«Политика английского закона о бедных»

Примечание переписчика. Обложка создана переписчиком и передана в общественное достояние.

ПОЛИТИКА АНГЛИЙСКИХ ЗАКОНОВ О БЕДНЫХ. АВТОРЫ: СИДНИ И БЕАТРИС УЭББ.

ЛОНГМАНС, ГРИН И КО.,

ПАТЕРНОСТЕР-РОУ, 39, ЛОНДОН,

НЬЮ-ЙОРК, БОМБЕЙ И КАЛЬКУТТА.

1910. (Second Impression, 1913)

ПРЕДИСЛОВИЕ

Можно утверждать, что ничто в современности нельзя по-настоящему понять без его истории. По крайней мере, это справедливо в отношении сложной политики английского закона о бедных, которая ныне (в 1910 году) обходится общественности (в Соединенном Королевстве) почти в двадцать миллионов фунтов стерлингов ежегодно и которая в целом приносит результаты, побудившие Королевских комиссаров 1905–1909 годов — независимо от их политической или экономической принадлежности или убеждений — вынести единогласный и решительный обвинительный вердикт. Эта политика воплощена в запутанном хаосе статутов и предписаний, циркуляров и протоколов, общих отчетов и официальных писем, конкретные положения которых, в той мере, в какой они действуют одновременно и являются общеизвестными, юридические учебники и элементарные пособия стремятся перегруппировать таким образом, чтобы член совета попечителей или управляющий работным домом мог узнать хотя бы то, что предписано по закону. Но хотя точное изложение того, что предписано сегодня, в алфавитном или ином порядке, может оказаться достаточным для практической работы администратора, оно не дает нам никакого представления о лежащей за этими предписаниями общей политике и даже не позволяет обычному гражданину понять, что именно делается. Короче говоря, мы утверждаем, что современную политику английского закона о бедных невозможно правильно оценить или даже осмысленно понять без некоторого знания тех этапов, через которые за последние семьдесят пять лет она постепенно принимала свою нынешнюю форму. Любому, кто сравнит содержание сегодняшнего ежегодного отчета Совета по делам местного самоуправления со стройным томиком, в котором Комиссары закона о бедных 1835 года описывали свою деятельность, станет очевидно, что во всей сфере закона о бедных политика Центрального органа претерпела большие изменения. Какими именно были эти изменения, в какие даты и в каком порядке они происходили, и пытается показать следующий хронологический анализ деятельности Комиссаров закона о бедных, Комитета по закону о бедных и Совета по делам местного самоуправления Англии и Уэльса.

Масштаб, сложность и, возможно, кажущаяся сухость этого анализа, вероятно, устрашат многих, кому следует его прочитать. Но если они проявят настойчивость, то обнаружат, что строгая и точная хронологическая летопись, сквозь которую они проходят применительно к каждой категории нищих — трудоспособным, бродягам, больным, женщинам, детям, пожилым и т. д., — постепенно откроет им течение, в котором они движутся сами, поток тенденций, по которому мы все плывем, с ясностью понимания, которую невозможно получить иным путем. Здесь речь идет не о том, одобряем ли мы эту эволюцию политики, стремимся ли мы содействовать ей или сопротивляться, а исключительно о том, каковой она была на самом деле и, следовательно, каковой она является сейчас.

Учитывая внимание, уделяемое закону о бедных многими авторами, возможно, вызывает удивление то, что подобный хронологический анализ политики ранее не предпринимался. За исключением нескольких особых вопросов, ни в одной из опубликованных работ невозможно проследить точный ход развития политики английского закона о бедных после великой революции 1834 года. Наиболее систематические труды по системе английского закона о бедных, такие как книги доктора Ашротта и господина Эмиля Шевалье, в основном ограничивались описанием современного им положения дел с лишь относительно краткими и общими рассказами о том, как оно сложилось. Популярные пособия, такие как замечательная небольшая книга преподобного Т. В. Фоула, естественно, могут предоставить лишь те отрывки истории, которые находятся в обращении. Даже мистер Маккей, добавив третий том к «Истории английского закона о бедных» сэра Джорджа Николлса, ограничился серией очерков по конкретным вопросам, не предприняв никакого иного хронологического анализа эволюции политики Центрального органа с 1834 года, от которой зависит вся административная деятельность советов попечителей, кроме самого краткого.

Легко понять это всеобщее нежелание разрабатывать на основе самих материалов историю закона о бедных за последние три четверти века. Как и в случае со всей историей XIX века, объем, разнообразие и сложность различных источников просто ошеломляют. Количество официальных записей — статутов, предписаний, циркуляров, протоколов, отчетов, писем и т. д., — с которыми пришлось работать для создания этого небольшого тома (хотя мы в основном ограничились публикациями самого Центрального органа и не смогли обратиться к рукописным архивам и книгам исходящей корреспонденции более чем двух десятков советов попечителей), исчисляется буквально десятками тысяч.

Столь огромная масса документального материала — несистематизированная, неклассифицированная, неиндексированная, бесформенная и лишенная какого-либо очевидного значения — могла быть обработана только путем систематического исследования. Здесь мы можем описать в качестве примера социологического метода тот план, который мы приняли. Историю затушевывал тот способ, которым груды разнородных фактов сваливались вместе. Читать один за другим эти сложные предписания и пространные отчеты, каждый из которых касался всех видов нищих и различных методов помощи, означало лишь умножать путаницу. Они напоминали груду геологических конгломератов, которые невозможно было подвергнуть пробирному анализу до тех пор, тех пор, пока их не разбили бы так, чтобы отсортировать различные материалы по отдельным однородным посылкам. Мы отбросили всякую мысль о составлении кратких изложений, резюме или анализов конкретных статутов или предписаний, полагая, что краткость в данном случае достигается лишь ценой упущения важных оговорок. После выбора предварительной схемы классификации, которой было уделено тщательное внимание, выражения политики, воплощенные в каждом документе, переписывались по отдельности на рыхлые листы бумаги одинакового размера и формы. Каждое предписание или изречение, выражающее политику в отношении определенной категории нищих, помещалось на отдельный лист. Таким образом, одно предписание или циркуляр могло дать пункты, касающиеся женщин, детей, лиц, получающих помощь на дому, больных, пожилых и так далее. Каким бы многочисленным и тесно связанным ни был круг категорий, к которым применялось одно и то же предписание, оно фиксировалось на отдельном листе для каждой из них с указанием даты, места и точного источника. Работа со всеми статутами, всеми общими предписаниями, всеми специальными предписаниями, всеми циркулярами, всеми опубликованными протоколами, всеми официальными отчетами и всеми письмами Центрального органа, к которым мы смогли получить доступ, с педантичной точностью и исчерпывающе заняла около девяти месяцев непрерывного труда. Но впервые из хаоса возник порядок. Было легко отсортировать свободные листы по темам и расположить каждую серию в хронологическом порядке. После этого перед нами лежали, отделенные от общей массы, каждое предписание или изречение относительно проводимой политики или действий, которые необходимо предпринять в отношении каждой конкретной категории. Серию предписаний и рекомендаций, касающихся, например, детей, можно было читать в хронологической последовательности. На этом этапе потребовалась лишь небольшая изобретательность, чтобы ухватить главные моменты. Развитие политики бросалось в глаза. Еще три месяца работы позволили оформить записи в виде серии непрерывных повествований с точными ссылками на первоисточники.

Читатель, который хочет лишь узнать, к чему все это сводится, должен обратиться к последним четырем главам. Здесь он найдет сжато изложенные, во-первых, «Принципы 1907 года», то есть принципы, которыми фактически руководствовался (и до сих пор руководствуется) Совет по делам местного самоуправления, в противовес «Принципам 1834 года», от которых его заставили с неохотой отказаться семьдесят пять лет опыта. В последующих главах читатель найдет критический анализ как отчетов большинства, так и отчетов меньшинства Комиссии по закону о бедных 1905–1909 годов в свете этих «Принципов 1834 года» и «Принципов 1907 года», а также попытку оценить то новое, что есть в этих отчетах, и определить, насколько каждое из них совместимо с надлежащим обеспечением личной ответственности. Если читатель или рецензент еще более нетерпелив, он, вероятно, ограничится итоговым резюме и заключением.

Нам остается выразить признательность за помощь, без которой эта работа не могла бы быть выполнена. Задача была предпринята по предложению Королевской комиссии по закону о бедных; она легла в основу отчета, разосланного членам Комиссии в июле 1907 года. Ни один печатный документ, на который здесь даются ссылки, не является неопубликованным для широкой публики; и (за редкими исключениями давнишних лет) не было использовано ни одного непечатного протокола или письма, которые не были бы изданы в качестве официального документа или к которым не было бы свободного доступа в официальных архивах. Но мы обязаны должностным лицам Совета по делам местного самоуправления и затронутых советов попечителей — а среди столь многих было бы незаслуженно выделять кого-то персонально — не только предоставлением различных возможностей для ознакомления с этими публичными документами, но и множеством полезных рекомендаций, критических замечаний и исправлений фактических ошибок. Прежде всего мы обязаны мисс Мэри Лонгман из Гиртон-колледжа в Кембридже и Лондонской школы экономики и политических наук за всю ту кропотливую работу по осуществлению под нашим руководством предварительного дробления конгломератов и за большую помощь в более интересной работе по проведению окончательного пробирного анализа. Без этой ревностной, беззаветной и преданной помощи мы не смогли бы найти время для выполнения этой работы. Доктор экономических наук миссис Ф. Х. Спенсер исследовала для нас архивы различных советов попечителей по всей стране с целью проследить их официальную переписку с Комиссарами закона о бедных, Комитетом по закону о бедных и Советом по делам местного самоуправления. Мисс Милдред Балкли, бакалавр экономических наук, также представляющей Лондонскую школу экономики и политических наук, мы обязаны не только множеством ценных предложений, но и сверкой всех ссылок, корректурой гранков и составлением указателя.

SIDNEY and BEATRICE WEBB.

Гровенор-роуд, 41, Вестминстер.

Январь 1910 года.

CONTENTS

Предисловие

v

Глава I

Революция 1834 года

1

Отчет 1834 года — Национальное единообразие — Трудоспособные — Бродяги — Женщины — Дети — Больные — Пожилые и немощные (или неспособные к труду) — Работный дом — Эмиграция — Ссудная помощь — Принципы 1834 года.

Закон 1834 года и поправки к нему — Национальное единообразие — Трудоспособные — Бродяги — Женщины — Дети — Больные — Пожилые и немощные — Работный дом — Эмиграция — Ссудная помощь .

Глава II

Комиссары закона о бедных

21

Трудоспособные (i) получающие помощь на дому, (ii) в работном доме — Бродяги — Женщины — Дети — Больные — Душевнобольные — Лица с физическими или умственными дефектами — Пожилые и немощные — Не проживающие в данной местности — Работный дом — Прием — Сегрегация — Обслуживание — Питание — Чистота и санитария — Дисциплина — Занятость — Санкции — Выписка и содержание под стражей — Работный дом согласно Общему сводному предписанию 1847 года — Положение в 1847 году по сравнению с принципами 1834 года.

Глава III

Комитет по закону о бедных

88

Трудоспособные — Национальное единообразие — Муниципальные работы для безработных — Бродяги — Женщины — Дети — Больные — Душевнобольные — Лица с дефектами — Пожилые и немощные — Не проживающие в данной местности — Работный дом — Эмиграция — Ссудная помощь — Сотрудничество с добровольными организациями — Положение в 1871 году.

Глава IV

Совет по делам местного самоуправления

147

Трудоспособные — Национальное единообразие — Испытание работным домом — Трудовое испытание — Предписание о модифицированном испытании работным домом — Испытательный работный дом — Предоставление работы — Земледельческая колония — Бродяги — Женщины — Дети (i) получающие помощь на дому; (ii) в школах закона о бедных; (iii) дети в работных домах; (iv) образование ребенка-нищего на стационарном содержании; (v) устройство в семьи; (vi) ученичество; (vii) усыновление/удочерение — Больные — Лечение на дому — Стационарное лечение — Муниципальная медицинская служба — Душевнобольные — Лица с дефектами — Пожилые и немощные — Помощь на дому — Стационарная помощь — Не проживающие в данной местности — Работный дом — Эмиграция — Ссудная помощь — Сотрудничество с добровольными организациями.

Глава V

Принципы 1907 года

257

Отступления от принципов 1834 года — Принцип национального единообразия — Принцип меньшей привлекательности — Система работных домов — Новые принципы, неизвестные в 1834 году — Принцип лечебного воздействия — Принцип всеобщего обеспечения — Принцип принуждения — Контраст между 1834 и 1907 годами — Ничейная земля.

Глава VI

Отчет большинства Королевской комиссии 1905–1909 годов

274

Принципы 1907 года — Призыв к созданию единого органа по делам нужды — Возврат к 1834 году — Взаимная несовместимость предложений отчета большинства — Принцип лечебного воздействия и орган по делам нужды — Принцип принуждения и орган по делам нужды — Принцип всеобщего обеспечения и орган по делам нужды.

Глава VII

Отчет меньшинства Королевской комиссии 1905–1909 годов

296

Принцип предотвращения — «Моральный фактор» в проблеме нужды — Сфера деятельности добровольных организаций в предотвращении нужды.

Глава VIII

Резюме и заключение

312

Приложение А

321

Меморандум Совета по делам местного самоуправления относительно местных органов по делам закона о бедных и предписаний о помощи на дому, действовавших на конец 1847, 1871 и 1906 годов.

Приложение Б

343

Выдержка из отчета меньшинства по Шотландии, приводящая доводы в пользу полной замены закона о бедных.

Указатель союзов и других упомянутых мест

365

Предметный указатель

379

Примечания

ПОЛИТИКА АНГЛИЙСКИХ ЗАКОНОВ О БЕДНЫХ

Политика английских законов о бедных, анализ которой мы представляем, — это политика, которая время от времени провозглашалась для авторитетного руководства местными органами при оказании помощи нуждающимся, будь то устанавливаемая Парламентом или департаментами национального правительства. Эта политика содержится главным образом в: (1) предписаниях, будь то «общие» или «специальные»; (2) циркулярах и других инструктивных сообщениях должностным лицам и местным органам, и (3) отчетах Парламенту. Эти документы распадаются на три периода: 1834–1847, 1847–1871 и 1871–1907 годы, которые соответствуют соответственно Комиссарам закона о бедных, Комитету по закону о бедных и Совету по делам местного самоуправления. Но сами они регулируются (4) Законом 1834 года и последующими законами о внесении поправок; а сам Закон 1834 года не устанавливает никакой политики, и, принимая во внимание его происхождение и его непосредственную связь с недавней Королевской комиссией, его невозможно понять без (5) отчета Королевской комиссии 1834 года. Следовательно, для того чтобы сделать последующий анализ понятным, удобно, если не сказать необходимо, начать с точного изложения предложений отчета 1834 года.

ГЛАВА I

РЕВОЛЮЦИЯ 1834 ГОДА

Нам даже нет необходимости упоминать о катастрофическом хаосе, в который в 1832 году погрузился закон о бедных и его местное администрирование, или о тех событиях, которые привели к созданию знаменитой Королевской комиссии, назначенной в том же году. Их отчет, представленный в 1834 году, и Закон о внесении поправок в закон о бедных того же года вместе составляют отправную точку всего последующего законодательства и администрирования.

Отчет 1834 года

Предложения Комиссаров 1834 года представляли собой либо официальные «рекомендации», выделенные в исключительных случаях крупным шрифтом, либо предложения, разбросанные по страницам, которые призваны обобщить свидетельские показания. Например, знаменитый «принцип» о том, что положение лица, получающего помощь, «не должно делаться ни на деле, ни по видимости столь же привлекательным, как положение независимого работника низшего класса», не является «рекомендацией», а встречается лишь как утверждение в ходе рассуждения. Поэтому в нижеследующем изложении «принципов 1834 года» мы учли все догматические утверждения подобного рода, а также официальные рекомендации.

А. — Национальное единообразие

Самым революционным принципом Отчета 1834 года — фундаментальной основой как Закона 1834 года, так и политики Центрального органа — был принцип национального единообразия в обращении с каждой категорией нуждающихся лиц. Именно этот принцип резче всего контрастировал с прежней практикой, при которой каждый приход или союз проводил собственную политику в отношении бедных. Именно этот принцип служил основанием для самого существования Центрального органа. Комиссары рекомендовали обеспечить единообразие в управлении помощью в различных частях страны, с тем чтобы —

( a ) сократить «бесконечные перемещения» из прихода в приход;

( b ) предотвратить недовольство среди нищих; и

( c ) более эффективно поставить управление под контроль Парламента.

По этой и другим причинам рекомендация, по мнению Комиссаров, «как неизбежное следствие вытекала из того, что законодательный орган должен лишить местные власти всякой дискреционной власти в администрировании помощи». Но они не поместили эту рекомендацию крупным шрифтом. То, что они поместили крупным шрифтом, была рекомендация о создании Центрального органа для контроля за управлением, которому было поручено разрабатывать и обеспечивать соблюдение правил, «насколько это возможно... единообразных по всей стране».

Следует отметить, что предложенное Комиссарами единообразие представляло собой географическое единообразие в обращении с конкретными категориями нищих, как стационарных, так и получающих помощь на дому, в разных местах, а не одинаковое обращение со всеми нищими или со всеми нищими в каком-то одном месте. Вскоре мы рассмотрим их разнообразные рекомендации в отношении конкретных категорий. Но в двух категориях они предложили дальнейшее единообразие — единообразие в обращении с различными индивидами внутри одной категории. Они решительно указали, что любая попытка проводить различия в соответствии с личными заслугами при назначении помощи на дому опасна и ведет к мошенничеству. Это предлагаемое дальнейшее единообразие обращения с индивидами внутри категории, как видно, явно ограничено размером помощи, предоставляемой на дому. Оно не повторяется в той части Отчета, которая касается классификации в учреждениях, и не распространяется на решение о том, следует ли вообще предоставлять помощь на дому. Дальнейшим единообразием, рекомендованным Комиссарами, было тождество обращения с трудоспособными, независимо от того, заслуживают они снисхождения или нет. К этому мы вернемся в связи с трудоспособными. Следует отметить, что Комиссары явно не применяют это ни к кому, кроме трудоспособных.

B. — Трудоспособные

За исключением нескольких разрозненных предложений, можно почти сказать, что Отчет 1834 года был целиком направлен на обращение со взрослым трудоспособным работником и зависящей от него семьей. Возьмем, к примеру, упомянутый выше знаменитый принцип о том, что положение «лица, получающего помощь, не должно» в целом «делаться ни на деле, ни по видимости столь же привлекательным, как положение независимого работника низшего класса». Это предложение, охарактеризованное как «первое и самое существенное из всех условий», встречается как догматическое утверждение в ходе обсуждения мер по исправлению положения, применяемых к трудоспособным. Из Отчета нельзя с уверенностью сказать, желали ли Комиссары, чтобы этот принцип понимался как применимый к помощи любым лицам, кроме взрослых трудоспособных наемных работников и их семей. За ним следуют сорок четыре страницы аргументов и иллюстраций, относящихся исключительно к трудоспособному наемному работнику. Они подытожены в предложении на с. 279 («Если жизненное зло системы — помощь трудоспособным на условиях более привлекательных, чем регулярный труд»), которое указывает на то же ограничение. Этот принцип не повторяется вновь, когда Комиссары в совершенно других частях своего Отчета дают свои немногочисленные рекомендации в отношении пожилых, больных и осиротевших бедняков. Действительно, мы даже не смогли убедиться из контекста, имели ли Комиссары в виду случай взрослой трудоспособной женщины без мужа. Хотя нет ни одной фразы или определения, исключающих независимую женщину-наемного работника из термина «трудоспособные», Комиссары часто используют этот термин применительно только к мужчинам; и нигде они не упоминают в рекомендации или в качестве иллюстрации в категории трудоспособных независимую работницу.

Переходя к рекомендациям, явно ограниченным трудоспособными, мы остаемся в прежней неопределенности относительно того, что включает в себя этот термин. В Отчете нет никакого определения трудоспособных. Из хода рассуждений и всех иллюстраций из свидетельских показаний мы делаем вывод, что Комиссары имели в виду исключительно взрослого мужчину, способного найти работу на рынке труда при любой заработной плате, вместе с его женой и находящимися на его иждивении детьми в возрасте до шестнадцати лет. Важно отметить эту двусмысленность в Отчете 1834 года, поскольку она объясняет аналогичную двусмысленность в последующей политике Парламента и Центрального органа.

Предполагая, что мы понимаем, какие категории лиц Комиссары намеревались включить под термином «трудоспособные», предложения Отчета 1834 года ясны и категоричны:

I. Что помощь на дому трудоспособным и их семьям должна быть прекращена, за исключением —

(a) As to medical relief; and

(b) Apprenticeship of children.

Никаких иных исключений делать не следует. «Там, где возникают случаи реальной нужды, средство должно обеспечиваться индивидуальной благотворительностью — добродетелью, которую никакая система принудительной помощи не может и не должна заменять». «Нам представляется, что этот запрет» (помощи на дому трудоспособным) «должен вступить в всеобщее действие по истечении двух лет». Между тем предполагалось —

( a ) что должно происходить постепенное замещение денежных подаяний помощью в натуральной форме;

( b ) «что все получающие помощь от прихода должны работать исключительно на приход, столь же тяжело и за меньшую плату, чем независимые работники работают у индивидуальных работодателей».

( c ) Что трудоспособным, даже «лучшего характера», не следует предлагать «больше, чем простое пропитание. Лицу дурного характера, если ему вообще что-то разрешено, нельзя разрешить меньшее».

Тот факт, что эти рекомендации имели в виду лишь взрослого трудоспособного человека, способного получить работу за плату, подтверждается прямым заявлением Комиссаров о том, что «помощь на дому, отмену которой мы рекомендовали, представляет собой, как правило, частичную помощь... противоречащую духу 43-го акта Елизаветы, ибо создатели этого акта вряд ли могли предполагать, что надзиратели будут "принимать меры к обеспечению работой" тех, у кого есть работа и кто занят трудом; равно как они не могли словами "все лица, не пользующиеся обычным и ежедневным ремеслом для добывания себе средств к существованию" описывать лиц, "которые действительно пользуются обычным и ежедневным ремеслом"».

II. Что трудоспособным должно быть предложено содержать себя в работном доме. Важно точно заметить, что именно здесь предложили Комиссары со всей выразительностью крупного шрифта. Помощь трудоспособным и их семьям должна была предоставляться «в хорошо управляемых работных домах (то есть в местах, где их можно заставить трудиться в соответствии с духом и намерением 43-го акта Елизаветы)».

Эти работные дома для трудоспособных должны были быть отделены от зданий, в которых размещались пожилые люди и дети; они должны были находиться под управлением отдельных должностных лиц и явно не составлять часть одного большого заведения, содержащего другие категории нищих. Характер занятости, которую надлежало найти для трудоспособных, также должен быть отмечен, поскольку Комиссары сделали это кардинальным пунктом. Как помнится, 43-й акт Елизаветы предписывал надзирателям приобретать «удобный запас льна, пеньки, шерсти и других необходимых вещей для работы бедных», то есть они должны были «заставлять бедных работать» на нормальном производительном предприятии. Этот принцип повторяется и подчеркивается Комиссарами. Занятость, которую следует найти для трудоспособных, «должна быть полезной занятостью». Фиктивный, искусственный или бесполезный труд был «пагубным» и «должен тщательно предотвращаться... Связь полезности труда для обеих сторон, как работодателя, так и наемного работника, — это то, что, по нашему мнению, важнее всего сохранять и укреплять; и мы считаем всё пагубным, что без необходимости придает ему отталкивающий вид. В то же время мы полагаем, что в обширных округах необходимые источники занятости будут легко найдены. Снабжение предметов, потребляемых в работных домах и тюрьмах, обеспечило бы широкий рынок сбыта для производств, осуществляемых в Доме».

C. — Бродяги

В отношении бродяг Комиссары были убеждены, что они «перестанут быть бременем», если с ними будут обращаться как с обычными трудоспособными нищими. Трудность заключалась в том, чтобы добиться этого, и поэтому они рекомендовали уполномочить и обязать Центральный орган «разрабатывать и обеспечивать соблюдение правил относительно помощи, предоставляемой бродягам и освобожденным заключенным».

D. — Женщины

Что касается обращения с женщинами, нельзя сказать, что Отчет 1834 года давал много руководящих указаний Центральному органу. Означало ли намерение Комиссаров предложить отмену помощи на дому для юридически независимой трудоспособной женщины, неопределенно, как мы показали. В этом Отчете одинокая независимая женщина не упоминается нигде. Жена всюду рассматривается точно так же, как ребенок; и предполагается, что она следует за своим мужем как в отношении продолжения помощи на дому пожилым, немощным и больным, так и в отношении ее отмены в случае трудоспособных. Такие женщины, как поступавшие в работный дом, по-видимому, должны были рассматриваться как разделенные всего на две категории; они размещались либо в здании для «пожилых и действительно немощных», либо в Доме для «трудоспособных женщин». Что касается поистине озадачивающих проблем, представляемых вдовой, брошенной женой, женой отсутствующего солдата или матроса, женой мужа, проживающего в другом приходе или другой стране — в каждом случае с детьми на иждивении или без них — Отчет хранит молчание.

Категории матерей внебрачных детей Комиссары уделили много внимания. Почти всеобщей практикой было получение такими матерями помощи на дому, сумму которой приход должен был попытаться взыскать с предполагаемых отцов. Мы не находим, чтобы Отчет рекомендовал какие-либо изменения в методе помощи таким нищим. Его предложение заключалось, по сути, в том, чтобы поставить матерей внебрачных детей в такое же положение, как и вдов с законными детьми. Как уже упоминалось, Комиссары нигде не заявляют, рекомендуют ли они какие-либо изменения в методе помощи таким вдовам, — если только, конечно, нельзя утверждать, что эти женщины должны быть включены в категорию трудоспособных. Революционное изменение, предложенное Отчетом в отношении незаконнорожденности, касалось бремени содержания, а не методов помощи. Комиссары настоятельно рекомендовали освободить предполагаемого отца от какой-либо юридической обязанности возмещать расходы приходу. «Если, — говорят Комиссары, — наши предыдущие рекомендации будут приняты, незаконнорожденный будет тем, чем Провидение, судя по всему, предписало ему быть: бременем для своей матери, а там, где она не может его содержать, — для ее родителей».

E. — Дети

Помимо ученичества, Отчет касается детей лишь попутно. Повсюду предполагается, что дети идут вместе со своими родителями как в отношении продолжения помощи на дому пожилым, немощным и больным, так и в отношении ее отмены в случае трудоспособных.

В одном пункте Отчет категоричен и ясен, а именно: когда дети действительно поступают в работный дом, они должны размещаться в отдельном здании под началом отдельного руководителя, с тем чтобы они могли «получать образование» у «лица, должным образом квалифицированного для работы в качестве школьного учителя».

Что касается ученичества, все, что делает Отчет, сводится к следующему:

(1) Прямо исключить помощь посредством ученичества из своего предложения об отмене помощи на дому для трудоспособного родителя.

(2) Рекомендовать, чтобы Центральный орган «был наделен полномочиями издавать такие правила», каковые он сочтет нужным; и впоследствии «провести специальное расследование» по этому вопросу.

F. — Больные

В отличие от революционных предложений Отчета 1834 года в отношении трудоспособных, поразительно, что он не предложил абсолютно никаких изменений в отношении больных. Текущая практика почти в каждом случае заключалась в работе с больными посредством помощи на дому с медицинским обслуживанием или без него. Отчет не содержит никаких предложений по каким-либо изменениям в этом отношении. Когда Комиссары приступили к наброску классификации предложенных ими учреждений работных домов, они не включили ничего напоминающего больницу. Это объясняет, почему в Отчете 1834 года не упоминается какое-либо обеспечение должностными медицинскими лицами на стационарном содержании. Даже когда речь идет о трудоспособных и их семьях, Комиссары прямо исключают медицинское обслуживание из своего предложения об отмене помощи на дому.

Это упущение чего-либо в роде предложений о стационарной помощи для больных становится тем более значимым, если мы заметим, что Комиссары действительно упоминают с одобрением о возможном расширении институционального лечения для определенных категорий лиц с дефектами, таких как умалишенные и слепые.

G. — Пожилые и немощные (или неспособные к труду)

Практически аналогичное отсутствие предложений следует отметить в отношении пожилых и немощных. Существующая практика заключалась в том, чтобы иметь дело с такими случаями, как правило, посредством помощи на дому. По этому поводу Комиссары замечают лишь, что «помощь на дому немощным (используя это слово как охватывающее всех, кроме трудоспособных и их семей) подвержена меньшим злоупотреблениям... Труд пожилых и больных не может быть использован, и остается мало места для махинаций, если их пенсии выплачиваются деньгами. Соответственно, мы обнаруживаем, что даже в местах, отличающихся в целом самым безрассудным приходским мотовством, пособия пожилым и немощным умеренны». Комиссары не выдвигали никаких предложений о том, чтобы помощь на дому пожилым или немощным (или ослабленным) была отменена или хотя бы сокращена.

Такие «пожилые и действительно немощные» лица, которые размещались в работном доме, должны были иметь отдельное здание для себя под началом отдельного руководителя — явно для того, чтобы «старики могли наслаждаться своими слабостями».

Переходя теперь к тем предложениям Отчета, которые затрагивали нищих в целом, отметим, что они касаются организации работного дома, эмиграции и ссудной помощи.

H. — Работный дом

Что касается работного дома, весь акцент Отчета делается на классификации постояльцев в соответствии с их потребностями; причем классификации не в отдельных частях одного здания, а путем выделения для отдельных категорий совершенно обособленных зданий с тем, чтобы существовало раздельное и различающееся обращение при раздельном управлении.

Комиссары заявляют, что «необходимо по меньшей мере четыре категории: —

1. Пожилые и действительно немощные.

2. Дети.

3. Трудоспособные женщины.

4. Трудоспособные мужчины».

«Из коих, мы надеемся, две последние категории будут наименее многочисленными. Нам представляется, что как необходимая классификация, так и необходимое руководство могут быть лучше достигнуты в отдельных зданиях, чем под одной крышей». Комиссары настаивали на том, чтобы обращение, применяемое к каждой категории, различалось в соответствии с ее требованиями, и «каждая категория могла тем самым получать надлежащее обращение; старики могли наслаждаться своими слабостями без мучений со стороны буйных; дети — получать образование; а трудоспособные — подвергаться таким курсам труда и дисциплины, которые оттолкнут лентяев и порочных». Необходимость в раздельных зданиях, находящихся под началом совершенно разных типов должностных лиц с разными квалификациями и разным уровнем оплаты — в отличие от одного большого здания под началом единого руководителя — подчеркивается снова и снова в разных частях Отчета. Действительно, во многом именно для того, чтобы обеспечить эти специализированные заведения, Комиссары рекомендовали создание союзов, причем кардинальным принципом было то, что Центральный орган должен «присваивать» различным существующим работным домам, подпадающим таким образом под один совет попечителей, «отдельные категории бедных».

Интересно отметить, что, помимо этого кардинального принципа классификации по отдельным и специализированным зданиям, практически единственные рекомендации, касающиеся организации работного дома, которые можно найти в Отчете, относятся либо к характеру занятости, которую предстоит обеспечить в зданиях, отведенных для трудоспособных, — которая, как мы видели, должна была носить явно нормальный производительный характер, свободный от отталкивающих черт, — либо к введению максимального рациона (и отсутствию минимального). «Комиссары должны быть наделены полномочиями устанавливать максимум потребления на душу населения внутри работных домов, оставляя местным должностным лицам свободу снижать его ниже максимума, если они могут сделать это безопасно».

I. — Эмиграция

Не придавая особого значения эмиграции, Отчет рекомендует наделить любой приходской совет полномочиями оплачивать ее из средств налога в пользу бедных в случае лиц (по-видимому, независимо от того, являются они нищими или нет), имеющих оседлость в приходе и желающих эмигрировать.

J. — Ссудная помощь

Комиссары рекомендовали, «чтобы в соответствии с правилами, которые предстоит разработать... приходы были уполномочены рассматривать любую помощь, предоставленную трудоспособным или их семьям, а также любые расходы в работных домах или понесенные иным образом на их счет в качестве ссуды», подлежащей законному взысканию. Следует отметить, что это предложение прямо ограничено «трудоспособными или их семьями». Никакого определения термина «трудоспособные», как обычно, не приводится.

K. — Принципы 1834 года

Подводя итог принципам управления, рекомендованным к принятию в Отчете 1834 года, опуская второстепенные рекомендации и сопутствующие оговорки, они сводятся к трем. Принцип национального единообразия требовал, чтобы помощь, предоставляемая каждой категории нищих, была единообразной по всему королевству. Принцип меньшей привлекательности требовал, чтобы условия существования, обеспечиваемые помощью, были менее привлекательны для просителя, чем условия труда независимых работников низшего разряда. Система работных домов рекомендовалась на том предположении, что это единственный способ, с помощью которого принцип меньшей привлекательности может быть реализован на практике. Два последних принципа применялись явно только к трудоспособным и их семьям. К ним (но только к ним) любая другая форма помощи, настаивали авторы, должна быть объявлена незаконной.

Закон 1834 года и поправки к нему

Характерной особенностью этого периода является скудость законодательных актов, затрагивающих помощь. Лишь четыре статута содержат какие-либо положения на этот счет (мимо административных деталей), и эти положения представляют собой почти исключительно простые уполномочивающие статьи, позволяющие Центральному органу принимать такие правила, какие он сочтет нужным, за исключением нескольких особо оговоренных случаев. Мы не можем извлечь из этих скудных положений ничего похожего на политику, навязываемую Парламентом Центральному органу. Как уже упоминалось, предполагалось, что Центральный орган воплотит в жизнь предложения Отчета 1834 года. Парламент ограничился тем, что предоставил Центральному органу широкие полномочия и практически неограниченное усмотрение в их использовании.

А. — Национальное единообразие

До 1834 года существовало множество органов, обладавших законным правом назначать помощь из средств налога. Закон 1834 года способствовал национальному единообразию, ограничив это право — за исключением определенных изъятий в отношении особых категорий — советами попечителей по мере их формирования; а до их формирования — избранными приходскими советами или органами, созданными на основе местных актов; исключив в этих местах мировых судей и надзирателей. Новые местные органы по оказанию помощи были подчинены контролю Центрального органа, осуществляемому посредством правил, имеющих силу закона.

Две основные категории помощи были выделены для специального упоминания в Законе. Центральный орган был прямо уполномочен издавать «правила, предписания и положения, подлежащие соблюдению и принудительному исполнению в каждом работном доме». Центральный орган также был прямо уполномочен издавать «правила и т. д. для регулирования помощи трудоспособным и их семьям». В отношении всех остальных категорий нищих (например, пожилых и немощных; осиротевших и брошенных детей; вдов и брошенных жен с их детьми; и больных — если только кого-либо из них можно предположительно включить Парламентом под термин «трудоспособные») Центральный орган обладал лишь общими полномочиями; администрирование всей помощи бедным было поставлено под его руководство и контроль; и он был уполномочен и обязан «издавать правила для управления бедными, руководства работными домами и образования находящихся в них детей... для обучения ремеслам детей бедных лиц; а также для руководства и контроля всех попечителей, приходских советов и приходских должностных лиц в той мере, в какой это касается управления или помощи бедным».

B. — Трудоспособные

Было прямо предусмотрено, что помощь трудоспособным должна предоставляться только в соответствии с правилами Центрального органа. Эти правила могли быть любого рода, включая (с учетом исключений) полный запрет, в то время или в любое будущее время. В специальной преамбуле к этому разделу Парламент указал на трудность «немедленного и всеобщего средства» — несомненно, имея в виду предложение Отчета 1834 года о том, что всякая подобная помощь должна быть запрещена в течение двух лет. Но Парламент не дал указания о запрете и не ограничил явно усмотрение Центрального органа по этому вопросу, за исключением определенных оговоренных исключений. Эти исключения заключались в том, что: (1) полная дискреция сохранялась за советом попечителей в том, что касалось предоставления питания, временного жилья или медикаментов «в чрезвычайных случаях», при условии лишь сообщения об их действиях Центральному органу, а также, с одобрения Центрального органа, в том, что касалось предоставления денег или иной помощи в таких случаях; (2) в случаях «внезапной и острой нужды» надзиратель был обязан предоставить «такую временную помощь, какая потребуется в каждом случае, в предметах абсолютной необходимости, но не деньгами»; и (3) любой мировой судья мог распорядиться о медицинской помощи в случае «внезапной и опасной болезни» и о помощи в определенных случаях лицам, не являющимся прихожанами.

Как и в самом Отчете, в Законе не приводится никакого определения того, что подразумевалось под «трудоспособными лицами». Однако в специальной преамбуле, предваряющей этот раздел, отмечается, что он принимается вследствие распространенной практики предоставления помощи «лицам или их семьям, которые во время обращения за такою помощью или ее получения полностью или частично состояли на службе у частных лиц».

C. — Бродяги

Закон 1834 года умалчивает о бродягах в соответствии с предложением Отчета 1834 года о том, что с теми нуждающимися лицами, которые до сих пор считались бродягами, следует поступать просто как с другими нуждающимися лицами. Однако можно отметить, что было предусмотрено специальное положение, позволяющее любому мировому судье распорядиться о временной помощи в натуральной форме лицам, не имеющим оседлости и обычно не проживающим в приходе, в случаях острой необходимости, в которых надзиратель отказал в помощи.

Однако в 1842 году было постановлено, что местный орган может «предписать трудовое задание, которое должен выполнить любой человек, получивший помощь в любом работном доме в обмен на предоставленные такому человеку питание и жилье», и (неявно) может задерживать такого человека до тех пор, пока задание не будет выполнено; но такое задержание не должно было превышать четырех часов после завтрака на следующий день после приема. Отказ или небрежение в выполнении такого задания либо умышленное повреждение имущества влекли за собой признание лица праздным и беспорядочным в значении Закона о бродяжничестве 1824 года. Эта статья прямо не ограничивается бродячими лицами, но краевая заметка ограничивает ее «эпизодическими бедными».

В 1844 году Центральный орган был наделен полномочиями объединять приходы в Лондоне и пяти других крупных городах в округа для создания приютов для бездомных бедняков, то есть «приютов для временной помощи и привлечения к труду в них нуждающихся бездомных бедняков»; создавать советы для таких округов; с согласия таких советов предписывать учреждение подобных приютов за счет ставок на бедных в этих округах в размере не более одной пятой от их общих расходов по закону о бедных; а также принимать правила и т. д. для таких приютов при условии соблюдения оговорки о совести и предоставления доступа служителям различных конфессий.

D. — Женщины

Как и в Отчете 1834 года, так и в Законе 1834 года женщины не фигурируют в качестве отдельной категории. Предполагается, что замужние женщины следуют за своими мужьями: либо в отношении продолжения помощи на дому пожилым, нетрудоспособным и больным, либо в отношении ее регламентации или запрета в случае трудоспособных.

Как мы показали, трудно сделать вывод, будто термин «трудоспособные» подразумевал кого-либо, кроме лиц, обычно занятых наемным трудом или способных к таковому. Сомневаемся мы и в том, имел ли Парламент в виду под этим термином взрослых самостоятельных женщин без обременений. Практически очевидно, что парламент не предполагал применять этот термин ни к вдове, сколь бы трудоспособной она ни казалась в обычном смысле, ни к брошенной жене, ни к жене отсутствующего матроса или солдата, ни к жене мужа, проживающего в другом приходе или другой стране, если кто-либо из них был обременен малолетними детьми и тем самым не подпадал под категорию лиц, фактически или потенциально занятых наемным трудом, упомянутых в преамбуле к разделу, касающемуся трудоспособных. Если это так, мы можем лишь заключить из Закона, как и из Отчета, что никаких изменений на практике тогда предложено не было. По крайней мере в отношении таких женщин усмотрение Центрального органа в его «руководстве и контроле» за помощью бедным, и его «управлении бедняками», и его полномочиях издавать правила «для руководства и контроля» местной властью «настолько, насколько это относится к управлению или помощи бедным», оставалось ничем не ограниченным.

Тот факт, что вдовы не рассматривались Парламентом как входящие в категорию «трудоспособных лиц и их семей», можно также заключить из одного раздела Закона 1844 года. В нем предусматривалось, что жена мужа, находящегося (a) за морями, (b) под стражей по приговору суда или (c) содержащегося под стражей как умалишенный или идиот, должна, несмотря на свое замужнее состояние, рассматриваться для целей помощи так, как если бы она была вдовой. Это подразумевает, что вдова не рассматривалась как подпадающая под условия помощи «трудоспособным лицам и их семьям».

Можно отметить, что помощь ребенку вдовы в возрасте до шестнадцати лет должна была считаться помощью матери; а помощь внебрачному ребенку в возрасте до шестнадцати лет должна была считаться помощью матери до тех пор, пока она остается незамужней или вдовой. Другой раздел Закона 1844 года разрешал вдове, имеющей находящегося на ее иждивении законнорожденного ребенка и не имеющей внебрачных детей, которая на момент смерти мужа проживала с ним в месте, где у нее не было права на помощь по месту жительства, предоставлять помощь по месту пребывания.

E. — Дети

За некоторыми незначительными исключениями, отмеченными ниже, единственные положения, касающиеся детей как таковых в Законе 1834 года, относятся к детям в работном доме. Центральному органу предписывалось издавать правила и т. д. «для воспитания детей» в работном доме. Было специально постановлено, что ни один ребёнок в работном доме не должен воспитываться в каком-либо вероисповедании, отличном от вероисповедания его родителей, или, если он сирота, — в том, «против которого могут возражать его крестные родители». Должны были быть обеспечены условия для свободного доступа служителей собственного вероисповедания ребенка.

В 1844 году Центральный орган был прямо уполномочен по своему усмотрению объединять приходы (в радиусе пятнадцати миль) в школьные округа и создавать советы для таких школьных округов; и с согласия большинства такого совета предписывать создание окружных школ за счет ставок на бедных округа в размере не более одной пятой от общих расходов округа по закону о бедных.

Центральный орган был уполномочен издавать правила для таких школ, при этом, однако, было прямо постановлено: (1) что всегда должен назначаться англиканский капеллан; (2) что должны быть предоставлены условия для посещения служителями других конфессий; и (3) была включена оговорка о совести. Такие окружные школы предназначались для размещения детей-пауперов в возрасте до шестнадцати лет, являющихся сиротами, брошенными или имеющими родителей, которые дали свое согласие, включая таких детей из приходов, находящихся за пределами округа.

Что касается ученичества, то закон сначала остался без изменений, за исключением того, что Закон 1834 года наделил Центральный орган полномочиями издавать регламенты (в знаменательной формулировке) «об отдаче в ученики детей бедных лиц» при исполнении существовавшего тогда закона. Это относилось не к тем, кто был нуждался или обращался за помощью, а к «детям всех тех, чьи родители... по мнению церковных старост и опекунов или большей их части, не считаются способными содержать и обеспечивать своих детей».

В 1835 году Закон о торговом мореплавании попутно уполномочил местные органы власти отдавать в ученики мальчиков старше тринадцати лет с их собственного согласия в торговый флот, независимо от расстояния до порта или адреса судового мастера; выплачивать премию в размере 5 фунтов стерлингов; и доставлять мальчика к его новому хозяину в сопровождении констебля.

В 1842 году Закон об ученичестве в приходах внес ясность в то, что все предыдущие законы применялись также к случаям, когда никакая премия не выплачивалась.

Но первое существенное изменение закона было произведено в 1844 году, когда Центральный орган был прямо уполномочен издавать регламенты, предписывающие обязанности мастеров и другие условия ученичества; право отдавать в ученики было закреплено за советами попечителей; а прежняя принудительная обязанность домохозяев принимать учеников была отменена. Категория детей, подлежащих отдаче в ученики, осталась неизменной.

F. — Больные

Парламент не принял никаких постановлений в отношении больных как класса; следовательно, не стремился вмешиваться в существующую практику, согласно которой больные обычно получали помощь на дому; и даже не уполномочил Центральный орган издавать какие-либо регламенты по оказанию помощи больным как таковым, за исключением случаев, когда они либо являлись обитателями работных домов, либо принадлежали к неопределенной категории «трудоспособных и их семей». Единственная его власть в этой связи заключалась в общих словах, помещавших управление всей помощью под его руководство и контроль, и в общем полномочии издавать правила и т. д. для руководства и контроля местных должностных лиц в той мере, в какой это касалось управления или помощи бедным.

Единственным положением, касающимся больных как таковых, было прямое одобрение существующего права любого мирового судьи назначать медицинскую помощь в случаях внезапной и опасной болезни без каких бы то ни было ограничений.

Что касается умалишенных, то единственное положение, принятое в 1838 году, заключалось в том, что мировые судьи могли поместить опасного или опасного преступного умалишенного в приют за счет ставки на бедных.

Можно отметить положение, объявляющее, что помощь слепой или глухонемой жене либо ребенку до шестнадцати лет не должна считаться помощью мужу или родителю. Это, по-видимому, препятствовало тому, чтобы они (вместе со своими мужьями или родителями) попадали в категорию «трудоспособных и их семей».

G. — Пожилые и нетрудоспособные

Единственным положением, касающимся пожилых и нетрудоспособных как таковых, было прямое сохранение права мировых судей назначать помощь на дому без ограничения суммы или срока. Это было обусловлено следующими условиями: лицо должно было быть (1) полностью неспособным к труду, (2) иметь право на помощь в союзе и (3) желать получить помощь на дому; а также (4) постановление должно было быть вынесено двумя мировыми судьями, «обычно действующими в данном районе», один из которых удостоверился по собственному опыту в выполнении этих условий.

H. — Работный дом

Условия и характер помощи, предоставляемой посредством помещения в работный дом, должны были подчиняться правилам и т. д., издавать которые Центральный орган был уполномочен и которому это было предписано. Полномочия Центрального органа подлежали важному ограничению. Любое распоряжение о строительстве нового работного дома ставилось в зависимость от получения согласия либо большинства попечителей, либо большинства плательщиков ставок и собственников. Однако Центральный орган мог без такого согласия предписать местным органам власти «расширить или изменить» любой существующий работный дом или здание, пригодное для переоборудования под работный дом, в пределах лимита в 50 фунтов стерлингов или одной десятой средней ставки на бедных за последние три года. Более того, местный орган власти не должен был тратить на строительство, перестройку или расширение какого-либо конкретного работного дома (будь то за счет займа или из средств ставок) сумму, превышающую среднегодовой размер ставки на бедных за три предыдущих года. Эти ограничения были сняты в отношении стоимости участков в Столичном полицейском округе и приходе Ливерпуля в 1844 году. Было также прямо предусмотрено, что никто не должен вносить алкогольные напитки в работный дом без письменного распоряжения управляющего под угрозой штрафа, не превышающего 10 фунтов стерлингов; управляющий также не должен был делать этого, кроме как для домашнего использования должностными лицами, за исключением случаев, соответствующих правилам. Заключение под стражу на срок свыше двадцати четырех часов и телесные наказания взрослых были прямо запрещены. Уведомления о законе по этим вопросам должны были вывешиваться публично. Оговорка о совести защищала обитателей работного дома, и они также имели право принимать посетителей — религиозных служителей своих собственных конфессий.

I. — Эмиграция

Закон реализовал предложение Отчета, предоставив плательщикам ставок (включая собственников, с которых взимаются ставки) возможность эмигрировать за счет ставок на бедных с одобрения Центрального органа для «бедных лиц», имеющих право на помощь по месту жительства в приходе, независимо от того, являются они пауперами или нет.

J. — Ссудная помощь

Было постановлено, что любая помощь, которую Центральный орган объявит или распорядится предоставить в виде ссуды, подлежит законному взысканию с местной власти, вплоть до обращения взыскания на заработную плату.

Пять лет спустя местным властям были предоставлены полномочия обращать взыскание на армейские и военно-морские пенсии в счет возмещения расходов на помощь даже без объявления такой помощи предоставленной в ссуду.

ГЛАВА II

КОМИССАРЫ ЗАКОНА О БЕДНЫХ

Как мы видели, Комиссарам закона о бедных было предоставлено самим формулировать свою политику, руководствуясь Отчетом 1834 года. Эту политику в течение последующих тринадцати лет можно обнаружить в (1) распоряжениях, изданных в соответствии с Законом 1834 года и последующими статутами; (2) циркулярах и других разъяснительных или инструктивных сообщениях местным властям, инспекторам, ревизорам и т. д., и (3) отчетах Парламенту.

Под термином «распоряжение» мы, как принято, понимаем все «правила, распоряжения и регламенты», изданные во исполнение установленных законом полномочий. Каких бы сторон помощи бедным они ни касались, они обладали силой закона — либо в силу особых полномочий, касающихся работных домов или помощи трудоспособным, либо в силу общих полномочий, уполномочивающих Комиссаров закона о бедных издавать «правила, распоряжения и регламенты... для руководства и контроля всех попечителей, приходских собраний и приходских должностных лиц в той мере, в какой это касается управления или помощи бедным». Согласно Закону 1834 года, некоторые из этих распоряжений должны были быть «общими правилами» и не вступали в силу до тех пор, пока не будут представлены государственному секретарю и внесены им на рассмотрение Парламента на сорок дней; кроме того, они могли быть отклонены Тайным советом. «Общим правилом» должно было быть «любое правило..., которое в момент его издания адресуется... более чем одному союзу или более чем одному приходу и месту». Другие распоряжения, известные сначала как «частные распоряжения», впоследствии как «специальные распоряжения», а ныне просто как «распоряжения», никаким подобным условиям не подлежали. Между тем не было никакого различия между ними в отношении действительности, силы закона или санкции. Таким образом, Комиссары закона о бедных могли издавать все свои распоряжения в качестве частных или специальных распоряжений, адресуя их последовательно отдельным союзам или приходам, даже если они были идентичны по своим формулировкам. По причинам, изложенным в Отчете Комиссаров закона о бедных о дальнейшем изменении закона о бедных 1839 года, именно этот курс и был принят. До 1841 года не было издано ни одного общего распоряжения.

Под так называемыми циркулярами мы понимаем все разъяснительные или инструктивные сообщения местным органам власти, должностным лицам центральных или местных органов власти либо Парламенту. Хотя они и воплощали политику Центрального органа, они не обладали силой закона. Более того, поскольку они издавались для конкретных чрезвычайных ситуаций и никогда не отменялись и не аннулировались прямо, их — в отличие от любых не отмененных распоряжений — нельзя считать непременно определяющими общую политику на все времена. С учетом этого ограничения мы предлагаем включить циркуляры, письма и т. д. наряду с общими и специальными распоряжениями в наш анализ политики, сформулированной для каждой из нескольких категорий нуждающихся лиц.

A. — Трудоспособные

(i.) О помощи на дому

Двусмысленность, существовавшая как в Отчете, так и в Законе 1834 года относительно смысла, который предполагалось вложить в термин «трудоспособные», в значительной степени отразилась в тех документах Центрального органа, которые излагали его политику в отношении вида и условий помощи, предоставляемой этой категории. И снова отсутствует определение термина «трудоспособные», который используется то как прилагательное, то как существительное. Из контекста можно сделать вывод, как мы покажем далее, что этот термин используется в разных значениях в распоряжениях, касающихся соответственно помощи на дому и управления работным домом. Что в итоге оказалось более губительным для принципа национальной единообразности, так это тот факт, что в распоряжениях, касающихся помощи на дому трудоспособным, не было постоянства в отношении того, должна или не должна какая-либо категория женщин включаться в число трудоспособных. Как мы опишем ниже, существуют два различных потока регламентов, затрагивающих помощь на дому трудоспособным: один разрешает такую помощь на определенных условиях, завершившись Распоряжением о регламентации помощи на дому от 14 декабря 1852 года (действующим и поныне), а другой запрещает ее за исключением оговоренных случаев, завершившись Распоряжением о запрете помощи на дому от 21 декабря 1844 года (действующим и поныне). В первой серии регламентов, начиная с первых распоряжений, изданных осенью 1834 года отдельным союзам, термин «трудоспособные» явно квалифицируется прилагательным «мужского пола» («трудоспособные лица мужского пола»). В другой серии, начавшейся в 1836 году со Сводного распоряжения об администрировании помощи в городских союзах, категория «трудоспособных», если судить по фактической формулировке распоряжений, явно охватывает оба пола: сначала путем исключения из всеобщего правила только вдов, а вскоре — путем специального включения «каждого трудоспособного» лица, «мужчины или женщины». То, что такое различное толкование категории «трудоспособных и их семей» действительно задумывалось Центральным органом в 1840 и 1844 годах и не было случайным, подтверждается делами, в которых было решено, что помощь на дому одиноким женщинам, имеющим внебрачных детей, является незаконной, так как противоречит действующему в этих союзах Распоряжению о запрете помощи на дому; доказывая тем самым, что в соответствии с этим распоряжением категория «трудоспособных и их семей» включала самостоятельных женщин с детьми; хотя в другом типе распоряжений, совпадающих по времени, та же категория включала только мужчин (и их семьи). Это тем более озадачивает, что мы обнаруживаем, как Центральный орган, по крайней мере в 1839 году, считал эти самые распоряжения о запрете помощи на дому практически, если не буквально, применимыми только к трудоспособным мужчинам. В исчерпывающей защите своих действий, выступая за продление срока действия Закона, Центральный орган прямо описывает эти распоряжения как «запрещающие помощь на дому трудоспособным пауперам мужского пола» и как достигшие поставленной цели — искоренения системы надбавок или помощи в дополнение к заработной плате, «насколько это касается трудоспособных пауперов мужского пола и их семей».