«Правительство в Соединенных Штатах: Национальное, штатное и местное»

Законодательное вмешательство в дела городов. — Полномочия легислатуры штата в отношении городов иногда использовались для вмешательства в их местные дела и навязывания городам мер или политик, которым они противились. Так, легислатура Пенсильвании приняла акт, обязывающий город Филадельфию построить дорогую ратушу, которая обошлась налогоплательщикам города примерно в 20 000 000 долларов, хотя этот вопрос не представлял прямого интереса для людей за пределами города. Аналогичным образом легислатура Огайо потребовала от города Кливленда возвести памятник солдатам стоимостью 300 000 долларов вопреки желаниям налогоплательщиков, которым пришлось нести эти расходы.

Иногда легислатура использует свои контрольные полномочия над городами в интересах той политической партии, которая в данный момент контролирует легислатуру, и часто принимает законы, касающиеся часов открытия и закрытия питейных заведений в городах, когда местные настроения могут выступать против таких законов. Но относительно морального права легислатуры принимать подобные законы, как последние из упомянутых, существует расхождение во мнениях. Склонность легислатуры вмешиваться в дела городов посредством специальных актов — то есть актов, применяемых к какому-то одному городу — стала вопиющим злом и служит причиной жалоб со стороны жителей почти каждого крупного города. Легислатура Нью-Йорка за период в десять лет приняла почти четыреста законов, применяемых к городу Нью-Йорку.

Конституционная защита от специального законодательства. — Чтобы защитить города от специального законодательства и в то же время устранить возможности, которые такая практика предоставляет для коррупции и применения иных ненадлежащих средств с целью добиться принятия специального акта или предотвратить его, когда он нежелателен, конституции многих штатов содержат положения, полностью запрещающие легислатуре принимать законы, применимые к отдельным городам, за исключением случаев, когда общие законы неприменимы. Там, где такие конституционные положения были приняты, легислатуры часто обходили их с помощью системы классификации, при которой принимаются акты, распространяющиеся на все города в рамках определенной категории, в то время как в реальности в такой категории может оказаться всего один город. И суды, как правило, признавали такие акты конституционными, если классификации не были неразумными.

Конституция Нью-Йорка признает, что специальное законодательство, применяемое к более крупным городам, иногда может быть целесообразным, и вместо того, чтобы полностью запрещать такое законодательство, она подразделяет города штата на три категории в зависимости от численности населения — Нью-Йорк, Буффало и Рочестер составляют первую категорию, — и позволяет легислатуре принимать законы, затрагивающие отдельный город в рамках категории, при условии, что предлагаемый закон должен быть представлен на утверждение властям затронутого города, и в случае неодобрения он является недействительным, если только не будет принят легислатурой повторно. Аналогичным образом, согласно недавней поправке к конституции Иллинойса, легислатуре штата разрешается принимать специальные законы, затрагивающие исключительно город Чикаго, однако такое законодательство не может вступить в силу до тех пор, пока оно не будет одобрено избирателями города на всеобщих или специальных выборах.

Функции муниципального управления. — Функции и деятельность городского управления многочисленны и разнообразны, причем в больших городах они, конечно, гораздо более сложны, чем в малых. Прежде всего, проблема полицейской защиты, наказания за преступления и заботы об общественной безопасности в общине, где тысячи людей самых разных национальностей и с разной степенью уважения к закону живут в непосредственной близости друг от друга, очень сложна и требует целой армии должностных лиц, которая была бы совершенно не нужна в сельской общине. Точно так же обязанность заботиться об общественной безопасности, предотвращать распространение болезней, обеспечивать питьевой водой хорошего качества, защищать людей от недоброкачественных и фальсифицированных продуктов питания и в целом поддерживать здоровые и санитарные условия в городах намного важнее, чем в редконаселенных сельских районах, деревнях или небольших городках. Затем существуют проблемы противопожарной защиты, газо- и электроснабжения, городского рельсового транспорта, строительства и содержания улиц, образования, строительных норм и правил, заботы о бедных и иждивенческих слоях населения, удаления сточных вод и отходов, содержания больниц, библиотек, музеев и других учреждений, регулирования уличного движения и многие другие виды деятельности, слишком многочисленные для упоминания.

Городской совет. — Законодательная ветвь большинства городских администраций представляет собой совет, состоящий из членов, избираемых избирателями на срок от одного года в некоторых городах Новой Англии до четырех лет в определенных других частях страны, причем наиболее обычным сроком является два года. Число членов варьируется от 9 в Бостоне до более чем 130 в Филадельфии. В городе Нью-Йорк совет состоит из 67 членов; в Чикаго — из 70; а в Сан-Франциско — из 18. В подавляющем большинстве городов этот совет, в отличие от легислатур штатов, является однопалатным органом, хотя в нескольких крупных городах, в частности в Филадельфии, Балтиморе, Сент-Луисе и Луисвилле, он состоит из двух палат.

Способ выборов. — Как правило, члены городского совета избираются по округам или уордам, обычно по одному от каждого, хотя в некоторых городах от каждого округа избирается несколько человек; в городах Иллинойса от каждого уорда, на которые разделен город, избирается по два члена. Там, где совет состоит из двух палат, члены верхней палаты иногда избираются от города в целом по единому списку, а члены нижней палаты — по уордам. В Сан-Франциско, где совет состоит всего из одной палаты, все восемнадцать членов избираются от города в целом. То же самое верно и для Бостона, чей совет по новому уставу состоит всего из девяти членов.

Метод выборов по уордам уязвим для критики, поскольку он ведет к избранию худших кандидатов и лиц, которые склонны считать себя особыми представителями своих уордов, а не представителями населения города в целом. С другой стороны, выборы от города в целом или избрание нескольких членов от крупных округов по единому списку, если они не сопряжены с системой представительства меньшинств, скорее всего, дадут партии большинства незаслуженное преимущество. Пожалуй, лучшим планом было бы избирать определенное число членов от города в целом, а остальных — по уордам.

Более того, в некоторых городах, ярким примером которых является Чикаго, система уордов привела к неравенству представительства. Так, иногда случалось, что определенные уорды, в которых в основном проживают худшие элементы населения, оказывались представлены избыточно по сравнению с уордами в других частях города, где в основном живут граждане лучшего класса. Наконец, там, где преобладает система уордов, уорд становится очагом местной политической организации, методы которой столь часто бывают коррумпированными и бесчестными, что они представляют собой серьезное препятствие для хорошего городского управления.

Полномочия городских советов. — В отличие от легислатуры штата, которая является органом общей компетенции, городской совет в Америке обладает лишь теми полномочиями, которые делегированы ему городским уставом. Эти полномочия многочисленны и разнообразны и касаются таких вопросов, как прокладка улиц и уход за ними, охрана общественного здоровья, регулирование продажи спиртных напитков, контроль над местами общественных развлечений, рынками, купальнями, уличным движением, пресечение порока и аморальности, противопожарная защита, утилизация отходов, уличное освещение и в целом поддержание порядка и мира в общине. Его полномочия обычно реализуются посредством актов, называемых муниципальными постановлениями, которые разрабатываются и принимаются по образцу того, как легислатура принимает законы для управления штатом. Полномочия совета часто ограничиваются конституцией или законами штата. Так, ему очень часто запрещается брать на себя долги сверх определенного лимита или взимать налоги выше определенной суммы, а зачастую тщательно оговариваются цели, на которые могут взиматься налоги и выделяться денежные средства.

Франшизы. — Одним из важнейших полномочий городского совета является предоставление франшиз компаниям общественного транспорта, газо-, электро-, водоснабжения и другим коммунальным предприятиям на размещение путей, проводов, трубопроводов и т. д. на улицах и в других общественных местах. Поскольку эти франшизы часто представляют большую ценность для получающих их компаний, возникает искушение использовать подкуп и другие ненадлежащие средства для получения концессий такого рода. В некоторых городах олдерменам выплачивались крупные суммы денег за их голоса при предоставлении франшиз, и действительно, к этой практике прибегали настолько часто, что в народе укоренилось убеждение, будто большинство франшиз коммунальных предприятий в крупных городах приобретается именно таким путем. Раньше франшизы часто предоставлялись на долгие годы или на неопределенный срок, причем нередко без адекватной компенсации городу. Это зло стало настолько распространенным, что люди постепенно приняли конституционные положения или законы штатов, ограничивающие сроки, на которые могут выдаваться коммунальные франшизы, и действительно, некоторые города, в частности те, которые перешли на комиссионную форму правления, дошли до того, что сделали все подобные разрешения зависящими от одобрения избирателей города на специально созываемых для этого выборах.

Мэр. — Главным исполнительным должностным лицом города является мэр. За редким незначительным исключением он избирается квалифицированными избирателями города и служит в течение срока от одного до четырех лет, причем наиболее обычным сроком является два года. Однако в Бостоне, Чикаго и Нью-Йорке этот срок составляет четыре года.

Полномочия и обязанности. — В обязанности мэра входит исполнение муниципальных постановлений, а также тех законов штата, за выполнение которых он отвечает. Подобно шерифу округа, он является должностным лицом по поддержанию правопорядка и в качестве такового отвечает за поддержание порядка и подавление беспорядков, и если беспорядки достигают такой силы, что полиция не может с ними справиться, он может, подобно шерифу, призвать на помощь ополчение штата (милицию). В некоторых городах он является председательствующим на заседаниях городского совета, хотя и не входит в его состав. Как правило, от него требуется представлять совету послания о состоянии дел в городе, и он может рекомендовать меры для его рассмотрения. Практически повсеместно он обладает правом вето в отношении постановлений, принятых городским советом, и некоторые мэры широко пользовались этим правом. Тем не менее, совет может преодолеть вето мэра.

Одним из важных полномочий мэра является назначение должностных лиц, хотя для действительности большинства назначений обычно требуется согласие совета. В последние годы наблюдалось значительное расширение этого полномочия в ряде крупных городов, где мэру было предоставлено абсолютное право назначать руководителей административных ведомств. Действительно, сейчас тенденция, по-видимому, направлена на концентрацию в его руках более широких полномочий по назначениям как средства более четкого определения ответственности. Существует также тенденция к наделению его широкими полномочиями по смещению с должности при условии, что должностное лицо может быть снято с поста только по уважительной причине и что ему должна быть предоставлена возможность выслушивания и ответа на предъявленные обвинения.

Наконец, мэр обычно обладает правом помилования за нарушение городских постановлений, и этим правом иногда пользуются весьма широко. Так, в течение 1909 года мэр Чикаго освободил более 1100 правонарушителей, отправленных в тюрьму, то есть около 10 процентов от общего числа заключенных. В некоторых городах он также может отменять штрафы, выплаченные за нарушение муниципальных постановлений.

Административные ведомства. — Система одного комиссара против системы совета. — В каждом крупном городе помимо мэра имеется ряд ведомств, каждое из которых отвечает за ведение какой-то конкретной сферы городской деятельности. Они организуются по одному из двух принципов: каждое находится под контролем либо совета, либо единоличного комиссара. Каждый метод организации имеет свои преимущества и недостатки, но опыт показал, что ведомство во главе с одним руководителем лучше всего приспособлено для обеспечения эффективности и ответственности, и именно оно применяется наиболее широко. Система совета хорошо приспособлена для обеспечения коллегиальности обсуждения, но не оперативности и единства действий, а также не ответственности, поскольку один член может легко переложить ответственность за ошибку или просчет на своих коллег. Однако для некоторых отраслей управления, таких как гражданская служба, управление парками, школьное управление, оценка имущества и, возможно, некоторых других, система совета имеет важные преимущества.

Количество ведомств. — Количество таких административных ведомств сильно различается в разных городах страны. В целом мы обнаруживаем следующие ведомства: финансовое управление, юридический отдел, департамент здравоохранения, пожарный департамент, полицейское управление, департамент благотворительности и департамент общественных работ. Однако в некоторых городах число ведомств значительно больше. Так, в некоторых из них мы находим ведомство по уборке улиц, строительный департамент, канализационное управление, парковый департамент, портовый департамент и так далее.

Выбор руководителей ведомств. — Руководители этих ведомств в большинстве случаев назначаются мэром, перед которым они несут ответственность, хотя почти повсеместно для его назначений требуется одобрение совета. В последние годы раздавалась та или иная критика в адрес практики избрания административных должностных лиц путем народных выборов. В каждом крупном городе имеется огромная масса неразборчивых избирателей, которыми легко манипулируют коррумпированные и махинирующие политики. Более того, избиратели в крупном городе, какими бы умными они ни были, не могут ознакомиться с достоинствами всех многочисленных кандидатов, когда подлежит замещению значительное число должностей. Поэтому многие сторонники муниципальных реформ считают, что лучших результатов можно было бы добиться, позволив мэру назначать руководителей всех важных ведомств, за исключением, пожалуй, главного финансового чиновника, который вполне мог бы избираться народом. Для отбора многочисленных подчиненных должностных лиц лучшим из разработанных до сих пор методов является так называемая система гражданской службы, которая внедрена в большинстве крупных городов. При этой системе назначения производятся на основе заслуг и пригодности, качества которых определяются экзаменом, проводимым комиссией по гражданской службе.

Городские финансы. — Одной из самых примечательных особенностей развития американских муниципалитетов стал чрезвычайный рост муниципальных расходов. Функции и деятельность современного городского управления поистине столь многочисленны и разнообразны, что требуют большего числа должностных лиц и больших денежных затрат, чем требуется для отправления любого другого из различных видов управления, при которых мы живем. Подавляющая часть налогов, уплачиваемых жителями городов, идет на покрытие расходов муниципального управления. В 1920 году бюджет города Нью-Йорка составлял свыше 270 000 000 долларов, в то время как бюджет Чикаго равнялся примерно 130 000 000 долларов, причем в каждом случае эта сумма примерно в пять раз превышала ассигнования на содержание правительства того штата, в котором расположен город. Годовые расходы на содержание нашего крупнейшего города превышают средства, необходимые для поддержания национального правительства в первые дни нашей истории, и превосходят национальный бюджет ряда современных европейских стран. Город Нью-Йорк в 1910 году имел долг, почти равный национальному долгу, а одни только выплаты по процентам составляли около 30 000 000 долларов. Надлежащий сбор и расходование столь огромных сумм денег являются одной из самых сложных задач городского управления. Для этих целей существуют оценщики, сборщики налогов, казначеи, контролеры или аудиторы и различные другие должностные лица. Взимание налогов повсеместно является прерогативой городского совета, хотя во многих штатах сумма налогов, которая может им взиматься, ограничена — обычно определенным процентом от стоимости облагаемого налогом имущества в пределах города, а в некоторых штатах этот предел установлен настолько низко, что города испытывают трудности в сборе достаточных доходов для покрытия своих расходов. Целью таких ограничений является предотвращение расточительства и мотовства, и история многих наших городов доказывает, что в целом они сослужили хорошую службу.

Источники муниципальных доходов. — Основным источником дохода для городских, равно как и для штатных и окружных целей, является общий налог на имущество, хотя городам обычно разрешается вводить самые разнообразные другие налоги, такие как налоги на определенные виды торговли и бизнеса. От уличных разносчиков во многих случаях требуют уплаты лицензионных сборов. До того как торговля спиртными напитками была запрещена, многие города получали значительную часть своих доходов за счет лицензионных сборов с питейных заведений. Некоторые города получают солидный доход от франшиз, предоставляемых публичным корпорациям. Так, Чикаго получает большой процент от доходов некоторых трамвайных компаний, причем общая сумма составляет более 1 500 000 долларов в год. Во многих городах расходы на общественные улучшения, в частности замощение улиц и прокладку тротуаров, покрываются за счет так называемых «специальных сборов», то есть сборов, налагаемых на собственников выигравшей от этого недвижимости пропорционально выгоде, полученной от улучшения.

Муниципальные расходы. — Ассигнования в большинстве городов производятся городским советом с учетом определенных правил и ограничений, предписанных законами штата. Однако в Нью-Йорке бюджет подготавливается советом по сметам и распределению, состоящим из нескольких высших должностных лиц города, а в некоторых других городах подготовка бюджета возлагается на иные органы, помимо городского совета. Для обеспечения точности и честности в расходовании городских средств обычно предусматривается аудит счетов финансовых чиновников, а в нескольких штатах, таких как Огайо, Индиана и Айова, законом предусмотрены инспекция и аудит муниципальных счетов государственными ревизорами штата. Этот план доказал свою высокую эффективность. В одном из штатов эти инспекторы обнаружили, что муниципальные чиновники присвоили более 500 000 долларов, причем более половины этой суммы было возвращено и перечислено в надлежащие казны. В ряде городов, где была принята комиссионная форма правления, предусмотрены ежемесячные финансовые отчеты, которые должны публиковаться в местных газетах, а также ежегодные проверки городских счетов экспертами-аудиторами.

Городские долги. — Для проведения капитального ремонта, возведения общественных зданий и создания коммерческих предприятий, таких как водопроводы и газовые заводы, города должны занимать деньги; и поэтому одним из полномочий, всегда предоставляемых им, является право делать долги. Однако это полномочие сильно злоупотреблялось на раннем этапе развития наших муниципалитетов — настолько, что многие города оказались на грани банкротства. Чтобы пресечь это зло, многие штаты установили предел для муниципальных заимствований, а некоторые постановили, что при возникновении любого долга одновременно должны приниматься меры по выплате процентов и основной суммы долга в течение определенного периода лет. Лимит долга обычно представляет собой определенный процент от оценочной стоимости налогооблагаемого имущества внутри города. Он колеблется от 2 процентов в Бостоне до 10 процентов в Нью-Йорке. В некоторых случаях этот предел настолько низок, что города испытывают трудности при осуществлении необходимых капитальных улучшений. Так, в Чикаго, где имущество оценивалось всего в одну пятую его реальной стоимости, результатом ограничения заимствований стало то, что проведение масштабных улучшений оказалось крайне затруднительным, а город был вынужден покрывать расходы на многие абсолютно необходимые мероприятия за счет текущих доходов, хотя эти расходы следовало бы распределить на несколько лет. В результате Чикаго имеет наименьшую задолженность среди всех крупных городов страны.

Полицейская защита. — Когда большое количество людей живет вместе в непосредственной близости друг от друга, проблема поддержания порядка и предотвращения нарушения одними людьми прав других становится гораздо более масштабной, чем в малонаселенных сельских общинах. Поэтому одной из главных задач властей в городе является обеспечение полицейской защиты жителей. Это достигается посредством деятельности группы людей, организованных и одетых в форму по подобию армии. Численность этого отряда обычно варьируется пропорционально населению города. В Нью-Йорке, например, весь полицейский отряд насчитывает более 10 000 человек — силу, равную армии Соединенных Штатов в ранний период нашей истории. В Чикаго на службе в полиции города состоит в общей сложности около 8 000 человек.

Организация. — Руководство полицейскими силами обычно находится под началом должностного лица, именуемого комиссаром, суперинтендантом или шефом, хотя в некоторых городах оно контролируется советом. В нескольких штатах этот совет назначается каким-либо должностным лицом штата, обычно губернатором, поскольку многие люди считают, что, поскольку полиция обязана обеспечивать исполнение законов штата наравне с муниципальными постановлениями, она должна находиться под контролем штата, а не местным контролем. Там, где полиция полностью подчинена местным властям, порой бывает трудно обеспечить соблюдение таких законов штата, как требования закрывать питейные заведения в определенные часы ночью и по воскресеньям, особенно когда местные настроения выступают против подобных ограничений. Ниже главы полиции обычно находятся заместители шефа, инспекторы, капитаны, сержанты, объездчики и, наконец, патрульные. Город обычно делится на участки, в каждом из которых имеется полицейский участок под началом сержанта или другого должностного лица. Ряд участков объединяется в округа, за каждый из которых отвечает инспектор, и так далее. В крупных городах также обычно существуют специальные подразделения полиции, сформированные для особых задач. Таковы конная полиция, велосипедный отряд, речная и гаваньская полиция, санитарная полиция и детективный отдел.

Коррупция в полиции. — Контроль над полицейским ведомством городской службы весьма затруднен из-за возможностей для коррупции, открытых перед членами этого отряда. Нередко случалось, что полиция в крупных городах систематически продавала право на нарушение закона. Игорные дома, питейные заведения и другие притоны порока порой регулярно платят сотрудникам полиции за привилегию нарушать закон, а руководители ведомства часто обнаруживали, что предотвратить эту практику невозможно. Так, недавний комиссар полиции в Нью-Йорке заявлял, что в полиции его города существовала организованная система продажи права на нарушение закона; что многие капитаны и инспекторы нажили на этом огромные состояния и что эта система пустила столь глубокие корни, что он был бессилен ее разрушить.

Охрана здоровья. — В густонаселенных районах опасность распространения болезней гораздо выше, чем в сельских общинах, где условия, порождающие болезни, менее распространены и где вспышки эпидемий можно предотвратить легче. В небольших городах главным органом здравоохранения является совет, но в крупных городах обычно существует департамент здравоохранения, во главе которого стоит единоличный комиссар. Другими должностными лицами являются инспекторы различного профиля, аналитики, сборщики статистики, управляющие больницами и т. д.

Работа департамента здравоохранения. — Среди главных обязанностей органов здравоохранения числятся инспекция и ликвидация неблагоустроенных в санитарном отношении мест и пресечение антисанитарных явлений; проверка общественных зданий, а иногда и частных жилых домов с особым акцентом на дренаж; вывоз мусора и других отходов (в некоторых городах); инспекция городского водоснабжения; проверка продуктов питания, в особенности молока; контроль над некоторыми предприятиями вредного характера, такими как бойни, мыловаренные заводы и заводы по производству удобрений; вакцинация школьников и часто других лиц в качестве меры предосторожности против оспы; изоляция и карантин лиц, страдающих заразными болезнями; содержание чумных бараков и больниц, а также сбор демографической статистики.

Одним из главных источников болезней в городах является недоброкачественность продуктов питания, особенно молока, и значительная часть деятельности департамента здравоохранения направлена на проверку молока и другой еды. Перенаселенные, плохо проветриваемые и бедно построенные жилища представляют собой еще один источник заболеваний, и многие города взяли на себя задачу по мере возможности предотвращать это зло посредством законов о многоквартирных домах и строительных норм, требующих возведения жилья по проектам, предписанным законом. Применение этих законов часто возлагается на департамент здравоохранения, который осуществляет строгую систему проверок.

В последние годы проблемам организации здравоохранения уделяется гораздо больше внимания, чем прежде, и были достигнуты большие успехи. Настолько эффективна система здравоохранения некоторых из наших крупных городов, что уровень смертности по отношению к численности населения оказывается даже ниже, чем во многих маленьких сельских городках, где этой важной отрасли управления уделяется мало внимания или не уделяется вовсе.

Противопожарная защита. — Опасность пожара, как и опасность болезни, очевидно выше в перенаселенных городах, чем в сельских районах. Поэтому каждый крупный город и большинство малых городов содержат организованную пожарную службу. Во времена небольших городов нормой было упование на добровольные неоплачиваемые пожарные дружины, и это верно по сей день во многих небольших поселках и городах. Однако в более крупных городах существуют организованные профессиональные подразделения, члены которых отдают службе все свое время и получают регулярное жалование. В пожарном департаменте Нью-Йорка насчитывается более 5000 человек, около 900 единиц техники, включая более десятка пожарных судов, и сотни тысяч футов пожарных рукавов. Во главе департамента обычно стоит должностное лицо, именуемое начальником пожарной охраны или пожарным маршалом, назначаемое мэром. Рядовой и сержантский состав департамента подчиняется правилам гражданской службы, эта работа носит постоянный характер, и многие города предусмотрели систему пенсий для членов службы, которые постарели или получили инвалидность в результате травм.

Большой прогресс был достигнут в методах тушения пожаров и в характере используемого оборудования, благодаря чему опасность потерь от огня значительно снизилась. Кроме того, более широкое использование кирпича и камня для строительства в крупных городах сделало опасность пожара гораздо меньшей, чем в старые времена, когда большинство домов строилось из дерева. Во многих городах существуют так называемые «пожарные зоны», то есть районы, в которых запрещено возводить деревянные здания.

Муниципальные коммунальные предприятия. — Люди, скученные в городах, в значительной степени зависят от коммунальных компаний в отношении водоснабжения, электрического освещения и газа, телефонной связи и средств транспорта. Предоставление каждой из этих услуг по самому своему характеру имеет тенденцию превращаться в естественную монополию. Более того, такие компании должны использовать городские улицы для обслуживания своих клиентов. Следовательно, они должны подлежать общественному контролю, иначе с публики могут взимать непомерные цены, а использованию улиц горожанами будет чиниться ненужное препятствие. Поэтому перед началом деятельности такого рода трамвайная компания должна получить разрешение от города на прокладку путей по улицам и осуществление на них движения вагонов. Аналогичным образом телефонная или электросетевая компания должна получить разрешение на установку своих столбов на улицах или в проулках, а газовая или водопроводная компания должна обладать полномочиями вскрывать мостовые и прокладывать трубы и магистрали под улицами.

Municipal Lighting, Denver, Colorado

Part of the Los Angeles Aqueduct, California

This Aqueduct is 11 feet in diameter and carries water from Owens River 246 miles to Los Angeles.

Франшизы. — Выдаваемое таким образом разрешение называется «франшизой» и носит характер договора между городом и компанией. Франшизы коммунальных предприятий часто представляют огромную ценность для получающих их компаний, поскольку бизнес этих компаний в крупном городе обычно бывает весьма прибыльным. Иногда дивиденды, выплачиваемые акционерам, очень велики, и нередко для сокрытия от общественности реальных сумм прибыли маскируются путем «раздувания» акционерного капитала, то есть его увеличения сверх суммы реально вложенного капитала. Опыт показал, что при предоставлении франшиз на компании, которым они выдаются, следует налагать определенные ограничения или условия.

Прежде всего, срок действия франшизы должен быть ограничен. Раньше нередко предоставлялись франшизы на пятьдесят или сто лет, а порой и на неопределенный срок. Возражение против этой практики заключается в том, что по мере роста города возрастающая ценность франшизы, проистекающая из такого роста, целиком достается компании, в то время как город лишается возможности заключить с компанией более выгодную сделку. Тем не менее, франшиза должна заключаться на период, достаточный для того, чтобы компания могла получить разумную отдачу на свои инвестиции. Очевидно, ни одна компания не могла бы позволить себе создать электростанцию или газовый завод, если бы ее франшиза ограничивалась таким коротким периодом, как пять лет. Сейчас преобладает мнение, что двадцать или двадцать пять лет — это разумный срок, и конституции или статуты ряда штатов запрещают выдавать франшизы на более длительный период.

Часто франшиза содержит положения относительно тарифов, которые должны взиматься, и качества предоставляемых услуг. Во многих штатах существуют государственные комиссии, обладающие полномочиями осуществлять надзор за деятельностью всех корпораций общественного обслуживания и в некоторых случаях даже устанавливать тарифы, которые им разрешено взимать. До тех пор пока такие тарифы являются разумными, то есть достаточно высокими, чтобы позволить корпорации получить разумную отдачу от вложенных средств, суды не будут вмешиваться.

В настоящее время практикуется требование к компаниям коммунального обслуживания выплачивать разумную компенсацию за получаемые ими франшизы. Обычно это определенный процент от валового дохода, либо иногда, в случае трамвайных компаний, фиксированная сумма за каждый эксплуатируемый вагон. Когда компенсация составляет определенный процент от доходов, следует предусмотреть возможность проверки бухгалтерских книг компании, чтобы предотвратить обман общественности в отношении ее доли от заработка.

Муниципальная собственность. — Иногда вместо того, чтобы полагаться на частные корпорации в снабжении населения водой, газом и электричеством, сам город берется за это дело. Очень многие города владеют своими водопроводами [8], в то время как некоторые владеют своими электростанциями, а немногие — газовыми заводами. В Европе муниципальная собственность и управление такими коммунальными предприятиями встречаются очень часто, и даже телефонная связь и городской транспорт часто обеспечиваются самим городом.

Преимуществами муниципальной собственности называют то, что при ведении дела городом будет обеспечиваться лучший сервис, поскольку в таком случае оно будет управляться исключительно с учетом интересов населения; и во-вторых, стоимость услуг для общины будет ниже, поскольку получение крупных дивидендов не будет главной преследуемой целью. Главным возражением, выдвигаемым против муниципальной собственности в Соединенных Штатах, является то, что политика «добычи» по-прежнему играет столь важную роль в нашем городском управлении, что руководство такими предприятиями может легко попасть в руки некомпетентных политиков и партийных активистов. Опыт владения муниципальной собственностью во многих случаях, когда оно опробовалось, оказывался удовлетворительным, хотя принцип, лежащий в его основе, противоречит представлениям многих людей о надлежащих функциях правительства.

Муниципальные суды. — В каждом городе существуют определенные нижестоящие суды, называемые по-разному — полицейскими судами, судами магистратов или муниципальными судами, которые обладают юрисдикцией в отношении правонарушений против городских постановлений. Эти суды составляют весьма важную часть нашего правительственного механизма, и они редко удостаивались того внимания, которого требует их значимость. Они практически являются судами последней инстанции для огромного числа лиц, обвиняемых в мелких правонарушениях, и именно по ним у многих невежественных людей в крупных городах складывается впечатление об американских институтах. В городе Нью-Йорк, например, перед этими судами ежегодно предстает более 100 000 человек.

Магистраты, заседающие в муниципальных судах, часто являются людьми с минимальной юридической подготовкой или вовсе без таковой, и опыт некоторых городов показал, что многие из них лишены честности. В последнее время много спорят о том, как улучшить характер и полезность этих судов, и в нескольких городах уже внедрены заметные реформы. Недавно созданный муниципальный суд Чикаго представляет собой отличный пример того, чего можно добиться в этом направлении. Он состоит из тридцати одного судьи, и выплачиваемое им жалование достаточно велико, чтобы привлечь хорошо подготовленных юристов с безупречной репутацией. Судопроизводство в суде просто, и он организован так, чтобы быстро рассматривать поступающие дела, благодаря чему правосудие в этом городе отправляется, пожалуй, быстрее, чем в любом другом в Америке.

План комиссионного управления. — Растущее недовольство управлением нашими городами со стороны мэра и советов привело в последнее время к тому, что ряд городов отказался от этой системы в пользу нового метода, известного как план комиссии. Главная особенность этого метода заключается в том, что все полномочия управления, ранее осуществлявшиеся мэром и советом, передаются небольшой комиссии, обычно избираемой от города в целом. План был впервые применен в городе Галвестон после великого шторма 1900 года, который унес жизни около 6000 его жителей и оставил город в состоянии банкротства.

Согласно новому принятому уставу практически все полномочия по управлению были возложены на мэра и четырех комиссаров, причем каждый из этих людей был поставлен во главе одного из пяти ведомств, на которые была разделена административная служба.

Достоинства. — Для этого плана муниципального управления заявляется несколько преимуществ. Во-первых, он ликвидирует пороки системы уордов, предусматривая избрание комиссаров от города в целом, что способствует избранию людей более высоких способностей. Во-вторых, утверждается, что небольшая группа людей лучше приспособлена для управления городом, чем многочисленный совет, состоящий из членов, которые считают себя особыми представителями мелких округов, от которых они избраны. Дела города по своей природе неизбежно сложны и часто носят технический характер, требуя для специального управления навыков и эффективности. Городское управление часто сравнивают с руководством коммерческим предприятием вроде банка или производственного концерна, которое, как показал опыт, лучше управляется небольшим советом директоров, чем всем собранием акционеров. Наконец, сосредоточение городских полномочий в руках небольшой группы людей способствует достижению более эффективной ответственности, чем та, которую можно обеспечить при системе, где ответственность разделена между мэром и советом.

Возражения. — Главные возражения, выдвигаемые против плана комиссии, заключаются в том, что, доверяя и законодательную, и исполнительную власть одним и тем же лицам, он приносит в жертву принцип разделения властей — принцип, который долго лелеялся в Америке. Во-вторых, ликвидируя совет, он в определенной степени жертвует принципом представительства и сосредоточивает все огромные полномочия города в руках нескольких людей.

Тем не менее, система имеет много достоинств, и она была принята примерно в четырехстах городах и поселках.

План городского управляющего. — Еще более недавняя форма муниципального управления возлагает руководство делами города на одного человека, именуемого городским управляющим. Ему выплачивается относительно высокая зарплата, и он избирается комиссией на основе его экспертных знаний. Этот план был внедрен в Дейтоне, Спрингфилде и Сандаски (Огайо); Ньюбурге и Ниагара-Фолс (Нью-Йорк); Самтере (Южная Каролина); Джексоне, Гранд-Рапидс и Каламазу (Мичиган); Сан-Диего и Аламеде (Калифорния), а также примерно в семидесяти других городах и поселках.

Деревенское самоуправление. — Отличаясь от городов главным образом размерами и объемом правительственных полномочий, существуют небольшие муниципальные корпорации, по-разному называемые селами (villages), боро и инкорпорированными поселками. Процедура инкорпорации обычно заключается в петиции от определенного числа жителей и народном голосовании по этому вопросу. Законом обычно предписывается минимальная численность населения, которая как правило мала — порой составляя всего сто жителей.

Деревенские должностные лица. — Главным органом обычно является небольшой совет попечителей или совет, состоящий из трех-семи членов, избираемых от села в целом, хотя в некоторых случаях число больше, а в некоторых селах действует система уордов. Деревенский совет уполномочен принимать постановления, касающиеся полиции, здравоохранения и других вопросов, затрагивающих порядок и благополучие общины. Они могут взимать налоги, брать взаймы деньги, открывать и строить улицы, сооружать дренаж, создавать водопроводные и осветительные станции и т. п., а также выдавать лицензии разносщикам, извозчикам и другим лицам, использующим улицы для ведения своего бизнеса. Главным должностным лицом села является мэр, президент или председатель попечителей, избираемый либо избирателями, либо самими попечителями. Обычно также имеются клерк или секретарь, казначей, маршал или констебль, а иногда дорожный комиссар, мировой судья и адвокат.

Когда численность населения достигает определенного числа, которое различается в разных штатах (стр. 25–26), деревенская организация отменяется, община организуется в качестве города, приобретает более сложную организацию, получает более широкие полномочия и предпринимает более широкий спектр деятельности.

Ссылки. — Бирд, «Американское правительство и политика», гл. xxvii–xxviii. Брайс, «Американское содружество» (сокращенное издание), гл. xlix–li. Гудноу, «Городское управление в Соединенных Штатах», гл. vi–xiii. Харт, «Реальное управление», гл. ix. Хау, «Город — надежда демократии», гл. i–iv. Стронг, «Вызов города», гл. ii–iii. Уилкокс, «Американский город», гл. ii, iii, iv, v, vi, ix, x, xii, xiii.

Документальный и иллюстративный материал. — 1. Копия городского устава или муниципального кодекса штата. 2. Копия пересмотренных постановлений города. 3. Том последнего отчета переписи населения, касающийся численности жителей городов. 4. Последний бюллетень переписи по статистике городов. 5. Карта города с указанием его деления на уорды, полицейские и пожарные районы, канализационные участки и т. д., а также расположение городского здания, полицейских участков, пожарных депо, источника водоснабжения, парков, трущобных районов и т. д. 6. Копия последнего городского бюджета и налогового постановления. 7. Копия постановления о замощении улиц или других общественных работах.

Research Questions

1. Какова численность населения крупнейшего города в вашем штате? Его площадь? Сколько городов в вашем штате имеют население 8000 человек или более? Какой процент от общей численности населения приходится на города? Насколько быстрее росло городское население за последнее десятилетие по сравнению с сельским? Какой процент населения вашего города составляют иммигранты?

2. Почему города требуют иной формы управления, чем та, которая предусмотрена для сельских общин?

3. Каковы положения в конституции вашего штата, если таковые имеются, касающиеся управления городами?

4. Сколько представителей имеет крупнейший город вашего штата в легислатуре? Какую долю от общего числа членов он составляет? Существуют ли какие-либо конституционные ограничения на количество членов легислатуры, которые могут быть избраны от какого-либо одного города?

5. Существуют ли какие-либо ограничения на полномочия легислатуры вашего штата по принятию специального законодательства, применимого к одному городу? Если да, то каковы они?

6. Если вы живете в городе, когда он получил свой нынешний устав? Каковы положения устава, касающиеся организации и полномочий города?

7. Считаете ли вы, что жителям города должно быть позволено самим разрабатывать свой устав и управлять собой без вмешательства со стороны легислатуры штата?

8. Сколько членов заседает в городском совете вашего города? Избираются ли они по уордам или от города в целом? Каков их срок полномочий и жалование? В каком уорде вы живете и как зовут олдермена или олдерменов от этого уорда?

9. На какой срок избирается мэр вашего города или населенного пункта? К какой политической партии он принадлежит? Председательствует ли он на заседаниях городского совета? Каких должностных лиц, если таковые имеются, он назначает?

10. Назовите административные департаменты вашего города. Организованы ли они по коллегиальной системе или каждое из них находится под управлением единоличного должностного лица?

11. Действует ли в вашем городе закон о государственной службе, в соответствии с которым назначения на муниципальную службу производятся на основе заслуг? Если да, то каковы его основные положения?

12. Владеет и управляет ли город собственным водопроводом, или водоснабжение обеспечивается частной компанией? Владеет и управляет ли город какими-либо другими своими коммунальными предприятиями, такими как электростанция или газовый завод? Если нет, токовы условия франшиз, на основании которых ими управляют частные компании? Платят ли эти компании городу что-либо за привилегию использования улиц?

13. Каковы обязанности комиссий по коммунальным предприятиям в Нью-Йорке и Висконсине? Считаете ли вы политику регулирования предпочтительнее муниципального владения и управления?

14. Как покрываются расходы на замощение улиц и тротуаров в вашем городе — за счет специального налога на недвижимость, получившую выгоду, или за счет ассигнований из городской казны?

15. Каков метод утилизации мусора в вашем городе?

16. Опишите организацию и деятельность органов здравоохранения в вашем городе. Что они делают для обеспечения поставок чистого и качественного молока?

17. Существуют ли какие-либо лиги улучшений или гражданские организации, работающие на благоустройство и эффективное управление вашего города? Каковы их методы и каковы некоторые из конкретных услуг, которые они оказали?

18. Каковы основные источники доходов в вашей деревне или городе? Какова ставка налогообложения облагаемой налогом собственности?

ГЛАВА III

ПРАВИТЕЛЬСТВА ШТАТОВ

Место штатов в нашей федеральной системе.—Продвигаясь снизу вверх от округа, тауншипа и города, мы подходим к штату — инстанции, которой подчинены все описанные в предыдущих главах местные органы власти. Рассмотрение устройства штата логично предшествует изучению национального правительства не только потому, что штаты существовали до появления национального правительства и в некотором смысле послужили образцами, на основе которых оно было построено, но и потому, что их правительства регулируют бо́льшую часть наших общественных дел и, следовательно, затрагивают интересы широких масс населения гораздо более существенно, чем национальное правительство.

Штаты в совокупности образуют нашу великую республику, но они не являются простыми административными округами союза, созданными для удобства управления делами национального правительства. Они, например, не находятся по отношению к союзу в таком же отношении, в каком округ находится к штату или тауншип к округу. Округ — это не более чем район, выделенный из состава штата для административного удобства и наделенный такой организацией и такими полномочиями местного самоуправления, какие штат сочтет нужным ему предоставить. Штаты же, с другой стороны, не являются созданиями национального правительства; их место как составных членов союза определяется Федеральной конституцией, разработанной народом Соединенных Штатов, а их права и обязанности закреплены той же властью. Тем не менее каждый штат определяет собственную форму правления и сам решает, какую деятельность он будет осуществлять.

Разделение полномочий.—Федеральная конституция разграничила определенную сферу полномочий для штатов, с одной стороны, и другую сферу для национального правительства — с другой, и каждое из них в пределах своей сферы является верховным. Ни одно из них не может посягать на область, созданную таким образом для другого. Каждое из них удерживается строго в рамках своей конституционной сферы федеральным Верховным судом, и баланс между союзом и его членами сохраняется в гармонии.

Штаты уже существовали с действовавшими организованными правительствами, когда было создано национальное правительство. Учредители национального правительства наделили его лишь такими полномочиями, которые, как показали опыт и разум, могли эффективнее регулироваться общим правительством, а не множеством отдельных правительств; они оставили штаты в основном такими, какими они были, и ограничили их полномочия лишь в той мере, в какой это было необходимо для создания более эффективного союза, чем существовавший в то время. Опыт научил их, например, тому, что торговля с зарубежными странами и между самими штатами должна регулироваться единым органом, действующим от имени всей страны: только таким образом можно было обеспечить единообразие, а единообразие в подобных вопросах было абсолютно необходимо для мира и долговечности союза. Соответственно, национальное правительство было наделено властью над этим и другими вопросами, которые явно требовали единообразного регулирования, а остальные полномочия правительства были оставлены за штатами, где они всегда находились. Таким образом получилось, что национальное правительство стало властью перечисленных или делегированных полномочий, в то время как штаты обладают остаточными полномочиями.

Запреты.—Однако было сочтено целесообразным запретить как национальному правительству, так и правительствам штатов совершать определенные действия, и поэтому мы находим в Федеральной конституции положения, запрещающие обоим правительствам пожаловать дворянские титулы, принимать законы, имеющие обратную силу (ex post facto), обвинительные акты в отношении конкретных лиц (bills of attainder) и т. д. Аналогичным образом штатам было запрещено вступать в договоры с иностранными государствами, чеканить монету, подрывать обязательства по контрактам и принимать законы по некоторым другим вопросам, оставлять которые в ведении регулирования штатов было явно нецелесообразно.

Полномочия штатов.—Полномочия, оставленные за штатами, в отличие от тех, которые переданы национальному правительству, не поддаются перечислению. Они столь разнообразны по своему характеру и столь обширны, что попытка перечислить их потребовала бы каталогизации всех бесчисленных деловых и социальных связей жизни. Полномочия национального правительства кажутся по сравнению с ними гораздо бо́льшими, чем полномочия штатов, отчасти потому, что они изложены в Конституции, и отчасти из-за их применения на территории всей страны, но в действительности они не только гораздо менее многочисленны, но и менее существенно затрагивают жизнь широких масс населения. Полномочия штатов включают в себя такие вопросы, как регулирование владения, использования и распоряжения имуществом; ведение бизнеса и промышленности; заключение и исполнение контрактов; отправление религиозных культов; образование; брак, развод и семейные отношения в целом; избирательное право и выборы; а также создание и применение уголовного законодательства. При разделении правительственных полномочий между нацией и штатом, говорит Брайс, штат получает бо́льшую часть, а нация — наивысшую, и таким образом сохраняется баланс между ними.

«Американец, — говорит мистер Брайс, — на протяжении всей своей долгой жизни может ни разу не вспомнить о федеральном правительстве, за исключением тех случаев, когда он голосует на президентских и конгрессионных выборах, покупает пачку табака с правительственной маркой, подает жалобу на почтовое отделение и открывает свои чемоданы для таможенного чиновника на пирсе в Нью-Йорке по возвращении из поездки по Европе. Его прямые налоги выплачиваются чиновникам, действующим на основании законов штата. Государственный или местный орган власти, образованный по законам штата, регистрирует его рождение, назначает его опекуна, оплачивает его обучение, наделяет его долей в имуществе умершего отца, выдает ему лицензию при вступлении в профессию (если она требует лицензии), женит его, разводит, рассматривает гражданские иски против него, объявляет его банкротом, вешает за убийство; полиция, охраняющая его дом, местные советы, заботящиеся о бедных, контролирующие шоссе, устанавливающие ставки за воду, управляющие школами — все они черпают свои юридические полномочия исключительно из его штата».

Права и привилегии штатов как членов союза.—Штаты обладают определенными правами и привилегиями, которые гарантированы им Федеральной конституцией и которых они не могут быть лишены национальным правительством без их согласия.

Республиканская форма правления.—Таким образом, в обязанность Соединенных Штатов вменено гарантировать каждому штату в союзе республиканскую форму правления, то есть правление посредством избранных представителей народа штата. В некоторых случаях в том или ином штате возникали конкурирующие правительства, каждое из которых заявляло о том, что оно является легитимным правительством и имеет право на подчинение со стороны народа; то из них, которое признавалось федеральными властями, всегда одерживало верх.

Защита от вторжения.—В обязанность национального правительства также входит защита штатов от вторжения. Это правильно и целесообразно, поскольку конституция запрещает штатам содержать военные корабли или войска в мирное время.

Защита от внутренних беспорядков.—Кроме того, в обязанность национального правительства входит защита населения штатов от внутренних беспорядков, возникающих в результате мятежей или бунтов, при условии, что от надлежащих властей штата поступил соответствующий запрос. Цель этого оговоренного условия — устранить искушение федерального вмешательства в дела штата по политическим или иным соображениям вопреки воле народа штата. Обычная процедура пресечения местных беспорядков заключается в том, что шериф округа или мэр города задействует местную полицию, и при необходимости он может призвать граждан прийти ему на помощь. Если это не помогает, можно обратиться к губернатору с просьбой задействовать милицию (ополчение) штата для подавления бунта. Если же бунт распространяется и принимает такие масштабы, что сил властей штата и местных властей оказывается недостаточно, у губернатора или законодательного органа, если он находится на сессии, возникает право и обязанность обратиться к Президенту Соединенных Штатов за помощью национальных войск. Если, по мнению Президента, сложившаяся ситуация требует федерального вмешательства, он направляет отряд войск с ближайшей военной базы для восстановления порядка. За нашу историю федеральные войска неоднократно использовались для подавления беспорядков, когда власти штата оказывались неспособными поддерживать порядок; двумя недавними примерами являются забастовки шахтеров в Неваде в 1907 году и в Колорадо в 1914 году.

Обычно Президент не имеет законного права вмешиваться в дела штата путем использования войск до тех пор, пока он не получит запрос от губернатора или законодательного органа, но если беспорядки мешают работе национального правительства или движению межштатной торговли, Президент может вмешаться всякий раз, когда, по его мнению, ситуация требует федеральных действий. Так, во время забастовочных беспорядков в Чикаго в 1894 году президент Кливленд направил отряд федеральных войск в этот город вопреки протестам губернатора после получения заверений в том, что бастующие мешают движению почты и ведению межштатной торговли, а также игнорируют судебные приказы и предписания судов Соединенных Штатов. Вмешательство Президента подверглось критике со стороны некоторых лиц, однако подавляющее большинство граждан одобрило его действия, а Верховный суд Соединенных Штатов подтвердил законность его поступка.

Другие права штатов.—Среди прочих прав штатов по Федеральной конституции можно упомянуть право на равное представительство в сенате — право, которого ни один штат не может быть лишен без своего согласия, а также право на территориальную целостность: никакой новый штат не может быть создан в пределах юрисдикции другого штата, и никакой штат не может быть образован путем слияния двух или более штатов либо частей штатов без согласия заинтересованных штатов.

Обязательства и обязанности штатов.—Права и привилегии обычно подразумевают обязательства, и поэтому мы обнаруживаем, что штаты имеют определенные обязанности друг перед другом и перед союзом, частью которого они являются, причем гармония и успех федеральной системы в значительной степени зависят от добросовестного выполнения этих обязанностей.

Полное доверие и уважение.—Прежде всего, каждый штат должен оказывать полное доверие и уважение (full faith and credit) актам, судебным разбирательствам и официальным документам других штатов. Это означает, например, что надлежащим образом заверенная копия завещания или акта купли-продажи, должным образом оформленная в одном штате, будет принята во внимание, а проистекающие из нее права будут обеспечены принудительным исполнением в других штатах так, будто этот документ был составлен в них. Аналогичным образом брак, законно заключенный в одном штате, как правило, будет признаваться действительным в другом штате, а факты судебного дела будут признаваться в других штатах без необходимости проведения нового судебного разбирательства. Положение о полном доверии и уважении не означает, что один штат должен приводить в исполнение на своей территории законы других штатов или что его суды при вынесении решений связаны решениями судов других штатов. Однако на практике суды одного штата при решении сложных правовых вопросов будут изучать решения судов других штатов по аналогичным вопросам для собственного просвещения и проявлять уважение к этим решениям, причем степень почтения будет зависеть от авторитета судьи, вынесшего решение, и от сходства законов и политики соответствующих штатов.