«Политика английского закона о бедных»

Подводя итог этому вопросу об определении, отметим: в одной серии регламентов помощи на дому, применимых к трудоспособным и действующих в определенных союзах, категория «трудоспособных» прямо исключает самостоятельных женщин; в другой серии регламентов, действующих в других союзах, категория «трудоспособных» включает таких женщин. Существуют реальные доказательства того, что Центральный орган проводил в жизнь эти различающиеся толкования настолько последовательно, что включал в число «трудоспособных» незамужних женщин, имеющих внебрачных детей, в тех союзах, где действовал один комплект распоряжений. Насколько он когда-либо фактически проводил в жизнь это толкование в отношении одиноких женщин без детей, из опубликованных документов неясно, но это можно увидеть по его архивам. Факт расхождения между двумя толкованиями категории «трудоспособных» приобретает важное значение, когда обе серии регламентов сводятся в два распоряжения, воплощающие различные виды политики, одно из которых применяется к каждому союзу в стране.

Как только выяснилось, что именно входит в категорию «трудоспособных», ситуация становится более понятной. Что касается помощи на дому, здесь имеются те самые два потока одновременных регламентов, о которых уже говорилось: один разрешает ее на определенных условиях, другой запрещает за исключением оговоренных случаев.

Первая серия, судя по всему, рассматривалась (во всяком случае, вплоть до 1842 года) как временная, подлежащая «санкционированию лишь в качестве паллиатива на время и до тех пор, пока не будет обеспечено адекватное и эффективное размещение в работных домах». Эти регламенты осенью 1834 года рассылались отдельно определенным союзам впредь до введения «надлежащих регламентов»; но мы также находим их в период между 1835 и 1842 годами включенными как нечто само собой разумеющееся в распоряжения, запрещающие помощь на дому, в качестве исключения, но все же лишь как предоставляющие временную альтернативу, пока не сможет быть получено помещение для приема таких лиц в работный дом.

Существовала даже третья серия распоряжений, которую, пожалуй, можно рассматривать как еще более временную и предварительную, чем первая серия. Различным местным властям в крупных городах (таких как Норвич) и в столичных приходах с 1835 года и далее направлялись распоряжения, просто требующие, чтобы любая помощь на дому трудоспособным на одну треть — а иногда и на половину — состояла из «помощи натурой», то есть хлебом.

Предполагалось, что с самого начала в намерения Центрального органа входило заменить эти временные распоряжения, разрешающие помощь на дому трудоспособным, неким постоянным предписанием, заменяющим помощь в работном доме в качестве единственного метода. Но документальные свидетельства показывают, что Центральный орган либо никогда не вынашивал эту идею, либо очень быстро отказался от нее — издания Запретительного распоряжения для промышленных городов севера. Так, в октябре 1836 года, после почти двухлетнего опыта, Комиссары закона о бедных, как сообщал их помощник комиссара, были склонны оставить «намечаемую систему работных домов... в значительной степени на усмотрение совета попечителей, и они не считали необходимым устанавливать те строгие правила, которые они в некоторых случаях устанавливали для управления союзами на юге Англии».

В 1842 году Центральный орган, возможно сам того не ведая, сделал новый шаг. В северных графствах существовали округа, для которых не было издано никаких распоряжений «относительно помощи на дому трудоспособным». Центральный орган не смог побудить местные власти предоставить «адекватные помещения в работных домах», и было обнаружено, что «большое число трудоспособных лиц часто внезапно оказывается лишенным работы из-за колебаний в промышленности» (sic). Чтобы справиться с этой ситуацией, было издано новое Общее распоряжение (Распоряжение об испытании трудом на дому от 13 апреля 1842 года) на том основании, что было невыполнимо «издать распоряжение, запрещающее помощь на дому трудоспособным лицам». Это распоряжение исторически имеет двоякое значение. Как выяснится впоследствии, оно имело долгую и непрерывную собственную историю, действуя в сочетании с Распоряжением о запрете помощи на дому в конкретных союзах. Но в период с 1842 по 1852 год, выступая самостоятельно в других союзах, оно являлось временным воплощением альтернативной политики Центрального органа. Эта альтернативная политика в 1852 году была окончательно принята в виде Распоряжения о регламентации помощи на дому (действующего и поныне) как наиболее подходящая для условий многих союзов, охватывающих большую часть Англии и Уэльса.

Эта политика оставления на усмотрение местных властей предоставления помощи на дому трудоспособным на определенных условиях была, как уже упоминалось, ограничена мужчинами. Мы не можем найти никакого объяснения или причины полного отсутствия каких-либо положений для самостоятельных женщин, являющихся трудоспособными. Можно лишь предположить, что в тех районах Центральный орган подразумевал сохранение неограниченного усмотрения местных властей в отношении помощи на дому трудоспособным самостоятельным женщинам. Помощь на дому, санкционированная для трудоспособных мужчин, строго ограничивалась лицами, не занятыми наемным трудом. Это ограничение было прямо предназначено для предотвращения старой системы «надбавок к заработной плате». Но впоследствии было прямо разрешено предоставлять помощь на дому в отношении тех конкретных дней недели или конкретных недель месяца, в течение которых лица оставались без работы, в то время как в другие дни той же недели или недели того же месяца они имели оплачиваемую работу. В случае частично нетрудоспособных лиц, способных заработать лишь часть средств к существованию, Комиссары закона о бедных рекомендовали, чтобы они «полностью содержались попечителями» — заметьте, не путем помещения в работный дом, а либо путем привлечения их попечителями к работам, подходящим для их состояния, либо путем запрещения им выполнять любую работу за собственный счет.

Следует сказать, что (за исключением одного случая с женщинами, который будет отмечен ниже) Центральный орган твердо придерживался позиции, занятой в Отчете 1834 года, согласно которой при рассмотрении заявлений о помощи не должно приниматься во внимание поведение человека. «Если лицо находится в состоянии нужды, — заявляли Комиссары закона о бедных в 1840 году, — такое лицо должно получать помощь независимо от его морального облика. Помощь из средств ставок на бедных может законно предоставляться только в тех случаях, когда лица лишены средств к существованию. И тот факт, что нужда могла быть вызвана безнравственностью или неблагоразумием лица, обращающегося за помощью, не изменяет и не отменяет обязанность попечителей оказывать помощь соразмерно необходимости данного случая».

Помощь на дому, если она предоставлялась, должна была подчиняться двум условиям. Она должна была по меньшей мере наполовину состоять из помощи натурой и предоставляться при условии привлечения получателя к труду местными властями, причем время, способ и условия работы устанавливались Центральным органом.

Что касается видов и условий «приходской работы», Центральный орган неоднократно заявлял, что ни один вид работы не будет одобрен, если он не является: (a) «тяжелым», не относящимся к тем видам работ, которые обычно выполняются независимыми работниками или конкурируют с ними, не «имеющим особого значения с точки зрения получения прибыли», строго контролируемым, «по своей природе трудоемким и нежелательным» и «таким, чтобы отбивать охоту обращаться за помощью у всех, кто в ней действительно не нуждается»; (b) оплачиваемым «меньше, чем оплачивалась бы работа такого же объема, если бы она выполнялась независимыми работниками»; или, как было заявлено позже, выплата «должна принимать форму помощи, а не заработной платы... Одинокий мужчина или мужчина с женой и одним ребенком не должны получать столько же, сколько мужчина с женой и восемью детьми».

Не объясняется, каким образом выплаты по последнему принципу можно было согласовать с предыдущими принципами. Но намерение Центрального органа очевидно. Выражаясь словами, одобренными в циркуляре 1835 года, приход должен был стать «самым суровым нанимателем и худшим плательщиком».

Важное исключение было сделано отдельным пунктом в Распоряжении, предусматривающим, что попечители могут отступать от любых из этих регламентов в конкретных случаях и таким образом предоставлять помощь на дому трудоспособным мужчинам на любых условиях при условии сообщения о каждом таком случае в течение пятнадцати дней в Центральный орган и получения его последующего одобрения. С такого одобрения помощь на дому трудоспособным мужчинам без каких-либо условий становилась законной. Архивные данные Центрального органа за период с 1842 по 1847 год, которые не были опубликованы, показали бы, как часто подавались заявки на такое одобрение и придерживался ли Центральный орган какой-либо определенной политики при одобрении или неодобрении этих случаев либо просто одобрял все, о чем ему сообщалось.

Вторая серия регламентов помощи на дому, начавшаяся со Сводного распоряжения об администрировании помощи в городских союзах 1836 года и завершившаяся Распоряжением о запрете помощи на дому 1844 года (действующим и поныне), исходит из принципа запрета помощи на дому «трудоспособным и их семьям». Но с самого начала мы обнаруживаем ряд прямых исключений, сделанных в конкретных распоряжениях, постепенно увеличивающихся по своему количеству и определенности. Наиболее многочисленные и важные из этих исключений касаются женщин и будут рассмотрены далее. Для самого трудоспособного лица мужского пола (и его семьи) допускалось сделать лишь три исключения. Местные власти имели право по своему усмотрению предоставить ему помощь на дому (a) в случае внезапной и острой необходимости; (b) в случае болезни, несчастного случая или умственного расстройства у кого-либо из членов его семьи; или (c) для похорон любого члена его семьи.

Другая серия исключений разрешала предоставлять помощь на дому семьям трудоспособных лиц, которые (a) находятся в тюрьме или под стражей; (b) отсутствуют в качестве солдат, матросов или морских пехотинцев; или (c) в иных случаях проживают за пределами союза.

Третье исключение наделяло местные органы власти (как и в аналогичном случае с Распоряжением об испытании трудом на дому) правом отступать от этих регламентов в любом конкретном случае и тем самым предоставлять помощь на дому трудоспособным — будь то мужчинам, женщинам или их семьям — на любых условиях при условии сообщения о каждом таком случае в течение пятнадцати дней в Центральный орган и получения его последующего одобрения. С такого одобрения помощь на дому трудоспособным без каких-либо условий становилась законной. Архивные данные Центрального органа за период с 1842 по 1847 год показали бы, какой политики он придерживался, одобряя или отклоняя случаи безусловной помощи на дому трудоспособным, о которых сообщали те местные органы власти, которым было направлено это Распоряжение. Из опубликованных документов следует, что Центральный орган в период с 1835 по 1842 год «в тех случаях, когда это Распоряжение было издано..., был вынужден санкционировать крупные исключения из его положений».

На этом и на других основаниях Центральный орган в 1843 году приступил к изменению порядка применения Распоряжений о запрете помощи на дому, дополнив их в некоторых союзах, где они действовали, Распоряжением о труде на дому, практически идентичным по формулировке Распоряжению об испытании трудом на дому 1842 года, которое, как мы уже упомянули, действовало в других союзах самостоятельно. Подобные распоряжения, фактически изменяющие Распоряжение о запрете помощи на дому, продолжали издаваться для отдельных союзов и впоследствии; но с 1852 года — в форме применения к соответствующим конкретным союзам Распоряжения об испытании трудом на дому 1842 года, которое до этого издавалось отдельно.

Теперь мы можем подвести итог политике Центрального органа в отношении помощи на дому трудоспособным в том виде, в каком она сложилась к 1847 году и была воплощена в документах, применимых к трем различным частям Англии и Уэльса. В тридцати двух союзах действовало исключительно Распоряжение об испытании трудом 1842 года, в то время как в двадцати девяти других регламенты были по сути аналогичными. В этой части страны усмотрение местных властей предоставлять помощь на дому трудоспособным самостоятельным женщинам (как и другим самостоятельным женщинам) не было ограничено никакими правилами, инструкциями или советами и не регулировалось никакими указаниями. Помощь на дому трудоспособным мужчинам и их семьям оставалась на усмотрение местных властей, если она сопровождалась проверочной работой со стороны мужчины и подчинялась определенным условиям. В других частях страны, насчитывающих 396 союзов, действовало исключительно Запретительное распоряжение, и помощь на дому трудоспособным, будь то мужчинам или женщинам, и их семьям была, за ограниченными и четкими исключениями, запрещена; если только в конкретных случаях местный орган власти впоследствии не сообщал об этом в Центральный орган и не получал его одобрения. Еще в других частях страны, насчитывающих восемьдесят один союз, Запретительное распоряжение и Распоряжение об испытании трудом на дому действовали совместно, и помощь на дому трудоспособным, будь то мужчинам или женщинам, и их семьям, с точки зрения общих правил, была запрещена. Но такая помощь на дому была законной, если о каждом случае впоследствии сообщалось в Центральный орган и он одобрял ее; с тем отличием между помощью, предоставляемой трудоспособным мужчинам (и их семьям), и помощью, предоставляемой самостоятельным женщинам (и их семьям), что первая должна была сопровождаться проверочной работой, а вторая — нет. Это требование выполнения проверочной работы мужчиной в определенных союзах в качестве условия для помощи на дому, которая должна быть таким образом санкционирована Центральным органом, на первый взгляд кажется налагающим на эти союзы дополнительное ограничение на предоставление помощи на дому по сравнению с теми союзами, в которых помощь на дому могла быть санкционирована Центральным органом без проверочной работы. Практический результат мог оказаться прямо противоположным. Архивные данные Центрального органа за период с 1843 по 1847 год показали бы, в какой степени и в каких типах случаев его санкция на такую помощь на дому давалась или отклонялась; и не свидетельствует ли статистика о том, что она давалась чаще и даже как нечто само собой разумеющееся там, где проверочная работа была обязательным условием, по сравнению с теми случаями, когда проверочная работа не требовалась. Если это так, то союз не только отличался от союза по степени, в которой помощь на дому трудоспособным санкционировалась Центральным органом, но, возможно, статистика показала бы, что в этом отношении пол отличался от пола: такая помощь на дому щедро предоставлялась и легко санкционировалась в отношении трудоспособных мужчин, от которых требовалось выполнение проверочной работы, и санкционировалась с большим ужесточением в случае трудоспособных самостоятельных женщин, от которых такое испытание не требовалось.

(ii.) В работном доме

Когда «трудоспособные и их семьи» поступали в работный дом, мы обнаруживаем, что Центральный орган предписывает классификацию, совершенно отличную от той, что применялась к пауперам, получающим помощь на дому. Сама категория «трудоспособных и их семей» исчезает. Разумеется, это было неизбежно. В любом учреждении младенцы, мальчики, девочки, больные и здоровые взрослые, мужчины и женщины нуждались в разном обращении. Но, к путанице всех причастных, Центральный орган сохранил для своей классификации в работном доме, как и для совершенно иной классификации пауперов, получающих помощь на дому, то же прилагательное «трудоспособные», даже не объяснив, что здесь оно используется в совершенно ином значении. Как обычно в документах этого периода, определение термина отсутствует. Но всякий раз, когда этот термин встречается в регламентах, затрагивающих работный дом, он, по-видимому, предназначался Центральным органом для обозначения всех лиц, не являющихся ни детьми, ни «пожилыми и немощными», ни «больными». Если бы составитель Общего сводного распоряжения 1847 года осознавал необходимость наличия статьи с определениями, он, предположительно, заявил бы, что в этом Распоряжении термин «трудоспособные» должен обозначать тех лиц старше детского возраста и младше возраста «пожилых», которые в данный момент обладают нормальным здоровьем. Этот класс, как мы увидим, значительно отличается от того, который упоминается в преамбуле к разделу Закона 1834 года, в соответствии с которым помощь на дому трудоспособным должна была быть отменена, а именно: лиц (с их семьями), «которые во время обращения за такой помощью или ее получения полностью или частично были заняты у отдельных нанимателей». Таким образом, Закон указывал на способность получить работу по найму при любой заработной плате вообще, каково бы ни было состояние здоровья, как на существенную характеристику состояния «трудоспособности». Именно так этот термин толковался и тогда, когда он использовался в Распоряжении о запрете помощи на дому 1844 года, где Центральный орган прямо постановил, что «бедные лица, имеющие частые недомогания, страдающие грыжей и вообще имеющие слабое здоровье», но которые «получают заработную плату» — сколь бы низкой ни была эта заработная плата, — должны рассматриваться для целей помощи на дому как «трудоспособные лица». Когда такие лица поступали в работный дом, не только различные члены их семей переходили в другие категории, но и они сами, если так решал врач, по мнению Центрального органа, при перешагивании порога переставали быть «трудоспособными лицами» и становились членами диаметрально противоположной категории «больных». Если такие лица, не будучи излеченными, впоследствии покидали работный дом, мы должны сделать вывод, что, согласно политике Центрального органа, их характеристика физического или умственного недуга переставала быть актуальной, поскольку при пересечении порога они переходили в ряды «трудоспособных лиц».

Внутри работного дома «трудоспособные» (в смысле работного дома) делятся просто на мужчин и женщин. Мы не можем найти никаких регламентов, специально затрагивающих помощь им в отличие от других обитателей заведения, за исключением некоторых изменений в количестве разрешенного питания или требуемого труда. Поскольку даже эти изменения неразрывно переплетены с общими регламентами, затрагивающими всех обитателей, и содержатся в той же длинной серии распоряжений, завершающейся Общим сводным распоряжением 1847 года, мы переносим их в следующий раздел, посвященный работному дому.

B. — Бродяги

Мы видели, что политика Отчета и Закона 1834 года в отношении бродяг заключалась в том, чтобы игнорировать их как класс, оказывать им помощь только в работном доме и поступать с ними точно так же, как с другими обитателями работного дома. Центральный орган, судя по всему, предполагал, что строгое применение «испытания работным домом» не только вообще предотвратит обращение бродяг за ставками, но и может быть использовано для пресечения раздачи милостыни. По-видимому, именно с этой целью Центральный орган в 1837 году санкционировал свод правил приема в работный дом «странствующих бедняков», под которыми понимались «путники» или бездомные «лица, находящиеся в состоянии нужды..., которые... принадлежали к отдаленным приходам». Эти правила включали прием по талонам, раздаваемым любым плательщиком ставок, и выполнение трудовой повинности до предоставления еды. По рациону, дисциплине и другому обращению с ними надлежало поступать «как с другими пауперами в работном доме». В других союзах правила предусматривали создание отдельного отделения для бродяг, которое также было одобрено Центральным органом. Аналогичный план настоятельно проводился в жизнь среди местных властей Столицы в 1838 и 1839 годах. Однако таким бродягам в случае нужды нельзя было отказывать в помощи. Центральный орган надеялся, что «если эти мероприятия будут приняты..., случайная раздача милостыни на улицах, поощряющая бродяжничество и мошенничество, будет существенно пресечена».

Первый признак недовольства этой политикой обнаруживается нами в 1841 году, когда местные власти Ламбета и Колчестера спрашивают Центральный орган, «должен ли работный дом быть ночлежкой и быть наводнен этими бродягами», которые привыкли «использовать дом союза как ночлежку», к большому неудовольствию заведения. Центральный орган признает, что его политика простого применения «испытания работным домом» к бродягам оказалась неудовлетворительной, и заявляет, что единственным эффективным средством является создание отдельного полупенитенциарного заведения. За неимением достаточных законных полномочий Центральный орган в период с 1841 по 1844 год выпускает поток регламентов и предложений в адрес местных властей, основанных на идее сделать пребывание бродяги в ночное время более неприятным для него. Везде должно было быть отдельное отделение для бродяг; без печки; курение и игра в карты должны были быть строго запрещены; их следовало купать; их постельные принадлежности должны были быть хуже, чем у других обитателей, и так далее. Прежде всего, их следовало преследовать в судебном порядке по Закону о бродягах при малейшем поводе.

Тем не менее Центральный орган еще не был убежден в необходимости создания отделения для бродяг в каждом союзе. Когда совет попечителей Брэдфорда указал в 1844 году, что среднее число их бродяг составляет всего двенадцать человек в неделю, Центральный орган сразу же согласился на отказ от предполагаемого отделения для бродяг и заявил, что должны быть приняты меры для поручения бродягам трудового задания в самом работном доме.

В 1842 и 1844 годах, как мы видели, были получены немного расширенные полномочия в отношении бродяг (включая, но лишь косвенно, законные полномочия на четырехчасовое задержание по утрам), а также полномочия создавать окружные приюты для бездомных бедняков в некоторых крупных городах.

Центральный орган «разработал план разделения всего столичного округа» на районы, соответствующие «великим линиям дорог, по которым нищие и бродяги» въезжали в Лондон, которые должны были иметь отдельные заведения для бродяг и тем самым полностью освободить столичные работные дома от заботы о них. Какие распоряжения были изданы на этот счет, неясно. Тем временем Палата общин назначила Специальный комитет для рассмотрения всей деятельности Центрального органа, и никаких дальнейших действий предпринято не было. Советам управляющих вновь созданных округов для бродяг были разосланы распоряжения, сообщающие им, что они могут не собираться. В какой степени эти округа для бродяг когда-либо появились на свет, мы еще не выяснили. Один из них, Северо-Восточный столичный округ, дошел до заключения контракта на покупку участка и заимствования 3500 фунтов стерлингов на его оплату. «В силу различных причин, главной из которых было отсутствие сотрудничества со стороны нескольких советов попечителей, этот план после расследования Комитетом Палаты общин был заброшен». Помимо этого несколько туманного эпизода, произошло лишь то, что когда Общее сводное распоряжение 1847 года систематически кодифицировало регламенты, касающиеся работных домов, оно включило, разбросанные по его различным разделам, несколько положений, относящихся к обращению со «странствующими бедняками», таких как требование наличия отдельного помещения и прямое регулирование их рациона и занятости.

C. — Женщины

В предыдущем анализе Отчета и Закона 1834 года мы показали, что ни «принципы 1834 года», ни постановление Парламента не предписывали политику, которой следует придерживаться в отношении женщин, за исключением того, что подразумевалось или предполагалось, будто жены должны следовать за своими мужьями точно так же, как если бы они были несовершеннолетними. В отношении вдовы, брошенной жены, жены отсутствующего солдата или матроса, жены мужа, проживающего в другом приходе или другой стране, — прежде всего, в отношении самостоятельной трудоспособной женщины — Центральный орган должен был либо позволить существующей практике помощи на дому продолжаться, либо выработать политику самостоятельно.

Что касается самостоятельной трудоспособной женщины, мы показали, что в период с 1834 по 1847 год Центральный орган выработал два различных направления политики, которые стали применяться к двум различным географическим районам. В тридцати двух союзах, где действовало исключительно Распоряжение об испытании трудом на дому, усмотрение местных властей предоставлять помощь на дому самостоятельным трудоспособным женщинам не было ограничено никакими правилами, инструкциями или советами Центрального органа.

В 477 союзах, в которых действовало Распоряжение о запрете помощи на дому (либо с Распоряжением об испытании трудом на дому, либо без него), помощь на дому самостоятельным трудоспособным женщинам была запрещена за определенными исключениями, которые в период с неуклонно увеличивались по своему количеству. Как зафиксировано в Распоряжении о запрете помощи на дому 1844 года (действующем и поныне), помощь на дому таким самостоятельным трудоспособным женщинам разрешалась:

(1) Вследствие внезапной и острой необходимости;

(2) Вследствие болезни, несчастного случая либо телесного или умственного недуга любого члена их семей (в отличие от отца в аналогичном случае, от самостоятельной матери не требовалось представлять медицинскую справку);

(3) Для покрытия расходов на похороны любого из членов их семей;

(4) В случае вдовы — в течение первых шести месяцев вдовства или без ограничения срока, если она была неспособна заработать себе на жизнь и имела на своем иждивении одного или нескольких детей и не имела ни одного внебрачного ребенка с момента наступления вдовства.

В циркулярах, изданных вместе с этими распоряжениями, единственные инструкции в отношении любой категории самостоятельных трудоспособных женщин касаются вдов. В этих инструкциях предоставление помощи на дому в течение первых шести месяцев вдовства, без какого-либо упоминания о том, учитывалось ли наличие у них детей или нет, были ли они заняты наемным трудом или нет, особо и неоднократно доводится до сведения местных властей как заслуживающее похвалы.

Комитет Палаты общин в 1838 году действительно настаивал на том, «чтобы за советом попечителей было сохранено право с учетом характера сторон оказывать помощь вне работного дома вдовам с малолетними детьми, оставшимися на их иждивении». [138]

Это тем более показательно, что Центральный орган, по крайней мере в одном случае, испробовал более суровую меру. В Брэдфилдском союзе, который под председательством мистера Стивенса проводил ультрастрогую политику, совет попечителей сам принял правило, запрещающее помощь на дому «любой вдове или одинокой женщине, не будучи пожилыми или немощными, которые способны к труду», за исключением случаев болезни, несчастного случая или крайней необходимости. [139] Это подверглось резкой критике, но поддерживалось большинством, которое просило Центральный орган поддержать их, издав предписание, запрещающее любую помощь на дому трудоспособным женщинам, не являющимся пожилыми или немощными. Комиссары закона о бедных в ответ заявили, что они «охотнее всего утверждают это решение и при этом желают заявить, что считают работный дом лучшим видом помощи во всех случаях, и они всегда рады видеть, что попечители любого союза рассматривают помощь на дому как исключение из общего правила, которое должно назначаться с осторожностью только в случаях болезни, немощи и особой нужды». [140] Но даже Брэдфилдские попечители сочли это предписание, о котором они сами просили, совершенно невыполнимым; и они были вынуждены просить о санкционировании последовательных отступлений от него. Они обычно предоставляли помощь на дому вдовам в первые несколько недель их вдовства и часто были вынуждены продлевать ее. Затем они попросили внести изменения, разрешающие помощь на дому трудоспособным «вдовам хорошего поведения с более чем одним ребенком моложе одиннадцати лет, если это мальчик, и моложе тринадцати, если это девочка». Центральный орган неохотно шел на уступки, но в конце концов был вынужден издать еще одно специальное предписание, как того требовали. [141]

Предоставление помощи на дому вдовам, имеющим детей, помимо этого шестимесячного срока, «поскольку это касается трудоспособных женщин, имеющих работу», расценивалось как сомнительная политика, к которой следует прибегать с осмотрительностью, так как она может послужить поводом для отказа от участия родственников, обескуражить страхование и иметь все пороки надбавки к заработной плате из налога. Кроме того, предполагается, что вдова обычно может заработать достаточно, чтобы прокормить одного ребенка. [142] Из краткого упоминания в инструктивном письме 1839 года о «самостоятельных трудоспособных женщинах», а также о вдовах, можно понять, что Центральный орган осознавал влияние предоставления помощи на дому одиноким самостоятельным работающим женщинам на женскую заработную плату. [143] Но при пересмотре этого инструктивного письма в 1841 году — хотя его условия остались почти идентичными — слабое упоминание об одинокой трудоспособной женщине — получателе заработной платы было молчаливо опущено. [144]

Что касается замужних женщин, политика, установленная Центральным органом, различалась в зависимости от конкретного вида действовавшего предписания и, следовательно, от местности, в которой они проживали. Во всех случаях, за исключением специально оговоренных, помощь женщине, находящейся под опекой мужа, считалась помощью ее мужу и, таким образом, подпадала под все различные регламенты и условия, ограничивающие помощь на дому трудоспособному мужчине.

В тридцати двух союзах, к которым независимо применялись предписания о проверке трудоспособности на открытом воздухе (кульминацией которых стало Предписание о регулировании помощи на дому 1852 года, действующее и поныне), политика Центрального органа заключалась в том, чтобы оставить усмотрение местных органов власти неограниченным в отношении предоставления помощи на дому замужним женщинам, за исключением жен тех мужчин («трудоспособных и их семей»), которым помощь на дому предоставлялась только в обмен на труд. В этих последних случаях мерой помощи должны были быть потребности семьи, а не работа, выполняемая мужем. В 1835 году Центральный орган даже настаивал на том, чтобы в тех случаях, когда семьи были большими, им «предоставлялись продукты питания в соответствии с их численностью и потребностями так же, как и другим пауперам» в качестве «дополнительной помощи» мужу для «жен и детей, в той мере, в какой это фактически необходимо». [145]

По мере того как политика устоялась, фраза «дополнительная помощь» была отброшена; но сумма, выдаваемая мужу, должна была зависеть не от объема или ценности выполняемой им работы, а должна была «соответствовать потребностям просителя и его семьи и не должна считаться вознаграждением за выполненную работу». [146] В этих случаях по меньшей мере половина помощи, оказываемой мужу, должна была выдаваться натурой; в то время как, согласно предписаниям, от жены не требовалось никакого труда. [147] Несмотря на отсутствие в предписаниях каких-либо требований о том, чтобы жена выполняла какую-либо трудовую повинность, мы обнаруживаем, что Центральный орган в 1842 году, обеспокоенный заработком денег женами (и детьми) мужчин, занятых на «общественных работах», делает противоречивое предложение. В протоколе от 31 октября 1842 года предлагается, чтобы «если это осуществимо, для жен и детей была предусмотрена какая-либо работа, например сбор или переноска камней. Последняя предосторожность особенно важна в промышленных районах». [148] Это требование труда от жены до 1847 года не нашло отражения ни в одном предписании.

В 477 союзах, к которым применялось Предписание о запрещении помощи на дому 1844 года, три обширные категории жен, согласно политике Центрального органа, должны были рассматриваться так, будто они являются вдовами.

(a) Жене, оставленной мужем и имеющей на своем иждивении только законнорожденных детей, согласно Предписанию о запрещении помощи на дому 1844 года, могла быть предоставлена помощь на дому как вдове, имеющей ребенка на иждивении. На самом деле положение любой жены, живущей отдельно от мужа, было лучше положения вдовы. Жена, живущая отдельно от мужа (независимо от того, бросил ли он ее формально или нет, и независимо от того, находился ли он в пределах союза или нет), могла настаивать на оказании помощи своим детям, не обращаясь за помощью для себя; и если ребенок не достиг семилетнего возраста, его нельзя было разлучать с ней даже с ее собственного согласия; и таким образом помощь должна была быть помощью на дому. Более того, она могла отправить своих детей старше семи лет в работный дом, не сопровождая их сама и не становясь паупером. С другой стороны, хотя местный орган власти мог по своему усмотрению предоставить помощь на дому вдове, имеющей на иждивении ребенка (если у нее не было внебрачных детей, рожденных после овдовения), он не был обязан это делать и не мог оказывать помощь ее детям на иждивении, будь то младше семи или старше, не превращая ее в паупера.

(b) Жене мужа, который —

(i.) За морем; (ii.) Содержится под стражей по закону; или (iii.) Помещен в лечебницу как умалишенный или идиот

надлежало рассматривать как вдову (вдову по истечении шестимесячного срока, хотя об этом прямо не говорится) как в отношении стационарной, так и помощи на дому. Под выражением «за морем» Центральный орган понимал «вне пределов Великобритании». [149]

(c) В случае с женой трудоспособного солдата, матроса или морского пехотинца, находящегося на службе Его Величества (где бы он ни находился), Центральный орган прямо заявлял, что считает «желательным предоставить большую свободу действий» местным органам власти. [150]

Во всех остальных случаях в тех частях страны, к которым применялось это предписание, жены, проживающие со своими мужьями, должны были следовать за ними и не могли получать помощь ни в работном доме, ни вне его без них. Более сложным был вопрос о том, может ли мужчина продолжать получать помощь в работном доме, если его жена настаивает на уходе оттуда. Центральный орган, к которому обратился местный орган власти, реально столкнувшийся с таким случаем, постановил, что жене нельзя помешать покинуть работный дом. Он высказал мнение (юридическую обоснованность которого мы не признаем), «что женщина может быть удержана властью ее мужа от ухода из работного дома, и если он отказывается использовать свою супружескую власть, попечители имеют право уволить мужа. Но целесообразно или разумно проводить такую линию поведения, должно зависеть от тех особых обстоятельств, которые представляет каждый отдельный случай. Одно соображение является особенно важным при рассмотрении любого дела подобного рода, а именно: находится ли муж в состоянии практически осуществлять свой контроль над женой. Если он не находится, то, по мнению комиссаров, было бы очень неблагоразумно делать условием помощи мужу или его детям (если таковые имеются), чтобы он осуществлял власть над своей женой, которую он фактически осуществлять не может». [151]

Интересно в этот момент подытожить политику Центрального органа, поскольку она нашла отражение в его опубликованных документах между 1834 и 1847 годами в отношении помощи на дому женщинам, особенно в той части, которая касается «надбавки к заработной плате из налога». Эта политика кардинально различалась в двух разных регионах страны, управляемых соответственно двумя видами предписаний. Там, где применялось только Предписание о проверке трудоспособности на открытом воздухе (продолженное после 1852 года Предписанием о регулировании помощи на дому, которое действует и поныне), усмотрение местных органов власти в отношении предоставления помощи на дому женщинам любого статуса, замужним или незамужним, с детьми или без детей, не было ограничено никакими предписаниями. Единственным правилом, установленным Центральным органом по этому вопросу, было то, что если женщина была женой трудоспособного мужчины, который сам был занят на «общественных работах» и проживал с ним, по крайней мере половина его пособия должна была выдаваться натурой. Никаких правил или предписаний против предоставления помощи на дому женщинам, работающим по найму, Центральный орган не издавал, даже в отношении тех самых дней, когда они зарабатывали деньги.

Мы уже упоминали, что Центральный орган в отношении мужчин жестко придерживался позиции Отчета 1834 года о том, что при рассмотрении вопроса о предоставлении помощи заявителю его моральный облик должен абсолютно не приниматься во внимание. Однако в отношении женщин он занял другую позицию. Мы видим, что он рекомендует матерям внебрачных детей уже только по этой причине не предоставлять помощь на дому. [152]

Там, где действовало Предписание о запрещении помощи на дому, ни незамужние женщины, ни жены, проживающие с трудоспособными мужьями [153], за исключением случаев внезапной и острой необходимости, не могли получать помощь на дому, если они не были больны. Но что касается вдов и жен, живущих отдельно от мужей, то исключения из запрета были столь многочисленны, что о тех и других классах можно почти сказать, что им было прямо разрешено получать помощь на дому. Тот факт, что такие женщины работали по найму, не рассматривался предписаниями Центрального органа как имеющий отношение к делу; не предписывалось также обязательное выполнение какой-либо трудовой работы в обмен на помощь. И хотя, если присмотреться внимательнее, в циркулярах, инструктивных письмах и опубликованных решениях этих тринадцати лет (1834–1847) можно обнаружить два-три скупых сопутствующих упоминания о том, что помощь на дому женщинам может иметь эффект «надбавки к заработной плате из налога», даже они встречаются лишь в первые годы, а затем полностью исчезают. Поэтому будет правильным сказать, что возражения против помощи на дому работающим женщинам в эти годы не составляли часть заявленной политики Центрального органа.

Когда женщины поступали в работный дом, политика Центрального органа (как и в аналогичном случае с «трудоспособными») заключалась в том, чтобы классифицировать их по совершенно иным категориям, нежели те, которые определяли их помощь на дому. Женский статус по отношению к мужчине, столь фундаментальный, пока она оставалась на свободе, в работном доме был совершенно не важен. Важным становилось то, больна она или нет, «трудоспособна» (в смысле работного дома) или «стара и немощна»; является ли она кормящей матерью или матерью детей младше семи лет; обладает ли она «хорошим характером», или «распутными и беспорядочными привычками», или является матерью внебрачного ребенка. Эти соображения, приводящие к взаимоисключающим классификациям, влияли на изоляцию женщин в работном доме, предоставляемую им работу, рацион питания и степень их свободы. Со всем этим мы разберем в последующих разделах.

D. — Дети

Политика Центрального органа в отношении помощи детям основывалась на общем правиле, согласно которому дети, проживающие со своими родителями (или оставшимся в живых родителем) и находящиеся у них на иждивении, должны были следовать за ними для получения помощи. Это не ограничивалось какими-либо условиями относительно возраста ребенка, главным фактором являлась зависимость ребенка в вопросах содержания. С точки зрения ребенка, это влекло за собой большие и сложные различия в политике в двух разных регионах страны, к которым нам приходилось так часто обращаться. В союзах, управляемых Предписанием о проверке трудоспособности на открытом воздухе (впоследствии Предписанием о регулировании помощи на дому 1852 года), всем таким детям помощь могла оказываться по месту их жительства, причем единственным ограничением, наложенным на усмотрение местных органов власти, было то, что если они были детьми трудоспособных мужчин, по крайней мере половина помощи, предоставленной отцу на их нужды, должна была выдаваться натурой.

В союзах, в которых действовало Предписание о запрещении помощи на дому, детям (хотя и не больным) определенных категорий родителей помощь могла оказываться по месту их жительства, в то время как детям некоторых других категорий родителей помощь могла оказываться только путем помещения в работный дом (если в отдельных случаях предоставление помощи на дому не было специально санкционировано Центральным органом). Это определение Центральным органом метода оказания помощи таким детям зависело не от их возраста, пола, особенностей или потребностей, а от искусственных категорий, в которые были помещены их отцы (или матери). Нам не нужно снова подробно разбирать эти тонкости. Их легко распутать из предыдущих разделов о «трудоспособных» и «женщинах».

Какая бы помощь на дому ни оказывалась родителю в отношении ребенка, политика Центрального органа заключалась в абсолютном невмешательстве в отношении ухода за ним. Не давалось никаких указаний ни относительно его образования, ни относительно любых других его потребностей. Единственное указание, которое мы находим, — это решение о том, что местный орган власти не должен оплачивать школьное обучение ни для какого такого ребенка и не должен даже добавлять с этой целью 2 пенса в неделю на ребенка к помощи на дому, предоставленной родителю. [154]

Когда ребенок попадал в работный дом, он выходил из своей прежней классификации и переходил в совершенно другую. При оказании помощи на дому, как мы видели, политика Центрального органа заключалась в том, чтобы различать детей только по тому, какие у них родители. Внутри работного дома политика Центрального органа заключалась в том, чтобы считать эту классификацию не имеющей значения и помещать всех детей, независимо от их происхождения, в категории, зависящие от их собственного возраста, пола и здоровья. Они были либо больны, либо здоровы, а также либо (1) детьми младше семи лет; (2) мальчиками в возрасте от семи до пятнадцати лет; либо (3) девочками в возрасте от семи до пятнадцати лет. Обращение с этими категориями настолько неразрывно связано с обращением с другими обитателями работного дома, что мы откладываем этот вопрос до наших последующих разделов.

Центральный орган не давал указаний изменить систему, при которой некоторые местные органы власти отправляли своих детей-пауперов в заведения, содержащиеся для частной выгоды. В 1838 году эта система была негласно санкционирована длинным инструктивным письмом, касающимся «заведения мистера Оубена для детей-пауперов в Норвуде», где дети работали в мастерской через день и находились под особым попечением капеллана. [155]

Но Центральный орган явно испытывал беспокойство по поводу четверти миллиона детей-пауперов, десятки тысяч которых он постепенно собирал в крупных общих работных домах, на создании которых он настаивал. [156] Были запрошены отчеты об обучении детей в работных домах, и в 1841 году была опубликована ценная серия отчетов, в которой предлагалось создание отдельных школ-интернатов, где дети могли бы получать как начальное образование, так и профессионально-техническую подготовку. Это предложение объединило сопротивление советов попечителей, возражавших против нового органа власти, с сопротивлением тех, кто возражал против предоставления детям-пауперам какого-либо образования лучше того, что получали дети самого низшего самостоятельного работника. [157]

В 1844 году, как мы уже видели, Центральный орган получил законодательные полномочия распоряжаться о создании районных школ; однако никаких предписаний на этот счет до 1847 года изданно не было.

Теперь мы переходим к детям, достигшим возраста, когда их можно отправлять в самостоятельную жизнь. Хотя Центральный орган был наделен прямыми полномочиями издавать правила относительно ученичества, в течение своего первого десятилетия он не издал ни одного предписания на этот счет. Единственным свидетельством политики, которой он желал придерживаться в течение этого десятилетия в отношении таких детей, является комментарий к предложенному законопроекту о поправке к закону о бедных 1840 года. Этот комментарий носит резко отрицательный характер по отношению к выплате премий за ученичество и предполагает, что премии необходимы только в «случайных» случаях с хромыми или слепыми детьми. [158] Лишь в 1845 году Центральный орган издает какие-либо указания по этому вопросу. В предписаниях об ученичестве от декабря 1844 года и января 1845 года, измененных в августе 1845 года и включенных с дополнениями в Общее сводное предписание 1847 года, были предписаны детальные условия ученичества для защиты ученика; установлены возрастные ограничения; обязанности мастеров стали более обременительными и определенными; а выплата премий, хотя по-прежнему разрешенная для детей в возрасте от девяти до шестнадцати лет, была прямо запрещена: сначала для всех старше четырнадцати, а впоследствии для всех старше шестнадцати, за исключением физически деформированных или неполноценных, кроме как в виде одежды. [159] Но Центральный орган не выступает в поддержку ученичества. Напротив, издавая предписание 1845 года, он написал специальное сопроводительное письмо, в котором местным органам власти было указано на то, что до сих пор он воздерживался от издания каких-либо правил по этому вопросу; что поскольку парламент не отменил систему ученичества, она «несомненно будет продолжать применяться в тех районах, где она преобладала до сих пор»; что «не переводятся авторитетные лица, выступающие против этой системы»; и что местным органам власти не следует делать вывод о том, будто Центральный орган питает «какое-либо желание способствовать ее внедрению». [160]

Помимо этого сурового осуждения ученичества, мы не можем обнаружить никаких признаков политики Центрального органа относительно отправки детей в самостоятельную жизнь. Никаких советов местным органам власти по этому поводу не давалось.

E. — Больные

Мы видели, что ни Отчет, ни Закон 1834 года не определяли никакой политики в отношении больных, фактически не предлагая никаких изменений в существующей практике, согласно которой они содержались и получали медицинскую помощь на дому. За весь период 1834–1847 гг. в предписаниях нет ничего, что определяло бы какую-либо другую политику в отношении содержания больных. Оба потока регламентов: Предписания о проверке трудоспособности на открытом воздухе (кульминацией которых стало Предписание о регулировании помощи на дому 1852 года) и Предписание о запрещении помощи на дому 1844 года — прямо исключали из всех своих запретов или ограничений на предоставление помощи на дому случаи «болезни, несчастного случая или физического или умственного недуга». Во всех этих случаях политика Центрального органа заключалась в том, чтобы оставить местным органам власти ту же абсолютно неограниченную свободу действий в отношении предоставления помощи на дому, которой они обладали и раньше. В инструктивном письме 1836 года о медицинском обслуживании практика предоставления помощи на дому больным «продовольствием или одеждой» упоминается без критики. [161] Это была настолько общепринятая политика, что когда Центральный орган упоминал больных в своем всеобъемлющем обосновании своих действий в 1839 году, он говорил лишь о шагах, которые он планировал предпринять в отношении лучшей организации медицинского обслуживания, которые не казались требующими «каких-либо немедленных общих изменений», даже не упоминая о почти повсеместной практике, в соответствии с которой больные получали также помощь на дому деньгами. [162] В протоколе 1840 года указывается, что члены дружественных обществ, получающие денежное пособие во время болезни, должны были получать лишь такую сумму помощи на дому, которая вместе с их пособиями составляла бы те суммы, которые местный орган власти выделил бы, если бы у них ничего не было. Даже не намекается на то, что само предоставление помощи на дому противоречит политике Центрального органа, хотя и предполагается, что в таких случаях она должна предоставляться на условиях ссуды. [163]

Первое свидетельство того, что эта политика не была полностью удовлетворительной, относится к 1840 году в комментариях Центрального органа к делу мальчика, который, как утверждалось, умер от лишений в то время, как его отец фактически получал помощь на дому. Никакой вины на местный орган власти возложено не было, поскольку, как утверждалось, он «действовал в рамках признанного способа оказания помощи»; но высказывалось предположение, что этот случай демонстрирует опасности «частичной помощи»; что болезнь излечивается быстрее «при наличии преимуществ большей чистоты и лучше регулируемого тепла и вентиляции подходящих комнат или больничной палаты» работного дома вместе с лучшим уходом, питанием и лечением, которые там возможны; и что, особенно там, где существовала вероятность неразумного использования помощи на дому или другого семейного дохода, было лучше оказывать помощь путем помещения в работный дом. [164] Но это первое предложение альтернативной политики стоит особняком; и оно не было воплощено ни в каком предписании.

То, что беспокоило Центральный орган в отношении бедных больных, — это не их помощь на дому, а то, в какой степени они пользовались услугами приходского врача. Уже в 1836 году в инструктивном письме (в котором не выражалось никакой критики практики предоставления помощи «продовольствием или одеждой») было установлено, что медицинская помощь может предоставляться только в случаях нужды. Поскольку, однако, болезнь быстро ввергала в нужду, предлагалось поощрять создание касс взаимопомощи по болезни для обеспечения медицинской помощи в случае необходимости. [165] Четыре года спустя указывается, что членам дружественных обществ, имеющим право на медицинское обслуживание в силу своего положения, нельзя разрешать пользоваться услугами приходского врача. [166] Это повторили в 1844 году. [167] «Дополнительное медицинское питание», такое как «мясо, молоко, вино и портер», не могло быть назначено врачом, но могло быть предоставлено по его рекомендации местным органом власти; и следует отметить, что Центральный орган не добавляет ни единого слова, каким-либо образом препятствующего предоставлению такой помощи. [168] Центральный орган стал еще больше озабочен организацией медицинского обслуживания, площадью района каждого медицинского работника, методом его отбора, его квалификацией и, прежде всего, способом его вознаграждения, чтобы у него не возникало соблазна увеличивать количество случаев. [169] Его взгляды на этот предмет были воплощены в Общем медицинском предписании от 12 марта 1842 года и разъяснены в сопроводительном письме от той же даты. [170] Мы опускаем это наряду с другими административными вопросами; но следует отметить, что вся политика Центрального органа в этом вопросе строилась на предположении, не вызывавшем никаких критических замечаний, что больным, по сути дела, помощь будет оказываться по месту их жительства.

Когда больные поступали в работный дом, с ними обращались как с отдельной категорией в общем заведении, которое существовало в то время в единственном числе. Мы рассмотрим политику в отношении них в последующем разделе.

Следует отметить, что в 1840 году Центральный орган поддержал предложение правительственного законопроекта того года о создании районных лазаретов, но они предназначались не для больных, а для немощных. [171] Этот законопроект так и не был принят. В 1842 году местным органам власти между делом напомнили, что они имеют право направлять больных лиц в больницы за пределами союза. [172]

F. — Душевнобольные лица

Отделение умалишенных от других обитателей работных домов предлагалось в Отчете 1834 года. Но именно в ходе этого периода 1834–1847 гг. душевнобольные стали признаваться особой категорией. Однако прошло немало времени, прежде чем устоялся какой-либо определенный термин. Мы читаем об «идиотах» (1), опасных (2) или неопасных (3), излечимых (4) или неизлечимых; «безумных» (5), «лицах со слабым интеллектом» (6), страдающих «умственным недугом» (7), «умственным слабоумием» (8), «душевным заболеванием» (9) или просто «душевнобольных» (10). [173]

Лица, страдающие «умственным недугом» (объясняемым как «безумие»), неоднократно исключались из запрета на предоставление помощи на дому. [174] В Предписании о проверке трудоспособности на открытом воздухе аналогичное исключение разрешает помощь на дому без работы и даже если заявитель имеет работу, по причине умственного недуга кого-либо из членов его семьи. [175] Наконец, аналогичное исключение было определенно включено в Предписание о запрещении помощи на дому 1844 года (действующее и поныне) и Предписание о регулировании помощи на дому 1852 года (действующее и поныне).

Здесь мы не касаемся расширения законодательных полномочий и их практического применения для принудительного помещения в лечебницы или другие лицензированные заведения лиц, признанных опасными, или вопроса об их содержании за счет средств фонда. Когда душевнобольные лица попадали в работный дом, их надлежало задерживать. Следует отметить, что Центральный орган поддержал правительственное предложение, позволяющее союзам объединяться для создания районных лечебниц для бедных безумцев, — предложение, которое не было реализовано. [176]

G. — Лица с физическими дефектами

Мы должны отметить появление новой категории, лишь вскользь упомянутой в Отчете и Законе 1834 года, а именно лиц с физическими дефектами, поначалу только слепых, глухих или немых. Закон 1834 года негласно санкционировал предоставление помощи на дому тем из этих лиц с дефектами, которые были женами или детьми, рассматривая такую помощь как не оказываемую мужьям или отцам, даже если те были трудоспособными и имели работу. В период 1834–1847 гг. мы не находим и намека на новую политику. Центральный орган не издает никаких предписаний, касающихся высказанного в Отчете 1834 года предложения об институциональном лечении слепых. Однако в 1842 году местным органам власти между делом напоминают, что они имеют право направлять слепых, глухих или немых в существовавшие для них благотворительные учреждения, даже если те находились за пределами союза. [177] Помимо этого, нет никаких указаний на политику ни в отношении слепых, ни в отношении глухих и немых, за исключением вопросов ученичества. Глухим и немым не нужно было учиться читать и писать, прежде чем они получат право на ученичество. [178] Признавалось, что премии необходимы при определении в ученики хромых или слепых детей; [179] и они могли выдаваться даже на детей старше четырнадцати или даже старше шестнадцати лет, если они были непригодны к ремеслу из-за постоянного физического недуга. [180]