«Политика английского закона о бедных»

M. — Сотрудничество с добровольными организациями

Примечательной особенностью самого конца этого периода стало внезапное подчеркивание важности систематического сотрудничества между законом о бедных и добровольными благотворительными организациями. Это была новая черта знаменитого меморандума г-на Гошена от 20 ноября 1869 года. Его цель заключалась в том, «чтобы избежать двойного распределения помощи одним и тем же лицам и в то же время обеспечить максимально эффективное использование» добровольных фондов. С этой целью он стремился «очертить отдельные границы закона о бедных и благотворительности соответственно и [выяснить], как можно обеспечить совместные действия между ними». Он предложил, чтобы добровольные организации взяли на себя следующее:

(a) Необходимое дополнение недостающих доходов — причем он здесь не проводит различия между заработками, дивидендами, пенсиями и вкладами членов семьи — «оставляя на усмотрение [закона о бедных] обеспечение абсолютно нуждающихся».

(b) Пожертвования в виде постельных принадлежностей, одежды или других подобных предметов, не предоставляемых попечителями (в отличие от еды или денег), лицам, получающим помощь на дому.

(c) Услуги таким лицам, которые выходят за рамки возможностей попечителей (такие как выкуп из ломбарда, приобретение инструментов или одежды, а также расходы на переселение).

Было предложено, чтобы благотворительные организации и должностные лица по оказанию помощи доводили до сведения друг друга все случаи, подпадающие под сферы их деятельности, во избежание упущений; они также должны были систематически информировать друг друга обо всех случаях оказания помощи с целью предотвращения любого дублирования. Господин Гошен, судя по всему, считал, что Комитету по закону о бедных не под силу предпринять что-либо для налаживания совместных действий между столичными советами попечителей и благотворительными организациями. Он не созывал конференцию, не инициировал создание совместного комитета и даже не разослал свое предложение столичным благотворительным организациям; хотя ему, очевидно, советовали, что услуги как сотрудников Комитета по закону о бедных, так и сотрудников попечителей могут на законных основаниях использоваться «для содействия систематизации... операций по оказанию помощи в различных частях столицы» и «для облегчения связи между официальными и частными организациями», а из средств закона о бедных могут производиться выплаты в качестве вознаграждения за их дополнительную работу и на необходимые расходы по печати. Он ограничился в буквальном смысле отправкой своего меморандума в столичные советы попечителей с просьбой высказать свои соображения по этому поводу. В ответ он получил не многое помимо серии рассуждений о кажущейся невыполнимости его предложений. Комментируя эти ответы, Центральный орган не стал развивать предложения г-на Гошена, а лишь настаивал, с одной стороны, на «повышении бдительности и назначении большего числа должностных лиц по оказанию помощи», а с другой — на предоставлении «более адекватной помощи». На этом дело и остановилось, поскольку, хотя с тех пор систематическое сотрудничество между благотворительными организациями и законом о бедных считалось политикой Центрального органа, мы не можем обнаружить, чтобы по этому вопросу когда-либо появлялось второе официальное заявление.

Для историка политики в области закона о бедных меморандум г-на Гошена важен как первое свидетельство того, что мы увидим в дальнейшем развитии в следующий период — попытки ограничить сферу деятельности закона о бедных, который здесь начал бороться с противоположной тенденцией расширения сферы этой деятельности и повышения ее качества, что, как мы видели, характеризовало все правление Комитета по закону о бедных в отношении детей и лиц с душевными расстройствами; и что с 1865 года сделало столь значительный шаг вперед в обеспечении больницами и амбулаториями для больных, а также улучшении условий размещения постояльцев работных домов.

N. — Положение в 1871 году

В 1867 году Комитет по закону о бедных, полномочия которого время от времени продлевались временными статутами, был сделан постоянным, а в 1871 году он был объединен в новый постоянный департамент — Совет по делам местного самоуправления, созданный для принятия на себя не только дел по закону о бедных, но и ведения Департамента Закона о местном самоуправлении при Министерстве внутренних дел, а также растущей службы общественного здравоохранения, которая после упразднения Генерального совета здравоохранения находилась в ведении Тайного совета. Это слияние, которое не было вызвано ничем, имеющим отношение к аспекту закона о бедных, не знаменует собой никакой значимой эпохи в политике закона о бедных. Поэтому нет необходимости пытаться давать какое-либо резюме всей политики Комитета по закону о бедных как такового. Следует лишь отметить в данный момент, что создание Центрального органа на постоянной основе, больше не зависящего от временных статутов, а определенно являющегося одним из департаментов национального исполнительного органа, чей председатель чаще всего является членом кабинета министров, значительно укрепило авторитет и усилило уверенность, с которой он взаимодействовал с советами попечителей. И этот авторитет в те годы укреплялся за счет роста официального штата сотрудников на более постоянной основе, чем временно исполняющие обязанности инспектора и помощники инспекторов номинально временного комитета. Мы уже ощущаем в конце этого периода нарастающую твердость руки и возрастающее осознание наличия вновь продуманной политики, которую новый департамент будет стремиться проводить в жизнь и обеспечивать ее соблюдение.

ГЛАВА IV

СОВЕТ ПО ДЕЛАМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Как мы уже упоминали, слияние Комитета по закону о бедных с вновь созданным Советом по делам местного самоуправления произошло по причинам, не связанным с законом о бедных, и оно не совпало ни с какими определенными изменениями в политике закона о бедных. Но, как уже указывалось, превращение Центрального органа в постоянный орган совпало с постепенным улучшением качества инспекторского состава, который в последующие десятилетия больше напоминает властных помощников комиссаров периода 1834–1847 годов. С другой стороны, превращение ведомства из простого специализированного органа, занимающегося лишь одной функцией, в то, что практически стало Министерством внутренних дел, ответственным за надзор за всем местным самоуправлением страны (за частичным исключением полиции и школ), потребовало как увеличения, так и развития постоянного секретариата. Для этого секретариата с его иерархией по ступеням и множеством департаментов советы попечителей и администрация закона о бедных неизбежно заняли свое место среди муниципальных корпораций, местных советов здравоохранения, дорожных ведомств и отправления других предусмотренных законом полномочий. Следует учитывать даже третий элемент. Возрождение общественного интереса к проблемам закона о бедных, начавшееся примерно в 1867 году в столице и некоторых крупных городах и распространившееся позже на всю страну, возымело свое действие в Палате общин, особенно после расширения избирательного права в Лондоне и боро (1867 г.) и в графствах (1884 г.). Мы видим, как это проявляется в политике закона о бедных в различных второстепенных статутах и, прежде всего, в спорадических циркулярах и других декларациях политики парламентского председателя Совета по делам местного самоуправления.

Таким образом, студент, стремящийся выяснить, какова была политика Центрального органа в период с 1871 по 1907 год, обнаруживает два различных фактора, влияющих на советы попечителей, каждый из которых несет на себе вес Центрального органа, однако один из них оказывается преобладающим в период с 1871 по 1885 год, в то время как другой преобладает после 1885 года.

Способный, ревностный и несколько доктринерский инспекторский состав, особенно в период с 1871 по 1885 год, всегда придерживается «принципов 1834 года» в их строжайшем толковании, постоянно используя при этом язык, который выходил за рамки любых предложений Отчета 1834 года или любой политики, воплощенной в документах Центрального органа 1834–1847 годов. С другой стороны, председатель (и Парламент с его согласия) спорадически привносил (особенно после 1885 года) ноту, которую одни могли бы назвать сентиментальным, а другие просвещенным гуманизма в отношении отдельных категорий — безработных, обнищавших членов дружественных обществ, «заслуживающих уважения пожилых бедняков» в целом. Этот гуманизм определенно находился в прямом противоречитии с «принципами 1834 года». В какой степени можно сказать, что он воплощал, возможно, бессознательно, другие принципы, выяснится впоследствии.

Раскол в политике между инспекторским составом и председателем проявился не сразу. В течение первого десятилетия или около того сменяющие друг друга председатели и инспекторский состав, по-видимому, были единодушны в проведении политики «строгого администрирования» — политики, относительно которой мы не можем выяснить, была ли она обусловлена влиянием таких председателей, как г-н Гошен и г-н Стэнсфелд, на таких инспекторов, как г-н Корбетт, г-н Дойл, г-н Водхаус и г-н Лонгли, или наоборот. Мы можем, пожалуй, приписать осторожности секретариата ограничение этой политики общими формулировками циркуляров и меморандумов, что позволяло избегать как необходимой четкости предписаний и статутов, так и любого явного распространения «принципов 1834 года» на категории лиц, отличные от трудоспособных.

С 1871 примерно по 1885 год главной особенностью политики Центрального органа было устойчивое давление, осуществляемое через инспекторов с целью сокращения помощи на дому. Это вытекало из расследований, инициированных г-ном Гошеном, которые выявили не только предоставление значительного объема помощи на дому трудоспособным мужчинам и женщинам и их семьям, но и большие различия в практике между одними и другими союзами. Как мы показали, ни г-н Гошен, ни Центральный орган при каком-либо другом председателе вплоть до 1871 года, насколько нам удалось обнаружить в официальных документах, никогда не указывали и не отстаивали в отношении стариков, немощных и больных какую-либо иную политику, кроме помощи на дому. Выпущенный теперь для инспекторов и широко разрекламированный Циркуляр о помощи на дому, задавший тон на следующее десятилетие, прямо не заявлял о какой-либо новой политике в отношении этих категорий, которые тогда составляли по меньшей мере три четверти от общего числа получателей помощи на дому. Более того, его иллюстративные примеры и конкретные рекомендации относились исключительно к трудоспособным. Действительно, за исключением важного нового шага в отношении трудоспособных вдов с детьми, рекомендации, навязываемые советам попечителей, сводились лишь к замене практики Предписания о запрещении помощи на дому либо практикой Предписания о регулировании помощи на дому, либо практикой Предписания о трудовой проверке, в зависимости от того, какое из последних действовало. Различия между этими предписаниями, как мы показали, касаются только трудоспособных. Таким образом, проницательный секретарь совета попечителей имел все основания утверждать, что в отношении стариков, немощных и больных Циркуляр 1871 года не объявлял никакой новой политики.

Но случайному читателю циркуляр казался направленным против помощи на дому как таковой для любой категории пауперов. Выражение «помощь на дому» нигде не определялось и не ограничивалось. Конкретные союзы сравнивались друг с другом по объему и доле их общей помощи на дому всем категориям, причем те, у которых объемы были большими, подвергались критикам без учета того, предоставлялась ли их помощь на дому трудоспособным, старикам, немощным или больным; и даже без какого-либо учета относительной доли лиц старше шестидесяти лет или относительной распространенности болезней среди их населения.

Более того, некоторые другие рекомендации циркуляра подразумевали, хотя и не высказывали напрямую, предложение о том, что «предложение дома» может быть использовано как средство предотвращения попадания стариков и больных на содержание за счет налогов. Совершенно новый акцент был сделан на получении взносов от родственников и на самом бдительном расследовании обстоятельств — рекомендации, которые, безусловно, применялись к старикам, немощным и больным и которые, казалось, несли в себе намек на то, что при столкновении с работным домом даже старики и больные будут содержаться своими родственниками.

Независимо от того, можно ли считать, что Центральный орган в эти годы сознательно принял новую политику предложения работного дома для стариков, немощных и больных, а также для трудоспособных, именно эта политика с 1871 года все более настойчиво навязывалась советам попечителей более способными и энергичными инспекторами. Мы не можем найти ни одного официального документа, в котором какой-либо инспектор прямо взял бы на себя ответственность за заявление о том, что настало время, когда помощь на дому должна принципиально отказывать старикам и немощным или больным, как это уже давно практиковалось в качестве официального совета в отношении трудоспособных. Но именно в эти годы эти инспекторы взяли за правило рассылать по своим советам попечителей сравнительные таблицы, показывающие их относительное положение в порядке заслуг в зависимости от незначительности их помощи на дому — неизменно не проводя никакого различия между помощью на дому старикам и больным, с одной стороны, и трудоспособным — с другой. В своих опубликованных отчетах по своим округам мы видим, что инспекторы придерживаются того же тона и используют те же неосторожные фразы, подразумевающие изначальную порочность помощи на дому (без каких-либо ограничений в отношении трудоспособных), которые характеризовали Циркуляр 1871 года. Протоколы советов попечителей этого периода изредка сохраняют записи о письмах инспекторов или содержат ссылки на них, либо на их личные советы аналогичного содержания.

Особенностью этого периода было то, что инспекторы находились в тесном личном контакте с председателем. Г-н Стэнсфелд инициировал систему периодических обедов, на которых он встречался со всеми инспекторами и обсуждал с ними их трудности. У них также проходили периодические конференции в Лондоне продолжительностью по неделе каждая, на которых они формулировали общую политику. В эти годы также начались конференции по закону о бедных, на которых инспекторы (а временами и председатель) вступали в контакт с новой школой неофициальных экспертов по закону о бедных, выступавших за «логическое развитие» «принципов 1834 года». Фактически «теперь утверждалось», что точно так же, как в соответствии с Законом 1834 года «предложение работного дома» «обязало трудоспособных взять на себя ответственность за трудоспособный период жизни... применение того же принципа к другим жизненным обязанностям принесет столь же благоприятные результаты». Председатели первого десятилетия существования Совета по делам местного самоуправления, действительно, порой принимали точку зрения, согласно которой всякая помощь должна, строго говоря, предоставляться в работном доме. Отчет г-на Лонгли о помощи на дому в столице был официально разослан советам попечителей и рекомендован как устанавливающий «здоровые принципы политики». Г-н Додсон в 1881 году заявил в качестве председателя, что «вся цель и система закона о бедных, установленная в нашей стране, заключаются в том, чтобы он строго администрировался с целью простой проверки и облегчения абсолютной нужды; и до сих пор не было разработано никаких эффективных средств проверки этой нужды, кроме предложения дома. И ровно в той степени, в какой закон о бедных строго администрируется, и в какой настойчиво требуется помещение в дом в качестве условия оказания помощи, в целом закон о бедных администрируется лучше — администрируется лучше, я не колеблясь заявляю это, не только в интересах самих бедняков, но и в интересах налогоплательщиков в целом. Теперь вы должны помнить, что в случае помощи на дому невозможно абсолютно проверить дела. За ними нельзя тщательно понаблюдать, и вы не можете сказать, получая помощь на дому, не получает ли человек помощи из других источников или не зарабатывает ли он в какой-то степени что-то для себя и, возможно, смог бы заработать больше, если бы был предоставлен своим собственным ресурсам. Что ж, тогда это система, которая таким образом действует как сдерживающий фактор для личных усилий и предусмотрительности, и мне излишне говорить, что все, что действует как сдерживающий фактор для усилий и предусмотрительности, не может не привести к росту пауперизма и деморализации трудящихся классов и должно закончиться увеличением бремени для налогоплательщиков».

Заметным шагом к более строгому администрированию в эти годы стало принятие в 1875 году Советом попечителей Манчестера подзаконных актов для собственного руководства, налагающих дополнительные ограничения на предоставление помощи на дому. Эти подзаконные акты активно рекламировались инспекторами и передавались от одного совета к другому. Их целью было максимальное пресечение предоставления помощи на дому как таковой. Тем не менее, примечательно, что они применяются в первую очередь к трудоспособным (мужчинам и женщинам), что в них вообще не упоминается случай стариков и что на больных они ссылаются лишь путем ограничения срока каждого распоряжения о помощи на дому двумя неделями. Но здесь мы снова улавливаем намек на то, что «предложение дома» может быть использовано в случае пожилых людей как средство вымогательства взносов с родственников, независимо от того, были ли такие взносы юридически обязательными или нет.

В 1877 году мы наблюдаем грандиозные усилия по воплощению нового направления в генеральном предписании. Центральная конференция по закону о бедных, заявляя, что суммирует весь опыт и знания как инспекторов, так и новой школы неофициальных экспертов по закону о бедных, обратилась к Центральному органу с просьбой издать новые предписания, ограничивающие помощь на дому в целом. Даже здесь примечательно, что не было высказано никакого прямого предложения о том, что старикам и больным нельзя предоставлять помощь на дому. То, о чем просили, — это фактически «манчестерские правила» с добавлением предложения о том, чтобы вся помощь выдавалась в виде ссуды. Однако здесь Центральный орган занял твердую позицию. Он отказался издавать какие-либо новые предписания, специально отклонив предложение распространить Запретительное предписание на всю страну, сделать всю помощь подлежащей взысканию так, как если бы она была выдана в виде ссуды, разрешить выдачу любой медицинской помощи в виде ссуды, устанавливать фиксированный лимит для предоставления помощи на дому в случаях болезни или запрещать помощь на дому вдовам в первые шесть месяцев их вдовства.

Таким образом, политика 1871–1885 годов привела не к какому-либо изменению классических предписаний 1844, 1847 и 1852 годов или к какому-либо явному отказу от политики, проводимой до сих пор в отношении стариков и больных, а лишь к общему «закручиванию гаек» в администрировании помощи советами попечителей по всей стране. Мы увидим это общее «закручивание гаек» более подробно при рассмотрении обращения с различными категориями. Это рассмотрение также выявит эффект реакции на такое закручивание гаек, начавшейся примерно в 1885 году, — реакции, которая проявилась в смягчении условий оказания помощи конкретным категориям, обычно по инициативе или при поощрении Парламента и сменяющих друг друга председателей.

A. — Трудоспособные

Национальная единообразность

В отсутствие новых статутов и изменений в генеральных предписаниях, касающихся оказания помощи трудоспособным со стороны советов попечителей, между 1871 и 1907 годами, разумеется, не было сделано никаких шагов к национальной единообразности. Страна продолжала географически делиться на три региона в зависимости от того, разрешил ли Центральный орган предоставление помощи на дому трудоспособным мужчинам при условии прохождения трудовой проверки, и от того, разрешил ли он помощь на дому трудоспособным женщинам без детей. И в отличие от периода 1847–1871 годов, период 1871–1907 годов не стал свидетелем каких-либо существенных изменений в географическом расширении этих трех регионов, хотя относительная численность населения изменилась весьма значительно. Общая политика Центрального органа по изданию Запретительного предписания о помощи на дому для сельских районов (с Предписанием о трудовой проверке или без него при необходимости) и изданию для крупных городов Предписания о регулировании помощи на дому продолжалась на протяжении всего периода.

(ii.) Проверка работным домом

То, что происходило в течение первых двадцати пяти лет существования Совета по делам местного самоуправления, представляло собой, как мы уже отмечали, общее ужесточение администрирования во всех трех регионах. Центральный орган дал понять, что не станет с легкостью давать одобрение, необходимое для любого отступления от предписаний. «В союзах, где действует Запретительное предписание, — говорилось в циркуляре инспекторам от 2 декабря 1871 года, — проверка работным домом должна применяться строго... Совет не будет готов санкционировать какие-либо случаи, о которых не сообщается в срок, установленный предписанием, и в которых отчеты не содержат подробного изложения информации о пауперах, к которым они относятся, с указанием численности их семей, возраста и количества работающих детей, суммы заработка нескольких членов семьи, работающих в данный момент, причины нужды, периода, в течение которого они оставались без работы, суммы помощи, если таковая предоставлялась до передачи отчета, и того, каков объем вместимости для всех категорий имеется в работном доме в настоящее время».

Когда времена ухудшались, Центральный орган получал «заявления... о смягчении положений Генерального запретительного предписания о помощи на дому и о замене трудовой проверки на дому более эффективной проверкой на нужду, обеспечиваемой предложением помощи в работном доме». Вместо того чтобы поддаваться на эти просьбы, как это бывало раньше, Центральный орган теперь отвечал, «что Дополнительное предписание о трудовой проверке на дому не предназначено заменять Генеральное запретительное предписание о помощи на дому, а должно быть вспомогательным к нему, и его не следует приводить в действие до тех пор, пока в работном доме имеется достаточное количество свободных мест для трудоспособных пауперов». «Строгое соблюдение проверки работным домом, — заявлял Центральный орган, — в такие моменты, когда временная помощь требуется исключительно из-за погодных условий, является по сути благотворным для трудящихся классов и способствует их подлинным интересам. Уверенность в получении помощи на дому в собственном жилище всякий раз, когда он этого требует, уничтожает в сознании работника всякий мотив к бережливому расходованию своих заработков и побуждает его полагаться исключительно на налоговые сборы, а не на собственные сбережения для получения любой сиюминутной помощи, которая может потребоваться ему из-за внезапного прекращения его обычной занятости. Неукоснительное применение проверки работным домом, с другой стороны, сразу дает ему понять, что единственная форма, в которой он может получить помощь, — это статус обычного постояльца работного дома, и таким образом ему предоставляется сильнейший стимул обеспечивать себя и свою семью, стимул, который полностью отсутствует, когда попечители по его заявлению с готовностью предоставляют ему помощь на дому».

Но, как уже упоминалось, Центральный орган, несмотря на оказываемое на него давление, не согласился сделать Запретительное предписание о помощи на дому распространенным на всю страну. «Предписание, — отвечал он, — в настоящее время действует во всех сельских союзах... а также во многих городских союзах, и Совет продолжает время от времени применять его положения к другим союзам по мере того, как обстоятельства позволяют это сделать, однако никогда не предпринималось попыток распространить положения Предписания на столицу или те центры промышленного производства, где большое количество людей периодически остается без работы из-за внезапных и масштабных спадов в торговле». В таких местах, как пояснялось, в такие периоды неизбежно обнаружилась бы необходимость отменить действие предписания, а это ослабило бы его силу в целом.

(iii.) Трудовая проверка

Там, где помощь трудоспособным мужчинам за пределами работного дома не запрещалась, мы видим, что Центральный орган в эти годы не только жестко поддерживал правило в отношении трудовой проверки (будь то в соответствии с Предписанием о регулировании помощи на дому или в соответствии с Дополнительным предписанием о трудовой проверке к Запретительному предписанию о помощи на дому), но и стремился сделать администрирование более строгим. Это правило, как пояснялось в 1879 году, «является правилом, ценность которого была испытана в разное время и в разных частях страны как проверка фактической нужды заявителя; и соблюдению этого правила в периоды серьезного давления, подобного нынешнему, Совет придает очень большое значение. Совет не готов приостанавливать действие соответствующих статей в целом; но если при применении его положений попечители сочтут, что в некоторых особых случаях, которые могут возникнуть, было бы целесообразно не добиваться строгого соблюдения этих положений, Совет после получения детального отчета об обстоятельствах согласно статье 10 Предписания будет готов рассмотреть эти случаи в благоприятном ключе». Даже в условиях столь сурового кризиса безработицы, как кризис 1879–1881 годов, когда число оставшихся без работы людей было, вероятно, больше, чем в любой другой день с 1841 года по настоящее время, Центральный орган придерживался своего взгляда на то, какой должна быть трудовая проверка. «Для этой цели, — пояснялось, — работы по дроблению камня и распутыванию канатов (при условии их выполнения под надлежащим надзором) во многих отношениях весьма подходят, и, принимая во внимание возражения против привлечения пауперов к труду производственного характера, который может мешать обычным занятиям или труду какой-либо части независимого населения округа, Совет не может предложить никакой другой вид работы, кроме названных». Причем даже дробление камня или распутывание канатов не подлежали оплате в качестве заработной платы и не рассматривались как трудоустройство. «Что касается предложения [Уоррингтонских] попечителей выплачивать по 2 шиллинга 6 пенсов за каждую тонну расколотых камней», Центральный орган заявил, «что эта задача предназначена исключительно для проверки нужды, и помощь, предоставляемая каждому пауперу, должна соотноситься не с количеством расколотого им камня, а с потребностями его конкретного случая». Инспекторам было поручено везде настаивать на том, чтобы попечители не давали даже разрешения на допуск на «каменный двор» в качестве само собой разумеющегося; «ордера на помощь трудоспособным мужчинам на трудовом дворе должны выдаваться только с недельной разницей»; а дома таких получателей помощи должны были посещаться должностным лицом по оказанию помощи по меньшей мере раз в две недели. Более того, даже эта помощь предназначалась лишь в качестве временной; а условия иногда становились более обременительными после первых нескольких недель. «В союзе Поплар по истечении первого месяца от заявителя требуют приходить на каменный двор на час раньше и уходить на час позже, чем раньше, и раскалывать дополнительный бушель камней». Постепенно мы видим, как начинает предполагаться даже в отношении союзов, подпадающих под действие Предписания о регулировании помощи на дому, что лишь «когда вместимость работного дома недостаточна» или «пока они не располагают достаточной вместимостью работного дома», помощь должна предоставляться с трудовой проверкой. Вплоть до февраля 1886 года Центральный орган заявлял, что он «не сочтет себя вправе смягчать» правила, запрещающие оказание помощи трудоспособным мужчинам, сколь бы временной и незаслуженной ни была их безработица, «без какой-либо проверки на нужду, подобной той, что обеспечивается помещением в надлежащим образом управляемый работный дом или выполнением адекватного объема работы». Для борьбы с бедствиями, вызванными безработицей, попечителям Холборна 9 февраля 1886 года было прямо указано арендовать каменный двор.

(iv.) Предписание об измененной проверке работным домом

В одном союзе была предпринята попытка, которую Центральный орган в 1887 году одобрил специальным предписанием, заменить положения Предписания о регулировании помощи на дому, касающиеся трудовой проверки, особым применением «проверки работным домом». Это предписание, ограниченное по сроку действия двенадцатью месяцами, разрешало предоставлять помощь на дому жене и семье трудоспособного мужчины без трудовой проверки при условии, что сам мужчина поступал в работный дом. Это нововведение было призвано преодолеть три главных препятствия на пути к повсеместному внедрению «проверки работным домом» для трудоспособных, а именно: нехватку достаточного количества мест в работных домах; возражения против «разрушения семьи»; и нежелательность подвергать жен, а особенно детей, влиянию работного дома. Это предписание, которое не было продлено по истечении срока его действия и не выдавалось ни одному другому союзу в течение почти двадцати лет, как мы уже говорили, запрашивалось как средство сделать администрирование помощи более жестким, чем оно было в соответствии с Предписанием о регулировании помощи на дому. В сочетании с созданием специального «проверочного работного дома», который мы опишем в ближайшее время, оно могло приблизиться к карательной альтернативе. Но, как мы увидим в дальнейшем, оно важно скорее как прецедент, который также может применяться совершенно гуманитарным образом.

(v.) Работный дом для проверки

Следует отметить, что, в то время как инспекция в эти годы делала все возможное, чтобы настаивать на «предложении дома» всем трудоспособным лицам, она также поощряла советы попечителей превратить работный дом для таких лиц в исключительно дисциплинарное учреждение. Как мы уже упоминали, это было предложено мистером Корбеттом в 1868 году. Нагрузка на вместимость столичных работных домов и смешение стольких различных категорий обитателей сделали невозможным, как отмечал мистер Корбетт, «применение работного дома в качестве проверки на нужду для одиноких трудоспособных мужчин». [512] «Настаивая перед советами попечителей в столице, — повторял его преемник, мистер Лонгли, — как мне в последнее время приходилось делать почти ежедневно, на применении проверки работным домом, я нередко сталкивался с поразительным признанием того, что работный дом привлекателен для пауперов; что в работном доме есть много людей, которые могли бы содержать себя вне его стен; и, короче говоря, что работный дом не служит никакой проверкой на нужду. Все аргументы в поддержку проверки работным домом, которые предполагают существование "благоустроенного работного дома" (используя язык Комиссаров по расследованию законов о бедных 1833 года), терпят крах сразу же, когда адресуются попечителям, чьи работные дома предлагают привлекательные условия для праздных. И у меня есть основания полагать, что отвращение к надлежащему и свободному использованию работного дома, которое отличает многие столичные советы попечителей, в некоторой степени объясняется неспособностью работных домов в их нынешнем виде удовлетворять существенным условиям их создания». [513]

Мистеру Лонгли было поручено подготовить подробный отчет о стационарной помощи в столице, и в нем он выразил свое категоричное мнение о том, что «сдерживающая дисциплина... в настоящее время не удается должным образом обеспечить в лондонских работных домах практически без исключения.... Общий тон их управления напоминает скорее богадельню, чем систему работного дома». [514] Он прослеживал эту нежелательную мягкость до самой природы общего работного дома для всех категорий, который Центральный орган заменил серией специализированных учреждений, рекомендованных в Отчете 1834 года. «Присутствие в работном доме, — сказал он, — больных или любой категории, в пользу которой обычная дисциплина должна быть ослаблена и которые получают особые послабления, имеет почти неизбежную тенденцию подрывать общую дисциплину учреждения». [515] Само улучшение работных домов, происходившее в эти годы под давлением самого Центрального органа, фактически выявило присущий общему работному дому недостаток. Отныне трудоспособные, подобно детям и больным, должны были размещаться отдельно. Таким образом, начиная с 1871 года мы обнаруживаем идею «работкового дома для проверки» — учреждения, выделенного исключительно для трудоспособных, где они могли бы подвергаться (используя слова мистера Лонгли) «такой системе труда, дисциплины и сдерживания, которая будет достаточной, чтобы перевесить» в представлении обитателей «те преимущества», которыми они пользуются. Мистер Лонгли заявлял, что главной целью Столичного закона о бедных 1867 года было не исключительно или даже не главным образом улучшение размещения больных, а введение классификации по учреждениям с двойной целью: с одной стороны, улучшение лечения больных, а с другой — «становление более строгой и сдерживающей дисциплины в работных домах». [516] Обстоятельства, по его словам, задержали осуществление последней цели, но теперь Центральному органу пришло время «настаивать перед попечителями на создании в работных домах более четко выраженной сдерживающей системы дисциплины и рациона питания, чем удавалось обеспечить до сих пор», что предполагает «пересмотр условий труда пауперов и обслуживания в работных домах». [517]

Под влиянием инспекции мы видим, как половина союзов Лондона постепенно соглашается воспользоваться полномочиями, предоставленными Столичным законом о бедных 1867 года, и использовать для своих трудоспособных пауперов работный дом Попларского союза, который теперь отправлял своих больных в новую «больницу для больных», детей — в окружную школу, а престарелых и немощных — в работный дом другого союза. [518] Это создание работного дома для проверки трудоспособных встретило поначалу горячее одобрение Центрального органа. [519] Попларский работный дом с его жесткой дисциплиной, строго ограниченным рационом и тяжелой задачей монотонного труда (щипка пакли и дробление камня), измеряемой не временем, а предписанным количеством, стал ужасом. В течение следующих семи лет мы видим, как попечители предлагают то «проблемным» пауперам, то всем трудоспособным заявителям, мужчинам или женщинам, не помощь на дому на основе трудовой проверки, а «ордер в Поплар». «Несмотря на значительное число союзов, которые воспользовались этой привилегией, число... принявших помощь или, приняв ее, оставшихся в работном доме, оказалось настолько малым, что, хотя работный дом может вместить 768 человек, в конце прошлого года в нем находилось лишь 166 обитателей». [520] Однако в 1878 году столичные мировые судьи, судя по всему, выразили неодобрение карательного характера, который приобрело это учреждение. Женщина, представшая перед судом за отказ выполнять свою работу по щипке пакли в Попларе, была отпущена на свободу с замечанием, что такой труд не является подходящим занятием для женщин, получающих помощь по закону о бедных. Когда эти настроения стали известны, как сообщили попечители Поплара Центральному органу, «у управляющего работным домом возникает очень немало хлопот с тем, чтобы заставить обитателей выполнять хоть какую-то работу». Центральный орган в ответ выразил сочувствие этой трудности, но после шести недель размышлений не смог сделать ничего, кроме как выразить надежду, что попечители Поплара сумеют убедить мировых судей в своей правоте. [521]

Трудности, по-видимому, продолжались, поскольку в 1881 году Центральный орган издал распоряжение, разрешающее попечителям Поплара использовать свой работный дом не только для трудоспособных, тем самым положив конец этому эксперименту. [522]

Следует отметить, что, несмотря на опыт Поплара, политика создания специального «проверочного дома», предназначенного исключительно для трудоспособных, продолжала навязываться попечителям со стороны инспекции. Бирмингемские попечители создали такой «проверочный дом» в 1880 году, но он, судя по всему, был открыт для других категорий в 1887 году. [523] В последнем году, несмотря на этот очередной отказ, мы видим, как мистер Хенли навязывает ту же политику попечителям Манчестера, побуждая их посетить Бирмингем, чтобы осмотреть тамошний проверочный дом. [524] В столице инспекция добилась того, что в 1882 году работный дом Кенсингтона стал использоваться взамен попларского, хотя и только для мужчин; и трудоспособные заявители в течение тридцати лет направлялись туда. Это соглашение подошло к концу в 1905 году, к великому сожалению инспекции. Этот кенсингтонский проверочный дом, как говорили, «много лет выполнял полезную работу в качестве места, куда принимались действительно трудоспособные мужчины со всего Лондона и где они содержались за тяжелой работой под строгим надзором. Поскольку попечителям Кенсингтона теперь нужен работный дом для собственных нужд, это соглашение по необходимости прекратилось... Число действительно трудоспособных мужчин в лондонских работных домах в любой отдельно взятый момент никогда не бывает очень большим, но оно достаточно велико, чтобы делать крайне желательным существование по крайней мере одного работного дома исключительно для такой категории, в который и только в который они могли бы приниматься». [525]

В качестве дополнения к политике сдерживающего работного дома для трудоспособных следует отметить появление обязательного выявления. Этого, разумеется, совершенно не было в «принципах 1834 года», согласно которым каждый обитатель работного дома должен был иметь свободу покинуть его, уведомив об этом лишь в той степени, в какой это было необходимо для удобства учреждения. «Много зла, — говорилось в циркуляре 1871 года, — проистекло и... дисциплина работного дома была серьезно подорвана частым использованием права, которым до сих пор обладали обитатели, самостоятельно покидать работный дом с коротким и неопределенным уведомлением, требуя повторного приема, когда это лучше всего отвечает их склонностям и удобству». Это было исправлено статутом 1871 года, который наделил попечителей правом задерживать, с чем мы разберем в нашем разделе о работном доме. [526]

(vi.) Обеспечение занятостью

Среди всех усилий инспекции по обеспечению более строгого администрирования, предпринимаемых, судя по всему, при безоговорочной поддержке Центрального органа, в феврале 1886 года произошло совершенно несообразное вмешательство нового президента (мистера Чемберлена), который находился в должности всего несколько недель. 19 февраля 1886 года он направил публичное письмо председателю Столичного совета работ, заявив, что «среди работников того класса, который стоит выше лиц, обычно обращающихся за помощью по закону о бедных, наблюдается значительная нужда», и призвал Совет «по возможности ускорить начало любых общественных работ, которые они могут планировать, с тем чтобы можно было предоставить дополнительную занятость». [527] Четыре недели спустя эта политика была воплощена в циркуляре всем советам попечителей, который можно назвать началом, к лучшему или к худшему, новой эры в отношении обращения с теми из трудоспособных, которые классифицировались как «безработные». Номинально отстаивая проверку работным домом и, когда это невозможно, трудовую проверку [528] для оказания помощи трудоспособному пауперу, циркуляр категорически устанавливает, что для безработного наемного работника должно быть предусмотрено совершенно иное обеспечение. Президент был «убежден в том, что в рядах тех, кто обычно не ищет помощи по закону о бедных, имеются свидетельства больших и возрастающих лишений» среди лиц, «обычно находящихся на регулярной работе». По его мнению, «было нежелательно, чтобы рабочие классы привыкали к помощи по закону о бедных»; и попечителям рекомендовалось «пытаться договориться» с местными муниципальными властями о выполнении таких общественных работ, как разбивка, мощение и очистка улиц, канализационные и водопроводные работы, обустройство зон отдыха и новых кладбищ, а также «лопастное земледелие на очистных сооружениях». Мужчины, отбираемые из числа упомянутой особой категории, должны были наниматься муниципальными властями по рекомендации попечителей. Им должна была выплачиваться заработная плата, хотя и несколько ниже обычных ставок; муниципальным властям всячески содействовали в привлечении займов для этой цели. Таким образом, эти люди не являлись бы пауперами и не получали бы ничего из средств налога на бедных, а вмешательство попечителей ограничивалось побуждением местных муниципальных властей к выполнению работ и рекомендацией кандидатов на трудоустройство. [529]

Сформулированная мистером Чемберленом политика поиска муниципальной работы для безработных, как видно, являлась возрождением меры, принятой во время хлопкового голода в Ланкашире. Но мистер Чемберлен упустил из виду необходимость обезопасить свое предложение так, как были обезопашены (на практике, хотя и не явно в формулировках) работы, начатые за счет правительственных займов ланкаширским муниципальным властям в 1863–1866 годах. Не было объяснено — возможно, это не осознавалось, — что условиями успеха в ланкаширском эксперименте были: (i.) отсутствие притворства в том, что безработные принимаются как таковые, и, в частности, исключение класса неквалифицированных рабочих, независимо от того, являются ли они временно безработными или нет; и (ii.) ограничение прямых выгод для безработных рабочих наймом для выполнения работы неквалифицированного рабочего ограниченной доли отобранных заявителей, не из числа рабочих, а из числа квалифицированных ремесленников. Эти необходимые условия не разъяснялись Центральным органом ни в 1886 году, ни в последующие годы. Сменявшие друг друга президенты повторяли предложения мистера Чемберлена без каких-либо иных ограничений, кроме тех, которые установил он. Мистер Ричи, например, в следующем году заявил делегации советов попечителей, что, хотя они не могут на законных основаниях предоставлять работу в отличие от помощи беднякам, они «могут помочь местным властям, если последние берутся за общественные работы, направляя к ним лиц, обращающихся за помощью, которые, несомненно, предпочли бы получать помощь через временную занятость, а не становиться бременем для налогов». [530] В 1891 году (кстати, в год «хорошей торговли») мистер Ричи разослал циркуляр столичным приходским собраниям и районным советам, призывая их обеспечить занятость посредством уборки улиц и т. д. «во взаимодействии с советами попечителей», которым должна была быть «предоставлена возможность рекомендовать для трудоустройства лиц, которых в силу их прежних обстоятельств и положения крайне желательно не ставить перед необходимостью получать помощь за счет местных налогов». [531] Аналогичные письма были направлены советам попечителей. В ноябре 1892 года мистер Фаулер, впоследствии лорд Вулверхэмптон, воспроизвел циркуляр мистера Чемберлена 1886 года и рекомендовал муниципальные работы, «с тем чтобы по возможности избежать пауперизации тех лиц, трудности которых вызваны исключительно исключительными обстоятельствами, проистекающими из временного дефицита занятости...». [532] В 1893 году вновь, в период председательства мистера Шоу Лефевра, были разосланы аналогичные циркуляры. [533] В 1895 году мистер Шоу Лефевр, впоследствии лорд Эверсли, снова издал циркуляры, используя самые формулировки документа 1886 года, которые были адресованы сначала всем советам попечителей, а затем всем советам сельских и городских округов, с вопросами к первым о бедствии и призывом ко вторым предпринять работы по согласованию с советами попечителей, чтобы предоставить занятость ремесленникам и другим лицам, доведенным до нищеты затянувшимися морозами. [534] Двумя днями позже Палата общин назначила комитет для рассмотрения того, что можно сделать, по запросу которого во все муниципалитеты и окружные советы были разосланы циркуляры с вопросом о том, что было сделано. [535] Вызванный для оправдания перед комитетом под председательством мистера, впоследствии сэра Генри, Кэмпбелл-Баннермана, Центральный орган объяснил, что было сделано как в отношении президентских циркуляров о безработице, так и в отношении помощи по закону о бедных трудоспособным. В этой чрезвычайной ситуации он не предложил и не издал никаких новых общих распоряжений, но санкционировал «отступления от правил в отношении помощи на дому в конкретных случаях». [536] Кроме того, как объяснил сэр Хью Оуэн, «со стороны Совета по делам местного самоуправления не было нежелания удовлетворить заявление совета попечителей об издании Распоряжения о трудовой помощи на дому, когда обстоятельства казались требующими этого». [537] Между тем разворачивавшаяся общественная дискуссия, отчеты о заседаниях комитета и, прежде всего, циркуляры, требующие информации от всех местных органов власти в королевстве, колоссально стимулировали идею о том, что с безработицей нужно бороться особым образом, чтобы «предотвратить клеймо пауперизма и проистекающую из него потерю гражданских прав». [538] Комитет, проведя тщательные расследования, практически поддержал политику циркуляра мистера Чемберлена 1886 года о привлечении муниципальных работ на помощь безработным и пошел еще дальше. Он определенно рекомендовал принять в качестве постоянной черты муниципальной работы, хотя и только в отношении ежегодно повторяющегося спада занятости в зимние месяцы, политику использования общественных заказов таким образом, чтобы упорядочить совокупный объем занятости. Что касается столицы, было рекомендовано, чтобы отдельные советы попечителей могли вносить с санкции Совета по делам местного самоуправления из Столичного фонда общих расходов на бедных половину стоимости работ, предпринятых приходскими собраниями или районными советами по их инициативе. [539] Более того, поскольку было обнаружено, что законы 1819 и 1830 годов, уполномочивающие местные органы закона о бедных покупать или арендовать не более 50 акров земли для организации труда бедняков за разумную плату, не были отменены (статуты, которые Центральный орган упорно игнорировал как устаревшие и отказывался издавать правила, при соблюдении которых они могли бы действовать), комитет рекомендовал: «Совету по делам местного самоуправления следует рассмотреть применение таких полномочий и разработать правила для использования их советами попечителей в связи с этим». [540]

Наконец, переходя к помощи той части трудоспособных, которых можно считать «безработными», мы подходим к плану мистера Лонга, воплощенному в Законе о безработных рабочих 1905 года, согласно которому комитеты по борьбе с нуждой при местных муниципальных советах, сформированные частично из членов, номинированных советами попечителей, наделяются полномочиями принимать специальные меры для тех трудоспособных, которые являются «безработными», без превращения их в пауперов, посредством: (i.) эмиграции; (ii.) внутренней миграции; (iii.) временной занятости; (iv.) фермерских колоний; или (v.) бирж труда; за счет, в том что касается эмиграции, миграции, бирж труда и стоимости всего механизма, местных муниципальных налогов, а в том что касается непосредственной помощи или заработной платы — добровольных пожертвований или субсидий из национального казначейства. [541]

(vii.) Фермерская колония

Между тем различные советы попечителей получили санкцию Центрального органа на другой метод работы с той частью трудоспособных, которые именуются «безработными». По настоятельному и неоднократному совету самого Центрального органа попларский совет (который поначалу не откликнулся на это предложение [542]) в последующие годы сердечно сотрудничал с местным муниципальным органом в создании занятости для безработных. Рост числа трудоспособных заявителей продолжался. Работный дом был полон и даже переполнен. В октябре 1893 года мистер Лэнсбери тщетно пытался убедить своих коллег-попечителей подать заявку на (Уайтчепелское) измененное распоряжение о проверке работным домом, разрешающее помещение в работный дом только мужчин, в то время как их семьи получали помощь на дому. Двумя месяцами позже у Центрального органа запросили санкцию на расходы в размере 500 фунтов стерлингов, относимые на счет Столичного фонда общих расходов на бедных, для обеспечения работой трудоспособных заявителей три дня в неделю. Центральный орган счел себя неспособным санкционировать столь расплывчатое предложение и фактически запросил более определенный план. Вскоре идея фермерской колонии для трудоустройства трудоспособных мужчин, пока их семьи оставались на помощи на дому в Лондоне, получила одобрение конференции столичных попечителей. Центральный орган заявил, что, хотя он не может санкционировать какое-либо объединение территорий с этой целью, он рассмотрит любое предложение совета попечителей на этот счет. Однако, когда Попларский совет попечителей выступил с таким предложением, Центральный орган отказался рассматривать какие-либо действия в соответствии с уже упомянутыми законами 1819 и 1830 годов и упорно продолжал рассматривать предлагаемую фермерскую колонию лишь как филиал работного дома, осуждая ее из-за расходов и удаленности. [543] Наконец, благодаря великодушию мистера Джозефа Фелса, безвозмездно предоставившего землю в распоряжение Попларского совета, в 1904 году проект сдвинулся с мертвой точки, и Центральный орган (предложив в качестве альтернативы использование проверочного дома в Кенсингтоне, который, как упоминалось выше, подходил к концу) санкционировал крупную фермерскую колонию в Лейдоне под предлогом того, что это временный работный дом, к которому номинально должны применяться все правила Общего сводного распоряжения 1847 года и все детально предписанные рационы Распоряжения о рационах и счетах 1900 года. [544] Поначалу точка зрения Центрального органа заключалась, судя по всему, в том, что мужчины не получают стационарную помощь, а выполняют в соответствии с Распоряжением о регулировании помощи на дому 1852 года трудовую задачу во временном работном доме и тем самым, как мы предполагаем, получают помощь на дому в отношении своих жен и семей в обмен на такую трудовую проверку.

Однако в феврале 1905 года в Поплар было направлено так называемое (Уайтчепелское) измененное распоряжение о проверке работным домом, в соответствии с которым в работный дом могли приниматься только мужчины, становящиеся стационарными пауперами, в то время как их жены и семьи получали помощь на дому. [545]

Тем временем эксперимент с фермерской колонией испытывался в другой форме. Центральный орган дал в марте 1904 года санкцию на отправку Попларским советом попечителей некоторых из своих трудоспособных мужчин-пауперов в фермерскую колонию Хадли Армии спасения с оплатой из расчета 28 фунтов 12 шиллингов в год за каждого человека в дополнение к помощи на дому, предоставляемой его жене и семье. [546] В следующем году он дал санкцию на аналогичное предложение Брадфордского совета попечителей. [547] Мы не знаем, в каких еще случаях Центральный орган пробовал эту конкретную форму эксперимента с фермерской колонией. Фермерская колония Лингфилд Церковной армии также использовалась некоторыми советами попечителей, предположительно с санкции Центрального органа. [548] Мы не понимаем, почему эти интересные эксперименты с фермерскими колониями, предпринятые Попларом, Брадфордом и другими советами попечителей при специальной санкции Центрального органа, не упоминаются ни в его ежегодных отчетах за 1904–1905 или 1905–1906 годы, ни в отчетах инспекторов по округам за те же годы.

B. — Бродяги

Принятие в период с 1886 по 1907 год политики дифференциации между одними трудоспособными заявителями и другими в зависимости от их характера и обстоятельств с целью (будь то посредством фермерской колонии по закону о бедных либо работ по оказанию помощи и бирж труда комитетов по борьбе с нуждой) реабилитации человека, действительно ищущего работу, делает тем более примечательным сохранение на протяжении всего этого периода противоположной политики в отношении странников или бродяг. Мы видим, что Центральный орган начиная с 1871 года последовательно проводил в отношении этой категории политику неизбирательной помощи по первому требованию на сдерживающих условиях, явно «менее привлекательных», чем самое бедное жилье независимого рабочего, лишенную какого-либо намерения или попытки реформы или исправления и задуманную как единую по всему королевству. Не было, например, после 1871 года возврата к политике, столь часто намечавшейся между 1847 и 1871 годами, когда различались профессиональный бродяга и добросовестный рабочий в поисках работы: для первого резервировалось сдерживающее отделение для бродяг, а второму предоставлялся ночлег без каких-либо условий. Напротив, основой новой политики 1871 года было повсеместное создание сдерживающего отделения для бродяг для всех странников и исключение из работного дома даже самых достойных из них. Это единообразие должно было обеспечиваться Законом о выписке пауперов-обитателей и регулировании 1871 года, [549] который предусматривал, что паупер-странник не имеет права выписаться до 11 часов утра дня, следующего за его приемом, или, если он во второй раз за месяц обнаружится в одном отделении для бродяг, не раньше 9 часов утра третьего дня, и ни в коем случае до тех пор, пока он не выполнит предписанную задачу. Закон также содействовал единообразию, требуя от попечителей предоставления таких отделений для бродяг, которые Центральный орган считал необходимыми, и подчиняя прием, рацион и трудовое задание его распоряжениям. С этого момента Центральный орган берет на себя полную ответственность за обращение с бродягами. Его циркуляр 1871 года начинается с осуждения работы своих предшественников. «Результат системы, до сих пор применявшейся при оказании помощи этой категории пауперов, нельзя считать успешным, ибо, хотя не было никакого единообразия в отношении рациона и работы, во многих союзах имело место пренебрежение предоставлением надлежащих и достаточных отделений». [550] Центральный орган вновь провозгласил необходимость национального единообразия, отметив, что жесткие правила в одном союзе заставляли бродяг менять маршрут и прибегать к другому месту, и выразил намерение требовать предоставления подходящего жилья в каждом работном доме. Но никакого единообразия на практике предписано не было. Примеры союзов Бат и Корвен цитировались для руководства других. В Бате бродяги должны были обращаться за помощью в полицейский участок, откуда трудоспособные мужчины направлялись в работный дом, где им оказывалась помощь и требовалось выполнить трехчасовую работу по дроблению камня, в то время как женщины, дети, а также пожилые и немощные мужчины получали помощь в приюте без какой-либо работы. Центральный орган упомянул эту систему с явным одобрением и отметил, что она сократила бродяжничество в Бате более чем на 58 процентов. В Корвене было одобрено предложение разместить отделения для бродяг во дворе полицейского участка и назначить сотрудника полиции помощником сотрудника по оказанию помощи. [551] Но поток бродяг, после лишь временного спада, продолжал расти. В 1882 году Центральный орган добился принятия еще одного статута и издал еще одно распоряжение, увеличивающие срок содержания под стражей и в иных отношениях делающие условия более сдерживающими, [552] — по-прежнему не устанавливая никакой политики дифференциации между странниками того или иного рода. Опыт еще нескольких лет показал, что задержание на практике действовало против добросовестного странника, который обнаруживал, что его выписали слишком поздно, чтобы получить работу, ради которой он совершил пеший переход. Средством Центрального органа стало издание циркуляров с предложением попечителям отдавать распоряжения о том, чтобы пауперам-странникам, выполнившим свою работу накануне, разрешалось уходить рано утром. [553] Некоторые советы попечителей поступили так, другие нет, тем самым разрушив национальное единообразие, к которому стремился Центральный орган. Наконец, в 1892 году в запоздалый ответ на рекомендацию Комитета Палаты лордов 1888 года были выпущены циркуляр и распоряжение «в целях облегчения поисков работы пауперами-странниками, желающими получить занятость», которые предоставляли каждому обитателю отделения для бродяг, выполнившему свою задачу по мере своих способностей, абсолютное право требовать выписки в 5:30 утра летом или в 6:00 утра зимой на второй день после приема, просто заявив, «что он желает искать работу». [554] По этой или другим причинам поток бродяг продолжал расти с обычными колебаниями. В 1904 году показатели побили все предыдущие рекорды, и политика 1871–1904 годов оказалась настолько неудовлетворительной, что был назначен ведомственный комитет для поиска новой. [555]