«Политика английского закона о бедных»

Мы должны помнить, что Принцип всеобщего обеспечения никоим образом не подразумевает и не влечет за собой ни бесплатности услуг, ни взимания какой-либо единой платы. Обеспечение Местным органом здравоохранения Национального минимума санитарии и водоснабжения для каждого жилого дома не означает, что эти вещи обязательно предоставляются самим Местным органом здравоохранения или бесплатно. Большая часть услуг обеспечивается путем возложения на владельцев и жильцов жилых домов обязанности выполнять свои личные обязательства. Предоставление Местным органом образования учебных заведений для всех, кто на них претендовал, долгое время сопровождалось повсеместным взиманием платы, и выше начальной ступени образования оно все еще обычно является платным. Местные органы по делам душевнобольных настаивают на осуществлении выплат в отношении всех своих пациентов, места проживания которых они могут установить, взыскивая полную стоимость (помимо правительственной субсидии) либо из имущества самого пациента, либо с его родственников, либо с союза, к которому он принадлежит. Следовательно, мы видим, что принятие Принципа всеобщего обеспечения не подразумевает и не влечет за собой бесплатности услуг или какого-либо сокращения числа или видов случаев, в которых в соответствии с действующим законодательством и практикой взыскание производится с отдельного лица или его родственников. Передача различних услуг, ныне объединенных под эгидой совета попечителей, различным превентивным органам (Органу образования, Органу здравоохранения, Органу по делам душевнобольных и Органу по борьбе с безработицей) фактически едва ли неминуемо привела бы к более систематическому рассмотрению и гораздо более строгому соблюдению обязанности возмещения стоимости лечения, чем нынешние небрежные и логически противоречивые мероприятия. Какие конкретные услуги должны оплачиваться получателями как таковыми, а какие — налогоплательщиками в целом; в какой пропорции стоимость должна распределяться между пациентом, Местным органом и Национальным правительством; и по какой ставке и на каких условиях любые подобные платежи должны взыскиваться в судебном порядке в конкретных случаях — все это вопросы, которые, по нашему мнению, должны быть авторитетно определены Парламентом в четком и последовательном кодексе, касающемся взимания и возмещения стоимости.

ГЛАВА VII

ДОКЛАД МЕНЬШИНСТВА КОРОЛЕВСКОЙ КОМИССИИ 1905–1909 гг.

Мы описали, как Доклад большинства Королевской комиссии заявляет о принятии «Принципов 1907 года», но пытается привить их к новому Органу по делам нужды, а затем неизбежно обнаруживает себя вынужденным — учитывая, что эти принципы несовместимы с самой природой Органа по делам нужды — вернуться, в действительности, к «Принципам 1834 года». Доклад меньшинства, с другой стороны, доводит «Принципы 1907 года» до их логического завершения; и в то же время открывает нам объединяющий принцип, на котором они бессознательно основывались и которым одним может быть ограничена и оправдана их возможная стоимость. Таким образом, Доклад меньшинства обнаруживает на том этапе, которого достигло английское местное самоуправление к настоящему времени, абсолютное отсутствие необходимости в органе закона о бедных или в какой-либо политике «оказания помощи» в случае нужды на каких бы то ни было принципах. Он обнаруживает, что другие государственные органы уже имеют дело — на принципах куративного лечения, принуждения и всеобщего обеспечения и в рамках своих обычных функций, связанных с населением в целом, — со всеми различными категориями армии пауперов: Местный орган образования обеспечивает многих нуждающихся детей школьного возраста; Местный орган здравоохранения — многих нуждающихся младенцев, больных и немощных лиц; Местный орган по делам душевнобольных — фактически большинство нуждающихся умственно отсталых; Местный пенсионный орган — сотни тысяч нуждающихся престарелых; а Местный орган по борьбе с безработицей, к которому теперь добавляется Национальный орган по борьбе с безработицей, — бесчисленное множество нуждающихся трудоспособных лиц. Таким образом, как уже отмечалось, в настоящее время на общественные средства за пределами закона о бедных содержится фактически больше нуждающихся лиц, чем в его рамках. Представляется совершенно неизбежным продолжение этой эволюции и передача этим различным государственным органам остальной части каждой категории нуждающихся, для которых Совет попечителей все еще обеспечивает уход. Те дети школьного возраста, о которых все еще заботится орган закона о бедных, будут все в большей степени передовериваться Местному органу образования; те больные лица, которые все еще числятся среди пауперов, будут все больше и больше сливаться с теми, кто уже проходит лечение у Местного органа здравоохранения; те умственно отсталые и слабоумные, которые все еще обременяют работные дома, вскоре будут переданы Органам по делам душевнобольных; остаток здоровых престарелых, которые все еще классифицируются как пауперы, неизбежно окажется в поле зрения гораздо большей группы лиц, уже находящихся под опекой Местного пенсионного комитета; в то время как те трудоспособные лица, которым оказывается помощь как бродягам или пауперам, наряду с «безработицей», числящейся ныне в регистрах комитетов по оказанию помощи, перейдут под надзор и контроль нового Национального органа по делам трудоспособных лиц, началом которого видится Закон о биржах труда 1909 года. Это, как мы полагаем, является очевидным уроком сегодняшнего дня.

Суть Доклада меньшинства, по крайней мере в том, что касается нетрудоспособных лиц, может быть сформулирована еще короче. Закон о бедных и органы закона о бедных — необходимые на более раннем этапе местного самоуправления, когда нужда в противном случае осталась бы без внимания, — теперь могут быть просто растворены в обычных функциях муниципального и графского управления. Только таким образом мы можем положить конец дорогостоящему и расточительному дублированию, которое существует ныне между органом закона о бедных, с одной стороны, и всеми другими органами, с другой.

Принцип предупреждения

Из изложенных таким образом предложений Доклада меньшинства мы до сих пор опускали то, что является истинным ядром всего вопроса. Эти обычные функции муниципального и графского управления — больницы, школы, приюты и лечение на дому того или иного рода — обходятся дорого; и они, по-видимому, особенно дороги в той степени, в какой мы сознательно и систематически управляем ими на основе Принципов куративного лечения, принуждения и всеобщего обеспечения. Если мы передадим Местным органам образования тех детей, о которых все еще заботятся советы попечителей; Местным органам здравоохранения — тех младенцев, больных и немощных, которые все еще находятся в ведении закона о бедных; Местным органам по делам душевнобольных — слабоумных, все еще удерживаемых в работном доме; Местным пенсионным органам — престарелых, которые еще не получили национальных пенсий; а органам по борьбе с безработицей, местным или национальным, — бродяг и других трудоспособных лиц, которые все еще числятся среди пауперов, не повлечет ли это за собой, по сравнению со стоимостью при содержании Советом попечителей, значительного увеличения государственных расходов, и может ли какое-либо подобное увеличение быть оправдано?

Нам не нужно в данный момент останавливаться на том, чтобы доказывать, что в силу фактического отказа от «Принципов 1834 года» само администрирование Совета попечителей стало очень дорогим; что дети в школах закона о бедных и пациенты в лазаретах закона о бедных часто обходятся дороже в расчете на душу населения, чем дети в школах-интернатах Местного органа образования и пациенты в больницах Местного органа здравоохранения; и что, поскольку само существование дублирующих друг друга государственных органов и повторение работы само по себе является расточительной тратой, нет никаких оснований ожидать какого-либо увеличения чистых расходов от самого факта передачи.

С точки зрения членов Комиссии меньшинства, гораздо более важным является то, что все развитие муниципального и графского управления, главным примером которого можно считать Законы об общественном здоровье, оправдывается перед налогоплательщиком и экономистом еще большими расходами, которые оно предотвращает. Доклад меньшинства воплощает целую серию предложений, которые равносильны, как было прямо сказано, развертыванию систематического крестового похода против самого возникновения нужды в любых ее формах: против нужды, вызываемой безработицей, нужды, вызываемой старостью, нужды, вызываемой слабоумием и безумием, нужды, вызываемой плохим здоровьем и болезнями, и нужды, вызываемой запущенным младенчеством и запущенным детством.

Осознанное и систематическое принятие этого Принципа предупреждения составляет самую основу предложений Доклада меньшинства. По сути, именно этот принцип лежит в основе всех трех «Принципов 1907 года», которые мы проследили в предыдущей главе как результат всего практического опыта последних семидесяти пяти лет. Местные органы применяют Принцип куративного лечения не полностью и даже не главным образом ради удовольствия или выгоды отдельного больного; они имеют в виду предупреждение будущих бедствий для общества от распространения или рецидива болезни либо сохранения нетрудоспособности. Когда они применяют Принцип принуждения, они делают это не ради него самого и даже не ради немедленной выгоды, которую он приносит, а для того, чтобы в будущем предотвратить большие бедствия для общества, такие как существование неграмотных и совершенно необразованных лиц, вспышки буйного помешательства или более тонкое подтопление Стандарта жизни путем воспроизводства слабоумных и пагубной конкуренции дегенератов. Если в той или иной сфере услуг принимается Принцип всеобщего обеспечения, то это происходит потому, что мы убедились в отношении этой службы, что всеобщее обеспечение — либо бесплатное, либо за плату — фактически менее затратно, чем любая альтернатива; или что оно имеет столь важное значение для общества для «максимизации потребления», что его можно рассматривать как реально предотвращающее какое-то более дорогостоящее зло. На всем этом поле мы обнаруживаем, что данный Принцип предупреждения одновременно ограничивает реальные издержки для общества и оправдывает затраты. В некоторых случаях применение Принципа предупреждения оказывается настолько успешным, что прекращает сами те расходы, которые его вдохновили. Создание больницы для оспы — дело дорогостоящее; но оно может завершиться избавлением общества от оспы, в результате чего здание будет стоять пустым. Начав специальное лечение стригущего лишая и фавуса, наиболее предприимчивые Местные органы образования видят возможность полной ликвидации этих заболеваний в своих школах.

Между тем неотъемлемым пороком огромных расходов, которые в настоящее время несут наши органы закона о бедных, с точки зрения экономиста, является не их размер и не их неизбирательный характер, а отсутствие этого Принципа предупреждения. За исключением небольшой меньшинства детей, находящихся на «стационарном» содержании или устроенных в семьи, и небольшой доли больных, нельзя сказать, что органы закона о бедных предпринимают какие-либо попытки предотвратить возникновение нужды. В самом деле, это не входит в их обязанности. В отличие от Местного органа здравоохранения, органы по делам нужды ничего не могут сделать для изменения социальной среды, которая непрерывно порождает новую нужду. Они ничего не могут сделать для человека, у которого только начинается чахотка, но который все еще зарабатывает зарплату и еще не находится в нужде; хотя они знают, что через год или два из-за отсутствия надлежащего обеспечения на начальной стадии состояние человека будет постепенно ухудшаться, и в конце концов он попадет в работный дом задолго после того, как излечимая стадия пройдет, просто для того, чтобы умереть. В отличие от Местных органов образования, органы по делам нужды не могут протянуть руку помощи, чтобы предотвратить запущенность детей, которая со временем породит «непригодных к труду». Вся деятельность и все расходы существующих советов попечителей, равно как и деятельность новых органов общественной помощи, предлагаемых в Докладе большинства, по закону должны ограничиваться оказанием помощи в условиях нужды, которая уже наступила.

Если мы хотим предотвратить само возникновение нужды и эффективно излечивать ее, когда она возникает, мы должны обратиться к ее причинам. Оставляя на время в стороне вопрос о человеческой подверженности ошибкам или о «двойной дозе первородного греха», которую большинство из нас склонно приписывать тем, кто поддается в борьбе, расследования этой Королевской комиссии выявляют три широких пути, по одному из которых практически все пауперы приходят к нужде, а именно: (a) болезнь и слабоумие, чем бы они ни были вызваны; (b) запущенное младенчество и детство, кто бы ни был виноват; и (c) безработица (включая «неполную занятость»), чем бы она ни была вызвана. Если бы мы могли предотвратить болезнь и слабоумие, чем бы они ни были вызваны, или эффективно лечить их при возникновении; если бы мы могли гарантировать, что ни один ребенок, независимо от его происхождения, не останется без того, что мы можем назвать Национальным минимумом ухода и обучения; и если бы мы могли обеспечить, чтобы ни один трудоспособный человек не страдал от длительной или хронической безработицы, мы предотвратили бы по меньшей мере девять десятых нужды, которая в настоящее время обходится органам закона о бедных Соединенного Королевства почти в двадцать миллионов в год. Предложение Доклада меньшинства распустить закон о бедных и передать его различные службы Местным органам образования, здравоохранения, по делам душевнобольных и пенсий, а также Национальному органу по делам трудоспособных лиц означает передачу задачи куративного лечения различных категорий нуждающихся органам, на которые возложено предотвращение тех или иных причин нужды, от которых страдают эти категории. Это означает систематическую попытку остановить каждую из основных причин будущей нужды в самом начале, на самой ранней стадии ее проявления, которая всегда является проявлением по отношению к отдельному человеческому существу, а не к семье в целом. На начальном этапе кашель бывает у одного человека с начинающейся чахоткой, а не у всей семьи; хотя, если не задействовать превентивную силу, в конечном итоге наступит нужда, и вся семья окажется на нашем попечении. В семье могут быть запущенные младенцы, запущенные дети или умственно отсталые лица, лишенные надлежащего ухода или контроля, которые могут формально не находиться в нужде, которые могут даже быть иждивенцами работающих трудоспособных мужчин, но которые, если оставить их без присмотра, неизбежно станут нуждающимися в последующие годы. Следовательно, жизненно важно, чтобы Местный орган здравоохранения был уполномочен и обязан выявлять и обеспечивать надлежащее лечение на начальных стадиях всех заболеваний. Жизненно важно, чтобы Орган по делам душевнобольных был уполномочен и обязан выявлять и обеспечивать надлежащий уход и контроль за всеми лицами, сертифицированными как умственно отсталые, задолго до того, как семья, к которой они принадлежат, будет доведена до нужды. Жизненно важно, чтобы Местный орган образования был уполномочен и обязан выявлять и обеспечивать, совершенно независимо от нужды семьи, все то, что Парламент предписывает в качестве Национального минимума ухода и обучения для всех детей, пренебрежение которым в противном случае приведет к тому, что эти дети, когда они вырастут, сами окажутся в состоянии нужды. Не менее очевидным становится то, что некоторый орган — члены Комиссии меньшинства говорят о Национальном органе — должен регистрировать безработного человека и иметь с ним дело задолго до того, как длительная безработица деморализует его и доведет его семью до нужды. Важно поставить этот вопрос совершенно четко перед общественностью. Систематическая кампания по предотвращению возникновения нужды, которую члены Комиссии меньшинства предлагают предпринять обществу путем устранения ее главных причин на начальных стадиях, когда они только начинают затрагивать тех или иных членов семьи, задолго до того, как семья в целом погрузилась в пучину нужды, предполагает лечение пострадавшего члена семьи в отношении причины его недуга еще до того, как он станет «нетрудоспособным» или окажется в финансовой нужде. Это означает систематический поиск начальных случаев, точно так же как Санитарный врач выявляет инфекционные заболевания или Инспектор по учету посещаемости школ разыскивает детей, не состоящих в школьных списках, еще до подачи заявления.

В настоящее время Местные органы образования, Местные органы здравоохранения и Местные органы по делам душевнобольных лишь слабо и несовершенно справляются со своей задачей по пресечению причин нужды у ребенка, больного или душевнобольного человека отчасти потому, что они лишь недавно приступили к этой части своей работы, но главным образом потому, что они не были юридически уполномочены и юридически обязаны это делать. Более того, их внимание не привлекает — как это было бы, если бы им приходилось содержать тех, кого нужно вылечить, — та степень, в которой они не справляются с предотвращением. Если бы Комитет по здравоохранению знал, что ему в конечном итоге придется содержать больных людей, которым он позволил постепенно дойти до чахотки, как ему теперь приходится фактически содержать лиц, заболевших оспой, он бы иначе смотрел на стремление Санитарного врача «выявлять» каждый случай начинающейся чахотки, пока она еще излечима, настойчиво давать невежественному больному наилучшие гигиенические советы и делать все необходимое для предотвращения коварного развития болезни. Это не влечет за собой бесплатного лечения всех болезней, точно так же как надзор органов общественного здравоохранения за санитарией не влечет за собой обеспечения плохих арендодателей канализацией за государственный счет. Вся возросшая активность органов общественного здравоохранения по выявлению и лечению болезней может совпадать с систематическим обеспечением личной ответственности в отношении личной гигиены и поддержания здоровья иждивенцев, что мы, по сути, и рекомендуем. Ликвидация закона о бедных подразумевает, короче говоря, не только принятие систематического крестового похода против различных предотвратимых причин нужды, но также гораздо более эффективное обеспечение родительской ответственности, чем это осуществимо в настоящее время.

В этом свете страх перед увеличением нагрузки на государственные фонды исчезает. Профилактика не только лучше, но и гораздо дешевле лечения. То, что утверждает Доклад меньшинства, — а это утверждение нельзя справедливо оценивать без ознакомления с подробным обзором фактов и всем тщательным аргументом, — заключается в том, что теперь стало возможным с применением этого Принципа предупреждения различными действующими государственными органами добиться того, чтобы нужда в том виде, в каком мы ее знаем, была упразднена и искоренена из нашей среды по меньшей мере в той степени, в какой уже были упразднены чума, холера, сыпной тиф, неграмотность и труд малолетних детей на хлопчатобумажных фабриках. Если это уверенное утверждение подтвердится опытом лишь частично, то очевидно, что отнюдь не предполагая какого-либо увеличения совокупных затрат для общества, отмена закона о бедных и органа закона о бедных станет весьма экономичной мерой.

«Моральный фактор» в проблеме нужды

Есть те, кто усматривает в этом предложении «ликвидировать» закон о бедных и доверить ведение кампании против нужды Местному органу образования, Местному органу здравоохранения, Местному органу по делам душевнобольных, Местному пенсионному органу и национальным или местным органам, занимающимся вопросами безработицы, игнорирование того, что они называют «моральным фактором». Говорить о предотвращении нужды с точки зрения функций этих органов представляется таким критикам равносильным тому, что вся нужда проистекает из причин, над которыми индивид не имеет контроля, — тем самым отбрасывая сопутствующие причины безделья, расточительства, пьянства, азартных игр и всех видов нерегулярности жизни. Но это значит неправильно понимать позицию, занятую членами Комиссии меньшинства, и не ценить их предложений. Они не отрицают — да и какой наблюдатель мог бы вообще отрицать или преуменьшать? — в какой степени нужда целых семей вызывается или усугубляется личными дефектами и недостатками у одного или другого из их членов, и чаще всего у мужа и отца, от которого обычно зависит содержание семьи.

Члены Комиссии меньшинства уж точно не игнорируют тот факт, что стремиться нужно не к тому или иному улучшению материальных обстоятельств или физического комфорта, а к улучшению личного характера. Используя метафору из карточной игры, это улучшение личного характера человека является тем «последним трюком», за который борются социальные реформаторы и которым одним может быть обеспечен успех. Но мы не можем выиграть «последний трюк», не выиграв шесть остальных.

Два соображения могут прояснить эту позицию. Каким бы большим ни было участие в порождении нужды, которое мы решим приписать «моральному фактору» — дефектам или недостаткам в характере самих несчастных жертв, — тот факт, что результаты расследования Королевской комиссии показывают, что по меньшей мере девять десятых всех пауперов приходят к пауперизму по тому или иному из трех путей — Пути запущенного детства, Пути болезни и слабоумия и Пути безработицы (включая «неполную занятость»), — должен заставить нас задуматься. Если можно сказать, что именно к какому-то дефекту морального характера или личному недостатку падение в нужду в конце пути более правильно отнести — хотя кто из нас в этом вопросе квалифицирован быть судьей? — совершенно очевидно, что предполагаемый дефект или недостаток проявляется в детской запущенности, болезни, слабоумии или безработице либо сопровождается ими. Это те дороги, по которым путешествует будущий паупер. Более того, если эти внешние и видимые признаки внутренних и духовных недостатков иногда вызываются последними, то в равной степени верно и то, что дефекты характера усугубляются и подтверждаются их пагубными сопутствующими явлениями.

Именно работая с индивидом через эти проявления или сопутствующие факторы его внутреннего дефекта, мы можем наиболее успешно задействовать наше куративное и восстановительное влияние. Несомненно то, что если бы мы могли положить конец запущенному младенчеству, запущенному детству и запущенной юности, кем бы они ни были вызваны; если бы мы могли предотвратить все предотвратимые болезни и немощи, как бы они ни были вызваны; если бы мы могли либо улучшить состояние слабоумных, либо изолировать их; если бы мы могли сделать невозможными любую продолжительную безработицу и любую хроническую «неполную занятость», каково бы ни было их происхождение, мы предотвратили бы девять десятых нужды, которая ныне ежегодно создается.

Второе соображение заключается в том, что весь опыт показывает: невозможно даже начать успешно бороться с личным характером, пока мы не откажемся от идеи оказания помощи в нужде как таковой и не перейдем смело к определенной политике предотвращения или пресечения действия каждой отдельной причины нужды. Возьмем, к примеру, нужду, порожденную пьянством. При законе о бедных — при любом законе о бедных — пьянь не может быть затронута, пока она не находится в состоянии нужды. Человек может пренебрегать своими детьми, оставлять жену без медицинской помощи или жестоко обращаться со слабоумным ребенком, и тем не менее никакой орган закона о бедных ничего не может сделать для предотвращения нужды, которая, вероятно, за этим последует. Только тогда, когда человек страдает белой горячкой, его забирают в работный дом, укладывают в чистую постель с двумя сиделками для ухода за ним, пичкают дорогостоящим и приятным морфием, а затем, когда он оправился от запоя и может вернуться к работе, выпускают, чтобы он снова начал свои дурные дела. При системе, предложенной в Докладе меньшинства, согласно которой орган образования, орган общественного здравоохранения и орган по делам душевнобольных несут ответственность за выявление зарождающейся нужды у запущенного ребенка, больной жены и ребенка со слабой психикой, подвергшегося жестокому обращению, пьющий глава семьи был бы призван к ответу задолго до того, как он оказался бы в комфортных условиях работного дома. Действительно, кажется очевидным, что как только орган общественного здравоохранения стал бы отвечать за выявление болезней, одной из первых болезней, потребовавших бы систематического предотвращения и лечения, стал бы хронический алкоголизм.

Рассмотрим, далее, нужду, порожденную безработицей. Пока она облегчается Органом по борьбе с нуждой, нет никаких шансов обеспечить выполнение каждым трудоспособным лицом обязанности содержать себя и свою семью. Мы можем, разумеется, удерживать людей от получения помощи из средств местных налогов, но мы не удержим их от паразитирования на других людях или от того, чтобы их иждивенцы скатывались в состояние нужды. Если бы, однако, существовал Орган по делам безработицы, отвечающий либо за поиск работы для человека, либо за направление его на обучение, мы смогли бы впервые строго потребовать от каждого мужчины и каждой женщины, которые фактически не в состоянии содержать себя и своих иждивенцев, обязательства пользоваться этим государственным институтом. Когда инспектор Комитета по защите детей обнаруживал недокормленного ребенка или санитарный инспектор выявлял женщину, которой предстояло разрешиться от бремени без надлежащего ухода и медицинского обслуживания, мужчине было бы бесполезно заявлять, что он остался без работы. Было бы излишне выяснять, почему он безработный, вызвана ли его безработица собственной неэффективностью или банкротством бывшего работодателя. От него просто требовалось бы явиться на Биржу труда, где ему либо предоставили бы работу, либо нашли средства для повышения его трудоспособности в период ожидания работы. Если в результате непосредственного наблюдения за поведением данного человека обнаруживалось бы наличие у него серьезного нравственного дефекта, не поддающегося исправление иным путем, он был бы вынужден пройти в исправительной колонии курс лечения, который был бы одновременно и исцеляющим, и сдерживающим в старом смысле закона о бедных. Именно потому, что борьба с нравственным фактором путем простого оказания помощи в случае нужды оказалась невозможной, опытные работники среди бедных отвернулись от всей концепции закона о бедных и помощи нуждающимся в пользу систематической попытки предотвратить возникновение нужды.

Сфера деятельности добровольных организаций в предотвращении нужды

Как Отчет большинства, так и Отчет меньшинства подчеркивают важность привлечения помощи добровольных организаций и частной благотворительности к задаче преодоления нужды. Обе схемы реформ отводят этим вспомогательным структурам большую и важную роль. Однако между двумя предложениями существует колоссальная разница как в принципиальном плане, так и в практическом применении.

По мнению сторонников большинства, желательно, чтобы армия нуждающихся лиц, требующих помощи, была разделена на две категории: те, кому лучше всего может помочь частная благотворительность, и те, для кого наиболее уместна общественная помощь. Утверждается, что эти две категории должны с самого начала оставаться полностью обособленными, находясь в ведении двух вертикально координированных органов: Комитета общественной помощи — официального органа, распределяющего государственные средства, — и Комитета добровольной помощи, состоящего из добровольных благотворительных работников и распределяющего частные средства. От определенных категорий заявителей о помощи, обращающихся впервые, предполагается требовать — независимо от их желания, — чтобы их дела передавались в Комитет добровольной помощи, который волен поступать с этими случаями по своему усмотрению. Лишь те, кому он отказывает в помощи или в дальнейшем продолжении помощи, подлежат перенаправлению в Комитет общественной помощи, который обязан оказывать помощь таким образом, чтобы она в определенной степени «уступала по привлекательности» той, которую предоставил бы Комитет добровольной помощи.

Объяснение этого примечательного предложения с его предполагаемым разделением бедных на тех, кого, без несправедливости к последним, можно назвать овцами и козлищами, заключается в том, что именно от частной благотворительности, организованной в Комитет добровольной помощи, Комиссары большинства ждут того, что они называют «превентивной работой». Однако это означает использование слова «превентивный» совсем не в том значении, которое вкладывают в этот термин Комиссары меньшинства, а лишь как избавление избранных лиц от клейма пауперизма и от предположительно неудовлетворительного метода работы со стороны Общественного органа. Это различие в употреблении слова «предотвращать» пронизывает все аргументы и предложения обоих Отчетов и объясняет многие расхождения между их конкретными рекомендациями. Когда слово «предотвращение» используется в Отчете большинства, оно почти всегда означает предотвращение пауперизма; когда оно используется в Отчете меньшинства, оно неизменно означает предотвращение нужды.

Комиссары меньшинства решительно не согласны с предложением разделить бедных на две категории и освободить Общественный орган от всякой ответственности за обращение с одной из них, одновременно исключая добровольных работников из любого участия в обращении с другой. Подобное предложение имеет, помимо прочих нежелательных черт, тот кардинальный недостаток, что оно затушевывает важность и фактически препятствует принятию любых эффективных мер по предотвращению возникновения нужды. Добровольным организациям всегда под силу избавить избранных лиц от пауперизма; однако такие организации редко способны сделать что-либо для предотвращения возникновения нужды даже у этих избранных лиц. Когда больной туберкулезом человек, больше не способный зарабатывать на жизнь, оказывается настолько истощен, что обращается за помощью, Комитет добровольной помощи может помочь ему выжить, может обеспечить ему медицинскую консультацию, может добиться его приема в добровольный санаторий, если удастся найти свободное место, и может в конечном итоге помочь его уже зараженной семье похоронить его. Но всё это «ранневикторианско» по своему замыслу. Это относится ко времени, когда болезнь приходилось принимать как «Божью кару». Комитет добровольной помощи, предотвратив таким образом превращение этого человека в паупера, не сделает ничего для предотвращения той нужды, которой он уже был поражен до обращения к ним, и ничего не добьется в деле спасения других от аналогичной гибели. Нужду в данном случае можно было бы предотвратить, если бы Местный орган здравоохранения более энергично вел кампанию против предотвратимых болезней; если бы он улучшил окружающую среду, принеся солнце и свежий воздух на рабочие улицы и настояв на надлежащей санитарии жилых домов; если бы он «разыскивал» такие случаи, выявляя их задолго до обращения за помощью, пока болезнь находилась еще в зачаточной стадии, до наступления нужды и до заражения остальной семьи; если бы больной на этой ранней стадии благодаря кратковременному пребыванию в муниципальной больнице был эффективно обучен тому, как жить; если бы его дом затем содержался под систематическим наблюдением; и если бы Национальная биржа труда нашла ему подходящую работу на дому. Но всё это недоступно для Добровольных организаций, равно как и лежит за пределами понимания любого Органа по борьбе с нуждой.

Комиссары меньшинства отводят Добровольным организациям совсем другую сферу деятельности — ту самую, на которую наиболее прогрессивные из них уже предъявили права как на свою собственную. Прошло время, когда мы могли разделять бедных на две категории, чтобы ограничить помощь Добровольных организаций лишь одной из этих категорий, меньшей из двух, и свести их работу к облегчению уже наступившей нужды, вместо более обнадеживающей задачи — помогать предотвращать самое возникновение нужды, пресекая ее различные причины. В двадцатом веке местный орган власти не может отказаться от своей ответственности в отношении любого из жителей своего округа; с другой стороны, все яснее становится то, что для него невыполнимо исполнение этой ответственности без помощи большого числа добровольных работников. Современные отношения между государственным органом и добровольным работником представляют собой систематически организованное партнерство под экспертным руководством. Таким образом, согласно предложениям Отчета меньшинства, каждый случай, требующий внимания или действий любого рода, будет рассматриваться как добровольными работниками, так и государственным органом — каждый в своей соответствующей сфере и каждый в соответствии со своими особыми возможностями. Дети округа не будут разделены между Комитетом добровольной помощи и Комитетом общественной помощи, причем одними будет полностью заниматься один орган, а остальными — другой. Местный орган образования должен нести полную ответственность за предотвращение любого рода запущенности у всех детей округа; однако мы уже видим, как его работа в наиболее прогрессивных округах зависит от успеха сотрудничества целого ряда школьных управляющих и комитетов по защите детей, комитетов фондов загородного отдыха, «комитетов по очкам», комитетов по ученичеству и тому подобных структур. Местный орган здравоохранения не может передать никаким Добровольным организациям свою ответственность за поддержание здоровья всего населения своего округа; однако Медицинский инспектор здравоохранения должен привлекать — и в десятках городов уже привлекает — целую армию добровольцев в лице санитарных инспекторов, организаторов «школ для матерей», сестринских ассоциаций, руководителей санаториев, комитетов «последующего ухода», комитетов добровольных учреждений для калек и эпилептиков и т. д. Даже в отношении более новой государственной службы, связанной с умственно отсталыми детьми, пожилыми пенсионерами или безработными, уже начинает широко использоваться труд добровольцев. Комиссары меньшинства рассчитывают в рамках своей схемы на колоссальное расширение сферы добровольной работы такого рода, организованной в связи с тем или иным Комитетом Совета графства или городского округа. Каждый комитет нуждается в собственном круге добровольных работников, которые будут служить его глазами, ушами и руками для поддержания связи с огромными массами населения, с которыми ему приходится иметь дело, и позволят ему как «разыскивать» все случаи, требующие внимания, независимо от каких-либо обращений, так и придать официальному аппарату ту нотку личного интереса и человеческого сочувствия, которая столь необходима для его успешной работы. И этот круг уже существует. Показательно, что непосредственным результатом принятия Лондонским органом образования новых обязанностей по кормлению и медицинскому осмотру детей школьного возраста стал призыв Лондонского совета графства к 7000 добровольцев только для работы в его комитетах по защите детей. Короче говоря, Отчет меньшинства предполагает привлечение значительно большего числа добровольных работников, чем Отчет большинства, и отводит им более важную и более обнадеживающую сферу деятельности, чем помощь конкретным лицам в том, «чтобы не зависеть от местных налогов». [860]

ГЛАВА VIII

РЕЗЮМЕ И ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Теперь мы можем попытаться подытожить положение, в котором после решений Королевской комиссии оказались государственные деятели и общественное мнение 1910 года.

Прежде всего, существует хаос органов власти, дублирование функций и параллелизм в предоставлении услуг, что приводит к ежегодным расходам из местных налогов и государственных сборов в Соединенном Королевстве в размере почти семидесяти миллионов фунтов стерлингов на содержание, обучение и медицинское обслуживание беднейших классов. За последние пять лет, даже в период заседаний Королевской комиссии, это умножение дублирующих друг друга органов власти происходило большими темпами. В 1905 году Закон о безработных рабочих создал конкурирующий орган для оказания помощи трудоспособным мужчинам. В 1906 году Закон об образовании (обеспечение питанием), в 1907 году Закон об образовании (административные положения), а в 1908 году Закон об образовании (Шотландия) и Закон о детях учредили Местный орган образования в качестве конкурента Органу закона о бедных в деле обеспечения продовольствием, медицинским обслуживанием и всеми другими предметами первой необходимости детей, оказавшихся в нужде в школе. В том же 1908 году Закон о пенсиях по старости учредил конкурирующий орган для содержания нуждающихся стариков. Между тем местным органам здравоохранения было предписано взять на себя нуждающегося человека, больного туберкулезом, и расширить сферу своей деятельности во многих направлениях; Ведомственный комитет по бродяжничеству заявил, что необходимо найти новый орган для бродяг, а Королевская комиссия по надзору за умственно отсталыми и управлению ими пришла к весьма авторитетному выводу о том, что все категории и виды психически неполноценных лиц должны быть полностью выведены из сферы действия закона о бедных. В результате уже к 1910 году число лиц, которых фактически кормят за государственный счет Местные органы образования, Местные органы здравоохранения, Местные органы по делам душевнобольных, Местные органы по делам безработицы и Местные органы по выплате пенсий, в совокупности превышает число лиц, которых кормят органы закона о бедных. Для каждого отдельного слоя армии пауперов теперь действуют по меньшей мере два публичных органа — а иногда три или четыре публичных органа — с дублирующим аппаратом, пересекающимися сферами услуг, должностными лицами, конкурирующими друг с другом на основе противоречащих друг другу принципов деятельности и в немалом числе случаев одновременно обслуживающими одних и тех же лиц без ведома о работе друг друга.

Сами органы закона о бедных и бо́льшая часть их работы были признаны Королевской комиссией крайне неудовлетворительными, и комиссия единодушна в их осуждении не столько из-за каких-то личных недостатков 24 000 попечителей, сколько из-за самой природы поставленной перед ними задачи. Оказываемая ими помощь по самой своей природе приходит слишком поздно, чтобы предотвратить возникновение нужды, и в большинстве случаев слишком поздно, чтобы исцелить ее. Что бы ни было решено в отношении преемника этой системы, очевидно, что существующая система закона о бедных и существующий орган закона о бедных должны, выражаясь словами из предвыборного обращения мистера Бальфура, быть «сданы в утиль».

Комиссары большинства считают, исходя из предположения, что каждый случай пауперизма подразумевает нравственный дефект, что в каждой местности должен существовать один-единственный орган для работы с лицами, нуждающимися в содержании за счет государственных средств. Поэтому они рекомендуют учредить новый «Орган по борьбе с нуждой», который должен работать только с нуждающимися людьми и только тогда, когда они находятся в нужде, и обеспечивать таких лиц всем необходимым от рождения до погребения в специфических учреждениях закона о бедных или через специфических должностных лиц закона о бедных. Признается, что это влечет за собой отмену Закона о безработных рабочих и Закона об образовании (обеспечение питанием). Мы должны предоставить политикам возможность судить о том, осуществимо ли возвращение безработного рабочего и ребенка, оказавшегося голодным в школе, в рамки закона о бедных, даже если закон о бедных назвать по-другому. Но даже если бы это было сделано, Отчет большинства всё равно сохранил бы дублирование в отношении нуждающихся престарелых, вытекающее из Закона о пенсиях по старости; дублирование в отношении нуждающихся больных, вытекающее из постоянно расширяющейся деятельности 700 муниципальных больниц местных органов здравоохранения, содержащихся за счет местных налогов; дублирование в отношении нуждающихся детей, вытекающее из деятельности местных органов образования и Министерства внутренних дел в соответствии с Законами об исправительных школах, а теперь и в соответствии с Законом о детях. И Комиссары большинства, судя по всему, не могут определиться [861], хотят ли они проведения в жизнь рекомендаций Королевской комиссии по делам умственно отсталых, чтобы тем самым покончить с дублированием между органом закона о бедных и органом по делам душевнобольных.

Отчет большинства призван дать новому «Органу общественной помощи» некоторые руководящие указания в отношении политики. Он не должен оказывать помощь никому, кроме тех, кто в настоящее время имеет на нее право, и поэтому во всех случаях обязан ждать наступления нужды. Таким образом, помощь, как и сейчас, придет слишком поздно, чтобы ее предотвратить или излечить. С другой стороны, «сдерживающий» подход 1834 года должен быть оставлен; работный дом подлежит упразднению; а каждому человеку должна предоставляться «лечебно-восстановительная помощь» на дому или в соответствующем учреждении. Тем не менее, в целях предоставления определенным категориям заявителей методов помощи и лечения, более подходящих, чем те, которые разрешено применять любому Органу общественной помощи, должна быть создана целая система Комитетов добровольной помощи, и именно в такие комитеты эти конкретные заявители должны будут обращаться независимо от того, предпочитают ли они благотворительность государственной помощи.

Против этих предложений Отчета большинства Комиссары меньшинства возражают, заявляя, что они не положат конец бедственному и расточительному дублированию услуг и параллелизму в работе, которые существуют в настоящее время, а также деморализующему хаосу, царящему в вопросах взыскания расходов. Более того, Комиссары меньшинства считают, что если общество ограничивается оказанием помощи лицам в момент кризиса их нужды (а это является необходимым условием действия любого закона о бедных или деятельности любого Органа по борьбе с нуждой, каково бы ни было его название), общество не может без серьезной финансовой опасности и еще более серьезной опасности для морального облика отступить от принципов 1834 года. Как бы ни была непопулярна эта доктрина, остается истиной то, что если нуждающимся лицам будет предоставляться «лечебно-восстановительная помощь» без сдерживающих условий и без клейма пауперизма, постоянно возрастающее число людей — если их тем или иным образом не удерживать от падения в нужду — будет то входить в систему закона о бедных, то выходить из нее по мере собственного удобства, что ведет к их тяжелой деморализации и обходится нации в разорительную сумму. Однако сердце и совесть общества не потерпят применения к миллиону пауперов без разбора сдерживающих условий, тем более что теперь доказано их пагубное влияние. Вся терминология Отчета большинства и его собственные предложения убедительно свидетельствуют о необходимости отказа от идеи «сдерживающего» закона о бедных. И Отчет большинства не предлагает никакой замены этому сдерживанию — если, конечно, можно действительно вообразить, что деятельность Комитетов добровольной помощи каким-то образом нас защитит.

Единственной эффективной заменой сдерживанию, как предполагают Комиссары меньшинства, является Принцип предотвращения — предотвращения, то есть не просто пауперизма, а самого возникновения нужды. Это полностью отвергает саму идею Органа по борьбе с нуждой, каково бы ни было его название или проводимая им политика. Напрасно надеяться на то, что какой-либо закон о бедных или какой-либо Орган по борьбе с нуждой, сколь бы усовершенствованным он ни был, сможет когда-либо предотвратить или даже уменьшить нужду; поскольку, будучи ограничен работой с уже наступившей нуждой, он по своей природе изначально не способен бороться ни с одной из причин, порождающих нужду, которая постоянно поступает в его ведение. Таким образом, двадцать миллионов фунтов стерлингов, ежегодно расходуемых в Соединенном Королевстве на простое облегчение нужды, практически ничего не делают для предотвращения ежегодного появления новых масс нуждающихся. Даже та воспитательная работа, которую органы закона о бедных ведут для детей из бедных семей, в значительной степени обесценивается их присущей им неспособностью осуществлять какой-либо надзор за жизнью ребенка до и после кризиса нужды. Большая часть расходов на Медицинскую службу закона о бедных, с точки зрения любой пользы для здоровья нации, растрачивается впустую, поскольку ни один больной не может по закону лечиться на начальной стадии своего заболевания, когда оно еще может быть излечимым; врач закона о бедных всегда должен ждать наступления нужды! Это, как утверждают Комиссары меньшинства, неизбежно будет происходить и в случае «Органа общественной помощи», предлагаемого в Отчете большинства, или, по сути, в случае любого органа, созданного для администрирования закона о бедных. С другой стороны, тот факт, что всеобщее предоставление определенных услуг всем лицам, независимо от того, находятся они в нужде или нет, было принято Парламентом, привел к дублированию и смешению функций между старым органом закона о бедных и новыми Превентивными органами. Этот ежедневно возрастающий параллелизм и дублирование могут быть прекращены либо путем лишения новых Превентивных органов функций, возложенных на них Парламентом за последние несколько лет (что явно невозможно), либо путем упразднения закона о бедных. Следовательно, единственный безопасный, равно как и единственный выгодный выход из этой путаницы состоит в том, чтобы двигаться вперед на основе Принципа предотвращения. Этот Принцип предотвращения может принимать форму, с одной стороны, изменения окружающей среды, а с другой — лечения индивида. Но если расходы на лечебное лечение или даже на изменение окружающей среды должны нестись обществом, из соображений экономии необходимо осуществлять выявление всех случаев на ранней стадии и такой дисциплинарный надзор, который помешает людям оказаться в состоянии нужды из-за запущенного младенчества, запущенного детства, предотвратимых болезней и добровольной безработицы.

В этом дисциплинарном надзоре за теми, кто неоднократно падает в пучину нужды или кто, не выполняя свои социальные обязанности, проявляет признаки начала спуска в эту пучину, мы видим более гуманную, а также более эффективную форму «сдерживания», чем та, что была предусмотрена законом о бедных 1834 года. Новые превентивные органы удерживают от падения в нужду не страхом перед тем, что произойдет после падения, а своевременным настаиванием на исполнении социальных обязанностей, которые предотвратят падение. Родители, которые под давлением Местного органа образования вынуждены и принуждаются отправлять своих детей в школу в возрасте от 5 до 14 лет, не только эффективно «удерживаются» от жизни за счет заработка своих детей, но и удерживаются от столь сильного пренебрежения своими потомками, при котором те не могут регулярно и пунктуально посещать школу или поддерживать себя в состоянии, пригодном для приема в школу в соответствии с постоянно повышающимся стандартом. В некоторых районах Местный орган образования пошел даже далеко — посредством проверок, инструктажей, убеждений и, в крайнем случае, судебного преследования — в деле эффективного «удерживания» родителей от допущения превращения их детей в завшивленных. Сдерживающие действия такого рода со стороны Местного органа образования сопровождались аналогичными действиями со стороны Местного органа здравоохранения, который — опять же посредством проверок, инструктажей, убеждений и, в крайнем случае, судебного преследования — побудил многих жильцов арендованных квартир не допускать того, чтобы они оставались завшивленными или иным образом грубо не соответствовали действующему санитарному стандарту. Именно эта форма сдерживания лежит в основе всего нашего Законодательства об общественном здравоохранении и фабриках; сдерживания, которое заставляет владельцев и жильцов проявлять активность для поддержания своих жилищ на уровне действующих местных стандартов здоровья, владельцев фабрик — содержать их в соответствии с требованиями закона, а работников вредных производств — соблюдать предписанные меры предосторожности против болезней. Эта же идея превентивного сдерживания будет вдохновлять Местные органы по делам душевнобольных, как только на них будет возложена ответственность за умственно отсталых, настаивать на надлежащем уходе и контроле за теми беспомощными девочками-матерями, которых закон о бедных вынужден оставлять на свободе для воспроизводства умственно отсталой расы. Точно так же Комиссары меньшинства верят, что новый Национальный орган по делам безработицы, зачатки которого мы можем обнаружить в Национальной бирже труда, сможет «удерживать» людей от безработицы не только путем фактического предотвращения многих ненужных перерывов в занятости (путем выравнивания из года в год совокупного спроса на труд, упорядочения занятости в сезонных отраслях и «деказуализации» случайных рабочих способами, подробно описанными в Отчете), но и путем оказания необходимого давления на волю тех, кто «родился уставшим» или стал «непригодным к труду», заставляя их либо принимать и сохранять рабочие места, которые им будут определенно предложены, либо подчиняться дисциплинарной подготовке при наличии на заднем плане исправительной колонии.

Мы решаемся завершить это изложение философии Отчета меньшинства 1909 года повторением слов, которые мы использовали, возможно преждевременно, для описания тех «Принципов 1907 года», к которым, как мы продемонстрировали, три четверти века опыта эмпирически привели сам Совет по делам местного самоуправления. Эти принципы, как мы отмечали — в противовес laisser faire 1834 года, — «воплощают доктрину взаимной обязанности между индивидом и обществом. Всеобщее поддержание определенного минимума цивилизованной жизни, представляющееся в интересах общества не менее, чем в интересах индивида, становится совместной ответственностью нерасторжимого партнерства. Общество признает долг в лечебном лечении всех, кто в нем нуждается — долг, наиболее отчетливо видимый в медицинском лечении больных и воспитании детей. Как только эта корпоративная ответственность принята, встает вопрос о том, не является ли всеобщее предоставление любой необходимой общей услуги наиболее выгодным методом выполнения такой ответственности (методом, который, во всяком случае, имеет преимущество сохранения нетронутым спасительного неравенства между бережливыми и небережливыми). Более того, неизбежным дополнением этой корпоративной ответственности и признания нерасторжимого партнерства является то, что на индивида возлагаются новые и расширенные обязанности, неизвестные в состоянии laisser faire, — такие как обязанность родителя поддерживать здоровье своих детей и отправлять их в школу в положенное время и в требуемом состоянии; обязанность молодого человека хорошо вести себя и учиться; обязанность взрослого не заражать свою среду обитания и подчиняться, когда это требуется, больничному лечению. Опыт показывает, что для принуждения отдельного гражданина к выполнениию этих обязанностей — всех новых со времени 1834 года — требуется нечто большее, чем простое невмешательство в его волеизъявление. Следовательно, общество путем сочетания принципов лечебного лечения, всеобщего обеспечения и принуждения сознательно «взвешивает альтернативы» под видом серии экспериментов над волей. Индивид сохраняет столько же свободы выбора, сколько — если не больше, чем — он когда-либо имел прежде. Но отцу становится легче дать детям образование и неприятнее пренебрегать ими. Матери становится легче поддерживать здоровье младенцев и неприятнее позволять им умирать. Человеку, страдающему болезнью, становится легче излечиться, не заражая соседей, и неприятнее не принимать все необходимые меры предосторожности. Биржи труда и фермерские колонии нацелены на то, чтобы наемному работнику было легче получить место; возможно, исправительное учреждение с полномочиями содержания под стражей необходимо для того, чтобы ему было неприятнее не принять и не сохранить это место». Короче говоря, именно эта доктрина взаимной обязанности — этот фундаментальный принцип того, что социальное здоровье не является делом только индивида или только государства, но зависит главным образом от совместной ответственности индивида и общества за поддержание определенного минимума цивилизованной жизни — вдохновляет каждую деталь Отчета меньшинства.

ПРИЛОЖЕНИЕ А

МЕМОРАНДУМ СОВЕТА ПО ДЕЛАМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАСАТЕЛЬНО МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ДЛЯ ЦЕЛЕЙ ЗАКОНА О БЕДНЫХ И РАСПОРЯЖЕНИЙ О ПОМОЩИ НА ДОМУ, ДЕЙСТВОВАВШИХ НА КОНЕЦ 1847, 1871, 1906 ГОДОВ.

В следующей таблице представлены все союзы, объединения и отдельные приходы, которые существовали для целей закона о бедных по состоянию на 31 декабря 1847, 1871 и 1906 годов соответственно. Если какой-либо такой союз и т. д. не существовал на конец 1847 года или прекратил свое существование до конца 1906 года, на полях сделана отметка, показывающая, насколько это позволяют имеющиеся в свободном доступе материалы [862], положение приходов, входящих в состав союза и т. д., в отношении администрации закона о бедных в периоды, когда союзы и т. д. не существовали.

Таблица показывает характер (административного) района закона о бедных на каждую из трех выбранных дат. Буквы S.P. обозначают, что на соответствующую дату район закона о бедных представлял собой отдельный приход, управляемый советом попечителей в соответствии с Законом о поправках к актам о законе о бедных 1834 года; L.P. — что район представлял собой отдельный приход, управляемый в соответствии с положениями местного акта; G.L. — что район представлял собой объединение, образованное в соответствии с Актом Гилберта (22 Geo. 3 c. 83); L.I. — что район представлял собой объединение, образованное в соответствии с местным актом. Буква U указывает на то, что на соответствующую дату район закона о бедных представлял собой союз, образованный в соответствии с Актом 1834 года, хотя до или после этой даты район имел иной характер, как указано. Если буквы жирным шрифтом не вставлены, район закона о бедных был образован как союз в соответствии с Актом 1834 года, и никаких изменений в его характере не происходило.

Таблица показывает, действовал ли в каждом из союзов и т. д. на выбранные даты запретительный приказ о помощи на дому, приказ об испытании трудом на дому или приказ о регулировании помощи на дому. Буква P указывает на то, что на соответствующую дату действовал запретительный приказ; T — что таким образом действовал приказ об испытании трудом на дому; и R — что таким образом действовал приказ о регулировании. В некоторых случаях по разным причинам трудно с уверенностью сказать, действовал ли запретительный, испытательный или регулирующий приказ. Такие случаи отмечены знаком «?»

В нескольких случаях (отмеченных в таблице буквой C) на конец 1847 года действовали правила в отношении испытания трудом для получателей помощи на дому, которые изложены в Приложении в конце таблицы.

В случаях Ноттингема и Сент-Панкраса правила оказания помощи на дому на конец 1847 года имели особые условия. Эти правила изложены в Приложении.

Следует отметить, что на конец 1847 года около 220 отдельных приходов (главным образом на севере Англии, около 150 из них находились в Уэст-Ридинге Йоркшира) все еще оставались вне каких-либо объединений или союзов и управлялись в соответствии с положениями 43 Eliz. c. 2. К 1871 году почти все эти приходы были включены в состав различных союзов, и остались только четыре юридических корпорации Inns of Court [863] и Чартерхаус. В 1877 году Чартерхаус был присоединен к Холборнскому союзу.

Совет по делам местного самоуправления, S.W. 10 мая 1907 года.

Unions, etc. End of 1847. End of 1871. End of 1906. Notes.

Aberayron P. P. P.

Abergavenny P.T. P.T. P.T. See Bedwellty.

Aberystwith P. P. P.

Abingdon P. P.T. P.T.

Albans, St. P. P. P.T.

Alcester P. P. P.T.

Alderbury. See Salisbury.

Alnwick P. P. P.

Alresford P.T. P.T. P.T.

Alston-with-Garrigill P. (S.P.) P. (S.P.) P. (S.P.)