«Правительство в Соединенных Штатах: Национальное, штатное и местное»

Голоса выборщиков и народные голоса. —Как правило, кандидат в президенты, выборщики которого получают наибольшее число голосов избирателей, получает и наибольшее число голосов выборщиков; но так бывает не всегда, и обычно между народным голосованием и голосами выборщиков существует лишь приблизительное соответствие. Так, в 1860 году Линкольн получил лишь около сорока процентов народных голосов, хотя получил солидное большинство (около пятидесяти девяти процентов) голосов выборщиков. Опять же, в 1864 году он получил лишь около пятидесяти пяти процентов народных голосов, но девяносто один процент голосов выборщиков. В 1912 году Вильсон получил сорок два процента народных голосов и восемьдесят два процента голосов выборщиков. Такие расхождения обусловлены тем фактом, что все голоса выборщиков штата обычно подаются за кандидата, который получает относительное большинство народных голосов штата, сколь малым бы оно ни было. Следовательно, партия может победить в достаточном количестве штатов с небольшим отрывом, чтобы обеспечить себе большинство выборщиков, и в то же время оказаться в меньшинстве с точки зрения всенародного голосования по всей стране.

Избрание Президента выборщиками. —Выборщики во второй понедельник января после их избрания собираются в столицах своих соответствующих штатов с целью избрания Президента. [63] Конституция в ее нынешнем виде требует, чтобы выборщики голосовали бюллетенями за Президента и отдельно голосовали бюллетенями за Вице-президента, а также составляли раздельные списки всех лиц, за которых поданы голоса как за Президента, и всех лиц, за которых поданы голоса как за Вице-президента.

Первоначальный метод. —Конституция в ее первоначальном виде не требовала от выборщиков при подаче бюллетеней указывать лицо, за которое они голосуют как за Президента, и лицо, за которое они голосуют как за Вице-президента, либо составлять раздельные списки. Тот, кто получал наибольшее число голосов (при условии наличия большинства), становился Президентом, а тот, кто получал следующее по величине число (независимо от того, составляло ли оно большинство), становился Вице-президентом. Результатом этого метода избрания Президента было то, что как только формировались политические партии и выборщики начинали голосовать строго на партийной основе, возникала ничья между двумя лицами, занявшими первые места в списке, и поскольку в протоколе не было ничего, указывающего, кто предназначался для поста Президента, а кто для поста Вице-президента, выборы не состоялись бы. Это произошло в 1801 году, когда Джефферсон и Берр набрали по семьдесят три голоса выборщиков каждый, и выбор между ними пришлось делать Палате представителей, как это предусмотрено Конституцией.

Двенадцатая поправка. —Для устранения этой трудности в 1804 году была принята Двенадцатая поправка, требующая от выборщиков при подготовке бюллетеней указывать свой выбор в отношении Президента и свой выбор в отношении Вице-президента так, чтобы лицо, предназначенное для последней должности, нельзя было перепутать с лицом, предназначенным для поста Президента. Поправка также требует большинства голосов выборщиков для избрания Вице-президента так же, как и Президента.

Ограничения в отношении выборщиков. —При подаче голосов выборщикам запрещается голосовать за кандидатов на оба поста из того же штата, к которому принадлежат они сами. Цель этого положения заключается в том, чтобы помешать выборщикам из какого-либо штата — если какой-либо штат когда-либо станет достаточно могущественным — выбрать из этого штата и Президента, и Вице-президента. Однако это не означает, что и Президент, и Вице-президент не могут быть избраны из одного штата, поскольку выборщикам из других штатов не запрещено голосовать за двух кандидатов из одного и того же штата.

Формальности и меры предосторожности. —Конституция требует, чтобы выборщики каждого штата подписали, заверили, опечатали и переслали президенту сената Соединенных Штатов список голосов, поданных за Президента и Вице-президента. Статуты также требуют подготовки двух дополнительных списков: один должен быть отправлен президенту сената специальным курьером, а другой сдан на хранение ближайшему окружному судье Соединенных Штатов. Эти дополнительные меры предосторожности принимаются для предотвращения потери голосов штата в результате несчастного случая или по иным причинам. По выполнении этого полномочия срок полномочий президентского выборщика истекает, и коллегии выборщиков не могут быть созваны вновь для исправления ошибок или совершения нового выбора в случае, если избранный Президент умрет до инаугурации.

Подсчет голосов выборщиков. —Конституция предписывает, чтобы голоса, пересланные президенту сената, были вскрыты в присутствии обеих палат Конгресса и чтобы голоса затем были подсчитаны. Конституция не говорит, кто должен подсчитывать голоса. По-видимому, разработчики полагали, что процесс подсчета никогда не будет включать в себя ничего, кроме простого акта сложения. Но с течением времени стали поступать спорные бюллетени, и тогда процесс подсчета стал включать в себя более сложную задачу определения того, что именно должно быть подсчитано. Вследствие этого возник вопрос: кто должен производить подсчет? Должен ли президент сената производить подсчет, а обе палаты действовать исключительно как зрители, или президент сената должен вскрывать голоса, а подсчет должны производить обе палаты? Долгое время, когда споры не были столь серьезными, чтобы повлиять на результат, президенту сената разрешалось подсчитывать голоса и провозглашать результат. [64] В 1865 году посредством совместного правила Конгресс взял на себя право подсчитывать голоса выборщиков, тем самым лишив этой власти президента сената.

Спорные выборы 1876 года. —В 1876 году возник серьезный избирательный спор, затрагивающий президентский пост. И Хейс, и Тилден заявляли, что они были избраны, и результат зависел от того, какие из двух противоречащих друг другу списков голосов из Флориды, Орегона, Южной Каролины и Луизианы должны быть подсчитаны. Согласно упомянутому совместному правилу, любая палата могла отклонить сомнительный голос. Одна из палат была демократической, а другая — республиканской, и из-за сильного ажиотажа вокруг этого вопроса опасались, что голоса многих штатов могут быть отклонены по тривиальным причинам. После долгих обсуждений, в ходе которых звучало много некрасивых угроз, Конгресс согласился на создание избирательной комиссии для решения вопроса о спорных голосах. Комиссия должна была состоять из пяти сенаторов, пяти представителей и пяти судей Верховного суда. В своем окончательном составе она состояла из восьми республиканцев и семи демократов, и строгим партийным голосованием комиссия в каждом случае вынесла решение в пользу Хейса, тем самым гарантируя его избрание. Меньшинство приняло результат, но не без протестов и критических замечаний.

Акт 1887 года. —После этого решения Конгресс занялся разработкой постоянных правил подсчета голосов выборщиков и наконец в 1887 году принял подробный акт, который в настоящее время регулирует подсчет голосов выборщиков. Вкратце он возлагает ответственность, насколько это возможно, на власти штатов и предусматривает, что определение каждого штата относительно того, как были поданы его голоса выборщиков, при определенных условиях является окончательным. Однако если штат пренебрегает урегулированием собственных избирательных споров и президенту сената пересылаются двойные бюллетени, обе палаты Конгресса, заседающие раздельно, должны определить, как должны быть подсчитаны голоса. Но если палаты не приходят к согласию, как это произошло при подсчете голосов 1876 года, то голос штата теряется. Днем, установленным Конгрессом для вскрытия и подсчета голосов, является вторая среда февраля.

Избрание Палатой представителей. —В случае, если ни один кандидат не получает большинства голосов выборщиков, право выбора переходит к Палате представителей. Но в этом случае палата голосует по штатам, причем каждый штат имеет один голос, независимо от количества его представителей, и выбор делается из трех кандидатов, стоящих выше всех в списке. [65] Кворум для избрания Президента палатой состоит из члена или членов от двух третей штатов, а для избрания необходим голос большинства всех штатов.

Возражения против избрания Палатой представителей. —Возражения против этого метода выбора очевидны. Он не является демократическим, поскольку палата, к которой в любом случае перешел бы выбор, была бы не новой палатой, избранной на недавних выборах, а старой палатой, которая действительно могла бы, как это часто случалось, находится в руках политической партии, потерпевшей поражение на прошедших выборах. Во-вторых, при такой схеме Нью-Йорк с населением более чем в 100 раз превышающим население Невады не имел бы большей доли в выборе главы исполнительной власти. В 1873 году, например, если бы выбор перешел к палате, для 45 членов (составляющих большинство представителей девятнадцати штатов) было бы возможно определить выбор вопреки воле остальных 247 членов. Наконец, делегации штатов в палате могут быть поровну разделены политически и, следовательно, не смогут сделать выбор. [66]

Примеры избрания Палатой представителей. —Дважды коллегия выборщиков не смогла сделать выбор, тем самым передав выборы Палате представителей.

В 1801 году произошла ничья между Джефферсоном и Берром, каждый из которых получил голоса большинства выборщиков. Тогда было шестнадцать штатов, из которых восемь проголосовали за Джефферсона, шесть за Берра, а два разделились поровну. На тридцать шестом бюллетене два разделенных штата проголосовали за Джефферсона, и он был избран, как изначально и намеревались выборщики.

Второй случай произошел в 1825 году, когда голоса выборщиков распределились следующим образом: за Джексона — 99; за Адамса — 84; за Кроуфорда — 41 и за Клея — 37, причем никто не набрал большинства. Согласно Двенадцатой поправке Клей был исключен из списка, и выбор ограничивался тремя кандидатами с наибольшим числом голосов. Тогда было двадцать четыре штата, и из них представители тринадцати проголосовали за Адамса, семи — за Джексона и четырех — за Кроуфорда.

Избрание Вице-президента Сенатом. —Конституция также предусматривает, что если ни один кандидат в вице-президенты не получает большинства голосов выборщиков, право выбора переходит к сенату, причем в этом случае выборы производятся из двух кандидатов, занимающих первые места в списке. Две трети сената составляют кворум для этой цели, а для избрания необходимо большинство от общего числа. Лишь однажды право выбора переходило к сенату, а именно в 1836 году, когда Ричард М. Джонсон, кандидат в вице-президенты в паре с г-ном Ван Бюреном, не получил большинства голосов выборщиков. Он был незамедлительно избран сенатом.

Методы выдвижения. —Ни Конституция, ни законы Соединенных Штатов не содержат никаких положений относительно выдвижения кандидатов в Президенты и Вице-президенты. Это полностью отдано на откуп самим политическим партиям. В ранней истории республики, до возникновения политических партий, никакого механизма выдвижения не разрабатывалось, поскольку в нем не было необходимости.

Ранние методы. —Однако с возникновением политических партий был введен метод выдвижения кандидатров посредством конгресционального кокуса; то есть члены Конгресса, принадлежащие к каждой политической партии, брали на себя полномочия по отбору своего кандидата на секретном совещании. Таким способом Джефферсон был выдвинут членами-республиканцами Конгресса в 1800 и 1804 годах, Мэдисон — в 1808 и 1812 годах, а Монро — в 1816 и 1820 годах. Точно так же выдвигали своих кандидатов члены-федералисты. Однако в некоторых случаях кандидаты в президенты выдвигались легислатурами штатов. С течением времени против метода выдвижения членами Конгресса выросло сильное сопротивление, и после 1824 года к системе кокусов больше никогда не прибегали. Новым механизмом выдвижения, пришедшим ей на смену, стал национальный съезд, который вошел в употребление в период между 1831 и 1840 годами.

Национальный съезд. —Национальный съезд по выдвижению кандидатов в Президенты и Вице-президенты состоит из делегатов от каждого штата и территории Союза, причем количество мест, на которые каждый из них имеет право, обычно вдвое превышает число его сенаторов и представителей в Конгрессе. [67] В общей сложности национальный съезд состоит примерно из 1000 делегатов. У каждого делегата имеется дублер (запасной делегат), который присутствует на съезде и в случае отсутствия делегата занимает его место.

Раньше четыре делегата от штата в целом (delegates-at-large) от каждой партии избирались съездом штата, а остальные делегаты — съездами избирательных округов Конгресса. Когда были введены законы о прямых праймериз, некоторые штаты постановили, что последние делегаты должны отбираться избирателями каждой партии на праймериз, оставляя делегатов в целом для избрания, как и прежде, съездом штата. В 1912 году ряд штатов приняли так называемые законы о «президентских праймериз предпочтений», в соответствии с которыми избирались делегаты на национальные съезды того года. Некоторые из этих законов позволяют избирателям выбирать своих делегатов на национальный съезд, но без предоставления им возможности указывать свои предпочтения в отношении какого-либо кандидата в президенты; другие позволяют выражать прямое народное предпочтение в отношении кандидатов в президенты, но не предусматривают положений о том, чтобы связывать делегатов обязательством выдвинуть кандидата, предпочитаемого большинством избирателей; некоторые же, однако, предусматривают как выражение народного предпочтения, так и связывание делегатов на национальный съезд. Более трети штатов в настоящее время имеют законы одного или другого из этих трех типов.

Время и место проведения национального съезда назначаются национальным комитетом. Дата обычно приходится на вторую половину июня или начало июля года, в который должен быть избран Президент, а местом проведения обычно является какой-нибудь крупный центрально расположенный город.

Процедура национального съезда. —Съезд обычно проводится в каком-нибудь просторном здании, специально возведенном для этой цели. Помимо делегаций штатов, там присутствуют дублеры, сотни политиков, не являющихся делегатами, газетные репортеры и тысячи зрителей со всех концов страны, для всех из которых необходимы места размещения.

Организация съезда. —Съезд открывается председателем национального комитета, а секретарь комитета зачитывает призыв (объявление) о созыве съезда. Затем следуют выборы временного председателя, а также назначение и заслушивание отчетов комитетов: по мандатам, по постоянной организации, по правилам и по резолюциям — во многом так же, как на съездах штатов, описанных на стр. 153–155.

Платформа представляет собой серию резолюций, одобряющих национальную администрацию или осуждающих ее, в зависимости от обстоятельств, и излагающих позицию партии по политическим вопросам дня. В платформе часто делаются декларации с целью привлечь или умиротворить широкие массы избирателей, иногда при отсутствии реального намерения претворять их в жизнь. Платформа обычно принимается съездом в том виде, в каком она представлена комитетом по резолюциям, но иногда после оживленной борьбы в нее вносятся важные изменения прямо на заседании.

Выдвижение кандидатур. —После принятия платформы наступает очередь выдвижения кандидатов в Президенты. Клерк вызывает штаты по алфавиту, чтобы каждому была предоставлена возможность представить имя своего избранника. Затем голосование проводится путем поименного опроса штатов, причем председатель каждой делегации штата обычно объявляет голос штата. Согласно правилам Республиканской партии, делегаты голосуют индивидуально, так что голос штата часто разделяется между двумя или более кандидатами, если только съезды, назначившие делегатов, не дали им указания отдать голос штата за определенного кандидата. Согласно «правилу единства» Демократической партии, делегации штатов голосуют как единое целое, а не индивидуально, так что разделения голоса штата не происходит; большинство каждой делегации определяет, как должны быть поданы голоса штата. [68] Правила Демократической и Республиканской партий также различаются в отношении большинства, необходимого для выдвижения кандидата.

Голоса, необходимые для выдвижения. —Согласно правилам Республиканской партии, для выдвижения достаточно большинства делегаций (прим. переводчика: делегатов), но по правилам Демократической партии требуется согласие двух третей делегатов. Таким образом, если на съезде присутствует 1000 делегатов, 501 может выдвинуть кандидата по республиканскому правилу, в то время как по правилам Демократической партии потребуется 667. Большое большинство, необходимое для выдвижения на съезде Демократической партии, часто приводило к поражению ведущего кандидата и выдвижению «темной лошадки», то есть кандидата, чье имя ранее не представлялось на съезде или не фигурировало на нем на видных ролях. Президенты Полк и Пирс были выдвинуты именно таким образом.

Выдвижение Вице-президента. —Обычно по поводу выдвижения Вице-президента возникает мало споров, причем номинация обычно отдается кому-то, поддерживаемому проигравшей фракцией или группой партии, либо представителю определенной части страны. Так, если президентская номинация достается жителю Востока, то вице-президентская номинация, скорее всего, будет отдана жителю Запада. Учитывая сравнительно большое число президентов, умерших на своем посту, можно только сожалеть, что столь мало внимания уделяется выдвижению кандидатов на пост Вице-президента.

Уведомление кандидатов. —Кандидатам официально сообщают об этом несколько недель спустя специально назначенный для этой цели комитет. Номинант в официальной речи принимает выдвижение и обещает поддерживать платформу. Обычно за этим следует письмо о принятии, в котором взгляды номинанта излагаются более подробно. На этом формальности выдвижения завершаются, и следующим шагом является начало кампании по избранию номинантов.

Ведение президентской кампании. — Национальный комитет. —Основная задача руководства кампанией ложится на председателя национального комитета. Этот комитет состоит из одного члена от каждого штата и территории и избирается национальным съездом, который выдвигает кандидатов. [69] Председатель обычно является опытным политическим лидером с широким кругом знакомств и пользуется доверием кандидата в президенты, которым, по сути, он обычно и выбирается.

Вскоре после закрытия съезда национальный комитет собирается и организует свою работу. Помимо национального председателя выбираются казначей и секретарь. Казначей собирает и хранит огромные фонды, расходуемые на ведение кампании. Если национального председателя можно сравнить с генералом, командующим силами, то казначей — это человек, который добывает средства для ведения войны.

Работа национального комитета. —Штаб-квартира комитета обычно располагается в Нью-Йорке, с филиалами в Чикаго или Вашингтоне, хотя во время кампании 1908 года главная штаб-квартира располагалась в Чикаго. Работа комитета обычно делится между бюро или отделами, один из которых заведует рассылкой материалов кампании, другой занят обработкой отчетов, третий следит за наймом и распределением ораторов, четвертый заведует организацией клубов избирателей по всей стране и т. д. [70] Большое количество материалов кампании, состоящих из «учебника кампании», речей кандидатов или членов Конгресса, брошюр, листовок, плакатов, литографий и вообще всего, что рассчитано на то, чтобы повлиять на избирателей, рассылается по всей стране и особенно в близких или сомнительных штатах, где сосредоточены основные усилия комитета. [71]

Активность кандидата в президенты. —Раньше не считалось подобающим для самих кандидатов в президенты принимать активное участие в кампании, разъезжая по стране и произнося речи, но в последние годы в этом отношении произошли перемены. Г-н Брайан в 1896 году разъезжал по стране и произнес сотни речей в поддержку своей кандидатуры, и он придерживался аналогичного курса в 1900 году, а также в 1908 году, когда он был кандидатом от демократов. В последнем году г-н Тафт, кандидат от республиканцев, также активно включился в кампанию и произнес более 400 речей в тридцати различных штатах. В 1912 году г-н Вильсон и г-н Рузвельт совершили масштабные турне в рамках кампании и произнесли множество речей. Аналогичные турне совершались и в последующих кампаниях.

Сбор и расходование фондов кампании. —Управление национальной политической кампанией требует расходования крупных сумм денег на печать, почтовые расходы, телеграммы, экспресс-доставку, аренду залов, музыку, расходы ораторов, организацию клубов и тому подобное. Эти деньги тратятся исключительно под руководством национального председателя, от которого до недавнего времени не требовалось отчитываться за средства, собранные для этой цели.

Сбор фондов кампании. —До 1884 года расходы на национальную кампанию были сравнительно невелики и собирались правящей партией в основном за счет поборов с федеральных должностных лиц; однако закон о государственной службе, принятый в предыдущем году, запретил сборы такого рода и тем самым перекрыл важный источник поступлений. После этого больше внимания стали обращать на крупные корпорации, многие из которых желали стать бенефициарами специального законодательства или обеспечить себе иммунитет от вмешательства правительства в управление их бизнесом. В недавней кампании одна корпорация — страховая компания жизни — пожертвовала 200 000 долларов; одна железнодорожная компания дала 100 000 долларов; и многие другие — по 50 000 долларов. Иногда корпорация в равной степени жертвует в фонды кампании обеих партий, исходя из принципа, что мудрая политика — быть в хороших отношениях с каждой из них.

Взносы корпораций теперь запрещены. —Сбор и трата столь больших сумм денег в рамках процесса избрания Президента недавно породили требование о том, чтобы источники национальных взносов в фонды кампании стали достоянием общественности. Более того, начинает рассматриваться как зло тот факт, что крупные корпорации, желающие выгодного законодательства или иммунитета от преследования, стали главными спонсорами фондов кампании. Это чувство привело к принятию Конгрессом в 1907 году закона, запрещающего национальным банкам и другим корпорациям, имеющим хартии, дарованные Конгрессом, делать взносы в фонды кампании любой партии на любых выборах: национальных, штатных или местных. Закон также запрещает любой корпорации, будь она создана на основе хартии национального правительства или нет, делать взносы на избирательную кампанию на любых выборах, на которых должен быть избран Президент Соединенных Штатов или любой член Конгресса.

Гласность избирательных взносов. — В 1910 году Конгресс принял закон, требующий от казначея каждого национального комитета партии составлять и публиковать после выборов заверенное присягой заявление, в котором указывается каждый полученный им взнос в размере 100 долларов или более, каждая трата в размере 10 долларов или более, а также общая сумма всех остальных взносов и расходов.

Наконец, в 1911 году Конгресс пошел еще дальше и принял закон, требующий публикации таких заявлений до выборов. Выборы, на которые распространяются эти акты, — это выборы Президента и членов Конгресса. Закон 1911 года запрещает любому кандидату в представителей тратить или обещать более 5000 долларов, а любому кандидату в сенаторы — более 10 000 долларов на свою избирательную кампанию. И такие кандидаты обязаны подавать отчеты обо всех поступлениях и расходах на избирательную кампанию.

Преемственность президентской власти. — Конституция устанавливает, что в случае смещения Президента с должности, его смерти, отставки или неспособности выполнять полномочия и обязанности своей должности таковые переходят к Вице-президенту. В случае смещения, смерти, отставки или неспособности как Президента, так и Вице-президента Конгресс уполномочен предусмотреть порядок преемственности. Единственный способ, которым Президент может быть смещен — это импичмент и осуждение. Президент Джонсон подвергся импичменту, главным образом за нарушение закона о сроках пребывания в должности, но Сенату не хватило одного голоса для его осуждения. Если бы он был осужден, должность была бы объявлена вакантной. Прецедентов отставки Президента не было. [72] Пятеро президентов умерли в должности: Гаррисон, Тейлор, Линкольн, Гарфилд и Мак-Кинли. В каждом случае преемником умершего президента становился Вице-президент. Ни один случай неспособности исполнять обязанности президентской должности никогда официально не толковался как имевший место, хотя фактически такая ситуация существовала со 2 июля 1881 года, когда президент Гарфилд был ранен, по 19 сентября, когда он умер. Аналогичная ситуация имела место в период, когда президент Мак-Кинли медленно умирал с 6 сентября по 14 сентября 1901 года. Ни в одном из этих случаев Вице-президент не брал в свои руки бразды правления до тех пор, пока смерть не делала должность вакантной. Аналогичным образом во время тяжелой болезни президента Вилсона в 1919–1920 годах Вице-президент не исполнял его обязанности.

Закон о преемственности 1792 года. — В 1792 году Конгресс постановил законом, что в случае смещения, смерти, отставки или неспособности как Президента, так и Вице-президента, временный президент Сената должен стать преемником, а после него — спикер Палаты представителей. Однако с этой договоренностью было связано несколько практических и политических возражений. Во-первых, могли возникать значительные периоды времени, когда не было ни временного президента Сената, ни спикера Палаты представителей, и, следовательно, никого, кто мог бы занять пост в случае вакантности. [73] Другое возражение против закона — политического характера — иллюстрировалось ситуацией, сложившейся в 1886 году. Демократический Вице-президент Хендрикс умер, и в случае, если бы президентская должность стала вакантной, ее занял бы республиканский президент Сената. Таким образом, исполнительная ветвь власти перешла бы из рук партии, победившей в стране на последних выборах, к другой партии просто в результате смерти государственного служащего.

Закон о преемственности 1886 года. — В 1886 году Конгресс изменил закон так, чтобы в случае смерти или смещения как Президента, так и Вице-президента преемственность президентской власти переходила к членам кабинета министров в порядке создания их ведомств. Поскольку члены кабинета обычно принадлежат к той же партии, что и Президент и Вице-президент, в таком непредвиденном случае должность оставалась бы под контролем партии, которая избрала Президента на последних выборах. Однако до сих пор не было принято никаких специальных положений относительно преемственности на случай, если избранный Президент и избранный Вице-президент умрут после их избрания коллегий выборщиков во второй понедельник января и до их инаугурации 4 марта. Коллегия выборщиков не может быть созвана вновь, поскольку она прекращает свои полномочия (functus officio) сразу после избрания Президента. По существующему закону преемственность, вероятно, перешла бы к какому-нибудь члену старого кабинета, который мог бы принадлежать к противоположной партии. Однако в таком случае Конгресс мог бы предусмотреть проведение внеочередных президентских выборов.

Литература. — Эндрюс (Andrews), «Руководство по Конституции» (Manual of the Constitution), стр. 166–177. Бирд (Beard), «Американское правительство и политика» (American Government and Politics), гл. ix. Брайс (Bryce), «Американское содружество» (The American Commonwealth, сокращенное издание), гл. vi, vii, lii–liv. Фуллер (Fuller), «Правление народа» (Government by the People), гл. vii. Гаррисон (Harrison), «Наша страна» (This Country of Ours), гл. iv–v. Харт (Hart), «Реальное правительство» (Actual Government), стр. 261–267. Хинсдейл (Hinsdale), «Американское правительство» (American Government), гл. xxix–xxxi. Стэнвуд (Stanwood), «История президентства» (History of the Presidency). Вудберн (Woodburn), «Американская республика» (The American Republic), стр. 116–136.

Документальные и иллюстративные материалы. — 1. Справочник Конгресса. 2. Копия призыва к созыву национального конвента. 3. Речи временного и постоянного председателей последнего национального конвента. 4. Учебные пособия Демократической и Республиканской партий по избирательным кампаниям. 5. Копия результатов выборов. 6. Образцы бюллетеней, содержащие имена кандидатов в выборщики президента.

Research Questions

1. На какое количество голосов в коллегии выборщиков имеет право ваш штат? Какую долю от общего числа голосов выборщиков это составляет? Можете ли вы назвать кого-либо из выборщиков президента от вашего штата на последних выборах?

2. Какое количество голосов избирателей получил кандидат в президенты от Республиканской партии в вашем штате на последних выборах? Кандидат от Демократической партии?

3. Назовите президентов, получивших лишь меньшинство голосов избирателей.

4. Предположим, в коллегии выборщиков штата образуется вакансия из-за смерти выборщика, есть ли какой-либо способ ее заполнить?

5. Предположим, кандидат в президенты умрет после ноябрьских выборов избирателей и до заседания выборщиков в января, за кого подадут свои голоса выборщики? Были ли реальные случаи такого рода?

6. Предположим, избранный Президент умрет до того, как голоса будут вскрыты и подсчитаны Конгрессом, кто будет объявлен Президентом?

7. Были ли после 1820 года случаи, когда выборщик президента голосовал против кандидата от собственной партии?

8. В чем заключалось бы главное преимущество продления срока полномочий Президента и лишения его права быть избранным на новый срок?

9. Считаете ли вы мудрым обычай, запрещающий Президенту занимать должность более двух сроков?

10. Какие противоречия были предметом спора на спорных выборах 1876 года?

11. Каковы были возражения против метода выдвижения кандидатур посредством фракции Конгресса? Кто был последним кандидатом, выдвинутым таким методом?

12. Расскажите что-нибудь о первом национальном конвенте, проведенном в Соединенных Штатах для выдвижения кандидатов в Президенты и Вице-президенты.

13. Сколько партий выдвинули кандидатов в Президенты и Вице-президенты на последних президентских выборах? Приведите число голосов избирателей, полученных каждой из них в вашем штате и в стране в целом.

14. Прочитайте платформы каждой партии и сопоставьте их позиции по ведущим политическим вопросам.

15. На какое количество делегатов в национальном конвенте имеет право ваш штат? Кто был делегатами от штата в целом от вашего штата на последнем национальном конвенте Демократической партии? На последнем национальном конвенте Республиканской партии?

16. Где Демократическая и Республиканская партии провели свои последние национальные конвенты? Кто был постоянным председателем каждого из них?

17. Каково ваше мнение о «правиле единого голосования» (unit rule), которому следует Демократическая партия? О правиле «двух третей»?

18. Считаете ли вы правильным распределять делегатов от каждого штата на национальный конвент на основе партийной силы, а не на основе численности населения?

19. Поскольку жители территорий не принимают участия в национальных выборах, следует ли разрешить им направлять делегатов на национальный конвент?

20. Каково ваше мнение о предложении выдвигать кандидатов в Президенты и Вице-президенты путем прямого предварительного голосования (праймериз), как выдвигаются должностные лица штатов во многих штатах?

21. Что понимается под доктриной «доступности» (availability) при выборе кандидатов в президенты? Каких кандидатов в президенты выдвинул ваш штат?

22. Верно ли утверждение мистера Брайса о том, что великих людей редко избирают Президентами? Если да, то почему?

23. Считаете ли вы, что кандидаты в президенты должны совершать поездки с предвыборными поездками и выступать с предвыборными речами?

ГЛАВА XVI

ПРЕЗИДЕНТСТВО (ПРОДОЛЖЕНИЕ): ИНАУГУРАЦИЯ; ПОЛНОМОЧИЯ И ОБЯЗАННОСТИ

Инаугурация. — Практика официального уведомления Президента об его избрании больше не применяется, и поэтому без свидетельства об избрании или полномочий он является в национальную столицу 4 марта, чтобы принести присягу, требуемую Конституцией, и приступить к исполнению своих обязанностей. Около полудня того дня он направляется в Белый дом, как официально именуется резиденция Президента, где присоединяется к уходящему в отставку Президенту, и оба они в сопровождении процессии направляются в Капитолий. Присяга обычно приводится в исполнение Главным судьей Верховного суда на специально возведенной для этой цели платформе у восточного фасада Капитолия в присутствии огромной толпы зрителей со всех концов страны. [74] Следуя обычаю, заведенному первым главой исполнительной власти, Президент выступает с короткой инаугурационной речью, в которой в общих чертах обрисовывает свою политику в качестве Президента, после чего вместе с экс-президентом возвращается в Белый дом, где в течение нескольких часов принимает парад посетителей.

Инаугурационный парад. — Инаугурация Президента становится поводом для грандиозного шествия, на которое из всех уголков Союза стекаются сотни тысяч гостей. В шествии, сопровождающем Президента к Капитолию, участвуют роты ополчения во главе с губернаторами штатов и самые разнообразные гражданские организации. Из-за ненастной погоды, которая часто царит в это время года, было предложено изменить дату инаугурации, однако, поскольку это потребует внесения поправки в Конституцию, если инаугурация должна происходить в начале президентского срока, успех этого движения сомнителен. [75]

Вознаграждение Президента. — Конституция устанавливает, что Президент в установленные сроки получает за свои услуги вознаграждение, которое не может быть ни увеличено, ни уменьшено в течение срока, на который он был избран. Ему также запрещается получать любое другое вознаграждение ни от Соединенных Штатов, ни от какого-либо штата.

Оклад Президента составлял 25 000 долларов в год до 1873 года, когда он был увеличен до 50 000 долларов. В 1909 году он был повышен до 75 000 долларов. Помимо этого оклада предоставляется пособие в размере 25 000 долларов в год на дорожные расходы, а также пособия на канцелярских служащих, автомобили, обстановку дома, топливо, освещение и т.д., что в общей сложности составляет около 250 000 долларов в год. В Белом доме нация предоставляет Президенту как личную, так и официальную резиденцию.

Масштаб полномочий Президента. — Полномочия Президента частично предоставлены Конституцией, частично актами Конгресса и договорами, а частично являются результатом обычаев и прецедентов. Однако объем власти, осуществляемой в любой конкретный момент времени, зависел от инициативы и энергии Президента и от степени, в которой он пользовался доверием Конгресса и народа. Кроме того, объем власти, которая может правомерно осуществляться, зависит от положения дел, в условиях которого управляется эта должность. Во время войны полномочия Президента могут расширяться настолько, что на практике ограничиваются лишь потребностями национального существования. Полномочия, которыми обладал президент Линкольн во время Гражданской войны, были настолько велики, что его часто называли диктатором. После начала войны с Германией в 1917 году президенту Вилсону были предоставлены огромные и беспрецедентные полномочия серией далеко идущих актов Конгресса. Среди чрезвычайных полномочий, предоставленных ему таким образом, были: контроль за производством и распределением товаров, необходимых для военных целей, реквизиция судов и других военных припасов, установление цен на уголь, пшеницу, сахар, сталь и различные другие товары, взятие под контроль и управление частных судостроительных заводов, закрытие винокуренных заводов и изъятие их запасов, запрет экспорта в зарубежные страны, захват германских судов в американских портах, издание правил в отношении обращения с враждебными иностранцами, а также взятие под контроль и управление железных дорог, телеграфов и телефонов.

Категории полномочий. — Различные полномочия и обязанности, возложенные на Президента Конституцией и законами, можно сгруппировать по следующим разделам:

1. Полномочие и обязанность исполнять законы, включая право назначать, направлять и смещать государственных служащих.

2. Управление иностранными делами страны.

3. Право командовать армией и флотом.

4. Законодательные полномочия, включая направление посланий Конгрессу, созыв чрезвычайных сессий и особенно право вето на акты Конгресса.

5. Право даровать помилование за правонарушения против законов Соединенных Штатов.

Исполнение законов. — Президент является главой исполнительной ветви власти, и в его обязанность входит следить за тем, чтобы Конституция сохранялась, оберегалась и защищалась, а законы, принятые в ее исполнение, договоры, заключенные на ее основании, и решения, вынесенные федеральными судами, исполнялись на всей территории Соединенных Штатов. Для этих целей в его распоряжении находятся армия, флот и ополчение, и в случае сопротивления законам и власти Соединенных Штатов они могут быть использованы им таким образом, как он сочтет нужным для преодоления такого сопротивления. Более того, почти все гражданские и военные должностные лица Соединенных Штатов назначаются им и в значительной степени подчиняются его руководству.

Ответственность Президента. — В отличие от правительств штатов, национальное правительство организовано так, чтобы сосредоточить власть и ответственность за исполнение законов в руках единоличного руководителя. Те, кому поручено помогать ему в управлении государством, являются назначенными им лицами, и их ответственность лежит в первую очередь перед ним одним.

Право назначения. — Конституция провозглашает, что Президент с «согласия и одобрения» Сената назначает всех должностных лиц Соединенных Штатов, назначение которых не предусмотрено иным образом Конституцией, за исключением того, что Конгресс может наделить правом назначения младших должностных лиц одного Президента, суды или глав ведомств. [76] Это одно из важнейших полномочий, возложенных на Президента, и оно, вероятно, отнимает у него больше времени, чем все остальные его обязанности вместе взятые. В первые дни действия Конституции число назначений было невеликим, но по мере расширения государственной службы количество замещаемых должностей неуклонно росло, и в настоящее время насчитывается около 11 000 важных президентских должностей, то есть должностей, замещаемых Президентом и Сенатом. Закон о сроках пребывания в должности 1820 года установил четырехлетний срок для подавляющего большинства федеральных должностей, и даже там, где срок не предписан законом, существует обычай заменять большинство назначенных лиц по истечении четырех лет, так что на практике четырехлетний срок является универсальным, за исключением федеральных судей, и каждый Президент во время своего срока должен производить назначения почти на все президентские должности. Осуществляя эти назначения, он не ограничен какими-либо конституционными или уставными требованиями относительно квалификации. Он является единственным судьей пригодности кандидатов к назначению. Единственным ограничением его власти является необходимость получения одобрения Сената — требование, уже обсуждавшееся в главе x на страницах 190–191.

Назначения на незначительные должности часто производятся по рекомендациям представителя в Конгрессе от округа, в котором расположено учреждение, хотя многие подобные назначения в настоящее время производятся на основе экзаменов по правилам гражданской службы. Очевидно, что Президент или глава ведомства не могли бы заполнить тысячи мелких должностей такого рода без опоры на советы других лиц. Они не могут лично расследовать каждую заявку на назначения такого рода. Поэтому естественно, что они принимают рекомендации членов Конгресса, которые более склонны быть знакомы с квалификацией заявителей в своих округах и хорошо знают местные условия.

Право смещения. — Хотя Конституция прямо уполномочивает Президента назначать должностных лиц с согласия Сената, она полностью умалчивает о том, может ли он сместить должностное лицо с согласия Сената или без него. Единственное положение Конституции, касающееся смещения, связано с импичментом. Поэтому можно было бы утверждать, что единственным конституционным методом лишения занимающего должность лица его поста является импичмент. Но эта процедура смещения столь громоздка и неповоротлива, что если бы она была единственным средством избавления от некомпетентных чиновников, многие неподходящие лица оставались бы на должностях бесконечно долго, и кроме того, Президенту, на которого возложена ответственность за исполнение законов, было бы невозможно окружить себя должностными лицами, в честности и пригодности которых он уверен. Более того, прибегать к процедуре импичмента для смещения человека с мелкой низшей должности было бы очень похоже на стрельбу из артиллерии по птицам, предназначенной для уничтожения линкоров.

Поэтому с самого начала было признано существование иного процесса смещения, отличного от импичмента. Но существовало расхождение во мнениях относительно того, принадлежит ли эта власть одному Президенту, или же он может смещать только с согласия Сената, как в случае назначений; либо же власть предписывать порядок смещения принадлежит Конгрессу. Этот вопрос бурно обсуждался в первом Конгрессе после вступления Конституции в силу, и было решено, что Президент может осуществлять смещение единолично, без необходимости заручаться согласием Сената. Но существовало значительное опасение, что он может злоупотребить этой властью, и говорят, что Мэдисон заявлял, что произвольное смещение заслуженного должностного лица подвергнет его импичменту.

Ранняя практика. — Долгое время правом смещения пользовались экономно. Фактически несколько первых президентов вообще никого не смещали, и за первые сорок лет существования нашего государства общее число смещенных должностных лиц, вероятно, не превышало 100 человек. Однако с приходом президента Джексона была внедрена так называемая система добычи (spoils system); то есть большое число чиновников было смещено, чтобы освободить места для тех, кто оказал политические услуги правившей партии. Отныне назначения производились главным образом как награда за партийную службу, часто без учета заслуг и пригодности. Тем не менее право Президента производить смещения по любой причине, которая казалась ему правильной, или по любой причине вообще продолжало признаваться и одобряться всеми партиями до тех пор, пока в 1867 году не произошел раскол между президентом Джонсоном и Конгрессом.

Акт 1867 года. — Действия президента Джонсона по смещению должностных лиц, сочувствовавших Конгрессу, сильно оскорбили этот орган, и в 1867 году был принят закон о сроках пребывания в должности, запрещающий Президенту производить смещения иначе как с согласия Сената. [77] Таким образом, обычай, который в течение семидесяти восьми лет признавал неограниченное право Президента смещать должностных лиц без необходимости получения согласия Сената, теперь был отменен. Нарушение этого закона президентом Джонсоном стало главной причиной его импичмента в 1868 году. Однако с приходом президента Гранта закон был изменен, а в 1887 году — отменен. Таким образом, после короткого перерыва было возвращено первоначальное толкование, которого придерживаются до сих пор.

Нынешнее правило. — Право Президента смещать любого назначенного им федерального служащего, за исключением судей, по любой причине теперь признается, и Конгресс не может урезать это право, предписывая условия, на которых могут производиться смещения. Его власть в этом отношении абсолютна и неограниченна и может использоваться как для награждения его политических друзей и наказания врагов, так и для избавления от некомпетентных и непригодных лиц на государственной службе.

Право руководства. — Из права смещения вытекает право Президента давать указания назначаемым им должностным лицам относительно исполнения их обязанностей. Под угрозой смещения он может принудить к повиновению своим приказам, хотя, конечно, он не может требовать от должностного лица совершения действия, которое было бы равносильно нарушению закона. Многие обязанности федеральных служащих предписаны законом, и Президент не может изменить эти обязанности или потребовать от должностного лица выполнять свои обязанности не так, как этого требует закон. Но закон прямо признает, что Президент имеет право давать указания многим должностным лицам относительно их обязанностей. Так, госсекретарь при ведении переговоров о заключении договоров и урегулировании споров с иностранными государствами почти полностью находится под контролем Президента. Президент может поручить ему начать переговоры с конкретным правительством или прекратить переговоры, и госсекретарь обязан подчиняться его приказам. Также Президент может давать указания военному министру относительно дислокации вооруженных сил. Точно так же он может приказать генеральному прокурору подвергнуть судебному преследованию «трест» или возбудить производство против любого нарушителя федеральных законов, или может приказать ему прекратить начатое производство. Однако некоторые должностные лица, такие как министр финансов и генеральный почтмейстер, в меньшей степени находятся под руководством Президента, поскольку их обязанности предписаны более или менее подробно актами Конгресса. [78]

Система гражданской службы. — В течение полувека после внедрения системы добычи президентом Джексоном обе партии действовали на том принципе, что должности федерального правительства являются законной добычей победы на выборах. В таких обстоятельствах государственная служба была деморализована и ослаблена, а время Президента и глав ведомств уходило на рассмотрение заявлений о приеме на работу, хотя оно должно было быть посвящено более важным вопросам. После Гражданской войны началось движение, целью которого было установление системы заслуг на государственной службе и искоренение системы добычи.

Закон о гражданской службе 1883 года. — Убийство президента Гарфилда в 1881 году разочарованным просителем должности пробудило общественное мнение против некоторых из худших пороков существовавшей системы, и в подчинении требованиям общественного настроения Конгресс в 1883 году принял закон о гражданской службе, составляющий основу нынешней системы гражданской службы. Этот закон предусматривал создание комиссии из трех человек, не более двух из которых должны были принадлежать к одной политической партии. На комиссию возлагалось составление правил приема на государственную службу и выполнение положений закона.

Классифицированная служба. — Закон предусматривал классификацию должностей в ведомствах Вашингтона, а также в таможнях и почтовых отделениях, где работало не менее пятидесят человек, и проведение под надзором комиссии конкурсных экзаменов для проверки пригодности соискателей к назначению на должности в классифицированной службе. В настоящее время классифицированная служба включает ведомственную службу в Вашингтоне, таможенную службу, почтовую службу, железнодорожную почтовую службу, индейскую службу, службу внутренних доходов и правительственную полиграфическую службу.

Масштаб классифицированной службы. — Сначала закон применялся всего примерно к 14 000 должностей, но с тех пор это число время от времени увеличивалось за счет создания новых должностей и распоряжений президентов, распространяющих правила на другие категории должностей. Крупное расширение, например, было произведено президентом Кливлендом в 1896 году. Президент Рузвельт также произвел масштабные расширения, так что к моменту его ухода с поста по правилам замещалось примерно в два раза больше должностей, чем когда он стал Президентом. В 1912 году президент Тафт добавил более 36 000 почтмейстеров четвертого класса и 20 000 ремесленников, работающих на военно-морских верфях; а в 1917 году президент Вилсон распространил правила на 10 000 почтмейстеров первого, второго и третьего классов. Из 517 805 должностных лиц и служащих исполнительной гражданской службы в 1917 году 326 899 подлежали конкурсным экзаменам.

Исключенные должности. — Среди должностей, на которые правила не распространяются и для которых не требуются конкурсные экзамены, находятся более важные президентские должности, такие как министры кабинета, помощники министров, начальники бюро, прокуроры Соединенных Штатов, маршалы, судьи, послы и посланники, а также большое число мелких должностных лиц, таких как личные секретари. Законы о подоходном налоге и денежном обращении 1913 года вывели из-под действия законов о гражданской службе служащих, собирающих подоходный налог, и служащих Совета Федеральной резервной системы. Законом того же года из-под действия законов были выведены заместители сборщиков внутренних доходов и заместители маршалов. Эти законы подверглись критике со стороны реформаторов гражданской службы.

Экзамены. — Экзамены по гражданской службе проводятся по меньшей мере два раза в год в каждом штате и на каждой территории, и любой гражданин Соединенных Штатов имеет право сдавать экзамен на любую подлежащую замещению должность. Комиссия ведет список лиц, имеющих право на назначение, то есть лиц, сдавших экзамен, и всякий раз, когда предстоит произвести назначение, она удостоверяет назначающему лицу список тех, кто обладает квалификацией, и назначение должно производиться из трех лиц, находящихся выше всех в списке. Но при осуществлении назначения предпочтение должно отдаваться лицам, с честью уволенным с военной или военно-морской службы по причине инвалидности, возникшей в результате ранений или болезни. Требуется, чтобы экзамены носили практический характер и были такого рода, чтобы по возможности проверить способность и пригодность соискателей к исполнению обязанностей должности, на которую они желают получить назначение.

Ни одно назначение не является постоянным до истечения шести месяцев испытательного срока, в течение которого назначенное лицо должно было продемонстрировать свою пригодность к должности. Закон также запрещает членам Конгресса давать рекомендации о назначении на должности в классифицированной службе, за исключением характеристик характера и места жительства соискателя, а также запрещает взимание сборов с государственных служащих на нужды избирательной кампании или вымогательство пожертвований у служащих. [79]

Как осуществляются смещения. — Когда назначение произведено в соответствии с правилами гражданской службы, назначенное лицо защищено от смещения по политическим мотивам. Действующие правила гласят, что смещения из конкурсной службы могут производиться только по уважительной причине и по причинам, изложенным в письменном виде, с предоставлением служащему возможности быть заслушанным. «Уважительная причина» определяется как любая причина, не носящая исключительно политический или религиозный характер, которая будет способствовать повышению эффективности службы.

Эффект конкурсной системы выразился в том, что государственная служба приобрела характер стабильности и возросшей эффективности. Администрация в Вашингтоне может меняться, но более 200 000 должностных лиц, подпадающих под правила гражданской службы, это не затрагивает. Больше нет «тотальной зачистки» в начале каждой администрации, больше нет той деморализации, которая когда-то характеризовала государственную службу, когда к власти приходила новая партия. Таким образом, весь тон государственной службы улучшился, а Президент и главы ведомств частично освободились от бремени выслушивания обращений армии просителей должностей, которые имели обыкновение наводнять Вашингтон в начале каждой новой администрации.

Управление иностранными делами. — Соединенные Штаты как ведущий член сообщества наций поддерживают обширные сношения с другими странами. Нет ни одной нации, с которой у них не были бы установлены отношения того или иного рода. С каждой цивилизованной страной и с некоторыми нецивилизованными у нас есть один или несколько договоров, регулирующих определенные наши отношения с ними.

Как заключаются договоры. — Президент при содействии и с согласия Сената, причем две трети членов должны проголосовать за, отвечает за ведение переговоров по всем договорам. Доля участия Сената в ведении переговоров по всем договорам уже обсуждалась в главе x.

Президент обычно не ведет переговоры сам, [80] а действует через госсекретаря, который является своего рода министром иностранных дел. Однако госсекретарь подчиняется его указаниям и во время ведения переговоров держит Президента в полной курсе их хода, а также получает его одобрение по всем пунктам, которые, по его мнению, следует представить ему для получения мнения. Иностранные посланники в Вашингтоне, желающие обсудить вопросы внешней политики с Президентом, направляются к госсекретарю, который является его ответственным министром по таким вопросам. Послы, посланники и консулы Соединенных Штатов назначаются Президентом, хотя одобрение Сената имеет существенное значение для действительности назначения. Дипломатические представители, направляемые за рубеж, имеют верительные грамоты, подписанные Президентом, и время им от времени им даются инструкции относительно тех действий, которые они должны предпринять на переговорах с иностранными правительствами. Эти инструкции подготавливаются госсекретарем, хотя в важных случаях он консультируется с Президентом и выясняет его пожелания по этому вопросу. Президент может перевести посланника с одного поста на другой, может отозвать его или уволить в любое время, когда пожелает.

Право «принимать» иностранных посланников. — Президент также является органом, назначенным Конституцией для приема послов и посланников, аккредитованных иностранными правительствами при правительстве Соединенных Штатов. Принять иностранного посланника означает признать его официальным представителем в Соединенных Штатах того правительства, которое его назначило. Когда новый посланник прибывает в Вашингтон, госсекретарь сопровождает его в Белый дом в согласованный день, и его принимает Президент. Новый посланник вручает свои верительные грамоты и выступает с короткой церемониальной речью, на которую Президент отвечает. После этого он признается официальным органом связи между правительством Соединенных Штатов и представляемым им правительством. Однако Президент может отказаться признать посланника от страны, чья независимость находится под вопросом, или посланника, лично неприемлемого для правительства Соединенных Штатов. Он также может попросить иностранное правительство отозвать аккредитованного в Соединенных Штатах посланника или может уволить его за поведение, крайне оскорбительное для правительства.