«Правительство в Соединенных Штатах: Национальное, штатное и местное»

Партийный ценз. Одна из самых сложных проблем при принятии законодательства, касающегося первичных выборов, заключается в том, как справедливо прописать квалификационные требования, которым должны соответствовать те, кому разрешено участвовать в праймериз. Избирателю часто бывает неловко и неприятно, когда при появлении на участках для подачи голоса его принуждают раскрывать свою партийную принадлежность, однако если от него этого не требуют, приверженцы одной партии могут с легкостью принять участие в праймериз другой с целью добиться выдвижения ее наиболее слабых кандидатов. Так, в одном западном городе несколько лет назад, где закон о праймериз не требовал декларации партийной принадлежности, большое число членов одной партии вошло в праймериз противоположной партии и добилось выдвижения ее самого слабого кандидата в мэры, благодаря чему на регулярных выборах партия, к которой принадлежали «захватчики», с легкостью смогла победить его со своим собственным кандидатом. «Открытые» праймериз доступны любому избирателю без исключения. Тем не менее большинство законов о праймериз настаивают на заявлении избирателем его партийной принадлежности как условия участия в праймериз, которые поэтому называются «закрытыми» праймериз. Обычно критерием членства является то, что избиратель должен был состоять в партии на последних выборах, а иногда он должен дать обязательство поддержать на предстоящих выборах кандидатов, выдвинутых на праймериз той партии, в которой он участвует.

Поскольку закрытые праймериз представляют собой выборы членами политической партии, независимые лица или те, кто не является приверженцем какой-либо партии, к участию не допускаются. Это деморализует реформаторские движения независимых избирателей, но, похоже, нет никакого способа исправить это положение. Иногда делается исключение на праймериз для выдвижения кандидатов на городские должности на том основании, что партийные линии не должны строго проводиться в местных состязаниях и что независимые движения должны поощряться.

Выдвижение съездами. До внедрения метода выдвижения кандидатов через прямые праймериз, о которых будет рассказано ниже, универсальным методом выдвижения был съезд, и он по-прежнему остается преобладающим методом во многих штатах.

Предварительная организация съезда. Съезд, как говорилось ранее, состоит из делегатов, избранных на первичных выборах. Дата и место проведения съезда объявляются партийным комитетом за несколько недель вперед. Он открывается председателем комитета, после чего избирается временный председатель съезда, и нередко вокруг этих выборов разворачивается острая борьба, особенно когда вероятна борьба за выдвижение основных должностных лиц, для выдвижения которых съезд был созван. Временный председатель, вступая в должность, обычно произносит речь, в которой превозносит партию за ее прошлые достижения, после чего обычно назначаются четыре комитета: один по организации, один по правилам, один по резолюциям и один по мандатам.

Комитеты съезда. Нередко от какого-либо округа или района появляются конкурирующие делегации, и съезд должен решить, какая из них имеет право на места. Вопросы такого рода передаются в мандатную комиссию [комитет по мандатам], которая после выслушивания обеих сторон докладывает съезду с рекомендацией о том, какая делегация должна получить места, и рекомендация комитета обычно, хотя и не всегда, утверждается. Иногда, впрочем, места получают обе конкурирующие делегации, причем каждому делегату разрешается иметь половину голоса.

Комитет по правилам вырабатывает правила процедуры, в соответствии с которыми должны вестись дела съезда; его доклад обычно принимается без изменений.

Комитет по постоянной организации предлагает имена кандидатов на должности постоянного председателя, секретаря и таких других должностных лиц съезда, которые могут потребоваться. Предложенные этим комитетом должностные лица обычно избираются, хотя порой съезд избирает другой список.

Председатель комитета по резолюциям представляет проект платформы, который принимается съездом, как правило, хотя и не всегда, без изменений.

Выдвижение кандидатур. Теперь съезд готов к главному делу, ради которого он был созван, а именно к выдвижению кандидатов, которых партия желает представить на должности, подлежащие замещению на предстоящих выборах. Имена кандидатов обычно представляются на съезде в высокопарных речах, а выдвижения, как правило, поддерживаются одним или несколькими делегатами. Затем продолжается голосование до тех пор, пока не будут сделаны все выдвижения. Иногда, когда на выдвижение выставлено более двух кандидатов, ни один из них не в состоянии обеспечить большинство, и возникает «тупик», длящийся порой дни или даже недели и завершающийся выдвижением «темной лошадки».

Возражения против метода съездов. Когда возникают тупики, выбранная «темная лошадка» оказывается, скорее всего, второсортным кандидатом. Другое возражение против метода выдвижения съездом заключается в том, что выдвижения часто определяются небольшим числом лидеров или «боссов», контролирующих съезд, и тем самым выдвижения не отражают выбор партии. Как такой съезд может контролироваться несколькими политиками, описывает внимательный автор, досконально знакомый с методами партийной работы [23]:

«Программа съезда на практике почти всегда определяется до мельчайших деталей еще до того, как съезд соберется. Партийный лидер, или „босс“, и его лейтенанты обсуждают относительные претензии кандидатов и решают, кто будет выдвинут. Партийная платформа пишется и представляется „боссу“ на утверждение. Должностные лица съезда согласуются, а их речи редактируются. Все это находится за рамками закона, который игнорирует существование партийного лидера и исходит из того, что делегаты свободны в проявлении собственного суждения. Подлинный интерес на съезде обычно сосредоточен на тайных совещаниях лидеров, которые ему предшествуют и на которых разгораются споры вокруг выдвижений, порой с большим упорством. „Список“ (slate) в итоге составляется по соглашению между лидерами, контролирующими большинство делегатов на съезде. Лидеры меньшинства могут либо капитулировать, либо заявить о своем протесте, представив на съезде имена других кандидатов с полной уверенностью в поражении, ибо в съездах штата редко бывает столь равное разделение сил, чтобы результат оставался под вопросом.

Пока лидеры решают, что должен делать съезд, делегаты предоставлены сами себе, не ведая о том, что происходит в „штабе“, где собрались лидеры. С ними не советуются, и их мнения не спрашивают. Часто они не знают, кого им предстоит выдвинуть, пока не услышат впервые в залах съезда имена кандидатов, согласованные лидерами. Хотя закон дает им право выставлять имена других кандидатов, они редко этим пользуются, а делегат, достаточно смелый, чтобы не подчиниться приказам, рассматривается с неодобрением».

Выдвижение народом: прямые праймериз. Примерно в 1889 году из-за растущего недовольства системой съездов некоторые штаты начали экспериментировать с методом народного выдвижения, то есть прямым выдвижением через праймериз вместо съезда. Вместо того чтобы призывать избирателей выбирать делегатов на съезд, которому поручалось задание по выдвижению, теперь их призывали голосовать непосредственно за самих кандидатов. Говорилось, что если избиратели компетентны выбирать делегатов на съезд, они в равной степени компетентны сами отбирать кандидатов. Движение за прямые праймериз, как это называлось, быстро распространилось, особенно на Юге и Западе. Таким образом, съезд был упразднен во многих штатах, за исключением случаев, когда он все еще сохраняется для выработки платформ, назначения центрального комитета и выбора делегатов на национальный съезд, а в некоторых штатах он был отменен даже для этих целей, поскольку были предусмотрены иные средства для решения этих вопросов.

Возражения. Прямые праймериз подвергались критике из-за того, что при них кандидатам на должности в штате необходимо объезжать весь штат, чтобы познакомиться с избирателями — задача, которая требует много времени и является очень дорогой. Такая система, утверждается, дает кандидату, обладающему досугом и богатством, решающее преимущество перед бедным человеком, который не может позволить себе связанные с этим крупные расходы.

Тем не менее метод прямых праймериз повсеместно приносил удовлетворение там, где он был принят.

Выдвижение по петиции. Хотя большинство кандидатов на государственные должности выдвигаются признанными политическими партиями, законы многих штатов разрешают выдвигать кандидатов также по петиции независимых избирателей. Процедура выдвижения по петиции заключается в том, что кандидат или его друзья готовят бумагу о выдвижении или петицию, содержащую название замещаемой должности, а также имя и место жительства кандидата, добиваются подписания ее определенным числом избирателей, а затем подают ее надлежащему избирательному должностному лицу. Количество подписей, необходимых для выдвижения, варьируется в зависимости от характера замещаемой должности и численности населения округа или территории, на которую распространяется юрисдикция должности. Так, в Нью-Йорке петиция о выдвижении кандидата на должность в масштабе штата должна содержать подписи по меньшей мере 12 000 законных избирателей (включая не менее 50 от каждого округа), в то время как в Массачусетсе достаточно 1 000. Для выдвижения кандидатов на местные должности требуемое количество петиционеров меньше. Так, в Нью-Йорке кандидаты в легислатуру могут выдвигаться 500 избирателями; в Массачусетсе кандидаты на местные должности могут выдвигаться петициями, подписанными одним процентом от числа избирателей.

Литература. — Бирд, «Американское правительство и политика», гл. vii, xxx. Брайс, «Американское содружество» (сокращенное издание), гл. xlv. Фуллер, «Правительство во главе с народом», гл. iv, v, xi. Харт, «Фактическое правительство», гл. v. Мерриам, «Праймериз», гл. i, v.

Документальные и иллюстративные материалы. — 1. Законодательный справочник или официальный ежегодник штата. 2. Копия закона штата о предварительных выборах. 3. Агитационные пособия Демократической и Республиканской партий. 4. Копии партийных платформ. 5. Образцы бюллетеней. 6. Копии мандатов делегатов, свидетельств о выдвижении, петиций и т. д.

Research Questions

1. Считаете ли вы политические партии необходимыми при системе народного правления? Было бы лучше, если бы в каждом штате Союза было по меньшей мере две сильные политические партии вместо одной, как это фактически имеет место в некоторых южных штатах, а также в некоторых северных?

2. Считаете ли вы, что каждый избиратель должен вступить в какую-либо политическую партию и поддерживать ее кандидатов и курс? Предположим, он не одобряет кандидатов, выдвинутых ею, и принятый ею курс, — что ему делать? Следует ли поощрять независимое голосование? Если да, то почему?

3. Сколько голосов подала Демократическая партия в вашем штате за губернатора на последних выборах? Сколько — Республиканская партия?

4. Как формируется государственный центральный комитет каждой партии в вашем штате? Кто является членами от вашего округа или района?

5. В каких местах проводились последние съезды Демократической и Республиканской партий вашего штата? Сколько делегатов было на каждом из них?

6. Как выдвигаются муниципальные должностные лица в вашем штате?

7. Существует ли в вашем штате закон о праймериз? Если да, то каковы его положения?

8. Введен ли в вашем штате метод выдвижения посредством прямых праймериз? Если да, то к каким должностям он применяется? Как отбираются члены партийных комитетов? Какой ценз предусматривает закон о праймериз вашего штата для участия в праймериз? Позволяет ли он гражданам выразить свой выбор в отношении сенатора Соединенных Штатов? В каком порядке располагаются кандидаты в избирательном бюллетене для праймериз? Приняла ли большая доля избирателей участие в последних праймериз? Какая дата установлена для проведения праймериз?

9. Выдвигаются ли какие-либо должностные лица в вашем штате на съездах?

10. Если кандидаты в вашем штате выдвигаются посредством прямых праймериз, то каков разработанный метод подготовки партийной платформы?

ГЛАВА IX

СОЗДАНИЕ СОЮЗА

Статьи конфедерации. — Континентальный конгресс, руководивший общими делами Союза на ранних этапах Революции, представлял собой орган, власть которого не определялась никакой конституцией или основным законом. Он взял на себя широкие полномочия в вере в то, что народ, полагаясь на его патриотизм и мудрость, смирится с его актами. Тем не менее, штаты еще не были тесно объединены, и каждый волен был идти своим путем. С течением времени преимущества союза становились все более очевидными, и штаты начали осознавать желательность создания общего правительства с более широкими полномочиями и определенной властью. После дебатов, продолжавшихся с перерывами более года, Конгресс принял в ноябре 1777 года документ, названный Статьями конфедерации, который должен был вступить в силу после ратификации всеми штатами.

Ратификация Статей. — В течение 1778 и 1779 годов все штаты, кроме Мэриленда, ратифицировали Статьи. Мэриленд воздержалась от одобрения, поскольку сомневалась в преимуществах союза между штатами, некоторые из которых владели обширными территориями на Западе, в то время как другие — нет. Штатами, претендовавшими на земли к северо-западу от реки Огайо, были Виргиния, Нью-Йорк, Массачусетс и Коннектикут. Поскольку эти земли были отобраны у Великобритании в то время, когда эта держава была ослаблена войной со всеми штатами, Мэриленд настаивала в качестве условия своего присоединения, чтобы штаты, претендующие на эти земли, передали их нации на благо всех штатов. Этот аргумент воззвал к чувству патриотизма и справедливости штатов, претендующих на эту северо-западную территорию, и в течение следующих нескольких лет они уступили большую часть своих земель Соединенным Штатам на общее благо. Когда стало очевидным, что это будет сделано, Мэриленд ратифицировала Статьи, и конфедерация штатов завершилась.

Правительство по Статьям. — Сформированная таким образом конфедерация была названа «прочным союзом дружбы» под наименованием «Соединенные Штаты Америки», и ее заявленной целью было обеспечение общей обороны штатов, безопасности их свобод и их взаимного и общего благополучия. Для достижения этих целей штаты обязались оказывать друг другу помощь против любых нападений на любого или всех из них под каким бы то ни было предлогом.

Для ведения определенных дел, общих для штатов, составляющих Конфедерацию, Статьи предусматривали ежегодный Конгресс делегатов, избираемых штатами, причем ни один штат не должен был быть представлен менее чем двумя членами или более чем семью. В отличие от Континентального конгресса, Конгрессу Конфедерации были предоставлены прямые полномочия для ведения определенных дел, и поэтому ему не нужно было брать на себя полномочия, которые он осуществлял. Среди них были полномочия объявлять войну и заключать мир; отправлять и принимать дипломатических представителей; заключать договоры; устанавливать правила относительно захватов в открытом море; выдавать каперские свидетельства и свидетельства о репризале; разрешать споры между штатами по петиции спорящих сторон; регулировать сплав и стоимость монеты, отчеканенной ли по авторитету Конгресса или штатами; устанавливать стандарт мер и весов на всей территории Соединенных Штатов; регулировать торговлю и сношения с индейцами; устанавливать правила управления сухопутными и военно-морскими силами; учреждать почтовые отделения и несколько других полномочий аналогичного характера.

Однако не было предусмотрено ни исполнительного департамента, ни национального судопроизводства, за единственным исключением апелляционного суда по делам, связанным с захватами в открытом море во время войны.

Запреты в отношении штатов. — В интересах общего мира и безопасности штатам было запрещено, за исключением случаев согласия Конгресса, направлять дипломатических представителей в зарубежные страны, заключать договоры или союзы, взимать какие-либо пошлины на товары, ввозимые из-за рубежа, если такие пошлины противоречили бы положениям иностранных договоров; содержать военные корабли в мирное время; вести войну; выдавать каперские свидетельства и свидетельства о репризале.

Недостатки Статей конфедерации. — Хотя Статьи конфедерации оказались весьма ценными для обеспечения согласованности действий между штатами в определенных вопросах, слабости созданного ими союза и дефекты предусмотренного ими правительственного аппарата вскоре оказались серьезными.

Штаты сохранили слишком много власти. — Союз оказался рыхлейшим объединением, в котором штаты по большей части делали то, что им нравилось. Каждая сохраняла свой суверенитет и не могла быть принуждена к выполнению своих обязательств как члена Конфедерации. Некоторые из них намеренно нарушили мирный договор с Великобританией, и Конгресс был неспособен предотвратить такие нарушения. Поскольку Конгресс был бессилен выполнять условия договора, Великобритания отказалась выполнять свои обязательства по нему. Поскольку не было создано ни исполнительного департамента, ни судов для принудительного исполнения и применения законов, принятых Конгрессом, нация была вынуждена полагаться на штаты в исполнении своей воли.

Конгресс был организован плохо. — В организации и процедуре Конгресса имелись серьезные дефекты. Ни один член не мог служить более трех лет из шести, и каждый штат платил своим членам и мог отозвать их по своему усмотрению. Таким образом подчеркивалась зависимость представителя от своего штата и минимизировался его характер как национального представителя. Хуже этого было положение, позволявшее каждому штату, независимо от его населения и размера, иметь лишь один голос в Конгрессе. Таким образом, Джорджия с населением всего в несколько тысяч душ обладала той же властью во всех вопросах национального законодательства, что и Виргиния, хотя население Виргинии было примерно в шестнадцать раз больше. Еще одной серьезной слабостью было правило, требовавшее согласия девяти штатов для принятия любого важного законопроекта, такого как законопроекты о заимствовании или ассигновании денег, выпуске кредитных билетов, объявлении войны, заключении договоров, чеканке монет, строительстве военных кораблей, наборе вооруженных сил, выборе командиров и т. п. Поскольку зачастую было невозможно обеспечить согласие столь большой доли штатов, необходимое законодательство часто предотвращалось оппозицией нескольких членов или отсутствием кворума. Так, в апреле 1783 года присутствовало лишь двадцать пять членов из одиннадцати штатов, причем девять были представлены лишь двумя членами каждый. Таким образом, три члена могли бы отклонить любую важную меру. [24]

У Конгресса не было полномочий по налогообложению. — Мало того, что недостатки в организации и процедуре Конгресса носили серьезный характер, полномочия, возложенные на него Статьями конфедерации, были настолько скудны, что его власть была чуть больше тени и имела малый вес. Одним из важнейших полномочий правительства является налогообложение, однако у Конгресса не было полномочий налагать ни доллара налогов на любое физическое лицо в стране. Деньги были нужны для выплаты жалованья солдатам, сражавшимся в битвах страны, для выплаты жалованья и расходов дипломатическим представителям, отправленным в Европу для переговоров по договорам и испрошения помощи у иностранных друзей, для выплаты процентов по займам, полученным во Франции и Голландии, для покрытия расходов на строительство военных кораблей и снаряжение армии, а также для покрытия различных других расходов, которые любое правительство неизбежно должно нести, однако правительство Конфедерации было бессильно собрать необходимые средства путем налогообложения. В отсутствие каких-либо полномочий по введению и сбору налогов Конгресс принял политику распределения национальных расходов между штатами. Но ни один штат не мог быть принужден внести ни доллара в свою квоту; некоторые из них фактически вносили мало, а большинство тех, кто откликнулся на призыв Конгресса, делали это неохотно и с опозданием. Из 15 000 000 долларов, распределенных между штатами в период с 1781 по 1786 год, фактически было выплачено менее 2 000 000 долларов. Часто в казне Конфедерации не было ни доллара для погашения обязательств правительства.

Было предпринято две попытки внести поправки в Статьи конфедерации, чтобы предоставить Конгрессу право вводить пятипроцентную таможенную пошлину на импортные товары, но поскольку для принятия поправки требовалось согласие каждого из тринадцати штатов, план провалился — в обоих случаях из-за оппозиции со стороны единственного штата.

Конгресс не имел полномочий регулировать торговлю ни с зарубежными странами, ни между самими штатами. Это был серьезный дефект. У каждого штата была своя система тарифов и собственные таможни, и он собирал собственные пошлины на товары, ввозимые в его порты из-за рубежа. Поскольку каждый штат стремился эксплуатировать этот источник доходов для себя, он естественным образом разрабатывал свои тарифные правила и законы о тоннаже таким образом, чтобы привлекать внешнюю торговлю в свои собственные порты. То же самое касалось и торговли между самими штатами. Каждый формировал свои торговые правила со своими соседями в соответствии со своими эгоистичными интересами и без учета общего блага. Результатом были постоянные ревности, разногласия, а иногда и репризалы с ответными мерами. Нью-Йорк ввел импортную пошлину на определенные товары, ввозимые из его менее удачливых соседей, Коннектикута и Нью-Джерси, и каждый в свою очередь отвечал взаимностью как мог. Для целей внешней и межштатной торговли каждый штат был самостоятельной нацией, а Конфедерация была ничтожеством.

Аннаполисский конвент. — Худшие из описанных выше бед достигли кульминации в 1786 году, и политические лидеры Америки, такие как Гамильтон и Вашингтон, были убеждены, что правительство Конфедерации должно быть либо пересмотрено, либо полностью заменено новой системой. В сентябре 1786 года в Аннаполисе, штат Мэриленд, собрался конвент делегатов от пяти штатов, а именно Нью-Йорка, Нью-Джерси, Пенсильвании, Делавера и Виргинии, созванный по инициативе законодательного собрания Виргинии для рассмотрения вопроса о единообразном регулировании торговли между штатами, отсутствие которого стало одним из главных бедствий Конфедерации. Было представлено так мало штатов, что конвент решил не приступать к делу, для которого он был созван, а вместо этого решил приложить усилия для созыва конвента, представляющего все штаты и уполномоченного рассмотреть вопрос о всеобщем пересмотре Статей конфедерации, чтобы сделать их более адекватными потребностям нации. Соответственно, была принята резолюция, подготовленная Александром Гамильтоном, одним из делегатов от Нью-Йорка, призывающая штаты назначить делегатов на конвент, который должен состояться в Филадельфии в следующий второй понедельник мая с целью пересмотра Статей конфедерации.

Конституционный конвент 1787 года; состав участников. — Во исполнение этой резолюции все штаты, кроме Род-Айленда, незамедлительно назначили делегатов; неучастие Род-Айленда объяснялось ее удовлетворением Конфедерацией, при которой она пользовалась большими торговыми преимуществами, чем могла надеяться получить в случае внесения поправок в Статьи, лишающих штаты контроля над торговлей. Всего в конвенте в разное время заседали пятьдесят пять членов, хотя Конституцию подписали только тридцать девять. Из Виргинии прибыли Джордж Вашингтон, Эдмунд Рэндольф и Джеймс Мэдисон; из Массачусетса — Руфус Кинг и Элбридж Герри; из Коннектикута — Уильям Сэмюэл Джонсон и Роджер Шерман; из Нью-Гэмпшира — Джон Лэнгдон; из Нью-Йорка — Александр Гамильтон; из Нью-Джерси — Уильям Ливингстон и Уильям Патерсон; из Пенсильвании — Бенджамин Франклин, Роберт и Гувернер Моррисы, Джаред Ингерсолл и Джеймс Уилсон; из Делавера — Джон Дикинсон; из Южной Каролины — Джон Ратледж, Чарльз Пинкни и Чарльз Коутсворт Пинкни. Некоторые из делегатов, такие как Бенджамин Франклин, были членами Олбанского конгресса еще в 1754 году; некоторые были членами Конгресса по закону о гербовом сборе 1765 года; большинство из них заседали в Континентальном конгрессе или Конгрессах Конфедерации; а ряд из них подписали Декларацию независимости. Очень многие из них служили в законодательных собраниях своих штатов, и из всего числа не было ни одного, кто не имел бы определенного законодательного опыта.

Работа конвента 1787 года. — Когда конвент был должным образом организован, делегации нескольких штатов представили «планы» предлагаемой конституции, которые стали основой для последующего обсуждения.

План Виргинии. — План, представленный делегацией Виргинии, отражал взгляды делегатов от более крупных и густонаселенных штатов, и принятая в окончательном виде Конституция в большей степени воплощала черты этого плана, чем какого-либо другого. Самой важной резолюцией этого плана было то, что должно быть создано национальное правительство, состоящее из высшего законодательного, судебного и исполнительного органов. Эта резолюция, принятая в комитете всей палаты, прямо затрагивала корень главного зла существовавшей системы, которая не содержала никаких положений об исполнительном или судебном департаменте. Она также признавала то, что стало фундаментальной доктриной американской политической науки, а именно разделение законодательных, исполнительных и судебных функций.

План Нью-Джерси. — Взгляды делегатов от малых штатов были воплощены в плане Нью-Джерси, который был представлен конвенту Уильямом Патерсоном. В целом план Нью-Джерси предусматривал сохранение основных черт существующей системы, за исключением того, что он предлагал расширить полномочия Конгресса, чтобы сделать его власть более эффективной. По мнению малых штатов, это было все, что требовалось для устранения существовавших пороков.

Проблема представительства в Конгрессе. — Конвент без долгих обсуждений решил, что Конгресс должен состоять из двух палат или домов, а не из одной, как это было при Статьях конфедерации. После этого следующей задачей стало определение основы представительства в каждой из них. Это оказалось одной из самых сложных задач конвента. Делегаты от крупных штатов настаивали на том, чтобы представительство в обеих палатах основывалось на численности населения, так что такой штат, как Виргиния, с населением в шестнадцать раз большим, чем у Джорджии, должен иметь в шестнадцать раз больше представителей в Конгрессе. Но против этой системы пропорционального представительства возражали делегаты от малых штатов. Они утверждали, что важность штата не должна измеряться его населением; что штаты являются суверенными политическими образованиями, и когда дело доходило до участия в управлении нацией, они все равны — как крупные, так и малые. Не было больше оснований, говорил делегат от одного из малых штатов, для того чтобы крупный штат имел больше представительства в Конгрессе, чем для того, чтобы у крупного человека было больше голосов, чем у маленького. Какое-то время разногласия казались непримиримыми, и не раз казалось, что из-за этого вопроса конвент будет сорван. Однако дух компромисса восторжествовал, и в конце концов было решено, что штаты должны быть представлены в Сенате на равных основаниях, а в Палате представителей — пропорционально численности их населения. В результате этого правила Невада сегодня с населением менее 100 000 человек направляет в Вашингтон столько же сенаторов, сколько и Нью-Йорк с населением около 10 000 000 душ. Нью-Йорк, с другой стороны, направляет в Конгресс сорок трех представителей, тогда как Невада — только одного. Это был первый великий компромисс Конституции.

Вопрос учета рабов. — Следующей проблемой, которая была почти столь же сложной и которую также пришлось решать путем компромисса, был вопрос о том, следует ли учитывать рабов при определении населения штата для целей представительства. Делегаты от южных штатов утверждали, что рабы являются важным фактором, способствующим богатству и могуществу страны, и поэтому их следует учитывать для целей представительства. Против этого аргумента делегаты от северных штатов, где численность рабского населения была незначительной, возражали на том основании, что рабы по закону рассматривались исключительно как имущество и не имели права голоса в штатах, где они проживали. Обсуждение этого вопроса было долгим и порой бурным, но в конце концов был достигнут компромисс, согласно которому было решено, что при определении численности населения для целей представительства будет учитываться все белое население, но только три пятых рабов. В то же время было решено, что прямые налоги между штатами должны распределяться на той же основе. Этот компромисс был благоприятным для рабовладельческих штатов тем, что давал им увеличенное количество представителей, но был неблагоприятным тем, что увеличивал их долю прямых налогов. Это известно как компромисс трех пятых.

Федеральное регулирование торговли. — Другой вопрос, ставший предметом жарких дискуссий, касался национального контроля над торговлей. Северные штаты хотели, чтобы Конгрессу были предоставлены полномочия по регулированию торговли, но южные штаты, поставлявшие в то время основные статьи экспорта, опасались, что эти полномочия могут быть использованы таким образом, чтобы нанести ущерб их торговле, а также могут быть использованы для запрета работорговли и тем самым помешать южным плантаторам пополнять свои фермы рабочей силой. Соответственно, они настаивали на том, чтобы Конгрессу было прямо запрещено вмешиваться в импорт рабов и чтобы ему разрешалось принимать навигационные акты только большинством в две трети голосов обеих палат. Весь этот вопрос в конце концов был урегулирован компромиссом, который запрещал Конгрессу вмешиваться в импорт рабов до 1808 года, но позволял ему принимать законы большинством голосов для регулирования торговли. Это был последний великий компромисс Конституции.

Другие компромиссы. — Множество других вопросов были решены на основе компромисса, хотя ни один из них не вызывал столько обсуждений, как три упомянутых выше. Некоторые сожалели, что такие компромиссы, как тот, который предоставляет штатам равенство представительства в Сенате, а также тот, который разрешал представительство на основе рабского населения, вообще попали в Конституцию; но несомненно, что без этих компромиссов Конституция никогда не была бы принята.

После урегулирования вышеупомянутых вопросов работа по составлению Конституции шла с меньшими трудностями. Наконец, 17 сентября готовый проект был подписан тридцатью девятью делегатами, после чего конвент закрылся. Несколько человек отсутствовали и не подписали по этой причине; другие, такие как Герри из Массачусетса и Мейсон из Виргинии, не одобряли Конституцию и отказались поставить свои подписи.

Ратификация Конституции. — Перед закрытием конвент постановил направить проект Конституции в Конгресс с просьбой передать документ законодательным собраниям различных штатов, а те, в свою очередь, должны представить его на конвенты для ратификации. Кроме того, было согласовано, что после его ратификации конвентами в девяти штатах он вступит в силу между такими ратифицировавшими штатами.

Оппозиция Конституции. — Как только текст Конституции стал известен жителям штатов, на нее обрушился поток критики практически из всех частей страны. Те, кто одобрял Конституцию и выступал за ее ратификацию, назывались федералистами; те, кто выступал против нее, — антифедералистами. Основными причинами оппозиции были то, что, предусматривая создание национального правительства с обширными полномочиями, Конституция в значительной степени пожертвовала правами штатов; что такое правительство окажется опасным для свобод народа; что предусмотренный Конституцией президент может стать диктатором и тираном; что Сенат будет олигархией; и что федеральная Конституция, в отличие от конституций штатов, не содержит билля о правах для защиты народа от правительственных посягательств на их неотъемлемые права, такие как свобода слова, свобода печати, свобода религиозного культа, свобода собраний и т. п. Последнее из упомянутых возражений было снято заверениями со стороны сторонников Конституции в том, что в случае ратификации они постараются внести поправки в Конституцию при первой же возможности таким образом, чтобы обеспечить надлежащие гарантии безопасности этих прав, — обещание, которое было выполнено вскоре после вступления нового правительства в силу путем принятия первых десяти поправок.

Ратификация штатами. — Первым штатом, ратифицировавшим Конституцию, стал Делавер — один из малых штатов, делегаты которого на Филадельфийском конвенте были решительно против изменения существующей системы. Этот штат ратифицировал ее 6 декабря 1787 года без единого голоса против. Вскоре за его действием последовала Пенсильвания, Нью-Джерси, Джорджия и Коннектикут, причем последние три были малыми штатами, делегаты которых на Филадельфийском конвенте также находились в оппозиции. Однако в Пенсильвании Конституция была ратифицирована с меньшим единодушием и только после ожесточенной борьбы, в ходе которой антифедералисты нападали практически на каждую ее часть. Массачусетс ратифицировал ее следующим, хотя и с небольшим большинством, поскольку многие ведущие граждане выступали против или были равнодушны. Мэриленд и Южная Каролина последовали за ними, и, наконец, благоприятное решение Нью-Гэмпшира 21 июня 1788 года обеспечило ее успех, поскольку девять штатов к тому моменту ратифицировали ее, и Конституция могла быть введена в действие между штатами, сделавшими это. Четыре дня спустя, еще до получения известий о ратификации Нью-Гэмпшира, Виргиния последовала примеру и ратифицировала ее, несмотря на мощную оппозицию Патрика Генри, Мейсона, Ли и других.

Теперь внимание переключилось на Нью-Йорк, где, как считалось, противники Конституции составляли большинство. Географически Нью-Йорк напоминал клин, разделявший Союз на две части, и поэтому его присоединение было особенно желательно. Благодаря своему благоприятному торговому положению штат пользовался большими преимуществами при Статьях конфедерации, поскольку он мог собирать и направлять в собственную казну пошлины на все товары, поступающие в его порты из-за рубежа, — привилегия, которой он лишился бы по Конституции. Были веские причины, почему он медлил менять свое положение на менее благоприятное. Когда собрался государственный конвент для принятия мер по Конституции, выяснилось, что около двух третей членов сначала выступали против ратификации. Однако среди друзей Конституции был Александр Гамильтон, чей мощный аргумент возобладал, и Конституция была ратифицирована большинством в три голоса.

Род-Айленд, как и Нью-Йорк, пользовался благоприятным положением при Статьях конфедерации и не разделял симпатий к Конституции. Она отказалась ратифицировать ее и оставалась вне Союза до мая 1790 года, более чем через год после вступления Конституции в силу. Северная Каролина также отказывалась ратифицировать ее до ноября 1789 года.

Конституция вступает в силу. — Когда ратификация Конституции была обеспечена, старый Конгресс Конфедерации постановил, что новое правительство должно вступить в силу 4 марта 1789 года. Тем временем сенаторы и представители были избраны в качестве первых членов нового Конгресса, а Джордж Вашингтон был избран президентом. Так старая Конфедерация ушла в прошлое, и новая Республика вступила на свой великий путь.

Созданная система правления. — Правительство, созданное Конституцией, носит федеративный характер; то есть оно состоит из системы национального правительства и правительств штатов под общим суверенитетом. Это республика в отличие от такой ограниченной монархии, как британская; то есть это правительство, имеющее избираемое народом исполнительное лицо, а не номинальное исполнительное лицо, занимающее свой пост пожизненно на основе наследственного права, которое политически безответственно и правит через министров, ответственных перед парламентом за его действия. Оно также отличается от конфедеративного правительства или той формы, в которой штаты практически суверенны и в которой общее правительство является не более чем агентом штатов для заботы об очень немногих вопросах общего значения, таких как защита от внешней агрессии. Наконец, американская система является народным, а не аристократическим правлением, то есть это правление народных масс, а не правление избранного меньшинства.

Литература. — Эндрюс, «Руководство по Конституции», гл. ii. Бирд, «Американское правительство и политика», гл. iii. Брайс, «Американское содружество» (сокращенное издание), гл. ii. Фиск, «Критический период американской истории», гл. vi-vii. Хинсдейл, «Американское правительство», гл. vii-xi.

Документальные материалы. — 1. Статьи конфедерации. 2. Конституция.

Research Questions

1. Проследите шаги, приведшие к созыву конвента, разработавшего Конституцию.

2. Как выбирались делегаты на конвент? Какова в целом была природа их инструкций? Кто был самым старым делегатом? Самым молодым? Самым выдающимся? Кто из них подписал Декларацию независимости? Кто исполнял обязанности председателя конвента?

3. Назовите членов конвента, которые отказались подписать Конституцию.

4. Почему Гамильтон, автор резолюции о созыве конвента, принял столь малое участие в работе над Конституцией?

5. Почему Нью-Йорк не отправил на конвент своих самых способных людей?

6. Организовался ли конвент в комитеты для ведения дел?

7. Каково было отношение некоторых делегатов от восточных штатов к Западу?

8. Какая часть страны в целом была за Конституцию, а какая — против?

9. Каковы были некоторые возражения против ее принятия?

10. Почему Конституция не выносилась на прямое голосование народа, как это принято в отношении конституций штатов?

11. Когда проект завершенной Конституции был представлен Конгрессу Конфедерации, внес ли этот орган какие-либо изменения в него перед передачей штатам?

12. Могли ли Северная Каролина и Род-Айленд навсегда остаться вне Союза? Если да, то каков был бы их статус?

13. Считаете ли вы, что настало время, когда наилучшие интересы страны требуют новой Конституции? Каково ваше мнение о предложении о том, что страна переросла Конституцию?

14. Каковы, в свете более чем векового опыта, по вашему мнению, некоторые недостатки Конституции?

ГЛАВА X

ДВЕ ПАЛАТЫ КОНГРЕССА

Палата представителей. — Конституция предусматривает, что национальная Палата представителей — нижняя палата Конгресса — должна состоять из членов, избираемых каждые два года посредством всеобщих выборов. При Статьях конфедерации члены старого Конгресса избирались ежегодно, но этот срок был слишком коротким, чтобы позволить им приобрести ту осведомленность об их обязанностях, которая необходима для эффективного законодательства. Срок полномочий представителя начинается 4 марта в нечетные годы, хотя Конгресс не собирается до первого понедельника декабря следующего года, если только президент не созовет его на внеочередную сессию раньше.

Сессии Конгресса. — У каждого Конгресса есть две регулярные сессии: длинная сессия, которая начинается в первый понедельник декабря нечетных годов и длится до некоторого времени следующей весной или летом, и короткая сессия, которая начинается в ту же дату в четные годы и длится до 4 марта следующего года, когда истекают сроки полномочий всех представителей. Каждый Конгресс нумеруется, начиная с первого, начавшегося 4 марта 1789 года. Шестьдесят седьмой Конгресс начался 4 марта 1921 года и завершится 4 марта 1923 года. Внеочередные сессии иногда созываются президентом для рассмотрения вопросов особой важности, по которым необходимо принять меры до заседания регулярной сессии. С 1789 по 1921 год было проведено всего девятнадцать таких сессий, последняя из которых была созвана президентом Гардингом для встречи в апреле 1921 года для рассмотрения тарифных и налоговых мер и пересмотра международных отношений.

Количество и распределение представителей. — Конституция предусматривала, что первая Палата представителей должна состоять из шестидесяти пяти членов, но как только будет проведена перепись жителей, это число должно быть распределено между различными штатами на основе численности населения, не превышая одного на каждые 30 000 жителей. После проведения каждой десятилетней переписи Конгресс производит новое распределение на основе нового населения. Общее количество представителей в настоящее время составляет 435 человек, [25] что соответствует пропорции одного члена на каждые 211 877 жителей, что известна как коэффициент представительства в Конгрессе. Наибольшее число от какого-либо одного штата составляет сорок три — это количество от Нью-Йорка. В Пенсильвании тридцать шесть, в Иллинойсе — двадцать семь, в Огайо — двадцать два и так далее по списку. Пять штатов имеют право только на одного члена каждый, а именно Аризона, Делавер, Невада, Нью-Мексико и Вайоминг. Поскольку население нескольких из этих штатов меньше коэффициента представительства, они могли бы не иметь права ни на одного члена, если бы не положение в Конституции, которое гласит, что каждый штат должен иметь по меньшей мере одного представителя.

Выборы представителей. — Конституция предусматривает, что представители должны избираться в каждом штате голосами тех лиц, которые имеют право голоса за членов нижней палаты законодательного собрания этого штата. Таким образом, требования для участия в выборе национальных представителей сильно различаются в разных штатах. Но выбор должен быть сделан народом, а не законодательным собранием или исполнительным назначением, и в соответствии с Пятнадцатой и Девятнадцатой поправками к федеральной Конституции штаты не могут при установлении избирательного права дискриминировать какую-либо категорию лиц из-за их цвета кожи, расы или пола. С учетом этих ограничений штаты практически свободны в ограничении права голоса за национальных представителей теми своими гражданами, которых они сочтут нужным. Правда, Четырнадцатая поправка гласит, что всякий раз, когда штат ограничивает право своих совершеннолетних граждан мужского пола на голосование, за исключением случаев совершения преступления, его представительство в Конгрессе должно быть пропорционально сокращено, но это положение никогда не применялось на практике. Некоторые государственные деятели считают, что оно фактически было заменено Пятнадцатой поправкой.

United States Senate Chamber

United States House of Representatives

Способ избрания представителей. — Как и в определении цензов избирателей представителей, так и в их избрании штатам предоставлена свобода действий, за исключением положения Конституции, наделяющего Конгресс полномочиями изменять правила штатов в отношении способа и времени избрания членов. Долгое время Конгресс не пользовался своими полномочиями в этом отношении, и каждый штат избирал своих представителей тогда, когда хотел, и таким способом, как ему нравилось. Некоторые штаты избирали своих представителей по общему списку от штата в целом, в то время как другие избирали их по округам; одни выбирали тайным голосованием, другие — нет. Чтобы обеспечить единообразие в отношении метода избрания, Конгресс постановил в 1842 году, что представители должны избираться по округам смежной территории, содержащим население, по возможности близкое к коэффициенту представительства. В 1871 году он постановил, что они должны избираться с помощью письменных или печатных бюллетеней (позже также было разрешено голосование с помощью машин для голосования). В 1872 году он постановил, что представители должны избираться в один и тот же день по всему Союзу, а именно в вторник после первого понедельника ноября. [26]

Джерримендеринг. — Когда после десятилетней переписи определяется количество представителей, на которое имеет право каждый штат, на законодательное собрание возлагается обязанность разделить штат на столько округов, сколько представителей ему положено. [27] При осуществлении этого полномочия политическая партия, контролирующая законодательное собрание, может сформировать округа несправедливым образом, чтобы сделать возможным избрание партией большего числа представителей, чем ей положено по силе ее голосов. Это делается путем включения округов (графств), в которых противоположная партия имеет подавляющее большинство, в одни и те же округа, так что она может избрать нескольких членов большими большинством, в то время как другая партия побеждает в остальных округах с небольшим перевесом. Таким образом, избирательная сила правящей партии экономится, в то время как сила другой партии концентрируется в нескольких округах и сводится к минимуму. Эта практика известна как «джерримендеринг» и к ней часто прибегали обе великие политические партии, иногда таким образом, что это приводило к вопиющей несправедливости по отношению к партии меньшинства.

Требование о том, чтобы округа содержали по возможности равное население, иногда вопиюще нарушается. Так, один из республиканских округов в Нью-Йорке недавно содержал 165 701 жителя, в то время как один из демократических округов имел население в 450 000 человек. В 1910 году один из округов Иллинойса содержал 167 000 человек, в то время как другой — 349 000.

Иногда округа конструируются так, что имеют фантастическую форму. Так, один округ в Миссисипи несколько лет назад был назван округом «шнурок» из-за своей длинной нерегулярной формы. Он тянулся вдоль реки Миссисипи по всей длине штата, хотя в одном месте его ширина составляла менее тридцати миль.

Цензы представителей. — Чтобы иметь право быть избранным в Палату представителей, лицо должно быть гражданином Соединенных Штатов не менее семи лет, достичь возраста двадцати пяти лет и быть жителем того штата, от которого оно избирается. Проживание в конкретном округе, который представляет член палаты, не требуется Конституцией или законами Соединенных Штатов, но почти всегда требуется общественным мнением. Нерезидент, каким бы способным и выдающимся государственным деятелем он ни был, имел бы мало шансов на избрание.

Возражения против требования о проживании. — Этот обычай настаивать на проживании в округе часто критиковался, особенно иностранными авторами, как серьезный дефект в нашей системе представительства. Он резко контрастирует с практикой в Великобритании, где члены парламента очень часто избираются из других округов, нежели те, в которых они проживают. Перспективные лондонские барристеры нередко избираются представлять сельские округа, в которых они практически чужие. Покойный Уильям Э. Гладстон, житель Уэльса, долгое время представлял шотландский округ. Когда важный лидер какой-либо партии в Палате общин терпит поражение в своем домашнем округе, обычной практикой является выставление его кандидатуры в каком-либо округе, где у его партии есть надежное большинство. В Соединенных Штатах в таком случае карьера человека в Конгрессе, вероятно, подошла бы к концу.

Наконец, одним из худших пороков окружной системы является то, что она заставляет члена палаты чувствовать себя представителем не Соединенных Штатов в целом, а той местности, которая его избирает. Вместо того чтобы придерживаться широких взглядов на чисто национальные вопросы, его взгляды имеют тенденцию сужаться, и он голосует и действует со ссылкой на благополучие собственного округа, а не на благо всей страны. С другой стороны, в пользу окружной системы можно сказать, что она лучше приспособлена для обеспечения местного представительства и делает ответственность перед избирателями члена более эффективной.

Сенат. — Цели. — Что касается желательности создания национального законодательного органа из двух палат, среди членов конвента было мало разногласий. Опыт работы с однопалатным конгрессом в период Конфедерации выявил определенные дефекты в такой организации. Более того, все законодательные собрания штатов, кроме двух, состояли из двух палат, и эти исключения были обречены вскоре исчезнуть. Если законодательное собрание штата должно состоять из двух палат, то тем более важно, чтобы национальный конгресс имел двухпалатную организацию, поскольку, поскольку союз состоял из штатов, было желательно предусмотреть отдельную палату, в которой они могли бы быть представлены как составные политические единицы, точно так же как другая палата должна была быть органом, представляющим народ без учета политических делений. Помимо соображений, проистекающих из характера федеративной системы, существовали обычные преимущества, которые мы связываем с двухпалатной системой, такие как защита от поспешного и необдуманного законодательства, страховка от возможного деспотизма одной палаты и т. п. Решив, что Конгресс должен состоять из двух палат, конвент счел, что если верхняя палата должна оказывать эффективное сдерживающее влияние на нижнюю палату, она не должна быть простой дубликацией последней, а должна быть сформирована иначе. Она должна в определенной степени быть более консервативным органом, чем нижняя палата, которая, будучи избранной народом, будет склоняться к радикализму; поэтому она должна быть меньше по размеру, ее члены должны избираться на более длительный срок и другим методом, к ним должны предъявляться более высокие требования к возрасту и проживанию, и ей должны быть предоставлены определенные полномочия, которые не были переданы нижней палате, такие как участие в назначении, заключении договоров и судебных полномочиях.

Срок полномочий. — Как уже отмечалось, Конституция предусматривает, что штаты должны быть представлены в Сенате на равных основаниях. Она также предусматривает, что каждый штат должен избирать двух сенаторов и что каждый сенатор имеет один голос. При Статьях конфедерации каждый штат имел один голос в Конгрессе, и голос штата не мог быть разделен; но по Конституции два сенатора от штата часто голосуют по разные стороны вопроса, особенно если они принадлежат к разным политическим партиям. По вопросу о сроке полномочий сенаторов среди членов конвента было много разногласий. Некоторые выступали за двухлетний срок, некоторые — за четыре года, некоторые — за шесть, некоторые — за девять, в то время как Александр Гамильтон выступал за пожизненный срок. Срок, на котором в конце концов сошлись, составил шесть лет, что казалось достаточно долгим, чтобы придать Сенату элемент постоянства и независимости, и в то же время достаточно коротким, чтобы обеспечить ответственность перед народом.

Классификация сенаторов. — Конституция предусматривала, что сразу после сбора сенаторов после первых выборов они должны быть разделены на три класса, и что места сенаторов первого класса должны освободиться в конце второго года, второго класса — по истечении четвертого года, а третьего класса — по истечении шестого года, с тем чтобы в дальнейшем одна треть могла избираться каждые два года. Цель этого положения состоит в том, чтобы избежать одновременного обновления всего Сената. В результате в любой конкретный момент времени новичками и неопытными членами являются не более одной трети. Когда в Союз принимается новый штат, его первые два сенатора тянут жребий, чтобы определить, в какой класс попадет каждый из них. В 1921 году в первом классе было тридцать два сенатора, и их сроки истекают 4 марта 1923 года; тридцать два — во втором классе, и их сроки истекают 4 марта 1925 года; и тридцать два — в третьем классе, и их сроки истекают 4 марта 1927 года. Три класса поддерживаются по возможности равными.

Переизбрание сенаторов. — Хотя срок полномочий сенатора составляет шесть лет, он может переизбираться столько раз, сколько его штат сочтет нужным оказать ему честь, и на практике переизбрания происходили часто. Джастин С. Моррилл из Вермонта, Джон Шерман из Огайо и Уильям Б. Эллисон из Айовы — каждый непрерывно служил в течение тридцати двух лет. Почти треть сенаторов в 1911 году отслужили двадцать лет или более. Таким образом, Сенат представляет собой собрание старейших государственных деятелей и является более консервативным и стабильным органом, чем Палата представителей.

Способ избрания сенаторов. — В отношении способа избрания сенаторов среди членов конвента существовало большое расхождение во мнениях. Одни выступали за выбор народом; другие — за избрание нижней палатой Конгресса; некоторые предлагали назначение президентом из числа лиц, выдвинутых законодательными собраниями штатов; в то время как другие предлагали избрание законодательными собраниями штатов, что и стало методом, на котором в конце концов сошлись. Считалось, что выбор законодательным собранием послужит средством формирования связующего звена между правительствами штатов и национальным правительством и тем самым будет способствовать привязанности первых к последнему — важное соображение в то время, учитывая преобладающую ревность правительств штатов к национальному правительству. Наконец, считалось, что выбор законодательным собранием будет способствовать избранию сенаторов с большими способностями, поскольку члены законодательного собрания будут лучше знакомы с квалификацией кандидатов, чем могут надеяться народные массы.

Возражения против метода выбора законодательным собранием. — Одним из практических возражений против первоначального метода избрания сенаторов было то, что он часто приводил к долгим и упорным спорам, которые иногда заканчивались тупиковыми ситуациями. Нередко законодательное собрание не могло избрать сенатора, и штат оставался с вакансией в Сенате. В таких случаях губернатор не мог заполнить вакансию путем назначения, как он это делал, когда сенатор умирал или уходил в отставку; место оставалось вакантным до тех пор, пока сенатор не был избран законодательным собранием. С 1890 по 1912 год не менее одиннадцати штатов в разное время были представлены в Сенате только одним членом, а в 1901 году Делавер из-за повторяющихся тупиков вообще не имел сенатора в Вашингтоне, который выступал бы от имени штата. Нередко такие споры разрешались путем выбора второсортного человека или заключения союза между членами партии меньшинства и определенными членами большинства.

Взяточничество. — Преодоление тупиков иногда достигалось посредством взяточничества или других ненадлежащих влияний. Действительно, обвинения во взяточничестве и коррупции в связи с выборами сенаторов стали очень распространенными, и мало сомневаются в том, что в период с 1895 по 1910 год ряд богатых людей проложили себе путь в Сенат благодаря голосам законодателей, которым щедро платили за их поддержку. В этих обстоятельствах часто говорили, что Сенат больше не представляет по-настоящему интересы народа.

Вмешательство в законодательную деятельность. — Затянувшаяся борьба за сенаторское кресло также слишком сильно мешала регулярной деятельности законодательного собрания штата. Там, где сессия ограничена двумя или тремя месяцами, как это часто бывает, посягательства на время, имеющееся в распоряжении законодательного собрания для заботы о нуждах штата, были значительными. [28] Члены законодательного собрания подвергались нападкам со стороны кандидатов, разжигались страсти и вражда, внепартийным мерам придана партийная окраска, и голоса членов по законодательным мерам иногда определялись борьбой за сенаторское кресло, а не достоинствами меры, по которой их призывали голосовать.