«Правительство в Соединенных Штатах: Национальное, штатное и местное»

Всенародные выборы сенаторов. — Недовольство старым методом избрания сенаторов привело к движению за принятие поправки к Конституции, предусматривающей избрание сенаторов народом. Но сам сенат долгое время блокировал любую подобную попытку. Пять раз в период с 1893 по 1911 год национальная Палата представителей подавляющим большинством голосов предлагала поправку с этой целью, но каждый раз сенат отказывался выразить свое согласие. В той или иной форме законодательные собрания тридцати одного штата одобрили метод народных выборов, и везде, где по этому предложению проводился референдум, как это было сделано в Калифорнии, Неваде и Иллинойсе, поддержка населения была подавляющей. Наконец, в 1912 году сенат уступил, и обе палаты Конгресса приняли резолюцию, предлагающую поправку, предусматривающую всенародные выборы сенаторов, которая была ратифицирована необходимым числом штатов в течение следующего года. Согласно этой семнадцатой поправке сенаторы от каждого штата избираются голосованием лиц, имеющих право голосовать за членов нижней палаты законодательного собрания.

Семнадцатая поправка предусматривает, что в случае появления вакансии в сенате губернатор штата, в котором образовалась вакансия, издает предписание о проведении выборов для заполнения такой вакансии, однако законодательное собрание может уполномочить губернатора заполнить вакансию путем временного назначения, причем назначенное лицо исполняет обязанности до тех пор, пока сенатор не будет избран путем всенародных выборов. На практике внеочередные выборы для заполнения вакансий назначаются редко. В большинстве штатов губернатор производит временное назначение, и назначенное лицо исполняет обязанности до следующих регулярных выборов, когда народ избирает его преемника.

Квалификационные требования к сенаторам. — Квалификационные требования, предписанные для возможности избрания в сенат, в принципиальном отношении те же, что и требования, предъявляемые к представителям, хотя несколько отличаются по степени. Так, сенатор должен быть не моложе тридцати лет, состоять гражданином Соединенных Штатов в течение девяти лет и быть жителем штата на момент своего избрания. Считалось, что более длительный срок полномочий и более высокие требования будут способствовать тому, что верхняя палата приобретет большую авторитет и силу, чем нижняя палата, и в то же время более высокий средний уровень способностей.

В Конституции нет положения, которое требовало бы, чтобы сенатор был жителем определенной части штата, но в некоторых штатах существует обычай, согласно которому два сенатора должны избираться от разных регионов. Так, в Вермонте обычай требует, чтобы один сенатор был выходцем из части штата к востоку от Зеленых гор, а другой — с западной стороны. Иногда, когда в штате имеется крупный город, существует обычай выбирать одного из сенаторов от города, а другого — от сельской местности. Долгое время Мэриленд не полагался в этом вопросе на обычай, а законодательно закрепил, что один из сенаторов должен быть жителем восточного побережья, а другой — западного.

Характер сената. — В ранний период, когда штаты в целом рассматривались как суверенные общины, на сенаторов смотрели в некотором роде как на послов при национальном правительстве, и законодательные собрания иногда заявляли о своем праве инструктировать их относительно того, как они должны голосовать по важным вопросам, и отстаивали его. Иногда сенаторы подчинялись инструкциям, иногда отказывались; и в последнем случае не было никаких средств принудить их к повиновению. Нередко законодательное собрание штата, который они представляют, «просит» сенаторов проголосовать за или против определенного законопроекта.

Сенат несомненно обладает элементами силы и эффективности, которые отсутствуют в нижней палате. Поскольку это гораздо более компактный орган, дебаты в нем могут вестись с большей эффективностью, а отдельный член имеет больше возможностей заставить почувствовать свое влияние на законодательный процесс. Эффективность сената дополнительно повышается благодаря тому, что его члены, как правило, являются людьми более зрелого возраста и обладают большим законодательным опытом, причем многие из них уже прошли стажировку в нижней палате. Более того, благодаря более длительному сроку полномочий они более независимы от сиюминутного общественного мнения и, следовательно, в меньшей степени поддаются искушению поддаться народному крику и голосовать за меры, которые осуждает их здравый смысл. Можно добавить, что эти факты способствовали повышению привлекательности сената как законодательного органа и привлечению в него государственных деятелей более крупных способностей, чем те, которые способна привлечь нижняя палата.

В то же время эти сильные стороны в определенной степени являлись источниками слабости. Привлекательность сената стимулировала амбиции богатых людей, которые имели мало других квалификаций, кроме обладания огромным богатством, и поэтому получилось так, что значительная доля членов верхней палаты являлась представителями крупных корпораций и других форм богатства. Это не обязательно было злом, но часто говорили, что сенаторы не реагируют на общественное мнение. Кроме того, сенат подвергался критике за то, что он в значительной степени узурпировал полномочия исполнительного департамента в отношении назначения на должности и ведения иностранных дел, а также посягнул на полномочия нижней палаты в отношении инициирования налоговых законопроектов. Наконец, традиция сенатской вежливости, которая позволяет одному сенатору до бесконечности парализовать работу сената, подвергалась критике как совершенно не согласующаяся с разумными понятиями о законодательной процедуре. Все эти обвинения, однако, решительно отрицались многими защитниками сената. Некоторые из них имеют под собой веские основания, но в целом сенат выгодно отличается от лучших верхних палат других стран.

Решения о выборах в Конгресс и членстве в нем. — Каждая палата Конгресса является судьей в отношении выборов, квалификации и результатов выборов собственных членов, то есть она уполномочена определять, был ли член, заявляющий о своем избрании, избран законно и обладает ли он действительно квалификацией, предписанной Конституцией для членства в палате. Общепризнанно, что любая палата также может отказать в допущении члена по иным причинам, чем те, которые предписаны Конституцией, как, например, в связи с судимостью за преступление или из-за того, что он безумен или страдает опасным заразным заболеванием. Так, в 1900 году Палата представителей отказалась разрешить члену от Юты занять свое место, поскольку он жил в нарушение законов против полигамии, а в 1919 году она исключила члена-социалиста от Висконсина за нелояльность во время войны.

Оспариваемые выборы. — Часто происходят оспариваемые выборы от штата или округа, то есть два человека претендуют на избрание на одно и то же место, и в этом случае палата должна решить, кто именно имеет право на это место. В таком случае претензии лица, оспаривающего выборы, и лица, чье избрание оспаривается, заслушиваются комитетом по привилегиям и выборам, который представляет в палату доклад с рекомендацией о том, кому должно быть предоставлено место. К сожалению, дела об оспариваемых выборах не всегда решаются по существу, и место обычно отдается претенденту, принадлежащему к партии, имеющей большинство в палате. В Англии этот источник партийного фаворитизма устраняется путем возложения разрешения споров об оспариваемых выборах на суды, которые более склонны решать такие споры по существу.

Право исключения. — Когда член однажды допущен на свое место, он может быть лишен его только путем исключения, и во избежание использования этой власти в партийных целях Конституция устанавливает, что для исключения члена необходимо согласие двух третей членов. В прошлом имели место несколько случаев исключения. Сенатор Блаунт из Теннесси был исключен из сената в 1797 году, и ряд других случаев имели место в каждой палате во время Гражданской войны.

Вознаграждение членов Конгресса. — Конституция объявляет, что сенаторы и представители должны получать вознаграждение за свои услуги, выплачиваемое из казначейства Соединенных Штатов. Согласно Статьям конфедерации каждый штат выплачивал жалование собственным членам Конгресса, и не было никакого единообразия в отношении шкалы вознаграждения. Некоторые штаты выплачивали гораздо меньшее жалование, чем другие, и в целях уменьшения бремени содержания своих представителей штаты, как правило, направляли в Конгресс минимально необходимое число представителей, и поскольку каждый штат имел только один голос, ничего не терялось от присутствия минимального числа лиц. Другим возражением против метода выплаты со стороны штатов было то, что он имел тенденцию делать представителя зависимым от своего штата и заставлял его чувствовать себя представителем штата, а не страны в целом.

Определяя размер вознаграждения своих членов, Конгресс не подлежит никаким ограничениям. Он может установить жалование в любом размере, каком пожелает, может сделать его имеющим обратную силу или может увеличить сумму в любой момент в течение срока, на который избираются члены. Текущее жалование сенаторов и представителей составляет 7500 долларов в год, однако спикер палаты получает 12000 долларов в год. В дополнение каждый член получает пособие на секретаря, небольшую сумму на канцелярские принадлежности и дорожные расходы по тарифу двадцать центов за милю пути туда и обратно по кратчайшему маршруту между его домом и национальной столицей. Эти дорожные расходы предназначены для покрытия путевых расходов самого члена и его семьи.

В некоторых европейских странах до недавнего времени члены парламента не получали никакого вознаграждения из государственной казны, если они не являлись членами кабинета министров; таково было правило в Великобритании до 1911 года. Иногда, однако, членам, представлявшим социалистическую или лейбористскую партию, выплачивалось жалование за счет добровольных взносов членов их партии. Преимущество выплаты членам Конгресса разумного вознаграждения заключается в том, что оно позволяет компетентным людям, не имеющим частных доходов, служить государству наравне с состоятельными людьми, которые не зависят от своего государственного жалования в плане средств к существованию.

Привилегия франкирования. — Другая привилегия, которую Конгресс предоставляет своим членам, заключается в возможности отправлять свою корреспонденцию через почтовое отделение без уплаты почтового сбора. Дух закона ограничивает эту привилегию официальной перепиской членов, однако эта привилегия повсеместно злоупотребляется. Так, сенатор от Южной Каролины недавно подвергся критике со стороны почтового департамента за то, что отправил по почте свою пишущую машинку на условиях франкирования. Президент Тафт в своем ежегодном послании Конгрессу в декабре 1910 года остановился на злоупотреблениях этой привилегией со стороны членов Конгресса и других правительственных чиновников. Генеральный почтмейстер в 1914 году обратил внимание на недавний случай, когда более 300 000 брошюр были разосланы под франкой члена Конгресса, почтовый сбор за которые составил бы 57 000 долларов. Они касались не государственных дел, а интересов определенной отрасли промышленности, с которой он был связан.

Права и привилегии членов Конгресса. — Конституция предусматривает, что члены не могут быть арестованы ни по какому делу, за исключением государственной измены, тяжкого преступления и нарушения общественного порядка, во время их участия в заседаниях соответствующих палат, а также по пути на них и обратно; и за любую речь или дебаты в любой из палат они не могут быть подвергнуты допросу в каком-либо другом месте. Цель первого положения заключается в том, чтобы предотвратить вмешательство в выполнение членами их высоких и ответственных обязанностей посредством ареста за мелкие правонарушения или сфабрикованные обвинения. Однако если член совершает правонарушение, представляющее собой нарушение общественного порядка, его иммунитет от ареста прекращается, и с ним могут поступить суды так же, как с любым другим правонарушителем. Цель второго положения заключается в обеспечении членам абсолютной свободы слова с трибуны Конгресса путем освобождения их от ответственности за клевету за все, что они могут сказать в ходе дебатов.

Несовместимость должностей. — С другой стороны, Конституция предусматривает, что ни одно лицо, занимающее какую-либо должность при Соединенных Штатах, не может быть членом какой-либо из палат Конгресса в течение срока пребывания в должности. Это положение было принято во исполнение мнения о том, что исполнительная и законодательная ветви власти должны, насколько это практически возможно, оставаться раздельными. Более того, ни один сенатор или представитель не может в течение времени, на которое он избран, быть назначен на какую-либо гражданскую должность, которая была создана или вознаграждение по которой было увеличено в течение такого времени. Цель этого положения — не допустить, чтобы Конгресс создавал новые должности или увеличивал жалование по существующим должностям в интересах членов, которые могли бы пожелать быть назначенными на них.

Особые функции сената. — Сенат является не только равноправной ветвью национального законодательного органа, но помимо этого обладает определенными полномочиями, которыми не наделена нижняя палата.

Участие в назначении на должности. — Прежде всего, он разделяет с президентом полномочия по назначению на федеральные должности. Конституция делает его одобрение необходимым условием действительности всех назначений, производимых исполнительной властью, причем идея заключается в том, что участие сената послужит сдерживающим фактором против ошибок или злоупотреблений президента и тем самым обеспечит назначение на должности честных и способных людей. Но никогда не предполагалось наделить сенат чем-то большим, чем негативное право отклонять кандидатуры президента. В его власти выдвигать кандидатуры, а в власти сената — одобрять или не одобрять выдвижение. Тем не менее в сенате сложилась практика, в соответствии с которой сенаторы от конкретного штата, в котором должно быть произведено назначение на федеральную должность, заявляют о своем праве самостоятельно выбирать назначаемое лицо и, придя к согласию по его кандидатуре, представляют его имя президенте для назначения; при условии, разумеется, что они состоят в той же партии, что и президент. Если президент отказывается удовлетворить просьбу сенаторов от определенного штата и выдвигает чиновника, который для них неприемлем, обычай «сенатской вежливости», ставший одной из традиций сената, требует, чтобы сенаторы от других штатов поддержали своих коллег по данному вопросу и отклонили кандидатуру президента. Таким образом сенат фактически присвоил себе право диктовать президенту назначения на многие федеральные должности в штатах, такие как должности почтмейстера, федерального судьи, атторнея, сборщика налогов и тому подобные. Если оба сенатора от штата принадлежат к разным политическим партиям, то федеральным патронажем в штате распоряжается тот из них, с кем президент разделяет политические симпатии.

Участие в полномочиях по заключению договоров. — Сенат также разделяет с президентом полномочия по заключению договоров с зарубежными странами. Обычная процедура заключается в том, что президент через Государственный департамент ведет переговоры по договору, после чего он представляется на одобрение сената. Для действительности договора необходимо его одобрение двумя третями голосов сенаторов. Цель предоставления сенату участия в полномочиях по заключению договоров состояла в том, чтобы обеспечить сдерживание или ограничение возможных злоупотреблений или ошибок исполнительной власти. Однако чрезвычайное большинство, требуемое для одобрения договора, часто оказывалось препятствием и приводило к провалу ряда ценных договоров. Таким образом, небольшое политическое меньшинство может предотвратить ратификацию договора и иногда делает это, когда видит возможность извлечь из этого политическую выгоду.

Конституция говорит о «совете и согласии» сената, но на практике все, что делает сенат, — это дает свое согласие. Однако в ранний период президент нередко запрашивал «совет» сената перед началом переговоров по договору, и если совет был неблагоприятным, предполагаемые переговоры прекращались. Даже сейчас, если у президента возникают сомнения относительно того, получит ли предлагаемый договор одобрение двух третей сената, он иногда консультируется с членами комитета сената по иностранным делам и с другими влиятельными членами перед началом переговоров.

Сенат может отклонить договор в целом, и делал это во многих случаях, или он может внести поправки в представленный на его рассмотрение договор, и в этом случае он должен быть отправлен обратно правительству другой страны, которая является стороной по нему, для выражения согласия с поправками. После того как сенат дал согласие на ратификацию договора, президент может ратифицировать его или нет по своему усмотрению.

Library of Congress, Washington, D.C.

The White House,—the President's Home and Office

Сенат как суд по импичменту. — Другой специальной функцией сената является функция суда по рассмотрению дел об импичменте. Конституция провозглашает, что президент, вице-президент и все гражданские должностные лица Соединенных Штатов смещаются с должности в результате импичмента и осуждения за государственную измену, взяточничество или другие тяжкие преступления и проступки. Военнослужащие и военно-морские чины предаются суду военного трибунала и поэтому не подлежат импичменту. [29] Подвергнуть должностное лицо импичменту означает выдвинуть против него обвинения. Что касается федеральных должностных лиц, то это право принадлежит исключительно Палате представителей, которая действует отчасти так же, как большое жюри при вынесении обвинительных актов против обычных преступников. Заседая в качестве суда по импичменту, сенаторы принимают специальную присягу, а когда суду предается президент, председательствующим вместо вице-президента выступает председатель Верховного суда, поскольку в таком случае вице-президент был бы напрямую заинтересован в исходе суда, так как в случае осуждения и смещения президента он унаследовал бы эту должность. Управляющие, назначенные Палатой представителей, появляются на балюстраде сената для поддержания обвинений, выдвинутых палатой, заслушиваются свидетели, представляются доказательства, а обвиняемый защищается адвокатами по своему выбору. Во избежание использования полномочия по импичменту в партийных целях Конституция устанавливает, что для осуждения требуется согласие двух третей сенаторов.

Наказание, которое сенат может назначить в случае признания виновным, ограничивается смещением с должности и дисквалификацией в отношении занятия должности в будущем. Конституция вменяет сенату в обязанность сместить осужденного чиновника, но вопрос о том, будет ли он навсегда дисквалифицирован от занятия должности в будущем, оставляется на усмотрение сената. В Англии Палата лордов, которая рассматривает дела об импичметне, не ограничена в степени наказания, которое она может назначить, но может по своему усмотрению приговорить осужденного чиновника к тюремному заключению или выплате штрафа. Хотя сенат Соединенных Штатов не может этого сделать, осужденное и смещенное лицо может тем не менее подвергнуться обвинительному заключению и суду со стороны судов, как и любой другой преступник.

Процедура смещения должностного лица путем импичмента настолько громоздка и неповоротлива, что к ней прибегали крайне редко. За всю нашу историю было проведено всего восемь судебных процессов по импичменту федеральных чиновников, и из них обвинительные приговоры были вынесены лишь в трех случаях. [30] Если бы это был единственный метод смещения, было бы трудно избавиться от коррумпированных и некомпетентных чиновников, но следует помнить, что любое федеральное должностное лицо, кроме судей, может быть смещено с должности президентом по любой причине, которая покажется ему уместной и правильной; и это полномочие практикуется часто.

Литература. — Эндрюс, «Руководство по Конституции», стр. 47–68. Бирд, «Американское правительство и политика», гл. XII–XIII. Брайс, «Американское содружество» (сокращенное издание), гл. IX–XII. Гаррисон, «Эта наша страна», гл. II. Харт, «Фактическое правительство», гл. XIII. Хинсдейл, «Американское правительство», гл. XVII–XXIII. Вильсон, «Правительство Конгресса», разд. 1273–1293.

Документальный и иллюстративный материал. — 1. Экземпляр «Каталога Конгресса». 2. Экземпляры «Записок Конгресса». 3. Карта с указанием избирательных округов штата.

Research Questions

1. Сколько представителей в Конгрессе имеет ваш штат?

2. Есть ли какие-либо свидетельства того, что в вашем штате применяется «джерримендеринг»?

3. В каком избирательном округе вы живете? Сколько округов в этом районе? Какова его численность населения? Насколько численность населения отличается от конгрессионального коэффициента? Кто ваш представитель? Сколько сроков он отслужил? К какой партии он принадлежит? С каким перевесом голосов он был избран?

4. Кто является старшим сенатором от вашего штата? Младшим сенатором? Сколько сроков каждый из них прослужил? К какому из трех классов принадлежит каждый из них?

5. Если бы первый конгрессиональный коэффициент, равный одному члену на 30 000 жителей, действовал и ныне, каково было бы число представителей в палате? Приведите аргументы за и против утверждения о том, что палата из 435 членов является слишком большой.

6. Достаточно ли велико нынешнее жалование членов Конгресса, чтобы привлечь лучших людей? Считаете ли вы европейский обычай невыплаты жалования членам парламента мудрым?

7. Считаете ли вы, что члены Конгресса имеют моральное право на «расчетные» дорожные расходы, то есть на дорожные расходы за фактически не пройденный путь, как в случае, когда одна сессия переходит в другую?

8. Члены британского парламента избираются сроком на пять лет, германского рейхстага — на пять лет, французской Палаты депутатов — на четыре года. Считаете ли вы, учитывая эти довольно длительные сроки, двухлетний срок полномочий американских представителей слишком коротким?

9. Считаете ли вы практику членов Конгресса по распространению в больших количествах семян садовых культур среди своих избирателей за государственный счет разумной или порочной?

10. Считаете ли вы, что официальные документы, издаваемые по распоряжению Конгресса, должны распространяться бесплатно всем желающим?

11. Каково ваше мнение о практике членов Конгресса публиковать в «Записках Конгресса» длинные речи, которые никогда не произносились в Конгрессе?

12. Будет ли выдвижение кандидатур в члены Конгресса посредством прямых праймериз лучшим методом, чем выдвижение съездом?

13. В чем было бы преимущество требования к новоизбранному Конгрессу собраться вскоре после выборов, а не примерно через тринадцать месяцев после них, как это принято по нынешнему правилу?

14. Должна ли квалификация для голосования за представителей в Конгресс определяться национальной властью, а не штатами?

15. Должно ли от представителя требоваться, чтобы он был жителем того округа, от которого он избран?

16. Считаете ли вы, что штаты должны быть представлены в сенате на равных началах?

ГЛАВА XI

ОРГАНИЗАЦИЯ И ПРОЦЕДУРА КОНГРЕССА

Организация двух палат. — Должностные лица. — Каждая палата Конгресса вольна организовываться так, как ей угодно, и выбирать собственных должностных лиц, за исключением того, что вице-президент Соединенных Штатов по Конституции является председательствующим в сенате. Председательствующий в Палате представителей называется спикером; в сенате — президентом. Каждая палата имеет одного или нескольких клерков, которые ведут протоколы, проводят перекличку, зачитывают законопроекты и хранят все законопроекты, резолюции, петиции и меморандумы; сержант-оружия, который поддерживает порядок, заведует залами, выплачивает членам жалование и выполняет различные другие обязанности [31]; почтмейстера; привратника; капеллана и других второстепенных должностных лиц.

Открытие нового Конгресса. — Когда собирается новый Конгресс, Палату представителей призывает к порядку клерк предыдущей палаты. Затем он зачитывает поименный список членов, чьи верительные грамоты или свидетельства об избрании были сданы ему, и если присутствует кворум, палата приступает к выборам спикера. Члены каждой политической партии, представленной в палате, уже договорились на фракционном совещании о своих кандидатурах, и теперь они выдвигаются в качестве кандидатов перед палатой кем-либо из членов, представляющих каждую партию. Обычно действия фракционного совещания партии большинства эквивалентны выборам, и палате остается лишь ратифицировать свой выбор. Однако в нескольких случаях выборы спикера сопряжены с долгими и ожесточенными спорами. Так, в 1849 году было проведено 63 тура голосования, и снова в 1855–1856 годах потребовалось 133 тура голосования, причем в каждом случае было принято специальное правило, позволяющее победить относительным большинством.

Сенат, с другой стороны, всегда представляет собой организованный орган. Председательствующий — вице-президент — при открытии нового Конгресса призывает сенат к порядку, и остальные должностные лица, пребывающие в должности по усмотрению сената, возобновляют свои обязанности. Сенат избирает одного из своих членов президентом pro tempore для председательствования на своих заседаниях в отсутствие вице-президента или в случае отсутствия вице-президента, что случалось часто.

Присяга при вступлении в должность обычно приводится спикеру старейшим по стажу работы членом — именуемым «Отцом палаты», — после чего спикер вызывает остальных членов на передний план — обычно делегациями от штатов — и приводит их к присяге. Новоизбранные сенаторы препровождаются к столу вице-президента, обычно каждый своим коллегой по штату, и принимают присягу индивидуально.

Принятие регламента. — После принесения присяги при вступлении в должность палата принимает регламент предыдущего Конгресса для регулирования своей процедуры впредь до принятия нового регламента. Обычно это формальная процедура, которая проводится без возражений. Однако при открытии шестьдесят первого Конгресса проявилось сильное сопротивление старому регламенту, и он не был принят повторно до тех пор, пока в него не были внесены важные поправки.

После принятия регламента каждая палата назначает комитет, чтобы уведомить другую о своей готовности к работе, после чего обе назначают совместный комитет, чтобы проинформировать президента Соединенных Штатов о том, что Конгресс готов принять любое сообщение, какое ему будет угодно сделать. Затем послание президента оглашается в каждой палате, и деятельность Конгресса продолжается.

Кворум. — Конституция предусматривает, что большинство каждой палаты составляет кворум для ведения дел, однако меньшее число может принудить к присутствию отсутствующих членов в таком порядке и под такие штрафы, какие каждая палата может предписать.

Старый метод подсчета кворума. — Долгое время методом выяснения того, присутствует ли кворум, была поименная перекличка. Если перекличка не выявляла присутствия большинства, спикер постановлял, что кворум отсутствует, даже если каждый член палаты фактически находился на своем месте. Со временем это правило стало часто злоупотребляться меньшинством с целью предотвращения рассмотрения мер, против которых оно выступало. Так, в январе 1890 года, когда республиканцы имели лишь незначительное большинство в Палате представителей, демократы смогли из-за отсутствия нескольких членов-республиканцев сорвать кворум и предотвратить рассмотрение важных мер, отказавшись отвечать на перекличку. В знаменательном случае в январе 1890 года перекличка показала 161 голос «за», 2 голоса «против» и воздержавшихся 165, причем 165 отказавшихся голосовать были демократами, которые выступали против рассмотрения определенной меры, которую республиканцы хотели принять. Согласно регламенту перекличка не показала присутствия кворума, хотя более двух третей членов фактически находились на своих местах.

Новый метод. — Поэтому большинство республиканцев приняло новое правило, согласно которому спикер должен был считать присутствующими членов, которые фактически находились на своих местах, независимо от того, голосовали они или нет. Действия спикера Рида по принудительному исполнению этого правила вызвали бурю протестов со стороны меньшинства, но он мужественно стоял на своем. Новое правило было вновь принято следующим Конгрессом, хотя демократы тогда составляли большинство, и с тех пор оно продолжало действовать, за исключением одного или двух Конгрессов, когда возвращались к старому правилу. Однако большая часть работы Конгресса на самом деле делается тогда, когда кворум отсутствует, поскольку это допустимо до тех пор, пока какой-либо член не поднимет вопрос об «отсутствии кворума».

Открытые заседания. — Обычные заседания обеих палат открыты для публики, хотя до 1794 года сенат проводил свои заседания секретно. Когда сенат проводит закрытое заседание, как он может делать при рассмотрении кандидатур президента на государственные должности или при рассмотрении договоров, галереи очищаются, двери закрываются, и его обсуждения ведутся секретно, хотя результаты его сделок обычно так или иначе просачиваются наружу.

Рассадка членов. — До 1913 года каждому члену каждой палаты предоставлялось место и письменный стол, но в том году столы из Палаты представителей убрали, чтобы сблизить членов. До этой даты места распределялись между членами по жребию при открытии Конгресса, но лидеру партии меньшинства и еще одному или двум членам с большим стажем обычно разрешалось выбирать места без жеребьевки. Демократы сидят по правую руку от спикера, а республиканцы — по левую. В сенате каждое освобождающееся место закрепляется за членом, который первым подал на него заявление председательствующему. Зал палаты настолько велик, что члены на задних рядах находятся в невыгодном положении, и произнесение речей ведется с трудом. Однако в 1913 году это неудобство было уменьшено за счет сокращения размера зала примерно на одну треть площади пола. [32] Зал сената менее просторен, и дебаты могут вестись с гораздо большим удовлетворением и эффективностью. Было бы большим преимуществом, если бы число представителей можно было сократить до 250 или 300, чтобы сделать палату менее громоздкой, но мало надежды на то, что такая реформа когда-либо будет осуществлена. Будучи меньше по размеру, палата могла бы решать свои дела быстрее, более тщательно рассматривать законопроекты и предоставлять членам больше возможностей для обсуждения.

Комитеты. — Очевидно, что собрание из более чем 400 членов не может эффективно осуществлять законодательную деятельность в полном составе; его работа должна в значительной степени выполняться комитетами. В какой-либо комитет передается каждая мера и каждая петиция, а также различные рекомендации президента. В шестьдесят седьмом Конгрессе (1921–1923 гг.) в сенате насчитывалось тридцать четыре постоянных комитета, а в палате — шесть0. Обычно существуют также несколько специальных комитетов и изредка — несколько совместных комитетов. В сенате комитеты варьируются по численности от трех до шестнадцати членов; в палате — от трех до тридцати пяти.

Наиболее важными комитетами в сенате являются комитеты по ассигнованиям, торговле, финансам, иностранным делам, межгосударственной торговле, судебной системе, военным делам, делам военно-морского флота и государственным расходам. Наименее важными являются комитеты по распоряжению бесполезными бумагами, Университету Соединенных Штатов и претензиям эпохи Революции, поскольку к ним поступает мало дел или они вообще не поступают. Наиболее важными комитетами в палате являются комитеты путей и средств, по ассигнованиям, банкам и валютному обращению, государственным расходам, иностранным делам, межгосударственной и внешней торговле, судебной системе, военным делам, делам военно-морского флота, общественным зданиям и земельным участкам, рекам и гаваням, а также по регламенту (двенадцать членов сейчас, ранее пять). Наименее важным является комитет по распоряжению бесполезными бумагами. [33]

Метод подбора комитетов. — В сенате назначения в комитеты номинально производятся самим сенатом, но в действительности они осуществляются двумя комитетами по комитетам, выбираемыми собранием членов каждой партии, причем рекомендации этих двух комитетов обычно принимаются сенатом без дебатов. Обе партии представлены в каждом комитете, причем доминирующей партии, разумеется, отводится большинство мест. Так, в комитете из тринадцати членов партия большинства обычно представлена восемью членами, а меньшинство — пятью; в комитете из семнадцати членов числа составляют одиннадцать и шесть соответственно, и так далее.

В Палате представителей с самого начала и до недавнего времени все комитеты назначались спикером — полномочие, которое давало ему огромное влияние на формирование и определение хода законодательного процесса, поскольку он мог формировать комитеты с учетом их дружественности или недружественности по отношению к законодательным мерам, которые передавались им для расследования и доклада. Однако при распределении мест в комитетах спикер не был полностью свободен в следовании своим индивидуальным предпочтениям. Так, традиция палаты требовала, чтобы он учитывал заслуги членов с долгим и выдающимся стажем, в то время как политическая признательность побуждала его вознаграждать желательными назначениями в комитеты тех, кому он был особенно обязан своим избранием на пост спикера. Стаж работы в комитете также принимался во внимание, когда освобождался пост председателя важного комитета, причем следующий по старшинству член комитета имел веские основания претендовать на повышение в связи с вакансией. Однако в 1911 году палата, контролировавшаяся тогда демократами, приняла правило, предусматривающее избрание всех постоянных комитетов самой палатой, сделав тем самым метод подбора комитетов таким же, как в сенате.

В палате председательство в каждом комитете, будь то важный или маловажный, отдается члену доминирующей партии, и, разумеется, большинство остальных мест в комитете также принадлежит ей, причем пропорция между представительством двух партий примерно такая же, как в комитетах сената.

Внесение и передача законопроектов. — После назначения комитетов палата готова к ведению законодательной работы. Законопроекты вносятся путем направления их с указанием имени автора на стол председательствующего, где факт подачи вносится в протокол и законопроекту присваивается номер. [34] Так, первый законопроект, внесенный в начале нового Конгресса, обозначается как «S. 1», если он представлен в сенате, и «H. R. 1», если он представлен в Палате представителей.

Передача в комитеты. — Следующим шагом является передача законопроекта в комитет для рассмотрения, а тем временем он печатается и кладется на столы членов. Передача в соответствующий комитет обычно осуществляется председательствующим, хотя палата может распорядиться о передаче его в определенный комитет.

Некоторое представление о массе законодательных инициатив, направляемых в комитеты, можно получить из того факта, что в шестидесятом Конгрессе в обе палаты было внесено 27 114 законопроектов и резолюций, из которых 7 839 были доложены комитетами, в которые они направлялись. Мы имеем здесь хорошую иллюстрацию необходимости комитетской системы, поскольку для любой палаты в полном составе было бы физически невозможно хотя бы в малой степени рассмотреть столько законопроектов. Комитеты отсеивают из массы предлагаемого законодательства те меры, которые они считают достойными воплощения в законе, и докладывают свои рекомендации палате в целом.

Слушания в комитетах. — Комитеты, которым поручено рассмотрение важных законопроектов, часто проводят публичные слушания, на которых заинтересованные стороны могут явиться и представить аргументы за и против рассматриваемых мер. Так, комитет путей и средств палаты в 1909 году проводил в Вашингтоне публичные слушания в течение многих недель по тарифному законопроекту, и множество лиц явилось, чтобы отстаивать более низкие или более высокие ставки по различным статьям, на которые должны были налагаться пошлины. Нередко члены, вносящие законопроекты, выступают перед комитетами и настаивают на благоприятных действиях. Более важные комитеты в каждой палате имеют определенный день недели для заседаний, а некоторые из комитетов Палаты представителей заседают дважды в неделю. Большинство комитетов, однако, не имеют регулярного дня заседаний, созываясь своими председателями по мере необходимости.

Формы действий комитета. — Комитет, которому передан законопроект, может следовать любому из следующих путей: (1) он может вернуть законопроект в палату с рекомендацией о его принятии; (2) он может внести поправки в законопроект и рекомендовать принять его в исправленном виде; (3) он может отбросить законопроект и вынести вместо него совершенно новый; (4) он может дать неблагоприятный отзыв о законопроекте с рекомендацией отклонить его; (5) он может «заиграть» законопроект в долгий ящик, то есть вообще не предпринимать по нему никаких действий или доложить о нем так поздно на сессии, что не останется возможности для его рассмотрения. Последний способ распоряжения, иногда называемый «забаллотированием» или «затушевыванием», является судьбой, которая ожидает подавляющее большинство законопроектов, внесенных в Конгресс. «Забаллотирование» законопроектов стало предметом стольких жалоб среди членов в последнее время, что в регламент были внесены поправки, позволяющие членам требовать передачи их законопроектов в палату для рассмотрения. Палата, разумеется, может в любой момент дать указание комитету доложить законопроект для принятия решений по нему, но делается это редко.

Доклад палате обычно делается председателем комитета или кем-либо по его поручению. Нередко члены комитета от меньшинства также выступают с докладом, противопоставляющим себя рекомендации большинства. Комитетская система законодательства настолько прочно утвердилась в Конгрессе, что законопроект, получивший благоприятный отзыв, имеет отличные шансы на принятие, тогда как проект с неблагоприятным отзывом не проходит почти никогда.

Регламент процедуры. — Конституция предусматривает, что каждая палата может вырабатывать свой собственный регламент процедуры, хотя она требует выполнения определенных действий в интересах гласности и для обеспечения разумной степени тщательного обсуждения. Так, от каждой палаты требуется вести и публиковать протокол, в котором должно быть отражено, как разрешаются ходатайства и как распределяются голосы «за» и «против» мер, по которым проводится голосование. Она также требует, чтобы по требованию одной пятой присутствующих членов голоса «за» и «против» какой-либо меры заносились в протокол. Цель этого положения — дать возможность небольшому числу членов заставить палату зафиксировать позицию в протоколе, чтобы народ знал, как их представители голосовали по важным мерам.

Филибастерство. — Это требование служит полезной цели, но им иногда пользуется меньшинство при «филибастерстве», то есть при создании препятствий и затягивании законодательного процесса. Так, член может предложить отложить заседание или объявить перерыв и попросить провести перекличку и занести голоса «за» и «против» по этому вопросу в протокол. Если в этом требовании участвует одна пятая членов, должна быть проведена перекличка, и этот процесс может повторяться до бесконечности. Однажды в пятидесятом Конгрессе палата заседала восемь дней и ночей, в течение которых состоялось более ста перекличек по такого рода ходатайствам.

Регламент Палаты представителей постепенно эволюционировал на основе опыта палаты за время ее долгого существования и стал настолько сложным и детальным, что его по-настоящему понимают лишь немногие члены, в основном те, кто имеет большой опыт его применения. Время от времени он пересматривался, но за исключением нескольких деталей он по сути остался таким же, каким был в 1880 году. Он предписывает определенный порядок работы на каждый день, от которого, однако, можно отступить по единогласному согласию всех членов или путем принятия «специального порядка», доложенного комитетом по регламенту.

Комитет всей палаты. — Налоговые законопроекты и законопроекты об ассигнованиях рассматриваются Палатой представителей в комитете всей палаты. Когда палата переходит в комитет всей палаты, спикер покидает кресло и приглашает кого-нибудь другого председательствовать вместо себя, а присутствие 100 членов составляет кворум. Дебаты в комитете всей палаты ведутся относительно неофициально, и допускается большая свобода обсуждения. Предполагается, что именно в комитете всей палаты произносится множество пространных речей, публикуемых в «Записках Конгресса». Однако в действительности лишь малая часть этих речей произносится вслух, так как члены после обращения к палате в течение нескольких минут часто получают разрешение опубликовать оставшуюся часть своих выступлений. Пользуясь этим разрешением, члены часто публикуют пространные речи, которые имеют мало отношения или вообще не имеют отношения к рассматриваемому предмету, но предназначены для целей избирательной кампании или для воздействия на своих избирателей. Затем они рассылаются бесплатно по почте избирателям по всему округу, который представляет данный член.

Если законопроект является частным законопроектом, он выносится на рассмотрение в пятницу, которая является днем частных законопроектов. Большинство частных законопроектов докладываются комитетами по претензиям и по пенсиям. Шесть или семь тысяч таких законопроектов принимаются каждым Конгрессом, и они составляют около девяти десятых от общего числа принятых актов.

Приостановление действия регламента. — От установленного порядка работы можно отойти в любой момент по требованию привилегированных комитетов, таких как комитеты путей и средств, по ассигнованиям, по выборам, по регламенту и некоторых других, которые обладают своего рода преимущественным правом в палате в силу неотложного характера вопросов, с которыми они имеют дело. Кроме того, по единогласному согласию, которое часто дается, конкретному члену разрешается вынести на рассмотрение законопроект в обход обычного порядка. Наконец, в два понедельника каждого месяца и в течение последних шести дней сессии регламент может быть приостановлен двумя третями голосов, и меры, против которых имеется мало возражений, могут быть быстро приняты, что ускоряет работу палаты.

Спикер и комитет по регламенту. — Ни одно обсуждение процедуры Палаты представителей не было бы адекватным без рассмотрения роли, которую играют спикер и комитет по регламенту в определении направления и характера законодательства.

Английский спикер. — Должность спикера является древней должностью, унаследованной от Англии, где она возникла в XIV веке, и представляет собой результат практических потребностей законодательной процедуры. Однако американский институт спикерства сильно отличается от своего английского прототипа. Спикер Палаты общин не обладает такими полномочиями по формированию законодательства и контролю за дебатами, как американский спикер. По сути он немногим отличается от модератора с полномочиями выносить предложения на голосование, формулировать вопросы и поддерживать порядок и благопристойность в дебатах. Он совершенно беспристрастен и не имеет партийных предрассудков.

Полномочия американского спикера. — Американский спикер, напротив, является не просто председательствующим в палате, но активным партийным лидером, который редко колеблется дать членам своей собственной партии любую возможную фору в ходе дебатов. Его право назначать комитеты палаты до 1911 года давало ему расширенные полномочия по формированию законодательства в силу того факта, что законодательная деятельность палаты стала в значительной степени деятельностью ее комитетов. Как уже говорилось, он отдавал членам своей партии все посты председателей комитетов, а также большинство мест в каждом комитете, так что они легко контролировали работу комитетов, а следовательно, и самой палаты.

Признание права на выступление. — Более того, его право предоставлять слово, особенно до 1910 года, то есть право давать или отказывать в праве на обсуждение, позволяло ему в значительной степени препятствовать рассмотрению мер, против которых он выступал, и пресекать дебаты со стороны членов партии меньшинства, объединившихся с демократами и добившихся внесения нескольких поправок в регламент, одна из которых призвана устранить главный источник жалоб относительно полномочий по предоставлению права на выступление.

Комитет по регламенту. — Еще одним источником власти спикера до 1910 года был его контроль над комитетом по регламенту. Комитет состоял из пяти членов: двух от большинства, двух от меньшинства и спикера, который был пятым членом. Спикер назначал четырех своих коллег по комитету и тем самым контролировал его решения. Если он желал в какое-то время, чтобы палата занялась законопроектом, находящимся в самом низу календаря, вместо того, который находится наверху, или в каком-либо другом отношении отклонился от установленного порядка процедуры, он мог созвать комитет (это был единственный комитет, имевший право заседать во время заседаний палаты) и поручить ему доложить так называемый «специальный порядок» на этот счет — порядок, который палата обычно принимала. Сопротивление власти этого комитета и, более того, его доминированию со стороны спикера привело в 1910 году к принятию правила, лишающего спикера членства в комитете, увеличивающего его состав с пяти до одиннадцати человек и отбирающего у него право назначения членов комитета. С тех пор он избирается палатой и, как утверждается, является более представительным комитетом.

Практика фракционных совещаний. — Обычной практикой для представителей каждой партии является проведение фракционного совещания перед началом дебатов по важной мере, особенно имеющей политический характер, с целью определения позиции партии в отношении данной меры. Иногда совещанием принимается правило, обязывающее членов партии голосовать за или против законопроекта с трибуны. Так, в 1913 году совещания представителей демократов и объявили тарифные и валютные законопроекты партийными мерами и обязали членов голосовать за законопроекты без поправок. Эту практику критикуют на том основании, что когда члены обязались голосовать за законопроект до его обсуждения с трибуны, дебаты бесполезны, так как их умы больше не открыты для аргументов. Возможно, лучшей процедурой было бы проведение фракционного совещания после завершения обсуждения, но до того, как будет произведено окончательное голосование.

Заключительные этапы процедуры. — Регламент Палаты представителей ограничивает время, которое может быть занято любым членом при обсуждении меры, одним часом, и это время не может быть превышено иначе как по единогласному согласию. При желании он может уступить часть своего времени какому-либо другому члену. Председатель, докладывающий законопроект, обычно открывает обсуждение. За ним следует старший по рангу член меньшинства в комитете, а за ними в свою очередь следуют другие члены комитета.

Предыдущий вопрос. — После того как обсуждение продолжалось некоторое время, дебаты могут быть прекращены и палата приведена к голосованию посредством института предыдущего вопроса, который ставится в форме: «Должен ли главный вопрос быть поставлен на голосование?» Когда он предписывается палатой, он прекращает дебаты и приводит палату непосредственно к голосованию. Это эффективный метод прекращения бесполезного обсуждения меры и выяснения мнения палаты о ее принятии. Это распространенная форма процедуры в законодательных органах, хотя сенат вплоть до 1917 года не имел способа ограничения дебатов.

Голосование по законопроектам. — Вопросы о принятии законопроектов ставятся спикером на голосование следующим образом: «Все, кто за, пусть скажут: да»; «Все, кто против, пусть скажут: нет»; спикер определяет результат по силе голосов. Если возникают сомнения в том, какая сторона одержала верх, запрашивается «разделение» (division), в какового случае сторонники встают и их подсчитывают, после чего встают противники и их также подсчитывают. Если сомнения в результате остаются, могут быть назначены «счетчики» (tellers) для определения итогов голосования; в этом случае сторонники законопроекта проходят между двумя счетчиками, которые ведут тщательный подсчет, после чего между ними проходят противники и подсчитываются аналогичным образом. Если одна пятая часть членов требует проведения голосования путем подачи голосов «за» и «против» (yea and nay vote), клерк обязан провести поименную перекличку и зафиксировать голос каждого члена, а результат публикуется в журнале заседаний, чтобы позиция каждого члена была известна его избирателям и всем остальным заинтересованным лицам.

Принятие второй палатой. — Когда законопроект принимается одной палатой, его подписывает председательствующий, после чего он передается в другую палату, где проходит практически те же стадии процедуры, что описаны выше. Если законопроект принимается второй палатой без поправок, он «оформляется официально» (enrolled), после чего готов к подписанию Президентом. Если же законопроект, принятый одной палатой, изменяется другой, обычно назначается согласительный комитет (conference committee), состоящий, как правило, из трех членов от каждой палаты, для обсуждения разногласий и выработки основы для компромисса. Комитет обычно рекомендует каждой палате отказаться от своей позиции по определенным пунктам, и результат докладывается каждой палате, которая обычно принимает соглашение, и законопроект принимается. Многие важные законопроекты в конечном итоге принимаются именно так, хотя иногда обеим палатам не удается достичь соглашения, и законопроект отклоняется.

Одобрение Президентом. — Когда законопроект представляется Президенту, ему дается десять дней на то, чтобы принять решение, подписать его или отклонить. Если он отказывается его подписывать, он обычно возвращает его в палату, в которой тот был инициирован, с изложением своих возражений, после чего палата должна приступить к его повторному рассмотрению; и если он принимается большинством в две трети голосов, он направляется в другую палату, и если повторно принимается ею большинством в две трети голосов, он становится законом вопреки вето Президента. Но в таких случаях голоса «за» и «против» должны быть внесены в журнал заседаний каждой палаты, чтобы в протоколе было зафиксировано, что законопроект был должным образом принят. В случае, если Президент не одобряет законопроект и не возвращает его в течение десяти дней в палату, в которой он был инициирован, он становится законом таким же образом, как если бы он его подписал, если только Конгресс тем временем не уйдет на перерыв, так что возвращение законопроекта станет невозможным, — в этом случае он не становится законом. Поскольку большое количество законопроектов обычно направляется Президенту в течение последних десяти дней сессии, ему предоставляется возможность отклонять законопроекты, не подписывая и не налагая вето. Этот метод отклонения законопроектов вроде называют «карманным вето» (pocket veto) — процедура, к которой иногда прибегают, когда Президент не одобряет законопроект и при этом не желает брать на себя ответственность за прямое наложение вето.

Процедура в Сенате. — В Сенате, отчасти в силу его малочисленности, отчасти в силу его непрерывности и отчасти в силу традиции сенатской вежливости, процедура несколько отличается от процедуры в Палате представителей. Например, правила Сената носят постоянный характер, то есть они действуют от одного Конгресса к другому и их не нужно принимать заново каждые два года.

Президент Сената является не более чем модератором; более того, он может принадлежать к другой политической партии, нежели та, которая контролирует палату, — ситуация, которая никогда не случается в Палате представителей. Он не назначает комитеты Сената и, следовательно, не имеет возможности предопределять характер законодательства. Более того, он не имеет полномочий контролировать дебаты посредством права предоставления слова. Традиции Сената требуют, чтобы он предоставлял слово первому сенатору, который поднялся для выступления, и чтобы он беспристрастно относился к членам обеих партий при предоставлении слова для дебатов.

Неограниченные дебаты. — До 1917 года одним из обычаев Сената было право на неограниченные дебаты. Благодаря малочисленности Сената в нем возможна гораздо большая свобода дискуссий, чем в Палате представителей, где насчитывается более чем в четыре раза больше членов. Дебаты также могут вестись со значительно большим удобством и гораздо эффективнее, поскольку размеры зала заседаний меньше и членам не нужно говорить во весь голос. В то время как член Палаты представителей может лишь изредка получить возможность произнести речь и притом всего на несколько минут, сенатор обычно может говорить столько, сколько пожелает. Сенаторы часто пользуются этой привилегией, чтобы произносить длинные речи не столько для того, чтобы убедить своих коллег, сколько для того, чтобы донести свои взгляды до всей страны или произвести впечатление на своих избирателей дома. Согласно правилам, действовавшим до 1917 года, право сенатора на дебаты не имело никаких ограничений. Эта привилегия время от времени использовалась ближе к концу сессии в целях «филибастерства» (filibustering). Таким образом, несколько сенаторов с сильными легкими, богатым словарным запасом и обильным запасом документов для чтения могли занимать время Сената неделями и мешать ему принимать меры, против которых они выступали. Множество раз в нашей истории отдельный сенатор заставлял Сенат отказываться от рассмотрения важных мер, угрожая исчерпать оставшееся время сессии выступлениями. В последние дни одной из сессий Конгресса сенатор от Висконсина непрерывно выступал более семнадцати часов, пытаясь помешать принятию закона о денежном обращении. Ближе к концу 64-го Конгресса (март 1917 г.) небольшая группа сенаторов прибегла к филибастерству, чтобы помешать Сенату проголосовать по законопроекту, наделяющему Президента полномочиями вооружать американские торговые суда в целях самообороны, несмотря на то, что почти все остальные сенаторы хотели принятия этого законопроекта. Вскоре после этого Сенат принял новое правило, которое позволяет голосованием в две трети голосов ограничить дебаты по любому вопросу до одного часа для каждого сенатора. Это правило было применено в ноябре 1919 года для прекращения затянувшегося обсуждения мирного договора с Германией.

Литература. — Бирд (Beard), «Американское правительство и политика» (American Government and Politics), гл. xiv. Брайс (Bryce), «Американское содружество» (The American Commonwealth) (сокращенное издание), гл. xiii-xv. Харт (Hart), «Фактическое правительство» (Actual Government), гл. xiv. Харрисон (Harrison), «Наша страна» (This Country of Ours), гл. iii. Райнш (Reinsch), «Американские легислатуры и законодательные методы» (American Legislatures and Legislative Methods), гл. i.

Документальные и иллюстративные материалы. — 1. Справочник Конгресса (Congressional Directory). 2. Правила Палаты представителей и Сената. 3. Прецеденты Палаты представителей, опубликованные в качестве официального документа в 1909 году. 4. Отчеты о заседаниях Конгресса (Congressional Record). 5. Образцы копий законопроектов и резолюций. 6. Последнее ежегодное послание Президента. 7. Копии отчетов комитетов. 8. Послания Президента о вето. 9. Схемы залов заседаний Палаты представителей и Сената.

Research Questions

1. Почему в законодательных органах необходимы правила процедуры?

2. С какой целью Конституция требует, чтобы каждая палата вела журнал своих заседаний?

3. Какая практика кажется вам более предпочтительной: американское правило, согласно которому каждая палата Конгресса самостоятельно разрешает споры о выборах своих членов, или английское правило, которое передает эти полномочия судам?