«Политика английского закона о бедных»

(ix.) Выписка и содержание под стражей

Существенной частью политики Центрального органа было то, что любой постоялец работного дома старше шестнадцати лет мог покинуть дом при условии благовременного уведомления — сначала определявшегося как три часа, а затем оставленного более туманным, но объясненного как достаточное для того, чтобы позволить управляющему сделать необходимые записи, вернуть собственную одежду получателя помощи и т. д., и обеспечить осуществление выписки в рабочие часы. Однако право выбора в каждом случае оставалось за главой семьи; и если глава был «трудоспособным» — неясно, подразумевалось ли это в «стационарном» или «внестационарном» смысле этого термина — вся семья должна была покинуть заведение вместе с ним (или ней), если только совет попечителей не решал сделать исключение. В частности, трудоспособному мужчине не разрешалось оставлять жену и детей в работном доме, пока он ищет работу. Если он настаивал на уходе, жена и дети также подлежали выписке вместе с ним. [276] По сути, кардинальной чертой работного дома должно было стать то, что в отношении любого лица старше шестнадцати лет не существовало никаких полномочий по задержанию. Даже если получатели помощи упорствовали в неоднократном входе и выходе с небольшими интервалами — это могло происходить «в ненадлежащих целях»; даже если «лица со слабым интеллектом» или с «укоренившимися привычками бродяжничества» делали «обыкновением возвращаться снова после короткого отсутствия, как правило, в крайне убогом и отвратительном виде»; [277] даже если женщины упорствовали в возвращении в работный дом год за годом для разрешения от бремени чередой внебрачных детей; [278] или если больные получатели помощи требовали своей выписки в то время, когда уход «нанесет ущерб их собственному здоровью» или даже, при наличии у них инфекционного заболевания, «подвергнет опасности здоровье других», [279] им все равно, после предупреждения, разрешалось свободно уходить тогда, когда они пожелают. Из этого полного отсутствия полномочий по задержанию было только три исключения. Дети, оставшиеся круглыми сиротами или брошенные обоими родителями, могли задерживаться, если они не достигли шестнадцати лет; при этом предполагалось, что попечители (хотя и без законных полномочий) действуют in loco parentis. Лицо с душевным расстройством, должным образом засвидетельствованным как таковое, могло быть задержано; но эти полномочия не распространялись на лиц с простым деселлектом или слабоумных. Наконец, как мы уже упомянули, практика четырехчасового задержания бродяг в палатах для временного пребывания была введена Центральным органом в силу негласных полномочий законов 1842 и 1844 годов. [280] С другой стороны, хотя никто не мог настаивать на приеме в работный дом, и совет попечителей мог (при условии соблюдения их обязательства оказать ему помощь тем или иным образом, если он действительно нуждается) на законных основаниях выгнать из работного дома получателя помощи, который не хотел уходить, Центральный орган советовал, поскольку «лица, которые не являются действительно нуждающимися, не захотят оставаться» в любом работном доме, который «надлежащим образом отрегулирован», эти законные полномочия не должны осуществляться, [281] за исключением, как пояснено выше, случаев с иждивенцами, когда глава семьи настаивал на получении собственной выписки; либо за исключением целей немедленного преследования получателя помощи в судебном порядке по Законам о бродягах. [282]

(x.) Работный дом согласно Общему сводному распоряжению 1847 года

Теперь мы попытаемся суммировать политику Центрального органа в том виде, в каком она существовала в 1847 году в отношении стационарной помощи. Работный дом для каждого союза должен был представлять собой одно здание с простым расположением по центру, спроектированное для размещения всех видов и состояний получателей помощи под одним началом и в соответствии с единым сводом правил. Должно было осуществляться полное разделение полов с одним номинальным исключением в пользу престарелых супружеских пар, которые этого требовали. Но принятые правила делали общение между постояльцами одного пола практически ничем не ограниченным. Ибо хотя сложная классификационная схема 1836 года, зависящая от соответствующих возрастов, была должным образом включена в Общее сводное распоряжение 1847 года, это мешало ей обеспечить какую-либо эффективную сегрегацию из-за исключений и противоречивых положений; и фактически она была сведена на нет требованием ко всем постояльцам, способным к труду, выполнять домашнюю работу всех палат и осуществлять надзор за всеми остальными постояльцами того же пола либо обслуживать их. С другой стороны, все постояльцы работного дома должны были, насколько это возможно, ограничиваться в контактах с внешним миром и тем самым замыкаться в атмосфере пауперизма. Политика в отношении обращения заключалась в том, чтобы настаивать на чистоте и порядке; обеспечивать питание, одежду и сон в объемах, достаточных для здоровья (даже чрезмерных по современным представлениям); и уравновешивать это суровой дисциплиной, полным подчинением управляющему и подавлением любых индивидуальных порывов. Прежде всего, получатели помощи должны были постоянно занимаяться трудом, упорным и монотонным, при этом каждый элемент поощрения, стимула, ответственности, инициативы и мастерства сознательно устранялся. Все, что носит характер отдыха, умственных упражнений или обучения (за исключением минимума обучения для маленьких детей), демонстративно исключалось. Единственными силами, к которым взывали, были страх наказания и толика религиозных увещеваний. Фундаментальным принципом было то, что режим работного дома должен применяться единообразно ко всем постояльцам-получателям помощи независимо от их прошлого характера или нынешнего поведения, с неизбежным минимумом отклонений для старости, младенчества и реальной немощи из-за болезни или по иным причинам. Даже больные почти полностью игнорируются в распоряжениях Центрального органа, а признание какой-либо больничной помощи сведено к абсолютному минимуму. Короче говоря, политика Центрального органа на эту дату сознательно исключала любое использование работного дома для лечения, исправления или воспитания какой бы то ни было категории лиц. В каждом союзе должно было быть только одно учреждение для всех категорий получателей помощи. Это должно было быть место, которое, обеспечивая все требования физического здоровья, морило голодом как волю, так и интеллект и вгоняло получателя помощи в состояние отупения. Этим намеревались добиться того, чтобы ни один нуждающийся человек, еще способный напрягать силы или радоваться жизни, сохранивший хотя бы малейший проблеск умственных способностей или душевных устремлений, не согласился оставаться в работном доме ни на один день дольше, чем он вынужден. Отсюда частью политики было избегание любого обязательного содержания под стражей и упорное рассмотрение работного дома в качестве места лишь временного пребывания, в котором никакой постоялец, независимо от возраста, пола или состояния, не должен быть постоянно прописан.

К. — Положение в 1847 году по сравнению с принципами 1834 года

Предложения и рекомендации отчета 1834 года делятся на пять категорий, хотя мнения относительно относительной значимости, придаваемой каждой из них, могут различаться. Эти пять категорий следующие: —

(i.) Обеспечение национальной единообразности в обращении с каждой категорией пауперов, с тем чтобы каждый проситель любой категории получал идентичное обращение независимо от места своего проживания.

(ii.) Отмена помощи на дому для трудоспособных лиц и их семей — причем оставалось неясным, распространяется ли это на женщин, не являющихся юридически иждивенцами трудоспособного мужчины.

(iii.) Создание в каждом местном органе власти работного дома, в который должны приниматься трудоспособные просители помощи и направляться на работы в условиях строгой дисциплины с целью проверки их нужды.

(iv.) Условия содержания трудоспособного паупера должны быть менее привлекательными, чем условия жизни низшего класса независимых работников.

(v.) Стационарное содержание престарелых и немощных либо детей должно осуществляться в отдельных учреждениях под раздельным управлением, в которых старики могли бы «наслаждаться своими слабостями», а дети — получать образование у «лица, должным образом квалифицированного для работы в качестве школьного учителя».

Рассматривая каждый из этих пунктов по отдельности, мы видим, что в отношении национальной единообразности Комиссары закона о бедных не смогли закрепить ее в своих распоряжениях даже в отношении трудоспособных мужчин; а к 1847 году полностью отказались от нее и в отношении других категорий. Более чем в 100 местах Комиссары закона о бедных фактически вообще не смогли внедрить свои новые принципы. Остальная часть страны была разделена для одних целей на два, а для других — на три географических района неравного размера. В 396 союзах помощь на дому трудоспособным лицам и их семьям была запрещена. В тридцати двух союзах согласно одному своду правил, а в восьмидесяти одном и двадцати девяти союзах согласно другим она разрешалась на определенных условиях. Но наибольшие различия между двумя географическими районами наблюдались в отношении помощи женщинам и детям, находящимся на иждивении трудоспособных лиц. В 396 союзах эти иждивенцы трудоспособных лиц могли получать помощь исключительно в работном доме. В тридцати двух, а также в восьмидесяти одном и двадцати девяти союзах они могли получать помощь по месту жительства. Аналогичные географические различия превалировали в отношении помощи, оказываемой независимой женщине. Для всех остальных категорий пауперов, будь то конкретные исключения из вышеупомянутых категорий или гораздо более многочисленные «престарелые и немощные», «больные», сироты или брошенные дети, никакой единообразный метод оказания помощи не предписывался и даже не предлагался. Каждому из местных органов власти было предоставлено право вырабатывать собственную политику.

Переходя ко второму пункту — отмене помощи на дому трудоспособным лицам и их семьям, мы отмечаем, что к 1847 году в отношении 142 союзов (включающих более одной пятой от общего их числа) Комиссары закона о бедных практически отказались от надежды на введение запрета. Вместо этого Комиссары санкционировали открытие каменоломен и т.д. для обеспечения занятости мужчин, получающих помощь на дому.

Что касается третьего пункта — использования помещения в работный дом в качестве проверки на нужду для трудоспособных, то он не предписывался Комиссарами для упомянутых выше 142 союзов.

Четвертый пункт — обеспечение того, чтобы условия жизни трудоспособного паупера были менее привлекательными, чем у низшего класса независимых работников, — Комиссары неустанно стремились проводить в жизнь. Однако к 1847 году они отказались от попыток обеспечить это менее привлекательное положение путем предоставления меньшего количества пищи, худшей одежды, худших условий размещения или более коротких часов сна по сравнению с теми, которыми пользовался даже средний работник. Теперь Комиссары пытались обеспечить это менее привлекательное положение посредством монотонного труда, отсутствия каких-либо развлечений, полного отсутствия любого умственного стимула и, где это было возможно, заключения в стенах работного дома.

Но именно по пятому пункту Комиссары к 1847 году наиболее далеко отошли от принципов 1834 года, а именно: в отношении вида институционального ухода, который должен предоставляться тем престарелым и немощным лицам или детям, в помощи на дому которым местный орган власти решил отказать, приняв их в работный дом. Следуя указаниям Отчета 1834 года, Комиссары закона о бедных не предприняли никаких шагов, насколько мы можем судить, ни для поощрения, ни для пресечения оказания помощи престарелым и немощным, а также больным посредством денежных пособий по месту их жительства. Но там, где эти категории принимались в работный дом, Комиссары вместо отдельных специализированных учреждений, рекомендованных в Отчете 1834 года, предписали один общий работный дом, который должен был вмещать эти категории вместе с трудоспособными и их семьями, а также, можем мы добавить, сиротами и брошенными детьми. Это подразумевало, несмотря на сложную классификацию, номинально введенную, неразборчивое, общее заведение с единым режимом для всех категорий без исключения. Этот режим представлял собой, за минимальными исключениями, режим, разработанный для трудоспособных взрослых. Работный дом 1847 года должен был прежде всего служить средством проверки на нужду и местом, которое трудоспособные сочли бы менее привлекательным, чем худшее из независимых существований. Следовательно, когда он использовался для всех категорий — престарелых и немощных, больных, женщин на иждивении, малолетних детей, лиц с различными дефектами и тех, кого несчастный случай или внезапная чрезвычайная ситуация забросили в его стены, — он неизбежно становился для всех них заведением, которое, обеспечивая все требования физического здоровья, подавляло как волю, так и интеллект, и ввергало паупера в состояние отупения.

Следует сказать, что в период между 1834 и 1847 годами у некоторых авторитетных и уважаемых лиц существовал более простой и радикальный взгляд на политику, предполагаемую Отчетом и Законом 1834 года, а именно: скорейшая отмена всякой помощи на дому для всех категорий пауперов и замена ее во всех случаях предложением помещения в работный дом. Это должно было гарантировать, что условия получающих помощь лиц будут «менее привлекательными», чтобы побудить их самих и их родственников избегать содержания за счет налога на бедных. Совершенно очевидно, как мы показали, что ни Следственная комиссия 1834 года, ни Парламент, ни сами Комиссары закона о бедных в период с 1834 по 1847 год никогда не придерживались такой точки зрения. Они слишком отчетливо осознавали невозможность подобного обращения с огромной массой больных, престарелых и немощных, и они вовсе не определились со своим отношением к вдовам с детьми или даже к незамужним независимым женщинам. Харриет Мартино, в самом деле, не имея перед глазами статистики, показывающей, до каких невероятных масштабов пауперизм — даже пауперизм 1834 года — состоял из престарелых, немощных и больных, могла наивно изобразить в своих «Рассказах о законе о бедных» полный успех абсолютно негибкого предложения «Дома» каждому просителю без исключения; результатом этого стал полностью избавленный от пауперизма приход, а надзиратель поворачивает ключ в двери абсолютно пустого работного дома. Что еще более примечательно, так это то, что даже способные подчиненные Комиссаров закона о бедных рассуждали так, будто разделяют эту точку зрения. «Мне кажется, — писал сэр Франсис Хед в 1835 году, — что нам не оставлено свободы усмотрения судить о том, хороша система работных домов или плоха. Наш Закон о поправках к закону о бедных — это лекарство, которое законодательный орган в роли врача прописал для исцеления признанного зла. Нас призывают применять его, и мне кажется, что единственная предоставленная нам свобода усмотрения заключается в том, чтобы определить срок, по истечении которого всякая помощь на дому должна быть прекращена». [283]

К счастью, в этом вопросе мы не ограничены догадками. В 1847 году, накануне своего преобразования в Комитет по закону о бедных, Комиссары (в то время сэр Джордж Николлс, сэр Джордж Корнуолл Льюис и сэр Эдмунд Хед) официально зафиксировали то, какими, по их мнению, были намерения законодательного органа при принятии Закона 1834 года и каковой, в этом отношении, была их собственная последовательная политика. В специальном отчете министру внутренних дел в 1847 году они заявляют, что: «Осуществляя предоставленную им законодательным органом свободу усмотрения, Комиссары оказались между двумя крайними мнениями относительно порядка разработки своих правил. С одной стороны, бытует мнение, что главная цель Закона о поправках к закону о бедных заключается в искоренении или пресечении помощи на дому в целом (а не только помощи на дому трудоспособным), с сопутствующим сокращением расходов из налога на бедных; и что Комиссары должны двигаться к достижению этой цели, не особо оглядываясь на общественное мнение. С другой стороны, утверждается, что существующий закон и принятые на его основе правила зашли слишком далеко в ограничении помощи на дому трудоспособным, произвели слишком большое сокращение масштабов пауперизма и расходов на помощь бедным, и тем самым лишили более бедные классы неотъемлемого права на имущество налогоплательщиковой части общества.

«Комиссары придерживались среднего курса, почти в равной степени удаленного от каждой из этих крайностей. Они считали, что главной целью законодательного органа при принятии Закона о поправках к закону о бедных было искоренение системы надбавок [284], или системы дополнения заработная плата работников из налога на бедных. С этой целью их правила, касающиеся ограничения помощи на дому, почти исключительно ограничивались здоровыми трудоспособными лицами; и эти правила рассылались главным образом в сельские союзы, поскольку именно в земледельческих графствах, а не в крупных городах или промышленных районах система надбавок была наиболее распространена и вела к наиболее опасным последствиям... Комиссары... изо всех сил претворяли в жизнь своими правилами взгляды законодательного органа». [285]

В 1847 году Комиссары закона о бедных были упразднены актом Парламента, а их обязанности переданы Комитету по закону о бедных под началом министра, подотчетного Парламенту.

ГЛАВА III

КОМИТЕТ ПО ЗАКОНУ О БЕДНЫХ

Мы видели, что в период с 1834 по 1847 год Центральный орган выработал определенную эмпирическую политику в отношении администрирования помощи, которая нашла воплощение в отношении управления работными домами по всей стране в Общем сводном распоряжении 1847 года; а в отношении помощи на дому в различных географических регионах, на которые были разделены Англия и Уэльс, — в Распоряжении о запрете помощи на дому 1844 года, в этом распоряжении в сочетании с Распоряжением об испытании трудом, а также в серии отдельных распоряжений, впоследствии объединенных в Распоряжении о регулировании помощи на дому 1852 года. Принятая таким образом политика, как мы видели, в ряде важных аспектов не соответствовала «принципам 1834 года». Показателем трудностей, с которыми столкнулось претворение этих принципов в жизнь, является то обстоятельство, что в течение всего периода 1847–1871 годов не предпринималось никаких попыток привести общую политику в соответствие с Отчетом 1834 года. Мы не наблюдаем никаких попыток пересмотра — более того, практически никакой критики или стремления пересмотреть великие распоряжения 1844, 1847 и 1852 годов. То, что произошло, представляло собой медленное и почти неосознанное развитие вспомогательной политики в отношении определенных привилегированных категорий пауперов, в особенности детей и больных — категорий, которые практически игнорировались в Отчете 1834 года. Эта вспомогательная политика явно основывалась не на принципе минимального оказания помощи в нужде при сдерживающих условиях, а на принципе предоставления всего необходимого для надлежащего обучения или лечения, не возражая против того побочного результата, что это означало помещение лиц, с которыми так поступали, в конкурентный мир в положение явного преимущества по сравнению с низшим классом независимых работников, которые очевидно не могли получить такого обучения или лечения. Представляется ненужным для данного периода отделять анализ статутов от анализа распоряжений Центрального органа. Хотя акты Парламента многочисленны — по одному или два на каждую сессию, — они относятся главным образом к механизму управления [286] и (за исключением детей) лишь в незнательной степени затрагивают вопросы политики. Парламент, по сути, перестал интересоваться законом о бедных и на протяжении многих лет практически не обеспечивал ни независимой критики, ни инициативы. «Комитет по закону о бедных, — отмечал сэр Джордж Корнуолл Льюис в 1851 году, — теперь стал чисто административным органом и не имеет собственного характера или политики». [287] Он получал от Парламента ровно те дополнительные полномочия, о которых просил. [288] Следовательно, мы можем объединить в одном анализе как статуты, так и распоряжения, касающиеся политики оказания помощи.

А. — Трудоспособные

Судя по новым статутам, новым общим распоряжениям или новым циркулярам Центрального органа, в период между 1847 и 1871 годами местным органам закона о бедных [289] не предписывалось никакой новой политики в отношении помощи трудоспособным. Верно, что в августе 1852 года, с пересмотром в декабре 1852 года, появилось важное Общее распоряжение (действующее до сих пор) — Распоряжение о регулировании помощи на дому, которое разрешало помощь на дому трудоспособным: женщинам — безоговорочно, а мужчинам — при условии прохождения испытания трудом. Однако это была лишь кодификация с незначительными поправками отдельных Распоряжений об испытании трудом на дому, издававшихся между 1835 и 1852 годами. Следовательно, можно сделать вывод, что Центральный орган в период с 1847 по 1871 год не менял своей политики. [290]

(i.) Национальная единообразность

Не предпринималось никаких попыток обеспечить национальную единообразность в отношении обращения с трудоспособными.

Союз за союзом подпадал под действие той или иной из трех систем, которые мы уже описали, пока к 1871 году, за полдюжиной исключений, не оказалась охваченной вся территория. Распоряжение о запрете помощи на дому 1844 года (запрещающее с определенными исключениями помощь на дому трудоспособным, как мужчинам, так и женщинам) продолжало действовать в определенных союзах или рассылалось им заново. Это распоряжение в сочетании с Распоряжением об испытании трудом на дому (санкционирующим помощь на дому трудоспособным мужчинам и их семьям при условии прохождения мужчиной испытания трудом, но запрещающим помощь на дому трудоспособным независимым женщинам) продолжало действовать в некоторых других союзах или рассылалось им заново. Третьей группе союзов было направлено Распоряжение о регулировании помощи на дому (разрешающее помощь на дому трудоспособным женщинам безоговорочно, а трудоспособным мужчинам — при условии испытания трудом). Эти три системы помощи на дому трудоспособным оставались в период между 1847 и 1871 годами в основном такими же, какими они были разработаны между 1834 и 1847 годами.

Но тем временем в политике Центрального органа происходили незаметные перемены. Территории, на которых применялись эти три системы, полностью изменились в своем относительном значении. В 1847 году изданное отдельно Распоряжение о запрете помощи на дому, которое можно назвать наиболее близким к «принципам 1834 года», было введено в 396 союзах; две другие системы выступали лишь в качестве относительно небольших исключений, временно применимых в общей сложности к 142 местам.

Совершенно очевидно, что в тот период Центральный орган «считал, что там, где имеется благоустроенный и эффективный работный дом, лучше всего принимать трудоспособных пауперов и заставлять их работать там». [291]

И тем не менее в течение последующих двадцати лет та часть Англии и Уэльса, к которой Центральный орган стремился применить эту политику, неуклонно сокращалась. В 1871 году Распоряжение о запрете помощи на дому, изданное в качестве самостоятельного документа, применялось лишь к 307 союзам, на территории которых проживала неуклонно снижающаяся доля общей численности населения.

В 217 союзах, охватывающих неуклонно растущее население, действие этого распоряжения смягчалось путем дополнения его Распоряжением об испытании трудом. Наконец, Распоряжение о регулировании помощи на дому, принятое с 1852 года в качестве постоянной политики, распространилось на Столичный округ, Ланкашир, Йоркшир и большинство других городских центров общим числом не менее 117. В этих важных районах Центральный орган пришел к убеждению, говоря его собственными словами, что «нецелесообразно... запрещать помощь на дому какой бы то ни было категории пауперов». [292]

Трудоспособные в работном доме оставались под действием Общего сводного распоряжения 1847 года в основном в том виде, в каком мы их уже описали.

(ii.) Муниципальные работы для безработных

Здесь мы должны упомянуть эпизод с общественными работами, предпринятыми в 1863–1866 годах муниципальными органами и органами здравоохранения Ланкашира и др. в качестве средства облегчения бедствий, вызванных хлопковым голодом. Поскольку это явление столь четко описано различными авторами, здесь будет достаточно привлечь внимание к тому факту, что, хотя эти работы по благоустройству муниципалитетов направлялись Комитетом по закону о бедных, они не составляли никакой части его политики в отношении закона о бедных. Центральный орган начал с того, что санкционировал «выделение значительного объема помощи в нарушение положений Общего распоряжения о правилах оказания помощи». [293] Затем эта проблема решалась за счет масштабных благотворительных фондов. В конце концов сам Комитет по закону о бедных пришел к выводу, что «представляется весьма желательным, чтобы крупные массы трудоспособных мужчин, столь долго лишенных своей обычной занятости, продолжали получать помощь не в условиях безделья или выполнения неоплачиваемой трудовой повинности, а имели бы, если возможно, доступ к работе с адекватной заработной платой, которая позволила бы им обеспечить себе независимое существование». [294] То, что было принято тогда, представляло собой политику использования государственных заказов на необходимые работы в качестве средства частичного восполнения пробела в совокупном объеме занятости, вызванного остановкой фабрик. Местными комитетами и частными лицами были начаты различные мелкие работы по оказанию помощи в обычном смысле этого слова. Но главный эксперимент, поддержанный правительственными ссудами на сумму почти в два миллиона и советами правительственного инженера, принял форму выполнения муниципалитетами и другими местными органами необходимых работ по общественному благоустройству, которые, будучи далекими от искусственного создания с целью предоставления работы, в любом случае должны были быть выполнены и, по сути, давно назрели. [295] Не предпринималось никаких попыток заставить работать всех безработных и не было стремления ограничить ими нанятый штат. На самом деле около трети принятых работников составляли квалифицированные специалисты по конкретным выполняемым работам, и они, по-видимому, вообще не привлекались из числа безработных. Но для выполнения простой неквалифицированной физической работы добровольцы (в некоторых, но не во всех случаях) набирались из числа пострадавших текстильщиков хлопчатобумажной промышленности, из среды которых отбиралось необходимое количество работников для найма по ставкам заработной платы чернорабочих. Таким образом, хотя в подобном использовании государственных заказов для регуляции объема занятости присутствовал тот элемент работ по оказанию помощи, что в некоторых городах и на некоторых работах для неквалифицированного физического труда использовались услуги отобранных безработных текстильщиков, ланкаширские власти избежали той, как мы называем ее в другом месте, фундаментальной дилеммы, которая сопутствует искусственному обеспечению занятости безработных. Поскольку они находились в исключительной ситуации, когда им приходилось предлагать работу неквалифицированных рабочих квалифицированным и обычно высокооплачиваемым текстильщикам, и поскольку они не претендовали на прием на работу «безработных» как таковых, а лишь запрашивали определенное число добровольцев из числа текстильщиков, исключая действительный рабочий класс, выплачиваемая ими заработная плата, хотя и достаточная для пропитания, не представляла никакой привлекательности ни для кого из нанятых ими лиц, у которых была альтернатива вернуться к своему привычному занятию. Советы попечителей участвовали в этих работах исключительно в своем качестве органов здравоохранения. Но важен тот факт, что в этой чрезвычайной ситуации сам Комитет по закону о бедных, начав с простого смягчения своих правил, обратился затем в качестве альтернативы к еще менее строго регулируемой благотворительности и в конце концов пришел к выводу, что лучшей политикой является использование муниципальных заказов на водопроводы, канализацию и мощение улиц для восполнения, насколько это возможно, определенно установленного дефицита частных заказов. Мы полагаем, что именно потому, что это были не работы по оказанию помощи в обычном смысле этого слова, а просто общественные работы полезного и даже необходимого характера, которые давно назрели, и потому, что они в основном выполнялись в качестве таковых рабочими, нанятыми на заработную плату обычным путем, а не с целью предложения работы всем желающим, Комитет по закону о бедных мог безоговорочно прийти к выводу, что эксперимент увенчался большим успехом. Однако успех правительственной ссуды в размере почти двух миллионов заключался по меньшей мере в такой же степени в стимуле, данном санитарному благоустройству и муниципальному предпринимательству, в какой и в относительно небольшом объеме помощи, непосредственно оказанной тем самым пострадавшим текстильщикам. [296]

Стоит упомянуть один эпизод этого великого эксперимента, поскольку он, возможно, представляет собой намек и прецедент. В октябре 1862 года — еще до того, как государственные ссуды реально побудили муниципалитеты заняться муниципальными работами — Центральный орган уполномочил Совет попечителей Манчестера предоставлять помощь на дому трудоспособным мужчинам, для которых не могло быть обеспечено испытание трудом, при условии посещения ими учебных занятий, организованных попечителями. Это разрешение нашло широкое применение. Целый профсоюз (Общество производителей) попросил «отправить их в школу вместо работы». Обучали не только чтению и письму, но и читали лекции в объеме того, что мы назвали бы сегодня университетским расширением образования (профессор Роско и др.). [297]

В. — Бродяги

Мы оставили Комиссаров закона о бедных в 1847 году осознавшими наконец тот факт, что политика Отчета 1834 года, согласно которой бродяг следовало рассматривать наравне с любыми другими трудоспособными мужчинами-пауперами и предлагать им «Дом», потерпела сокрушительный провал. Новые «союзные работные дома», вырастающие по всей стране, предоставили бродягам национальную систему упорядоченных, удобно расположенных бесплатных общих ночлежек, которой они пользовались во все возрастающих масштабах. [298] Столкнувшись с подобным ростом бродяги, Комиссары закона о бедных к концу своего срока полномочий стали настаивать перед советами попечителей на проведении новой политики в отношении бродяжничества — сделать ночлег неприятным для странника. Посредством статутов и распоряжений Центральный орган санкционировал принудительное задержание на четыре часа и требование выполнения трудовой повинности. Эта политика не получила всеобщего распространения и не принесла особого успеха там, где применялась. В тяжелые 1847–1849 годы бродяжничество продолжало расти опасными темпами, и одной из первых обязанностей нового Комитета по закону о бедных стало издание инструкций на этот счет.

Инструкции, данные миром Чарльзом Буллером, первым председателем Комитета по закону о бедных, обрисовывали под видом единой политики две фактически разные и внутренне несовместимые линии поведения. С одной стороны, Центральный орган настойчиво рекомендовал советам попечителей целесообразность проведения различия между честными безработными в поисках работы и профессиональными бродягами — «ворами, нищими и проститутками, заполняющими отделения для бродяг», — вплоть до отказа в какой бы то ни было помощи трудоспособным мужчинам последней категории, которым не грозила непосредственная опасность голодной смерти. Создается впечатление, что Центральный орган в этот момент был почти склонен навязывать советам попечителей политику шотландского закона о бедных, согласно которой трудоспособный здоровый взрослый мужчина считается не имеющим права на помощь. «Как общее правило, — отмечалось в инструкциях, — помощник попечителя будет прав, отказывая в помощи трудоспособным и здоровым мужчинам; хотя в ненастную погоду он может предоставить им убежище, если они действительно лишены средств добыть его самостоятельно». [299] Следуя этому предложению, многие советы попечителей закрыли свои отделения для бродяг, [300] а Брэдфордские попечители решили «полностью отказаться» от выдачи обедов, предоставлявшихся ранее «в конторе для бродяг». [301] Честному страннику, оказавшемуся в бедственном положении волей временных обстоятельств, предлагалось, как предполагалось, выдавать свидетельство с указанием его обстоятельств, пункта назначения, цели поездки и т. д., по предъявлении которого он должен был беспрепятственно допускаться в работные дома и обеспечиваться комфортным размещением. [302]

Для содействия такому различению предлагалось использовать в качестве помощника попечителя сотрудника полиции, который знал бы кадровых бродяг и внушал им страх. [303] Тем не менее другая политика — политика приюта для бродяг, предоставляющего свое неприятное и устрашающее убежище каждому просителю, обратившемуся за ним, — не была оставлена Центральным органом. Распоряжения и инструкции относительно приютов для бродяг по-прежнему оставались в силе и продолжали издаваться или подтверждаться. Они подразумевали не отказ в помощи трудоспособному здоровому взрослому мужчине, а ее систематическое обеспечение в сочетании с задержанием и выполнением трудовой повинности.

Десять лет спустя мы обнаруживаем, что Центральный орган окончательно отказывается, по крайней мере в отношении Столичного округа, как от своей политики проведения различий среди странников, так и от политики отказа в помощи — во всяком случае, в не ненастную погоду — здоровому трудоспособному мужчине-бродяге. Лондонские работные дома оказались переполнены «из-за стечения в них низших и наиболее трудно поддающихся управлению категорий бедных». [304]

Теперь они должны были быть полностью избавлены от хлопот и дезорганизации, вызываемых ежедневным притоком временных постояльцев. Все лица, обращающиеся за ночлегом, вне зависимости от их прошлого, характера или обстоятельств, должны были подвергаться единой «проверке на нужду», помещаясь исключительно в «приюты для бездомных бедных», шесть из которых, действовавших на основе единой системы занятости, дисциплины и устрашающего обращения, планировалось учредить в Лондоне отдельно от работных домов. [305] Это было, как признавалось, возрождением проекта 1844 года, [306] который потерпел неудачу из-за «отсутствия сотрудничества со стороны ряда советов попечителей». [307] Возрожденная политика в течение шести лет оставалась столь же безуспешной по той же причине. Шесть «приютов для бездомных бедных» построены не были, и с бродягами продолжали разбираться случайным образом в сорока столичных работных домах. В 1864 году Центральный орган предпринял шаг, который оказался решающим. Столичные акты о бездомных бедных 1864 и 1865 годов возложили на столичные советы попечителей обязанность предоставлять приюты для бродяг «нуждающимся странникам, скитальцам и подкинутым детям». [308] В то же время он побудил их проводить эту политику в отношении всех странников, сделав (в соответствии с рекомендацией Семінарного комитета Палаты общин по вопросам помощи бедным 1864 года) расходы на помощь, оказываемую в приютах для бродяг, общим бременем для всего Лондона. [309] Приюты для бродяг, бремя содержания которых было таким образом распределено на всех, должны были управляться по правилам, разработанным Центральным органом; и эти правила изложены в Циркуляре от 26 октября 1864 года, рекомендующем, чтобы новые приюты для бродяг состояли из двух больших «параллелограммов», каждый из которых должен вмещать при общем беспорядочном размещении столько представителей одного пола, сколько когда-либо ожидалось; быть оснащенными общей «спальной платформой» вдоль каждой стены, на которой лежащие постояльцы отделялись бы друг от друга лишь поставленными на ребро досками; без раздельных помещений для переодевания или раздевания; и с грубой «соломой или кокосовым волокном в незашитом матрасе» и ковриком, «достаточным для тепла». [310] К этому добавлялось согласно Общему распоряжению от 3 марта 1866 года единообразное меню «для странников» в этих приютах, состоящее исключительно из хлеба и овсяной каши, [311] что окончательно знаменовало отказ, по крайней мере в отношении Лондона, от любых попыток либо отказать в ночлеге трудоспособным здоровым мужчинам, либо делать для честного безработного странника что-то большее или отличное от того, что делалось для профессионального бродяги.

Несмотря на кажущуюся определенность политики в отношении бродяг, зафиксированную в Столичном акте о бездомных бедных 1864 года, мы обнаруживаем, что Центральный орган, встревоженный неуклонным ростом бродяжничества по всей стране, [312] продолжал рассуждать о различении. В 1868 году сэр М. Хикс-Бич, объявляя о том, что Комитет по закону о бедных намерен распространить на всю страну столичную систему обращения с бродягами, добавил с непонятной для нас последовательностью, что «от попечителей потребуется... взять на себя ответственность за разумное и бдительное различение между заслуживающими доверия путешественниками в поисках работы и профессиональными бродягами, которые на самом деле не нуждаются в помощи, посредством назначения должностных лиц, способных осуществлять такое различение; и чтобы, где это практически осуществимо, полиция была назначена помощниками попечителей. Предстоящее Распоряжение также предложит, в случаях, когда это окажется практичным, чтобы условия размещения для заслуживающих доверия путешественников отличались от условий, предоставляемых профессиональным бродягам». [313] Тем не менее даже для профессионального бродяги не планировалось распространять смешанный лондонский приют для бродяг 1864 года. «Было очень желательно, — заявлял председатель Комитета по закону о бедных в 1868 году, — чтобы... у каждого человека было отдельное или изолированное спальное место». [314] Новая политика, которая, судя по всему, представлялась председателю лондонской политикой 1864 года, но на деле являлась возрождением политики мистера Чарльза Буллера 1848 года, была воплощена в Циркуляре, который несомненно воспроизводил во всех существенных деталях Минуту 1848 года — необходимость дифференциации, привлечение полиции, выдачу талонов подлинным честным странникам, их комфортное размещение в работных домах без трудовой повинности и желательность единообразия обращения в различных союзах.

Следует добавить, что еще до окончания срока своих полномочий Комитет по закону о бедных пришел к убеждению, что он потерпел столь же полный крах в решении проблемы бродяжничества, как и Комиссары закона о бедных. В Столичном округе его внимание привлекло то обстоятельство, что «значительный рост пауперизированного населения можно проследить до последствий Акта о бездомных бедных, который фактически легализовал бродяжничество и профессиональное бродяжничество». [316] По всей стране число бродяг, ежедневно получавших ночлег в работном доме, которое в период с 1858 по 1862 год всегда составляло менее 2000 человек, в период с 1862 по 1870 год выросло до пяти-шести тысяч и достигло максимума в 7946 человек на 1 июля 1868 года, хотя и снизилось в условиях исключительно благоприятной торговли 1870–1871 годов. [317] Дело в том, что советы попечителей чувствовали себя зажатыми между двух огней, от которых непоследовательная колеблющаяся политика Центрального органа не давала никакой защиты. Если они отказывали в помощи тем, кого их помощники попечителей считали никчемными лодырями, эти скверные персонажи превращались в «наглых нищих», упрямых бродяг и источники опасности для сельской местности, в то время как в тяжелые времена 1866 года некоторые из тех, кому было отказано в помощи, претерпевали лишения и даже погибали. [318] Отсюда последовал всеобщий возврат к политике оказания помощи. Центральный орган под председательством мистера Гошена рассматривал в этот момент новую политику — карательное заключение после оказания помощи. Мистер Гошен пояснил Палате общин, что это будет означать практически «род тюремного заключения» и станет «более суровой мерой, чем применение полицией существующего в настоящее время законодательства», что также предлагалось, но «если Парламент будет склонен даровать полномочия удерживать пауперов дольше, чем они удерживаются ныне, и заставлять их трудиться, это, как он полагал, станет весьма эффективным средством уменьшения бродяжничества и пауперизма». [319]

С. — Женщины

Женщины, число которых на помощи на дому всегда составляло от 80 000 до 100 000 человек, почти полностью игнорировались как в законодательстве о законе о бедных 1847–1871 годов, так и в распоряжениях Центрального органа. Политика Центрального органа, судя по документам, по-прежнему заключалась в том, чтобы разрешать трудоспособным независимым женщинам безоговорочно получать помощь на дому, независимо от того, получали они заработную плату или нет, в союзах, подпадающих под действие Распоряжения о регулировании помощи на дому; и запрещать помощь на дому таким женщинам в союзах, подпадающих под действие Распоряжения о запрете помощи на дому, независимо от того, сопровождалось ли это распоряжение Распоряжением об испытании трудом на дому (для мужчин). [320]

Женщины, находящиеся на иждивении трудоспособных мужчин, вне зависимости от того, были ли они сами трудоспособными или нет, могли содержаться в своих домах при условии занятости их мужей на испытательных работах не только во всех союзах под управлением Распоряжения о регулировании помощи на дому, но и в тех, где Распоряжение о запрете помощи на дому сопровождалось Распоряжением об испытании трудом. С другой стороны, таким женщинам, какими бы слабыми или немощными они ни были, не разрешалось содержаться в их домах, даже если их мужья были согласны выполнять испытательные работы, в тех союзах, где действовало исключительно Распоряжение о запрете помощи на дому. Никаких причин для подобных различий в политике в отношении метода оказания помощи идентичным категориям женщин в различных географических регионах, на которые Центральный орган разделил Англию и Уэльс, не усматривается. Но хотя политика Центрального органа в отношении женщин оставалась в каждом из трех регионов Англии, разделенных этими распоряжениями, по-видимому, неизменной, сами регионы, как мы уже упомянули, исподволь видоизменялись. Значительное расширение территории, на которую распространялось более мягкое распоряжение, и жесткое ограничение территории, управляемой более строгим распоряжением, повлекли за собой колоссальное расширение помощи на дому женщинам, разрешенной Центральным органом.

В той части Англии и Уэльса, которая находилась под действием Распоряжения о запрете помощи на дому, вдове без детей продолжало разрешаться получать помощь на дому только в течение первых шести месяцев ее вдовства. На всей остальной территории ей по-прежнему разрешалось получать помощь на дому бессрочно. Вдовам с детьми по-прежнему разрешалось получать помощь на дому в рамках всех распоряжений.

Однако в эти годы мы сталкиваемся с первым признанием (насколько мы можем проследить) сложности проблемы, порождаемой неадекработными заработками независимых трудоспособных женщин. [321] В Бермондси в 1850 году, где в отношении помощи на дому не действовало никаких распоряжений, Центральный орган был вынужден столкнуться с проблемой, создаваемой «вдовами и прочими женщинами, которые, хотя и работали весьма постоянно в качестве швей или изготовительниц сорочек», получали столь ничтожное вознаграждение, что были не в состоянии прожить. Центральный орган признавал, что предоставление им помощи является законным, но не поощрял такой подход, «будучи убежденным, что практика дополнения недостающих заработков помощью на дому неизбежно ведет к порождению и увековечению этого зла». Попечителям рекомендовалось отказывать в частичной помощи, с тем чтобы некоторых из женщин можно было полностью содержать в работном доме и тем самым вывести с рынка труда, что ослабило бы давление конкуренции на остальных и привело бы к росту их заработной платы. Тем не менее Центральный орган не взял на себя ответственность за издание распоряжения, специально предписывающего такую политику; и следует отметить (как уже упоминалось), что путем постепенной замены Распоряжения о регулировании помощи на дому Распоряжением о запрете помощи на дому Центральный орган фактически отступал от советов, данных попечителям Бермондси в 1850 году. [322]

Лишь в 1869 году (насколько мы можем проследить) Центральный орган столкнулся с проблемой, представляемой вдовой с детьми. Знаменитая Минута мистера Гошена от 20 ноября 1869 года вскользь упоминала (как частое исключение из правила против «субсидий к заработной плате») предоставление частичной помощи «в случае вдов с семьями, где для женщины часто оказывается явно невозможным содержать семью». Мистер Гошен, судя по всему, не выдвигал никаких конкретных предложений об альтернативной политике в подобных случаях. Он, похоже, рассматривал это лишь как исключение, не имеющее большого значения. Однако Совет попечителей Холборна в своем ответе на Циркуляр указал, что «исключение вдов само по себе составит столь большую долю, что правило фактически окажется поглощено ею». Попечители Холборна, по-видимому понимая, что Центральный орган намекает на прекращение помощи на дому в подобных случаях, также отметили, что «было бы невозможно найти места в работных домах для более чем 20 000 вдов в Столичном округе и их 60 000 детей». Эти цифры действительно были преувеличены; однако сам Центральный орган между делом отмечал, что «объем нужды в стране в целом, вызванный смертью, отсутствием или бегством главы семьи мужского пола... по нашим оценкам... составляет 35 процентов от общего числа». [323] В 1858 году число «трудоспособных вдов, получающих помощь вне стен» по всей стране, составляло 50 468 человек, а зависящих от них детей — 126 658, что в совокупности составляло более 25 процентов от общего числа пауперов. [324] Только в Столичном округе из общего числа пауперов на помощи на дому в 1869 году, равного 121 012 (исключая умалишенных и бродяг), женщины, получавшие помощь из-за смерти или отсутствия мужей, насчитывали 11 851 человека, а их дети — 28 569, составляя в сумме 40 420, или третью часть от всего внебольничного пауперизма. [325] Возможно, именно с учетом подобной статистики Центральный орган, отчитываясь об ответах Совета попечителей Холборна наряду с другими ответами, не подверг критике предоставление помощи на дому вдовам с детьми и не предложил никакой альтернативной политики. Единственные высказанные предложения заключались в том, чтобы иметь больше помощников попечителей для пресечения дублирования помощи на дому и частной благотворительности, а также в том, чтобы предоставляемая помощь на дому была «адекватной». [326] Специальный комиссар (мистер Водхаус) был отряжен для проведения официального расследования организации помощи на дому, в ходе которого факты были обнажены вновь. [327] Мы не обнаруживаем, чтобы Центральный орган — ныне прекрасно осознававший, что категория вдов с детьми, «где» (используя слова мистера Гошена) «заработка женщины явно не может хватать на содержание семьи», насчитывала около 177 000 человек и составляла по меньшей мере четверть всего внебольничного пауперизма — издавал какое-либо распоряжение, предписывающее, что должно предприниматься в подобных случаях, или когда-либо выступал с какими-либо авторитетными предложениями на этот счет. Следовательно, Холборнский и прочие советы попечителей имели основания полагать, что предоставление помощи на дому вдовам с детьми, даже в качестве дополнения к заработку, поскольку оно допускалось распоряжениями, продолжало, начиная с 1834 года и впредь, пользоваться одобрением Центрального органа.

D. — Дети

Именно в отношении детей политика Центрального органа в этот период добилась наибольших успехов. Это, однако, относится главным образом к 40 000 детей, получавших помощь в учреждениях. Что касается детей, содержавшихся на помощи на дому — которых было по меньшей мере в пять раз больше, — мы не обнаруживаем, чтобы Центральный орган в этот период как-то учитывал их положение, [328] за исключением незначительной степени в вопросах их школьного обучения. Даже это было новой чертой. В 1844 году, как уже упоминалось, Центральный орган прямо отказался разрешить выплату 2 пенсов в неделю за обучение такого ребенка или даже позволить прибавить эту сумму к помощи на дому родителям с той же целью. [329] Это решение было подчеркнуто Циркуляром 1847 года, установившим, что дети-пауперы, живущие дома, не должны получать образование за счет налога на бедных. [330] На протяжении многих лет Манчестерский совет попечителей под руководством мистера Ходжсона пытался отправить некоторых из своих детей-пауперов на помощи на дому в школу, причем попечители фактически содержали для этой цели собственную примитивную дневную школу. Центральный орган отказался санкционировать этот эксперимент, запретил его расширение, поставил под сомнение законность действий попечителей и в период между 1850 и 1855 годами, похоже, постоянно выражал по этому поводу недовольство. [331] Однако в 1855 году Парламент пересмотрел политику невмешательства в отношении детей-пауперов на помощи на дому настолько, чтобы разрешить советам попечителей по их усмотрению оплачивать школьное обучение таких детей в возрасте от четырех до шестнадцати лет. [332] Тем не менее им категорически запрещалось делать посещение школы условием предоставления помощи, опасаясь разжигания религиозных распрей, поскольку все школы в то время были конфессиональными. Центральный орган, пересылая этот статут («Акт Денисона») советам попечителей, подчеркивал его разрешительный характер. Никаких инструкций или предложений относительно выбора типа школы не давалось, хотя если попечители по своему усмотрению и оплачивали обучение каких-либо детей, они должны были убедиться в их надлежащей посещаемости. [333] Но он выражал надежду, что «вскоре он получит широкое применение», и вскоре 3986 из 200 000 детей-пауперов на помощи на дому посещали школу. [334] Во время ланкаширского хлопкового голода предпринимались особые усилия для реализации этого Акта, [335] и постепенно все больше советов попечителей перенимали эту политику. В 1870 году Закон о начальном образовании сделал образование обязательным на большей части территории страны и уполномочил советы попечителей не только оплачивать обучение, но и делать посещение школы условием предоставления помощи. Это, однако, стало частью образовательной политики Парламента, а не политики Центрального органа в отношении закона о бедных. Что касается этих детей (хотя номинальная плата продолжала взиматься из налога на бедных до 1891 года), обеспечение школьного обучения слилось с общим коммунальным обеспечением учебой всего населения. Благодаря этому зарождению коммунального обеспечения образованием всего населения (завершенному Актом о бесплатном образовании 1891 года) органы закона о бедных получили возможность избежать — в том, что касалось образования — смущающей дилеммы: либо ставить ребенка-паупера в привилегированное положение, либо сознательно взращивать четверть миллиона детей-пауперов в состоянии невежества, схожем с положением детей беднейших независимых работников до 1870 года. Во всем остальном, кроме образования, проблема оставалась нерешенной. Что касается пары сотен тысяч детей, содержавшихся на помощи на дому, Центральный орган оставил советы попечителей без каких-либо рекомендаций относительно этой дилеммы.

Переходя теперь к 40 000 детей в учреждениях закона о бедных, мы описали, как между 1834 и 1847 годами Центральный орган вопреки рекомендациям Отчета 1834 года [337] принял политику создания одного общего работного дома для каждого союза под единым руководством и с практически идентичным режимом для всех категорий постояльцев. Неотъемлемой частью политики Распоряжения о запрете помощи на дому, получившей тогда широкое распространение, было то, что жена и дети нуждающегося мужчины могли получать помощь исключительно в работном доме. Таким образом, эти учреждения превратились в дома и места обучения не только сирот и подкидышей, но и десятков тысяч других детей, которых зачастую замуровывали в них с рождения и до тех пор, пока они не могли быть отправлены на службу. По-видимому, идея одного общего работного дома для каждого союза с единой дисциплиной была слишком глубоко укоренена у Комиссаров закона о бедных, чтобы позволить предусмотреть какие-либо условия для детей в распоряжениях, касающихся управления работными домами. Никаких положений относительно выхода детей на прогулки, игры или забавы не предусматривалось. [338] Ни одно распоряжение не требовало от попечителей назначения квалифицированного школьного учителя или вообще какого-либо преподавателя, либо закупки каких-либо школьных учебников. Из года в год отчеты из многих союзов продолжали гласить: «В работном доме нет учителей», не вызывая со стороны Центрального органа никакого принудительного распоряжения. [339]

К чести нового Комитета по закону о бедных следует отнести то, что он сразу же признал: столь расхваливаемая система общих работных домов, по крайней мере в отношении детей, просто производила пауперов. «Слишком многие из тех, кто воспитывался в работном доме, — заявлял мистер Чарльз Буллер в 1848 году, — отличались склонностью рассматривать работный дом как свой естественный и надлежащий дом... Они привыкли к работному дому с самого раннего детства и... к заточению, ... и когда они становились взрослыми, ничто не удерживало их от поступления туда». [340] Предложенным теперь средством исправления положения стало изъятие всех детей из работных домов в отдельные школы закона о бедных и их обучение независимо от затрат таким образом, «чтобы это наилучшим образом способствовало возвышению их из класса пауперов до класса независимых работников и ремесленников». [341] Для достижения этой цели Центральный орган добился принятия еще одного статута в дополнение к доселе безрезультатному Акту 1844 года, разрешающего создание «окружных школ» путем объединения союзов. [342] Но тем, что позволило начать эту политику вопреки упорному сопротивлению, стала страшная вспышка холеры в заведении мистера Друэ в Тутинге, где дети-пауперы из многих приходов продолжали (в качестве пережитка старого закона о бедных, которому Центральный орган еще не чинил препятствий) находиться на «подрядном содержании». [343]

В течение того же года Центральному органу удалось сформировать полдюжины школьных округов и одобрить создание для каждого из них гигантской школы-интерната, рассчитанной на 800 и даже 1000 детей. Общий приказ 1849 года, изданный для управления этими «окружными школами», не предписывал детали администрирования столь же точно, сколь Общий сводный приказ 1847 года, и значительная свобода действий оставлялась на усмотрение руководящего органа. Против формирования этих школьных округов советы попечителей успешно взбунтовались, предпочитая иметь отдельную школу для каждого союза, и за пределами Лондона эта система в целом принята более многолюдными союзами. Эти отдельные школы, во всех случаях отличные от работного дома, регулировались специальными приказами, в сходных общих выражениях предусматривавшими элементы хорошего управления, но также оставлявшими многое на усмотрение попечителей. Центральный орган теперь при любой возможности навязывал советам попечителей политику создания отдельных школ. В 1856 году, например, мы находим его слова, обращенные к попечителям Холборна, о том, что он не может «слишком настойчиво указывать попечителям на важность такого воспитания детей, при котором они по возможности ограждаются от привычек и связей, приобретенных в работном доме, и на получение ими такого образования, которое подготовит их к самостоятельному заработку. Эти цели лучше всего будут достигнуты переводом детей в отдельную школу». Центральный орган делал полезные предложения, а также поощрял улучшение хвалебными описаниями лучших школ в «Официальном циркуляре» и «Годовых отчетах». Когда некоторые советы попечителей возражали, что обучение детей пауперов письму и арифметике означает предоставление им преимуществ, превосходящих таковые у детей независимого работника, Центральный орган отвечал, что обеспечение хорошего образования для детей вряд ли поощрит добровольное пауперизм у родителей, а потому в данном случае нет необходимости применять принцип меньшей привлекательности.

С другой стороны, следует отметить, что действовали и очевидно противоположные влияния, в чем совет попечителей Нориджа убедился на собственном опыте в 1854 году. Этот совет в 1846 году, по-видимому по собственной воле, начал весьма интересный эксперимент. Поскольку работный дом был старым и переполненным и явно пагубно влиял на содержавшиеся в нем сотни детей, были созданы отдельные «приюты для мальчиков и девочек», удаленные от работного дома и находившиеся под отдельным управлением. В этих ранних типах школ закона о бедных дети получали как общеобразовательную, так и профессионально-техническую подготовку. Их особенностью было, однако, то, что мальчики достаточного возраста устраивались на работу в городе, продолжая использовать учреждение в качестве своего дома и внося заработанную плату в покрытие расходов на свое содержание. Попечители Нориджа обнаружили, как это случалось и с другими впоследствии, что старый стиль стационарного ученичества почти исчез. Они прибегли к тому, что называли «внешкольным ученичеством». «В девятнадцати случаях из двадцати пристроенные ученики... были внешкольными учениками, проживали со своими родителями и получали определенные еженедельные пособия. Хозяева не соглашаются принимать в свои дома учеников-пауперов». Центральный орган возражал против этого и настаивал на соблюдении обычного приказа об ученичестве. По-видимому, не было признано возможным устраивать мальчиков по этой устаревшей системе, и был принят план устройства мальчиков на работу за плату, поначалу низкую и в течение нескольких лет недостаточную для их полного содержания. Этот эксперимент был предпринят при полном осведомлении инспекторов закона о бедных, которые постоянно посещали приюты и высоко отзывались об их успехе, и он даже был специально описан в печати с большой похвалой инспектором школ для пауперов. Действительно, восемьдесят семь мальчиков, уже вышедших из приютов (предположительно, как только их заработная плата стала достаточной для их содержания), за исключением менее чем дюжины случаев, были хорошо устроены в жизни и преуспевали. Однако в 1854 году, спустя восемь лет, Центральный орган дал понять, что все расходы на приюты являются незаконными, поскольку не были санкционированы, и фактически они были отклонены. Он добавил, что, хотя он готов санкционировать сохранение приютов в качестве простых школ, он не может разрешить использовать их в качестве приютов для старших мальчиков, выходящих на работу. Основания, по которым было принято это решение, неясны. В одном месте утверждается, что Комитет по закону о бедных «считает это несправедливым по отношению к детям независимых бедняков», предположительно несправедливым давать мальчикам-пауперам такие преимущества. В другом месте говорится, что Комитет по закону о бедных был склонен разрешить приюты лишь временно при условии, что они будут самоокупаемыми, — довод, едва ли согласующийся с утверждением об их незаконности, — в то время как мальчики, выходившие на работу, как оказалось, стоили некоторой суммы налогов на бедных, хотя и признавалось, что меньше, чем они стоили бы в работном доме. В третьем месте указывается, что проектируемый новый работный дом с лихвой вместит всех детей, так что приюты будут ненужными даже в качестве школ, — аргумент, который кажется несогласующимся с общей политикой Комитета по закону о бедных, если только мы не должны сделать вывод, что он хотел лишь окружных школ посредством объединения союзов. Мы можем отметить, как намек на царившую неопределенность, что после трехлетней переписки инспектор закона о бедных посоветовал попечителям просить Центральный орган временно санкционировать сохранение приютов, поскольку «вполне возможно... что в течение следующих двух лет законодательный орган решит вдохнуть большую жизнеспособность в положения о создании окружных школ». Он говорил клерку попечителей устно, что парламент, вероятно, сделает обязательным обеспечение детей-пауперов в заведениях, отделенных от работных домов, но что он видит «с сожалением, как настойчиво проводятся иные взгляды» в отношении этих приютов; и что попечителям тем временем было бы хорошо отложить продвижение любых работ, кроме палат для взрослых нового работного дома.