, промышленности и рынков зарубежных стран, которая может представлять ценность для коммерческих интересов Соединенных Штатов.

Недавние реформы. — В ответ на широкие требования коммерческих интересов страны в нашей консульской службе в последнее время были произведены заметные улучшения. Раньше политические соображения в значительной степени определяли назначения на службу, и в начале каждой новой администрации производилось поголовное увольнение с целью освободить места для партийных активистов. Однако принятыми в 1906 и 1909 годах законами Конгресса служба была реорганизована и были предприняты попытки перевести ее на систему заслуг. Была отменена система сбора пошлин, консулам было запрещено заниматься адвокатской практикой или иной коммерческой деятельностью, были предусмотрены периодические инспекции консульств и введена система экзаменов для определения квалификации лиц, назначаемых на службу. Принятие этих реформ привело к заметному росту эффективности службы и привело к тому, что она приобрела характер постоянной профессиональной карьеры, какой она пользуется в Европе.

Другие бюро государственного департамента. — Бюро индексов и архивов вечает за ведение записей и индексацию корреспонденции государственного департамента. Оно также готовит ежегодные тома по иностранным делам, содержащие части дипломатической переписки.

Отдел контроля паспортов ведает выдачей паспортов лицам, желающим путешествовать за рубежом. Паспорт представляет собой документ, подписанный государственным секретарем и удостоверяющий, что предъявитель является гражданином Соединенных Штатов или заявил о своем намерении стать гражданином и имеет право на защиту со стороны правительства во время путешествия за рубежом. Они выдаются не только гражданам, но, согласно недавнему закону, лояльным жителям островных владений и иностранцам, которые заявили о своем намерении стать гражданами и прожили в Соединенных Штатах в течение трех лет. За каждый паспорт взимается сбор в один доллар.

Другими бюро и отделами в государственном департаменте являются: счетов, реестров и библиотеки, назначений, информации, по делам Дальнего Востока, по делам Ближнего Востока, по делам Западной Европы и по делам Латинской Америки.

Департамент казначейства. — По большей части департамент казначейства занимается управлением национальными финансами, включая: (1) администрирование законов о доходах, (2) хранение национальных фондов, (3) составление бюджета, (4) администрирование законов о денежном обращении и национальных банках, (5) прочие функции, такие как относящиеся к спасательной службе, службе общественного здравоохранения и морских больниц, гравированию и печати, строительству общественных зданий и т. д.

Хранение правительственных фондов возлагается на Казначея, которому поручено принимать и выплачивать по надлежащим ордерам все государственные денежные средства, которые могут быть внесены в казначейство в Вашингтоне или в субказначействах в Нью-Йорке, Филадельфии, Балтиморе, Цинциннати, Чикаго, Сент-Луисе, Новом Орлеане и Сан-Франциско, а также в национальных банках и федеральных резервных банках. Он также является хранителем различных трастовых фондов, выступает агентом правительства по выплате процентов по государственному долгу и по выпуску и погашению государственной бумажной валюты и банкнот национальных банков, а также является хранителем облигаций, депонированных для обеспечения обращения банкнот национальных банков.

Регистратор казначейства выпускает и подписывает все облигации Соединенных Штатов, регистрирует переводы облигаций и погашение облигаций, а также подписывает переводы государственных средств из казначейства в субказначейства или депозитарии.

Комиссар по внутренним доходам осуществляет надзор за сбором федерального подоходного налога и налогов на производство табака и т. д., а также осуществляет надзор за исполнением сухого закона.

Директор бюджета, предусмотренный новым законом о бюджете 1921 года, готовит для Президента ежегодный бюджет и все другие сметы доходов и расходов и с этой целью имеет полномочия собирать, сопоставлять, пересматривать, сокращать или увеличивать сметы различных департаментов или учреждений. Однако Президент несет прямую ответственность за бюджет и передает его в Конгресс. Этим же законом должность Контролера казначейства была упразднена, а функции аудита и бухгалтерского учета были переданы из департамента казначейства в независимое Главное контрольное управление во главе с Генеральным контролером Соединенных Штатов.

Основными должностными лицами, имеющими отношение к управлению денежным обращением, являются директор монетного двора и контролер денежного обращения. Директор монетного двора осуществляет общий надзор за применением законов о чеканке монет и управлением монетными дворами и пробирными палатами. Контролер денежного обращения осуществляет надзор за национальными банками. В его обязанности входит следить за тем, чтобы национальные банки были должным образом организованы, чтобы акционерный капитал был полностью подписок и оплачен, чтобы необходимая сумма облигаций Соединенных Штатов была надлежащим образом депонирована в правительстве для обеспечения обращения их банкнот и чтобы все национальные банки время от времени подвергались надлежащей проверке. Он также выполняет важные обязанности в связи с управлением федеральными резервными банками. Он ведает выпуском банкнот национальных банков и (под надзором Федерального резервного совета) федеральных резервных банкнот.

Среди бюро департамента казначейства, которые не имеют прямого отношения к государственным финансам, наиболее важной является Служба общественного здравоохранения, которая находится под руководством главного хирурга, на которого возложен надзор за национальными карантинными станциями и больницами для оказания помощи больным и нетрудоспособным морякам, а также уволенным в запас солдатам, матросам и морским пехотинцам. Он созывает конференции всех медицинских советов штатов. Он уполномочен принимать правила для предотвращения заноса и распространения заразных болезней, и в его обязанности входит осуществление надзора за медицинским осмотром иммигрантов, стремящихся получить допуск в Соединенные Штаты.

Береговая охрана, в том виде как она была организована в 1915 году, выполняет обязанности бывшей спасательной службы и службы катеров береговой охраны. Она оказывает помощь лицам и судам, терпящим бедствие, патрулирует побережье с целью предотвращения нарушений таможенных законов и обеспечивает соблюдение законов, касающихся карантина, навигации, охраны промыслов, рыбной и тюленьей промышленности и т. д. Она составляет часть вооруженных сил и находится в ведении департамента казначейства в мирное время и в ведении военно-морского департамента во время войны.

Главный архитектор заведует выбором и покупкой участков для правительственных зданий, таких как федеральные суды, здания почтовых отделений, таможни, монетные дворы и т. д.; подготовкой планов и спецификаций, а также заключением контрактов на такие здания.

Бюро гравирования и печати выполняет обязанность гравирования и печати всех правительственных ценных бумаг, включая казначейские билеты Соединенных Штатов, облигации, сертификаты, банкноты национальных банков, федеральные резервные банкноты, марки внутренних доходов, таможенные и почтовые марки, казначейские тратты и т. д.

Отдел секретной службы представляет собой группу агентов-детективов, нанимаемых для выявления мошенничеств и преступлений против государства, таких как подделка денег или шпионаж. Часть сотрудников также задействована в охране Президента.

Бюро военного риска (созданное в 1914 г.) отвечает за исполнение законов, касающихся государственного страхования американских судов, солдат и матросов.

Федеральный резервный совет и Федеральный совет земельных банков (см. стр. 234) также находятся в ведении департамента казначейства.

Военный департамент. — Военный министр заведует всеми вопросами, связанными с национальной обороной и береговыми укреплениями, улучшением рек и гаваней, предотвращением препятствий для судоходства и установлением линий гаваней; и все планы и места расположения мостов, строительство которых над реками, пригодными для судоходства, разрешено Конгрессом, требуют его одобрения.

Армия находится под руководством Генерального штаба, описанного на стр. 263. Внутри военного департамента также имеется ряд департаментов и бюро, каждое из которых находится под руководством армейского офицера.

Генерал-адъютант заведует записями и перепиской армии и ополчения; рекрутской службой, включая зачисление на службу, назначения, повышения в звании, отставки и т. д. Он доводит до сведения подчиненных офицеров приказы Президента и военного министра и сохраняет отчеты о военных движениях и операциях.

Генеральный инспектор со своими помощниками посещает и инспектирует военные посты, склады, укрепления, оружейные склады и арсеналы, а также общественные работы, находящиеся в ведении армейских офицеров, и составляет отчеты о поведении, эффективности и дисциплине офицеров и рядового состава, включая их вооружение и снаряжение.

Генерал-квартирмейстер осуществляет надзор за квартирмейстерским корпусом, который является основной службой снабжения армии (за исключением технических предметов), и обеспечивает продовольствием, обмундированием, снаряжением, животными и фуражом. Он также заведует капитальным строительством и транспортом для армии.

Начальник финансового управления осуществляет контроль над финансами армии.

Главный хирург осуществляет надзор за медицинской службой армии; заботится о больных и раненых; обеспечивает медицинскими и больничными принадлежностями и расследует санитарные условия в армии. В дополнение к полевым госпиталям в различных точках поддерживаются постоянные склады и госпитали.

Генерал-адвокат является главным юрисконсультом армии; он рассматривает протоколы заседаний военных трибуналов, следственных комиссий и военных комиссий и выступает в качестве юридического советника военного департамента.

Начальник службы связи отвечает за руководство военными связными обязанностями, строительство, ремонт и эксплуатацию военных телеграфных линий и кабелей.

Начальник авиационной службы осуществляет надзор за производством летательных аппаратов и авиационной службой.

Начальник артиллерийско-технического снабжения осуществляет надзор за закупкой, производством и распределением артиллерийских орудий, стрелкового оружия и боеприпасов для армии и ополчения. Для производства оружия и боеприпасов имеются арсеналы в Спрингфилде, шт. Массачусетс, Рок-Айленде, шт. Иллинойс, Уотервлите, шт. Нью-Йорк, и в других местах.

Начальник инженерных войск стоит во главе инженерного корпуса, ветви армии, на которую возведено строительство общественных сооружений, таких как военные дороги, мосты, фортификационные сооружения, работы по улучшению рек и гаваней, географические исследования и изыскания. Строительство Панамского канала является наиболее заметным из недавних предприятий военного департамента в этой области.

Начальник службы химической защиты осуществляет надзор за производством материалов для ведения химической войны, а также средств защиты от такой войны. Он также руководит обучением армии применению того и другого.

Бюро ополчения, созданное в 1916 году, ведает всеми вопросами, связанными с Национальной гвардией.

В дополнение к чисто военным функциям и строительству общественных работ, военный департамент выполняет определенные обязанности в связи с управлением островными владениями и Зонами Панамского канала. Постольку поскольку эти обязанности относятся к Пуэрто-Рико и Филиппинским островам, они находятся под руководством Бюро по делам островных владений, во главе которого стоит армейский офицер в звании начальника бюро. Это бюро также ведает сбором доходов Гаити и Доминиканской Республики в соответствии с договорами, которые практически устанавливают американское внешнее управление над этими республиками.

Наконец, военный департамент заведует Военной академией Соединенных Штатов в Вест-Пойнте, различными последипломными учебными заведениями для армейских офицеров, расположенными на различных армейских постах, национальными военными парками в Чикамоге, Геттисберге, Шайло и Виксбурге, а также национальными кладбищами в различных частях страны. Военная академия в Вест-Пойнте была основана в 1802 году. Определенное число кадетов (это число — долгое время составлявшее всего один — менялось в разные периоды) назначается от каждого избирательного округа по выборам в конгресс и территории по представлению представителя в Конгрессе от этого округа; а также определенное число от каждого штата в целом, от округа Колумбия и от Соединенных Штатов в целом. Все кандидаты обязаны сдать физический и интеллектуальный экзамены; курс обучения длится четыре года; и каждый кадет получает жалование, достаточное для его содержания. Выпускники получают назначения вторыми лейтенантами в армию, причем те, кто имеет наивысшие баллы, обычно назначаются в инженерный корпус, если они предпочитают распределение в эту ветвь службы. Военный министр осуществляет общий надзор за академией, и она регулярно инспектируется советом посетителей, семь из которых назначаются Президентом, два — Вице-президентом и три — спикером Палаты представителей.

West Point Cadets

Lock in the Panama Canal

Департамент военно-морских сил был создан в 1798 году. Во главе его стоит министр, который, подобно главе военного департамента, обычно назначается из числа гражданских лиц. Подобно военному департаменту, военно-морской департамент организован в Управление военно-морских операций и ряд бюро.

Бюро навигации заведует рекрутской службой, подготовкой офицеров и рядового состава, военно-морской академией; школами для технического образования рядового состава, школами для учеников, военно-морским приютом в Филадельфии, перевозкой рядового состава, записями эскадр, кораблей, офицеров и рядового состава; подготовкой военно-морского регистра, составлением уставов строевой подготовки, сигнальных кодов и шифровальных кодов. К ведению этого бюро относятся издание Морского альманаха, карт и руководств для плавания, военно-морская обсерватория и гидрографическое управление.

Бюро верфей и доков осуществляет общий контроль над военно-морскими верфями и доками, принадлежащими государству, включая их строительство и ремонт, а также над строительством линкоров всякий раз, когда такое строительство санкционировано Конгрессом. Военно-морские верфи расположены в Вашингтоне, Бруклине, Маре-Айленде (Калифорния), Филадельфии (Лиг-Айленд), Норфолке, Пенсаколе, Кавите (на Филиппинах) и в различных других местах.

Бюро артиллерийско-технического снабжения военно-морского флота заведует снабжением кораблей вооружением и боеприпасами. Оно осуществляет надзор за производством орудий и торпед, устанавливает вооружение на судах и заведует военно-морским полигоном и арсеналами, заводом военно-морских орудий и торпедной станцией.

Бюро проектирования и ремонта заведует проектированием, строительством и ремонтом судов, а также их оснащением, за исключением их вооружения и двигателей.

Другими бюро военно-морского департамента, общие обязанности которых достаточно обозначаются их названиями, являются: бюро инженерного обеспечения, бюро медицины и хирургии, а также бюро снабжения и счетов.

Генерал-адвокат является юрисконсультом военно-морского департамента и выполняет обязанности, аналогичные обязанностям генерал-адвоката военного департамента.

Генерал-майор комендант Корпуса морской пехоты отдает приказы о передвижении войск по указанию министра военно-морских сил.

Департамент военно-морских сил также осуществляет общее руководство Военно-морской академией Соединенных Штатов в Аннаполисе. Академия была основана в 1846 году Джорджем Банкрофтом, бывшим в то время министром военно-морских сил. Установленное число гардемаринов выделяется для каждого члена Конгресса и каждого территориального делегата, а также определенное число от округа Колумбия, от Пуэрто-Рико и от Соединенных Штатов в целом. Назначения производятся Президентом после физического и интеллектуального экзамена комиссией, и выделяется содержание для обеспечения каждого гардемарина во время его проживания в академии. Курс длится четыре года и включает обучение артиллерийскому делу, военно-морскому судостроению, паровой технике, навигации, математике, международному праву, современным языкам и т. д. После завершения курса гардемарины проводят два года на море, после чего получают низшие офицерские назначения на флоте или в корпусе морской пехоты.

Департамент юстиции. — Должность генерального прокурора была учреждена в 1789 году, и с самого начала генеральный прокурор был членом кабинета; однако долгое время обязанности этой должности не были обширными, и только в 1870 году эта должность была преобразована в исполнительный департамент с его нынешним названием и организацией.

Генеральный прокурор является главным юрисконсультом национального правительства и выступает юридическим советником Президента и глав департаментов. Он представляет Соединенные Штаты в Верховном суде по делам, в которых они являются стороной, осуществляет своего рода административный надзор за прокурорами и маршалами округов Соединенных Штатов и за федеральными пенитенциарными учреждениями, рассматривает ходатайства о помиловании и консультирует Президента при осуществлении им права помилования. Заключения, которые он дает по конституционным и юридическим вопросам, переданным ему, публикуются правительством в серии томов, и в совокупности они составляют важный массив конституционного и административного права. Под руководством Президента он возбуждает судебные преследования и ведет дела против корпораций и лиц за нарушения законов Соединенных Штатов или поручает это окружным прокурорам.

Почтовый департамент. — Во главе почтового департамента стоит генеральный почтмейстер. Он учреждает и закрывает почтовые отделения, назначает всех почтмейстеров, чье вознаграждение не превышает 1000 долларов в год, издает почтовые правила, заключает почтовые договоры с иностранными правительствами с одобрения Президента, присуждает контракты на доставку почты и осуществляет общий надзор за внутренней и внешней почтовой службой. При почтовом департаменте имеется помощник генерального прокурора, который консультирует генерального почтмейстера по юридическим вопросам, заведует судебными преследованиями, возникающими в соответствии с почтовыми законами, рассматривает дела, касающиеся ненадлежащего использования почты, и составляет черновики почтовых контрактов. Имеется также четыре помощника генерального почтмейстера, каждый из которых осуществляет надзор за группой служб внутри департамента. Почтовая служба уже была описана в главе xiv.

Департамент внутренних дел. — Департамент внутренних дел, учрежденный в 1849 году, является одним из крупнейших и наиболее важных из десяти исполнительных департаментов. Уступая лишь почтовому департаменту, услуги, которые он оказывает, охватывают больше людей, чем те, которые выполняются любым другим департаментом. По численности его сотрудники в Вашингтоне уступают только сотрудникам департамента казначейства. Он ведает государственными землями, делами индейцев, пенсиями, патентами, геологической съемкой и, в некоторой степени, управлением территориями.

Государственные земли. — Пожалуй, наиболее важным бюро в департаменте внутренних дел является Главное земельное управление, которое ведает государственными землями, а также заботой и контролем над лесными резерватами. Прежде чем государственные земли будут проданы или иным образом отчуждены, они должны быть измерены. Для этой цели существует семнадцать землеустроительных округов, в каждом из которых имеется генеральный землемер.

Отчуждение государственных земель. — Государственные земли отчуждались несколько щедрой рукой. В первые дни щедрые наделы выделялись солдатам Войны за независимость. Огромные количества также продавались по низким ценам — большая часть по 1,25 доллара за акр — с целью поощрения поселенцев в создании там домов. Значительные количества земель также передавались штатам для образовательных целей и строительства внутренних улучшений. Начиная с Огайо в 1802 году, каждому новому штату, принятому в Союз, выделялся один раздел в каждом тауншипе для поддержки начальных школ, а тем, которые были приняты после 1850 года, выделялось по два раздела в каждом тауншипе. В соответствии с законом Моррилла 1862 года штатам было передано 10 000 000 акров земель для создания колледжей сельского хозяйства и ремесел. Некоторым из недавно принятых штатов было выделено от одного до четырех тауншипов каждому для создания университетов.

До Гражданской войны большие площади земель передавались штатам для строительства каналов и железных дорог. Обширные участки государственных земель также предоставлялись частным корпорациям в качестве субсидий на строительство трансконтинентальных железных дорог. Наконец, по закону 1902 года поступления от продажи всех государственных земель в семнадцати западных штатах откладываются на строительство ирригационных сооружений в этих штатах.

По закону о преимущественном праве покупки 1841 года предусматривалось, что 160 акров земли должны быть предоставлены любой семье, проживающей на них в течение шести месяцев и уплатившей за них 200 долларов. Этот закон был отменен в 1891 году, но за пятьдесят лет его действия были отчуждены миллионы акров.

По гомстед-акту 1863 года, действующему и поныне, любой глава семьи может приобрести 160 акров земли, прожив на ней три года (до 1912 года этот срок составлял пять лет), обрабатывая определенную ее часть и уплатив небольшую пошлину.

Остающиеся ныне государственные земли составляют в совокупности около 665 000 000 акров, включая земли на Аляске. Значительная часть этих земель была выделена под индейские резервации, национальные парки, военные резервации и национальные леса и поэтому закрыта для покупки или приобретения по гомстед-акту. Засушливые земли продаются участками размером не более 640 акров по 1,25 доллара за акр; минеральные земли продаются по цене от 2,50 до 5 долларов за акр; лесные и каменистые земли — по минимуму 2,50 доллара за акр; земли под городские поселения — по минимуму 10 долларов за акр; а сельскохозяйственные земли — по 1,25 доллара за акр.

Земельные управления учреждаются во всех штатах, где остается значительное количество государственных земель. В каждом управлении есть регистратор и приемщик, которые рассматривают заявления на приобретение участков и выдают свидетельства, на основании которых в конечном итоге выдаются патенты или купчие.

Дела индейцев. — Другой важной отраслью государственной службы, входящей в ведение департамента внутренних дел, является управление делами индейцев. Долгое время каждое племя рассматривалось до некоторой степени так, как будто оно являлось независимым сообществом, и с ним обращались отчасти так, как обращаются с иностранными государствами. Однако в 1871 году было постановлено, что впредь ни одно индейское племя не должно признаваться или рассматриваться в качестве независимой нации или державы, с которой Соединенные Штаты могут заключать договоры, — акт, который знаменует собой начало конца власти индейских племен.

Политика распространения юрисдикции правительства на индейцев была начата актом 1885 года, который предоставил судам Соединенных Штатов юрисдикцию в отношении семи ведущих преступлений, когда они совершаются индейцами в пределах их резерваций. До того времени преступления, совершенные индейцами против индейцев в пределах резервации, оставлялись на усмотрение самих властей племени.

Закон об аллокации. — Согласно закону Доуза 1887 года новая индейская политика, начатая в 1871 году, получила дальнейшее развитие. Этот закон предусматривал наделение землей (аллокацию) отдельных членов племени и провозглашал, что индейцы, принявшие такие наделы или покинувшие свое племя и принявшие привычки цивилизованной жизни, должны считаться гражданами Соединенных Штатов и иметь право на все права и привилегии граждан. До этого времени земли, занимаемые индейцами, находились в собственности племени в целом, а не отдельных лиц, которые их занимали. В соответствии с этим законом отдельные наделы общей площадью более 30 000 000 акров были предоставлены 180 000 индейцев. Остается около 120 000 индейцев, которым наделы еще предстоит выделить. Результатом этой политики в конечном итоге станет исчезновение индейских племен и их интеграция в американский политический организм.

Индейские агенты. — Контроль национального правительства над индейскими резервациями осуществляется главным образом через индейских агентов, назначаемых Президентом. На них возложено регулирование торговли с индейцами, и они контролируют распределение пайков. При каждом агентстве содержатся одна или несколько школ, и в дополнение к школам в резервациях существуют школы для высшего образования индейцев в различных частях страны, причем наиболее важные находятся в Лоуренсе, штат Канзас, и Карлайле, штат Пенсильвания. Совокупные ежегодные расходы на содержание этой службы составляют в настоящее время около 15 000 000 долларов, более половины из которых составляют выплаты, причитающиеся индейцам в соответствии с условиями договоров или проценты по доверительным фондам, удерживаемым правительством для них. Общая сумма этих доверительных фондов составляет около 50 000 000 долларов.

Пенсионное бюро ведает администрированием пенсионных законов. Выплаты по пенсиям составляют в настоящее время крупнейшую статью расходов национального правительства. До начала Гражданской войны пенсионные расходы редко превышали два миллиона долларов в год, а общие затраты на эти цели за весь период нашей национальной истории составили в совокупности менее половины суммы, выделяемой в настоящее время на один год. Согласно отчету комиссара по пенсиям за 1919 год, в пенсионных списках числилось 624 427 имен, а сумма, израсходованная на пенсии в том году, превысила 220 000 000 долларов. С момента окончания Гражданской войны на пенсии было израсходовано более 5 000 000 000 долларов — сумма, превышающая национальный долг, возникший в результате самой войны.