«Правительство в Соединенных Штатах: Национальное, штатное и местное»

Выдача лиц, бежавших от правосудия.—Далее, конституционной обязанностью исполнительной власти каждого штата является выдача преступников, бежавших из других штатов, с тем чтобы они могли быть возвращены для суда и наказания в тот штат, откуда они сбежали. Требование о выдаче таких беглецов предъявляется губернатором штата, из которого преступник совершил побег, и губернатор, которому адресовано это требование, должен удовлетворить его, если нет весьма веских причин для отказа. Тем не менее не существует способа принудительного исполнения этого обязательства, и было немало случаев, когда губернаторы отказывались выдавать преступников, бежавших из других штатов, — как правило, по той причине, что, по мнению губернатора, беглец не получил бы справедливого суда в штате, откуда он сбежал.

Обращение с гражданами других штатов.—Еще одна обязанность, возложенная Федеральной конституцией на штаты, заключается в том, чтобы относиться к гражданам других штатов так же, как к собственным гражданам, то есть без дискриминации. Однако это обязательство относится скорее к гражданским правам, чем к политическим привилегиям. Это не означает, что неграмотный человек, которому разрешено голосовать в Иллинойсе, может приехать в Массачусетс и голосовать там, где для избирательного права требуется ценз грамотности; это также не означает, что женщина, которой разрешено заниматься адвокатской практикой в одном штате, может поэтому практиковать в другом штате, который исключает женщин из числа лиц, занимающихся этой профессией. Данное положение означает лишь то, что какими бы привилегиями и иммунитетами ни наделял штат собственных граждан, он должен предоставлять их гражданам других штатов на тех же условиях и без каких-либо дополнительных ограничений. Таким образом, штат не может облагать граждан других штатов более высокими налогами, чем те, которые взимаются с его собственных граждан.

Прочие обязательства.—Наконец, само собой разумеется, что обязанностью каждого штата является отношение к своим собратьям-штатам в духе вежливости и любезности; выполнение предписаний Федеральной конституции, касающихся выборов сенаторов, представителей и выборщиков президента, с тем чтобы поддерживать существование национального правительства; и в целом добросовестное выполнение всех остальных своих обязательств в качестве членов союза, без исполнения которых республика превратилась бы во временную и несовершенную меру. Существование штатов имеет важнейшее значение для союза, и их сохранение находится под защитой Конституции в такой же степени, как и сам союз. Более того, Конституция во всех своих частях, как заявил Верховный суд Соединенных Штатов в знаменитом деле, предполагает неразрывный союз неразрывных штатов.

Конституция штата; порядок ее разработки.—Организация управления каждого из штатов изложена в письменном документе, именуемом конституцией. В отличие от конституций некоторых европейских государств, которые были дарованы королями, а также в отличие от конституций британских самоуправляющихся колоний, которые были приняты Парламентом, все американские конституции, существующие в настоящее время, были разработаны учредительными органами, представляющими народ, и в большинстве случаев они были одобрены народом до того, как вступили в силу. Как отметил мистер Брайс, американские конституции штатов являются самыми старыми вещами в политической истории Америки. До принятия Федеральной конституции каждый из тринадцати первоначальных штатов имел собственную конституцию, причем большинство из них были разработаны народными конвентами, избранными специально для этой цели.

Позднее, когда какая-либо территория обращалась с просьбой о принятии ее в союз в качестве нового штата, Конгресс посредством так называемого «акта о предоставлении полномочий» (enabling act) уполномочивал жителей территории выбрать конвент для разработки конституции, которая после представления избирателям и их одобрения становилась фундаментальным законом нового штата. Однако в ряде случаев жители территории действовали по собственной инициативе и без санкции акта о предоставлении полномочий разрабатывали конституцию и просили о принятии, и порой их принимали так, будто они действовали на основании полномочий Конгресса. Всякий раз, когда существующий штат желает разработать для себя новую конституцию, обычный порядок действий заключается в том, что законодательный орган либо принимает резолюцию о созыве конвента, либо выносит на голосование избирателей вопрос о целесообразности принятия новой конституции. Резолюция о созыве конвента обычно требует квалифицированного большинства голосов в обеих палатах законодательного органа, причем наиболее распространенным правилом является две трети членов.

Ратификация новых конституций.—Когда проект конституции завершается конвентом, он обычно выносится на голосование избирателей штата на всеобщих или специальных выборах, и если он одобряется большинством голосов избирателей, проголосовавших по вопросу о конституции, либо (в некоторых штатах) большинством голосов избирателей, принявших участие в выборах, он заменяет старую конституцию и вступает в силу в назначенный день. Однако в некоторых случаях новые конституции не выносились на всенародное голосование; вместо этого конвент брал на себя право ввести их в действие без одобрения народа. Из двадцати пяти конституций штатов, принятых до 1801 года, только три выносились на одобрение избирателей, но с течением времени практика предоставления народу возможности одобрить или отклонить предлагаемые конституции стала правилом. За двадцать лет между 1890 и 1910 годами народу было представлено восемь новых конституций и только пять были введены в действие без народной ратификации, а именно: конституции Миссисипи (1890), Южной Каролины (1895), Делавэра (1897), Луизианы (1898) и Виргинии (1902).

Частота принятия новых конституций.—Частота, с которой штаты пересматривают свои конституции, варьируется в разных регионах страны. В Новой Англии новые конституции появляются редко, в то время как в штатах Запада и Юга новые конституции разрабатываются в среднем по меньшей мере раз в поколение, а иногда и чаще. После Революции штатами было создано более двух сотен конституций, хотя некоторые из них так и не вступили в действие. В ряде штатов за период менее ста лет сменилось до шести конституций, а в некоторых — даже больше. Конституция Массачусетса 1780 года с несколькими последующими поправками действует до сих пор; однако за пределами Новой Англии мало конституций, возраст которых превышает тридцать лет. Некоторые штаты действительно включили в свои конституции положения, обязывающие законодательный орган через определенные интервалы времени выносить на голосование избирателей вопрос о созыве конвента для пересмотра действующей конституции или принятия совершенно новой. Таким образом, народу предоставляется возможность решать, должна ли конституция, при которой они живут, быть пересмотрена или заменена новой, независимо от воли законодательного органа.

Содержание конституций штатов.—Ранние конституции штатов представляли собой краткие документы и касались только важных вопросов фундаментального и постоянного характера. Они были удивительно свободны от детализации и редко содержали более 5000 слов. Однако со временем появилась тенденция включать в них положения по многим вопросам, которые ранее оставлялись на усмотрение законодательного органа для регулирования посредством статутов, так что некоторые из современных конституций представляют собой громоздкие своды законов, содержащие подробные положения по многим вопросам, с которыми более уместно было бы разбираться посредством статутов. Конституция Виргинии, например, разрослась из документа в несколько страниц до документа в семьдесят пять страниц, из акта примерно в 1500 слов — в документ объемом более 30 000 слов. Нынешняя конституция Алабамы содержит около 33 000 слов; конституция Луизианы — около 45 000 слов; а конституция Оклахомы — около 50 000 слов. Конституция Виргинии содержит пространную статью об организации округов; статью об управлении городами, представляющую собой кодекс, почти столь же сложный, как и акт о муниципальных корпорациях; статью об сельском хозяйстве и иммиграции; статью о корпорациях, содержащую четырнадцать разделов; статью о налогообложении и финансах и т. д. Конституция Оклахомы содержит статью из семи разделов о федеральных отношениях, один из которых касается торговли алкоголем; детальные положения касательно референдума и народной инициативы; раздел, описывающий печать штата; детальное перечисление лиц, которым разрешено принимать проездные документы на железнодорожном транспорте; статью о страховании; статью об обрабатывающей промышленности и торговле; а также статью об владении землей иностранцами и корпорациями.

Части конституции.—Типичная конституция состоит из нескольких частей: (1) преамбулы; (2) билла о правах; (3) серии положений, касающихся организации власти, а также полномочий и обязанностей различных ведомств; (4) ряда смежных статей, посвященных таким вопросам, как финансы, доходы и долги, избирательное право и выборы, государственное образование, местное самоуправление, железные дороги, банки и другие корпорации в целом; (5) статьи, описывающей процедуру предложения и ратификации поправок; и (6) приложения (схедюла). Многие конституции содержат статью, определяющую границы штата, а большинство из них — статью о распределении государственной власти. Некоторые из новых конституций также устанавливают многочисленные ограничения для законодательного органа, столь велико народное недоверие к законодательным органам в наши дни; в то время как другие устанавливают различные правила процедуры законодательного органа. Приложение содержит положения о вынесении конституции на голосование избирателей и принятии необходимых мер для вступления новой конституции в силу.

Билль о правах, говорит Брайс, исторически является наиболее интересной частью конституции штата, и если судить по месту, уделяемому этим положениям, и вниманию, уделяемому их разработке, они представляют собой весьма важную часть конституции. В некотором смысле они являются прямыми потомками великих английских актов, таких как Великая хартия вольностей, Билль о правах и Акт о престолонаследии, а также различных деклараций революционных конгрессов в Америке. Они состоят из ограничений правительственной власти и изложений фундаментальных прав человека.

Некоторые положения билли о правах.—Изучая эти билли о правах, мы обнаруживаем, что все они содержат декларации в пользу свободы отправления религиозных обрядов, свободы собраний, свободы слова и печати, и большинство из них запрещают установление государственной церкви или выделение денег на создание или поддержку какой-либо религиозной конфессии. Большинство из них содержат декларации, предусматривающие суд присяжных по уголовным делам, предъявление обвинения через большое жюри присяжных, привилегию судебного приказа хабеас корпус, право обвиняемого на скорый и публичный суд; декларацию права граждан на ношение оружия; запрет чрезмерного залога, жестоких и необычных наказаний, общих ордеров на обыск и тюремного заключения за долги; запрет дворянских титулов, законов с обратной силой и обвинительных актов в отношении конкретных лиц [9]; а также положения, запрещающие изъятие частной собственности иначе как для общественных целей и лишь при условии справедливой компенсации [10]. Многие из них содержат философские формулировки политических доктрин, такие как утверждение о том, что все правительства происходят от народа и учреждаются исключительно во благо его; что все люди равны; что вся власть присуща народу; и что народ в любое время имеет право изменять, реформировать или упразднять свое правительство. Некоторые из более новых конституций провозглашают, что монополии и бессрочные трасты (перпетуитеты) противоречат принципам свободного правления; что каждый гражданин должен быть свободен в получении работы там, где это возможно; что долгое пребывание в должности опасно для свобод народа; что иностранцы должны обладать теми же имущественными правами, что и граждане; и так далее.

Истинное значение биллей о правах, теперь, когда исполнительная тирания осталась в прошлом, невелико.

Внесение поправок в конституции штатов.—Практика включения в конституцию множества положений временного характера делает частое внесение изменений необходимостью, если конституция должна отвечать быстро меняющимся потребностям и условиям жизни штата. Некоторые из ранних конституций не содержали прямых положений о собственном изменении, но с течением времени изменения стали очевидно необходимыми, и со временем все они были изменены или полностью заменены новыми, несмотря на отсутствие положений о внесении поправок. В конечном счете преимущество указания в конституции законного и упорядоченного пути внесения поправок было в целом осознано, и в настоящее время все конституции содержат положения о поправках. Эти статьи предусматривают, что поправки могут предлагаться либо конвентом, созываемым законодательным органом, либо самим законодательным органом, как правило, квалифицированным большинством; в любом случае предлагаемая поправка должна быть вынесена на голосование избирателей для их одобрения и становится частью конституции только в том случае, если она ратифицирована большинством проголосовавших по предложенной поправке или, в некоторых штатах, большинством проголосовавших на выборах, на которых была вынесена предложенная поправка. Новый метод внесения поправок посредством народной инициативы был принят в Орегоне в 1902 году. Согласно этому методу предлагаемая поправка может быть разработана народом посредством петиции и вынесена на всенародное голосование без необходимости какого-либо вмешательства законодательного органа в какой бы то ни было форме.

Несмотря на введенные ограничения, большинство конституций часто подвергаются изменениям. За два десятилетия с 1900 по 1919 год законодательными органами различных штатов или посредством народной инициативы было предложено 1500 поправок, из которых около 900 были ратифицированы. На всеобщих выборах 1918 года не менее 130 поправок выносились на голосование населения в различных штатах, а ряд других ожидал действий со стороны законодательных собраний, которые должны были вскоре собраться. Только в пяти западных штатах в период с 1914 по 1919 год было представлено 270 поправок.

Литература.—Бёрд, «Американское правительство и политика», гл. XXII-XXIII. Брайс, «Американское содружество» (сокращенное издание), гл. XXXIV-XXXV. Дили, «Наши конституции штатов», гл. II-III. Харт, «Действующее правительство», гл. VI. Хинсдейл, «Американское правительство», гл. XL, XLI, XLIX, L. Вильсон, «Государство», секц. 1087–1095. Уиллоуби, «Права и обязанности гражданства», гл. X. Уиллоуби, «Американская конституционная система», гл. II-X.

Документальные и иллюстративные материалы.—1. «Конституции и органические законы» Торпа или «Хартии и конституции» Пура, обе изданы Типографией правительства. 2. Брошюры с текстами конституций штатов обычно можно получить у секретарских служб штатов (secretaries of state) различных штатов. 3. Законодательный справочник штата, в котором обычно можно найти обзор конституционной истории штата.

Research Questions

1. В каких двух значениях используется слово «штат»? В каком смысле Нью-Йорк является штатом, а в каком — нет?

2. Были ли штаты когда-либо суверенными? Каковы были две точки зрения в этой стране до Гражданской войны в отношении суверенитета штатов?

3. Конституция и законы Соединенных Штатов объявлены имеющими высшую силу по сравнению с законами штатов; каков смысл этого положения? Означает ли это, что любой закон, принятый Конгрессом, отменит противоречащий ему закон, принятый штатом, даже если закон, принятый штатом, явно находится в пределах его полномочий?

4. Различайте остаточные (reserved) и делегированные (delegated) полномочия.

5. Считаете ли вы, что полномочия национального правительства должны быть расширены настолько, чтобы включать регулирование таких вопросов, как брак и развод, деятельность корпораций, фабричный труд и страхование?

6. Какова цель комиссий по единообразному законодательству в различных штатах и чего они стремятся достичь? Существует ли такая комиссия в вашем штате?

7. Какие из следующих вопросов относятся к юрисдикции Соединенных Штатов, а какие — к юрисдикции штатов? (1) взимание тарифных пошлин, (2) передача земли, (3) строительство маяков, (4) защита отправления религиозных культов, (5) выдача паспортов, (6) наказание за преступления, (7) выплата пенсий, (8) регулирование труда на шахтах и фабриках, (9) защита общественного здоровья, (10) содержание школ, (11) регулирование судоходства, (12) возведение фортификационных сооружений.

8. Назовите некоторые полномочия, которые могут осуществляться как Конгрессом, так и штатами; некоторые из тех, которые не могут осуществляться ни теми, ни другими; некоторые из тех, которые могут осуществляться штатами только с согласия Конгресса.

9. Может ли правительство Соединенных Штатов принуждать штат? Если штат отказывается или пренебрегает выполнением своих конституционных обязанностей в качестве члена союза, может ли он быть наказан или принужден к выполнению своих обязательств?

10. Может ли к штату быть предъявлен иск со стороны гражданина данного штата? со стороны гражданина другого штата? со стороны другого штата?

11. Если штат отказывается платить долг, который он нажил, имеет ли лицо, перед которым этот долг образовался, какое-либо средство правовой защиты?

12. Будет ли развод, полученный в Неваде гражданином Массачусетса, признан действительным в Массачусетсе?

13. Если человек, находясь на нью-джерсийской стороне реки Делавэр, произведет выстрел через реку и убьет человека в Пенсильвании, будет ли губернатор Нью-Джерси обязан выдать преступника по требованию губернатора Пенсильвании, с тем чтобы тот предстал перед судом в Пенсильвании?

14. В чем разница между конституцией, статутом и хартией? Между письменной и неписаной конституцией?

15. Когда была принята действующая конституция вашего штата? Выносилась ли она на голосование избирателей до введения в действие? Сколько конституций было в вашем штате с момента его приема в союз? Все ли они были приняты путем народной ратификации? Кто был делегатом от вашего округа на последнем конституционном конвенте?

16. Каким образом могут вноситься поправки в конституцию вашего штата? Требуется ли для ратификации большинство проголосовавших на выборах или лишь большинство проголосовавших по предложенной поправке? Сколько раз в действующую конституцию вашего штата вносились поправки? Считаете ли вы метод внесения поправок слишком жестким?

17. Какова цель преамбулы конституции? Содержит ли преамбула вашей конституции упоминание Бога?

18. Каковы положения в билле о правах вашей конституции, касающиеся прав обвиняемого? касающиеся свободы печати? свободы собраний? свободы отправления религиозных обрядов? права народа на изменение своего правительства?

ГЛАВА IV

ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ОРГАН ШТАТА

Полномочия законодательных органов штатов.—Полномочия законодательного органа штата, в отличие от полномочий городского совета и полномочий Конгресса Соединенных Штатов, не прописаны в конституции. В целом законодательный орган штата может осуществлять любые полномочия, которые не запрещены ему Конституцией Соединенных Штатов или конституцией самого штата. Другими словами, его полномочия носят скорее остаточный, чем делегированный или дарованный характер.

Ограничения.—Однако в последние годы, главным образом из-за народного недоверия, которым стали пользоваться наши законодательные органы, конституции многих штатов наложили многочисленные ограничения на их полномочия. Так, им часто категорически запрещается принимать местные или специальные законы там, где применим общий закон, либо им разрешается принимать такие законы только при определенных ограничениях. Кроме того, в большинстве штатов законодательный орган не может вводить штат в долги сверх определенной суммы, а его полномочия по введению налогов и выделению ассигнований обычно ограничены. Наконец, его законодательные полномочия были ограничены современной практикой регулирования многих важных вопросов непосредственно в самой конституции. Особенно в новых конституциях мы находим большое количество положений, касающихся школ, городов, поселков, железных дорог, корпораций, налогообложения и других вопросов. Следовательно, в этой мере законодательный орган лишается своих законодательных полномочий по данным предметам.

Масштаб законодательной власти.—Однако, несмотря на многочисленные ограничения, власть законодательного органа весьма велика. Он принимает весь корпус уголовного законодательства штата; издает законы, касающиеся владения, использования и распоряжения имуществом, законы о контрактах, торговле, бизнесе, промышленности, осуществлении таких профессий, как адвокатская, медицинская, фармацевтическая и другие; законы, касающиеся управления округами, поселками, городами и другими местностями; законы, касающиеся общественного здравоохранения, образования, благотворительности, брака и развода, а также проведения выборов; законы, касающиеся железных дорог, каналов, паромных переправ, дренажа, обрабатывающей промышленности, права принудительного отчуждения (eminent domain) и самого широкого круга других вопросов. Предметы, по которым законодательные органы могут принимать законы, поистине столь многочисленны и разнообразны, что перечислить их все было бы невозможно. По этой причине законодательный орган является безусловно важнейшей ветвью власти штата, и крайне важно, чтобы он состоял из честных, умных и эффективных членов. К сожалению, однако, во многих штатах авторитет законодательного органа в глазах общественности снизился. В ранний период нашей истории законодательная ветвь власти была всемогущей. Она не только обладала практически неограниченными полномочиями в области законодательства, но ей также доверялось избрание многих важных должностных лиц штата. Однако в настоящее время существует тенденция к сокращению его полномочий и наложению ограничений на осуществление тех из них, которые за ним сохранены. Во многих штатах народ добился права самостоятельно принимать законы посредством инициативы и референдума (стр. 85-89); и, чтобы уменьшить способность законодательного органа принимать бесполезные законы, многие конституции ограничивают продолжительность сессий сорока или шестьюдесятью днями в надежде заставить его сосредоточить свое время на рассмотрении важных мер общего интереса.

Структура законодательного органа.—Каждый законодательный орган штата в настоящее время состоит из двух палат. Сначала несколько штатов последовали примеру Конгресса Конфедерации и опробовали однопалатную систему, но вскоре обнаружили ее серьезные недостатки и заменили ее законодательными органами с двумя палатами. Главное преимущество двухпалатного законодательного органа заключается в том, что каждая палата служит сдерживающим фактором для спешки другой и тем самым обеспечивает более тщательное рассмотрение законопроектов. Тем не менее в последние годы в ряде штатов выдвигались предложения учредить однопалатный законодательный орган, и этот вопрос выносился на голосование избирателей Орегона в 1912 и 1914 годах, а также избирателей Аризоны в 1916 году.

Законодательный орган, народно именуемый легислатурой, официально именуется так в некоторых штатах, но в других его официальным названием является генеральная ассамблея или законодательная ассамблея, а в двух штатах, Массачусетсе и Нью-Гэмпшире, до сих пор сохраняется колониальный титул «генеральный суд». Во всех штатах верхняя палата именуется сенатом. В большинстве из них нижняя палата известна как палата представителей, хотя в некоторых она называется ассамблеей, а в трех — палатой делегатов.

Обе палаты законодательного органа штата избираются народом. Основные различия в их составе заключаются в том, что сенат является более компактным органом, и поэтому каждый сенатор представляет бо́льшую часть избирателей, сенаторы во многих штатах избираются на более длительный срок, и обычно сенат наделен специальными функциями, такими как утверждение назначаемых исполнительной властью должностных лиц и рассмотрение дел об импичменте.

Сенат штата.—Численный состав сената варьируется от семнадцати членов в Делавэре до шестидесяти семи в Миннесоте, причем среднее число составляет около тридцати пяти. Примерно в двух третях штатов срок полномочий сенаторов составляет четыре года; в Нью-Джерси их срок равен трем годам; в Массачусетсе он составляет один год; в остальных штатах — два года. Примерно в одной трети штатов сроки полномочий сенаторов и представителей совпадают. В некоторых штатах сенаторы делятся на группы (классы), и одновременно переизбирается лишь половина из них.

Палата представителей.—Палата представителей повсеместно является более многочисленным органом, чем сенат, и в некоторых штатах эта диспропорция весьма велика. Так, законодательный орган Нью-Гэмпшира при сенате в 24 члена имеет палату представителей численностью более 400 человек, что является наибольшим показателем среди всех штатов — органом, примерно равным национальной палате представителей. Законодательный орган Коннектикута состоит из сената в 35 членов и палаты представителей в 258 членов; Вермонт имеет сенат в 30 членов и палату представителей в 246; Массачусетс имеет сенат в 40 членов и палату в 240. Самыми маленькими палатами представителей являются палаты Делавэра и Аризоны, каждая из которых состоит из 35 членов.

Распределение сенаторов и представителей.—Сенаторы и представители распределяются по округам, как правило, на основе численности населения. Однако нередко принимаются во внимание политические единицы, и в некоторых штатах именно такие единицы, а не количество жителей, являются определяющим элементом. Так, часто предусматривается, что каждый округ имеет право на одного сенатора, хотя население некоторых округов может во многом превышать население других округов. В некоторых штатах Новой Англии неравенство представительства настолько вопиюще, что представляет собой большую несправедливость по отношению к более густонаселенным городам и поселкам. В Коннектикуте, например, члены нижней палаты распределяются между поселками штата без учета их населения. В результате каждый из небольших поселков Юнион, Хартленд, Киллингворт и Колбрук със средним населением менее 1000 человек имеет двух представителей, в то время как Нью-Хейвен со 133 000 жителей имеет только двух. Хартфорд с населением около 99 000 человек имеет только двух, и столько же имеет Бриджпорт с населением 102 000 человек и Уотербери с 73 000. Эти четыре города составляют примерно одну треть населения штата, но на их долю приходится лишь одна тридцать вторая часть состава палаты представителей. Аналогичная система представительства существует в Вермонте и в сенате Род-Айленда.

Кроме того, в результате «джерримендеринга» со стороны политической партии, контролирующей законодательный орган, избирательные округа нередко формируются таким образом, чтобы дать партии большинства бо́льшую долю представителей, чем она заслуживает. В результате в некоторых штатах наблюдается сильное неравенство представительства между различными округами или избирательными участками.

Чтобы не допустить контроля крупных городов над законодательным органом и доминирования их в штате, некоторые конституции ограничивают их представительство в легислатуре. Так, в Нью-Йорке предусмотрено, что ни один округ, каким бы густонаселенным он ни был, не может иметь более одной трети от общего числа представителей, и несколько похожее положение содержится в конституциях Род-Айленда и Пенсильвании.

Представительство меньшинства в законодательном органе.—Когда в штате действуют две политические партии, стоит задуматься о том, не следует ли предусмотреть положение, позволяющее каждой партии избирать количество представителей пропорционально ее численности, или по крайней мере позволяющее более слабой партии иметь определенное представительство в законодательном органе. При нынешней системе нередко случается так, что партия большинства в штате успешно избирает почти всех представителей, оставляя другую партию практически без представительства, хотя она может быть достаточно сильной, чтобы собрать сотни тысяч голосов по штату в целом. На выборах в штате Орегон в 1906 году, например, Республиканская партия, имея лишь 55 процентов голосующей силы, избрала восемьдесят восемь членов законодательного органа, в то время как Демократическая партия, хотя за нее было отдано 34 процента от общего числа голосов, избрала всего семь представителей.

Нынешняя конституция Иллинойса содержит статью, которая позволяет партии меньшинства в каждом из пятидесяти одного избирательного округа, на которые разделен штат, избрать по меньшей мере одного из трех представителей, на которых имеет право округ. Каждому избирателю предоставляется три голоса, и он может отдать по одному голосу трем кандидатам, либо отдать все три одному кандидату, либо два одному кандидату и один — другому. Обычно партия, имеющая большинство в округе, избирает двух кандидатов, а партия меньшинства — одного, причем избиратели последней партии концентрируют все свои голоса на этом единственном кандидате.

Сессии законодательного органа.—В подавляющем большинстве штатов законодательные органы проводят очередные сессии каждые два года. В Нью-Йорке, Нью-Джерси, Массачусетсе, Род-Айленде, Джорджии и Южной Каролине легислатура заседает ежегодно на очередной сессии. Алабама довольствуется сессией раз в четыре года. В Калифорнии сессия разделена на две части: первая посвящена исключительно внесению законопроектов. Затем легислатура берет месячный перерыв, чтобы позволить членам проконсультироваться со своими избирателями по поводу внесенных законопроектов, после чего вновь собирается для принятия законодательных актов, которые представляются необходимыми. Во всех штатах губернатор уполномочен созывать чрезвычайные сессии для рассмотрения специальных вопросов срочного характера.

Существует распространенное народное мнение, будто законодательные органы тратят много времени на рассмотрение мелких вопросов, и во многих штатах конституция либо ограничивает продолжительность сессии — порой до сорока, пятидесяти или шестидесяти дней, — либо предусматривает, что если сессия затягивается сверх определенного количества дней, выплата жалованья членам прекращается. Однако целесообразность ограничения сессий столь короткими периодами сомнительна, и несколько штатов, некогда вводивших такие ограничения, впоследствии отменили их.

Оплата труда членов законодательного органа.—Во всех штатах члены легислатуры получают плату за свои услуги. Это либо фиксированная сумма за год, срок полномочий или сессию, либо оплата за каждый день. Самые крупные зарплаты законодателей — в Ильинойсе (3500 долларов за двухгодичную сессию), Нью-Йорке (1500 долларов в год), Массачусетсе и Огайо (1000 долларов в год) и Пенсильвании (1500 долларов за двухгодичную сессию). В Нью-Гэмпшире, с другой стороны, жалованье составляет всего 200 долларов за двухгодичную сессию, в Коннектикуте — 300 долларов, а в Южной Каролине — 200 долларов за каждую ежегодную сессию. В тридцати штатах преобладает суточный метод компенсации: суммы варьируются от трех долларов в день, выплачиваемых в Канзасе и Орегоне, до десяти долларов в день в Кентукки, Монтане и Небраске, причем наиболее частая сумма составляет четыре или пять долларов в день. Однако в нескольких штатах суточная компенсация прекращается или снижается до номинальной суммы после того, как легислатура заседала 60 или 90 дней. Обычно выплачиваются путевые расходы (мильные), составляющие от десяти до двадцати пяти центов за милю, а в ряде штатов предусмотрена небольшая надбавка на почтовые расходы, канцелярские товары и газеты. В некоторых штатах жалованье законодателей фиксируется конституцией, и поэтому данный вопрос находится вне контроля легислатуры. По сути, лишь в немногих штатах вопрос об оплате труда законодателей оставлен полностью на усмотрение легислатуры без каких-либо ограничений.

В ряде из них конституция либо запрещает членам принимать бесплатные проездные билеты на железных дорогах, либо возлагает на законодательный орган обязанность принять законы, запрещающие принятие таких проездных.

Организация работы законодательного органа.—Каждая палата обычно вольна организовывать свою работу так, как сочтет нужным, хотя там, где существует пост вице-губернатора, конституция назначает это должностное лицо председательствующим в сенате.

Спикер.—Председательствующий в нижней палате именуется спикером, и во всех штатах он избирается палатой из числа ее членов. Он призывает палату к порядку, председательствует на ее заседаниях, обеспечивает соблюдение правил, регулирующих дебаты, ставит на голосование предложения и вопросы, выносит решения по процедурным вопросам, предоставляет слово членам, желающим обратиться к палате, назначает комитеты, подписывает акты и резолюции, принятые палатой, а также поддерживает порядок и благопристойность. Он обычно принадлежит к политической партии, составляющей большинство в палате, и при формировании комитетов и предоставлении слова для дебатов он обычно отдает предпочтение представителям своей партии.

Клерк.—Каждая палата имеет клерка или секретаря, который ведет журнал заседаний, хранит все законопроекты и резолюции, находящиеся на рассмотрении палаты, ведет календарь законопроектов, проводит перекличку, зачитывает законопроекты и выполняет другие обязанности аналогичного характера. Ему часто помогают другие клерки, такие как клерк по чтению, клерк по оформлению официальных текстов законов (engrossing clerk), иногда клерк по внесению в списки (enrolling clerk) и т. д.

State Capitol, Harrisburg, Pennsylvania

State Capitol, Salem, Oregon

Сержант по оружию.—Для исполнения распоряжений палаты по поддержанию порядка и соблюдению правил имеется должностное лицо, именуемое сержантом по оружию (sergeant-at-arms). Он обычно заведует залом, в котором проходят заседания, производит аресты, когда палата приказывает взять под стражу постороннее лицо за неуважение к суду/органу, принуждает отсутствующих членов присутствовать по приказу палаты, а также иногда ведет учет выплат жалованья и дорожных расходов членов.

Другие должностные лица и сотрудники.—Обычно также имеется капеллан, который открывает заседание молитвой, хотя он не всегда является оплачиваемым сотрудником; почтмейстер; и ряд вспомогательных сотрудников, таких как швейцары, уборщики, секретари-копировальщики, стенографисты, рассыльные и т. д. [11]

Комитеты. — Для удобства законодательной работы члены каждой палаты объединяются в комитеты, среди которых наиболее важными являются комитеты по сельскому хозяйству, корпорациям, финансам или ассигнованиям, путям и средствам, судебной системе, железным дорогам, труду, образованию, промышленности, оформлению и регистрации законопроектов, а также по страхованию. В западных штатах обычно существуют комитеты по иммиграции, горному делу, молочному хозяйству, лесному хозяйству, рыболовству и охоте, мелиорации, заболоченным землям, ирригации, дамбам и улучшению речных путей и т. д. Количество и состав комитетов различаются в разных штатах. В некоторых штатах насчитывается до пятидесяти или шестидесяти комитетов, и иногда до сорока членов входят в один комитет. В дополнение к постоянным комитетам каждой палаты часто создаются специальные комитеты для особых целей, а также обычно имеется ряд совместных комитетов, состоящих из членов обеих палат. В штатах Новой Англии большая часть работы комитетов выполняется совместными комитетами, причем в каждой палате обычно имеется лишь четыре или пять постоянных комитетов.

Порядок принятия законопроектов. — Каждая палата наделена правом устанавливать собственные регламенты процедур, однако в целях обеспечения гласности и тщательного рассмотрения законопроектов конституции штатов установили ограничения для легислатуры при рассмотрении и принятии законопроектов. Так, во всех штатах от каждой палаты требуется ведение журнала ее ежедневных заседаний; в большинстве штатов предусмотрено, что никакой закон не может быть принят иначе как в форме законопроекта, что ни один законопроект не должен охватывать более одного предмета, который должен быть четко выражен в названии законопроекта, что никакие средства не могут быть ассигнованы иначе как по закону, что каждый законопроект должен быть прочитан по меньшей мере трижды до его принятия, что никакой существующий закон не может быть изменен простым ссыланием на его название, но измененная часть должна быть изложена полностью, а также что результаты голосования «за» и «против» должны заноситься в протокол по требованию определенного числа членов. Некоторые штаты требуют, чтобы каждый законопроект направлялся в комитет, чтобы каждый законопроект был напечатан и положен на стол каждого члена, чтобы никакой законопроект не вносился после того, как легислатура заседала в течение определенного числа дней, и чтобы законопроекты местного или частного характера вносились только после публичного уведомления в затрагиваемой местности и для того, чтобы иметь силу, должны быть приняты двумя третями голосов каждой палаты, и так далее.

В целом эти конституционные ограничения представляют собой попытку искоренить пороки излишней поспешности, недостаточного обсуждения, расточительности и нежелательных местных и частных законопроектов, а также принудить легислатуру выполнять свою работу открыто, тщательно и в интересах общественного блага.

Порядок процедуры. — Общий порядок процедуры принятия законопроектов следующий: 1. Внесение и первое чтение. 2. Передача в комитет. 3. Доклад комитета. 4. Второе чтение. 5. Третье чтение. 6. Голосование по принятию. 7. Регистрация. 8. Утверждение губернатором. Однако от этого порядка процедуры часто отступают в силу приостановления действия регламента или по единогласному согласию.

Обычно любой член может внести законопроект по любому вопросу и в любое время [12], за исключением случаев, когда конституция запрещает внесение законопроектов после определенной даты, причем некоторые легислатуры даже нашли способ обходить это ограничение. В большинстве штатов законопроект можно внести, передав его клерку. Затем он обычно зачитывается впервые, хотя и только по названию, и передается в соответствующий комитет для рассмотрения и подготовки доклада. Комитет может «положить его под сукно» и никогда не представлять доклад, либо представить доклад настолько поздно в ходе сессии, что рассмотрение законопроекта становится невозможным. Если законопроект представляется заслуживающим внимания, комитет докладывает о нем палате с рекомендацией принять его с поправками или без таковых либо отклонить. При благоприятном докладе он вносится в календарь для рассмотрения в порядке очереди. На этом этапе он открыт для общего обсуждения и внесения поправок палатой. Если законопроект получает одобрение палаты, он окончательно направляется на оформление и третье чтение. Затем он приводится в надлежащий вид комитетом по оформлению, после чего читается в третий раз и окончательно принимается. Затем он направляется в другую палату, где процедура в основном аналогична. Если он принят второй палатой, он готов к подписи губернатора. Если он изменен второй палатой, он возвращается в первую палату для одобрения внесенных поправок. Если первая палата отказывается их одобрить, обе палаты обычно назначают согласительный комитет для рассмотрения и выработки компромисса. Законопроект не готов к отправке губернатору до тех пор, пока он не будет принят обеими палатами в абсолютно одинаковой форме.

Лоббирование и подкуп. — Во всех наших штатах большая часть принимаемого законодательства прямо или косвенно затрагивает интересы конкретных лиц, классов или местностей. В результате заинтересованные стороны оказывают колоссальное давление на членов с целью добиться принятия определенных законопроектов или отклонения других.

Методы лоббиста. — Как правило, при созыве легислатуры на месте появляются оплачиваемые представители заинтересованных лиц, корпораций или местных органов власти, чтобы добиваться принятия законодательства в своих интересах или торпедировать внесенные законопроекты, неблагоприятные для них. Эти лица известны как «лоббисты», и средства, которые они используют для обеспечения или предотвращения принятия законов, зачастую являются неподобающими, а иногда и продажными. Порой деньги используются для подкупа членов с целью голосования за или против находящихся на рассмотрении мер, и едва ли найдется хотя бы один штат, где не выдвигались подобного рода обвинения. Некоторое время назад в одном из штатов лица, заинтересованные в предотвращении определенного законодательства, в больших количествах вносили денежные средства, и сумма, собранная таким образом, была известна как фонд «джек-пота», из которого членам щедро платили за их голоса. В специальном послании легислатуре штата Нью-Йорк губернатор Хьюз заявил, что определенные разоблачения «заставили честных граждан покраснеть от стыда и возмущения и сделали непреодолимым требование о том, чтобы были задействованы все надлежащие средства для очищения и оздоровления легислатуры». Ситуация, описанная губернатором как существующая в Нью-Йорке, к сожалению, имеет место и в других штатах.

Законопроекты-«вымогательства». — Некоторые из крупных корпораций содержат регулярно оплачиваемых лоббистов в столицах штатов во время сессий легислатуры не столько для того, чтобы добиваться принятия законодательства в своих интересах, сколько для того, чтобы не допустить принятия законов, против которых они выступают. Иногда они практически вынуждены иметь лоббистов на местах для предотвращения принятия так называемых законопроектов-«вымогательств», то есть законопроектов, вносимых недобросовестными членами с целью вымогательства денег у корпораций в качестве платы за их провал.

Законодательство против лоббирования. — Злоупотребления, проистекающие из практики содержания особыми интересами оплачиваемых лоббистов при легислатуре, привели к попыткам в ряде штатов ограничить подобные злоупотребления с помощью законодательства. Это законодательство в целом объявляет незаконными любые попытки ненадлежащего влияния на какого-либо законодателя. В нескольких штатах от лоббистов требуют раскрывать цели их деятельности и регистрировать свои имена у государственного секретаря, а после закрытия сессии легислатуры — представлять заверенное присягой заявление о своих расходах.

Прямое законодательство: инициатива и референдум. — Легислатура не является единственным органом для принятия законов и определения государственной политики штата. Законы по определенным вопросам могут приниматься самим народом, действующим непосредственно в своем первичном качестве, а не только через посредство представителей. Это осуществляется посредством так называемых инициативы и референдума. Инициатива представляет собой механизм, посредством которого сам народ может предлагать законы и выносить их на утверждение или отклонение избирателями. Посредством референдума народ оставляет за собой право одобрять или отклонять путем народного голосования определенные законы, принятые легислатурой.

Разновидности референдума. — Референдум может носить обязательный или факультативный характер, то есть конституция может требовать одобрения электората до вступления в силу определенных законов, либо легислатура по своему усмотрению может вынести закон на народное обсуждение для получения мнения. Так, конституции многих штатов провозглашают, что ни один закон об увеличении долга штата сверх определенной суммы не имеет силы до тех пор, пока он не будет представлен избирателям и одобрен ими. Кроме того, референдум может носить обязательный (мандатный) или консультативный характер. При обязательной форме легислатура обязана выполнять волю электората, выраженную по какому-либо вопросу, вынесенному на голосование избирателей, в то время как консультативный референдум представляет собой не что иное, как выражение мнения, за которым могут следовать или не следовать законодательные действия.

Кроме того, референдум может иметь общештатный масштаб, когда общий закон или вопрос государственной политики выносится на голосование избирателей всего штата, либо он может носить местный характер, когда закон, затрагивающий конкретное сообщество, передается на рассмотрение его избирателям.

Референдум как механизм принятия конституций и конституционных поправок столь же древен, как и сама республика, и в настоящее время является общей практикой (стр. 65, 70). Во всех штатах, за исключением Делавэра, предлагаемые поправки должны выноситься на голосование избирателей на всеобщих или специальных выборах и должны быть приняты ими до того, как вступят в силу. Использование референдума для обычного законотворчества также является старой практикой, хотя в настоящее время к нему прибегают гораздо чаще, чем прежде. Так, на заре нашей истории он применялся для таких целей, как инкорпорация городов, заем денег, определение мест для окружных центров, разделение округов, подписка на акции железных дорог и других предприятий штатами, округами или городами, а также введение специальных налогов на поддержку школ. Одним из важных направлений его применения было решение вопроса о том, следует ли продавать интоксицирующие напитки в определенной местности. Со временем во многих штатах были приняты так называемые законы о местном опционе, предоставляющие жителям городов, населенных пунктов или других местных подразделений штата привилегию определять путем народного голосования, следует ли продавать алкоголь в их пределах. Другими вопросами, которые часто становились предметом референдума, являются: предоставление избирательных прав неграм, а иногда и предоставление избирательных прав женщинам; определение мест столиц штатов; продажа школьных земель; инкорпорация государственных банков выпуска; предоставление помощи железным дорогам; принятие тауншипной формы местного самоуправления; строительство каналов; возведение публичных библиотек и множество других вопросов, слишком многочисленных для перечисления. Нет ни одного штата, в котором конституция не предусматривала бы референдум для определенных видов законодательства, и едва ли в наши дни проводится хоть одни всеобщие выборы, на которых избирателей не просили бы вынести суждение по какому-либо предлагаемому акту легислатуры или вопросу государственной политики.

В Иллинойсе принят так называемый «закон об общественном мнении», который предусматривает, что по петиции 10 процентов зарегистрированных избирателей штата легислатура обязана вынести на усмотрение избирателей любой вопрос государственной политики для выражения их мнения. Однако народное голосование представляет собой не более чем выражение мнения избирателей и не является обязательным для легислатуры.

Система Орегона. — Идея инициативы и референдума получила наиболее полное воплощение в Орегоне, конституция которого предусматривает, что 8 процентов избирателей могут путем петиции предложить поправку к конституции, и по получении такого предложения она должна быть вынесена на голосование избирателей и в случае одобрения большинством из них поправка становится частью конституции. Аналогичным образом конституция Орегона предусматривает инициирование и принятие обычных законов народом. Далее она предусматривает, что по петиции 5 процентов избирателей любой акт легислатуры, за определенными исключениями, до вступления в силу должен быть вынесен на одобрение народа, и если он не одобрен большинством проголосовавших, он не вступает в силу. С 1904 по 1914 год на народное голосование было вынесено 130 конституционных поправок и статутов, из которых 46 были приняты. Для информации избирателей выпускаются «популярные брошюры», содержащие разъяснения мер, по которым им предлагается голосовать, наряду с аргументами «за» и «против» каждого предложения. В 1912 году эти аргументы (по 37 мерам) составили книгу объемом 252 страницы.

Инициатива и референдум в других штатах. — Различные другие штаты (Южная Дакота, Юта, Колорадо, Монтана, Айдахо, Миссури, Мэн, Арканзас, Оклахома, Небраска, Аризона, Невада, Калифорния, Вашингтон, Мичиган, Огио, Северная Дакота, Массачусетс и Миссисипи) в той или иной форме внедрили как инициативу, так и референдум. Инициатива и референдум также используются во многих городах, особенно тех, которые находятся на комиссионной форме правления. Обычно число лиц, уполномоченных инициировать предлагаемый закон или муниципальное постановление, составляет 8 или 10 процентов от числа зарегистрированных голосов. В Техасе референдум применяется при формулировании политическими партиями своей партийной политики: 10 процентам избирателей разрешено предлагать политические курсы, которые должны быть представлены партии для получения ее мнения.

Достоинства референдума. — Одно из главных достоинств референдума заключается в том, что он служит сдерживающим фактором против пороков, безрассудств и ошибок в суждениях легислатуры. Другим достоинством, приписываемым референдуму, является его воспитательное воздействие на электорат. Когда избирателей часто просят вынести суждение по актам легислатуры или по вопросам государственной политики, они должны, если они должным образом выполняют свой долг, изучать представленные им меры и тем самым приобретать подготовку в общественных делах. Обладание такой привилегией также способствует стимулированию их интереса к политическим делам и усилению чувства ответственности за хорошее управление штатом.

Преимущество инициативы заключается в том, что она передает в руки народа право выдвигать необходимые законодательные меры и добиваться голосования по ним всякий раз, когда легислатура отказывается действовать в соответствии с волей народа.

Литература. — Бирд, Американское правительство и политика, гл. xxv. Брайс, Американское содружество (сокращенное издание), гл. xxxix. Дили, Наши конституции штатов, гл. vii. Харт, Фактическое правительство, гл. vii. Райнш, Американские легислатуры и законодательные методы, гл. iv-x. Вильсон, Государство, разд. 1128-1142.

Документальные и иллюстративные материалы. — 1. Законодательный справочник или официальный справочник штата. 2. Карта, показывающая разделение штата на избирательные округа. 3. Регламент процедур обеих палат легислатуры. 4. Образцы копий законопроектов и резолюций. 5. Послания губернатора легислатуре. 6. Последний том законов сессии штата.

Research Questions

1. Сколько членов заседает в сенате легислатуры вашего штата? Сколько в палате представителей? Каков срок полномочий членов каждой палаты? Каковы квалификационные требования для членства? Каков размер жалованья?

2. Каков принцип распределения членов каждой палаты? Имеются ли какие-либо неравенства представительства среди округов или графств, от которых избираются члены? Какое графство имеет наибольшее число представителей? Какое графство — наименьшее? Выдвигались ли обвинения в том, что штат подвергнут джерримендерингу в интересах доминирующей партии?

3. Сколько комитетов в каждой палате? Членами каких комитетов являются ваши представители и ваш сенатор? Каково среднее число членов в каждом комитете? Назовите некоторые из наиболее важных комитетов. Каковы основные должностные лица и сотрудники каждой палаты?

4. Как часто легислатура вашего штата собирается на очередную сессию? Существуют ли какие-либо конституционные ограничения по продолжительности сессий? Проводились ли чрезвычайные сессии в последние годы? Если да, то с какой целью? Имеются ли какие-либо ограничения полномочий легислатуры во время проведения чрезвычайной сессии?

5. Сколько актов было принято на последней очередной сессии? Сколько совместных резолюций было принято? В чем разница между актом и совместной резолюцией?

6. Каковы положения конституции вашего штата в отношении процедуры работы легислатуры при принятии законопроектов? Узнайте из регламентов каждой палаты, как вносится, рассматривается и принимается законопроект. Как принимаются специальные и местные акты?

7. Существует ли в вашем штате закон, регулирующий лоббирование? Каково наказание за получение взятки?

8. Имеется ли в вашем штате справочное законодательное бюро или другое учреждение для сбора информации в интересах членов или помощи им в подготовке законопроектов?

9. Имеются ли в конституции вашего штата какие-либо положения, касающиеся инициативы или референдума? Знаете ли вы о каких-либо случаях за последние годы, когда жителей штата призывали голосовать по предлагаемому законодательному акту или вопросу государственной политики? Существует ли в вашем штате закон о местном опционе на продажу алкоголя? Если да, то воспользовались ли им жители вашего графства или города?

10. Считаете ли вы, что члены легислатуры, когда избиратели дают им указание голосовать за или против определенной меры, должны подчиняться этим указаниям или голосовать в соответствии со своим собственным суждением о том, что лучше, без учета выраженной воли народа?

11. Существует ли в вашем штате какая-либо организация по изучению послужного списка членов и обеспечению избрания честных и эффективных законодателей?

ГЛАВА V

ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ ШТАТА

Губернатор; выборы и квалификационные требования. — В каждом штате имеется высшее должностное лицо исполнительной власти, именуемое губернатором, на которое возложено исполнение законов. Во всех штатах он избирается народом. Почти везде для избрания достаточно относительного большинства голосов избирателей, но в нескольких штатах требуется абсолютное большинство, и если ни один кандидат не получает большинства голосов избирателей, либо выбор делает легислатура, либо проводятся повторные народные выборы.

Чтобы иметь право баллотироваться на пост губернатора, кандидат должен достичь определенного возраста, как правило, тридцати лет, и, как правило, он должен быть гражданином Соединенных Штатов; во многих штатах он должен быть гражданином в течение периода от пяти до двадцати лет. От него также обычно требуется быть резидентом штата в течение периода от одного до десяти лет.

Срок полномочий. — Срок полномочий губернатора в двадцати пяти штатах составляет два года; в остальных — четыре года, за исключением Нью-Джерси, где он составляет три года. Раньше во многих штатах срок полномочий составлял один год, но к 1920 году все они изменили его на два года. Однолетний срок, судя по всему, имеет мало преимуществ, поскольку опыт так же необходим для успешного управления общественными делами, как и для ведения частного бизнеса, а знакомство с обязанностями столь важного поста невозможно приобрести за столь короткое время. Тем не менее, там, где преобладал однолетний срок, было принято переизбирать губернатора на второй срок. В ряде штатов губернатор не имеет права занимать должность два срока подряд, исходя из той идеи, что в случае возможности переизбрания он воспользуется своей официальной властью для обеспечения своего переизбрания. Конституции некоторых штатов мудро предусматривают, что он может оставаться в должности до тех пор, пока его преемник не вступит в права службы, благодаря чему устраняется опасность возникновения вакансии.

Жалованье. — Жалованье губернатора повсеместно сравнительно невелико, хотя в последние годы наметилась тенденция к его увеличению. В трех четвертях штатов в настоящее время жалованье составляет 5000 долларов в год или более. В Калифорнии, Массачусетсе, Нью-Джерси, Нью-Йорке, Огайо и Пенсильвании оно составляет 10 000 долларов в год, а в Иллинойсе — 12 000 долларов. Самое низкое жалованье составляет 2500 долларов в год — такова сумма, установленная в Небраске. Часто штат предоставляет губернатору резиденцию, именуемую «официальной резиденцией» (executive mansion). В его распоряжение обычно выделяется чрезвычайный фонд для покрытия расходов на непредвиденные обстоятельства при исполнении законов, однако этот фонд не может использоваться в личных целях. Тем не менее, некоторые губернаторы не слишком тщательно разграничивали личные и официальные цели, и нередки случаи, когда использование этого фонда становилось предметом расследования легислатуры и народной критики.