В данный момент статуты Имперского парламента связывают каждого человека на всей территории Соединенного Королевства. Суды в Ирландии обязаны приводить в исполнение каждый статут, причем ирландские суды поддерживаются шерифом и его офицерами, а в крайнем случае — мощью Соединенного Королевства. И тем не менее сама трудность сегодняшнего дня заключается в приведении в исполнение решений, которые идут вразрез с ирландским общественным мнением? Со здравым ли смыслом согласуется представление о том, что противодействие, которое бросает вызов — зачастую успешно — авторитету Отделения королевской скамьи Ирландии или, в конечном счете, Палаты лордов, не смогло бы с легкостью аннулировать решения Тайного совета, когда они не только непопулярны в Ирландии, но и противоречат закону, разработанному ирландской исполнительной властью, принятому ирландским Парламентом и поддержанному ирландскими судьями? Нужно сказать правду: гладстоновская Конституция в том, что касается наложенных ею ограничений на полномочия ирландского Парламента, неизбежно окажется чистой фикцией, «бумажной» конституцией. Ни один из методов принуждения к соблюдению этих ограничений не обладает никакой реальной эффективностью; вето может быть применено лишь с большим трудом и в исключительных случаях, а решения или мнения Тайного совета могут представлять умозрительный интерес, но не будут обладать никакой принудительной силой.
Если это так, то гарантии справедливого законодательства, предоставляемые Конституцией, являются ничтожными; они стоят ничуть не больше и не меньше тех помпезных гарантий всевозможных неотчуждаемых прав, которые украшали самые блестящие и самые кратковременные из конституций, на протяжении столетия по очереди создававшихся и уничтожавшихся во Франции, — то есть они не стоят ничего. И не будет несправедливым предположить, что в этом пункте мое мнение совпадает с мнением многих английских сторонников гомруля. Они считают ограничения независимости ирландского Парламента бесполезными и обреченными на исчезновение, поскольку их открытая вера заключается в том, что законодательная деятельность ирландского Парламента в основном будет справедливой и что законы ирландского Парламента, отражая пожелания ирландского народа, встретят легкое повиновение в Ирландии. Если это убеждение здраво — а оно является почти необходимой основой для политики гомруля, — давайте будем действовать в соответствии с ним и не навязывать ограничения, которые, если они излишни, несомненно окажутся пагубными. Между тем в любом случае давайте отбросим иллюзию того, что ограничения, которые невозможно обеспечить принудительно, служат хоть какой-то гарантией справедливости. Гладстоновская Конституция открыто признает необходимость гарантий. Большинство англичан разделяют мнение, подразумеваемое этим признанием. Но если я прав, утверждая, что гарантии справедливости являются иллюзорными, то гладстоновская Конституция не обеспечивает справедливости и потому несправедлива.
Does Constitution possess finality?
Вопрос 3. — Вселяет ли гладстоновская Конституция справедливые надежды на окончательность урегулирования?
Это вопрос, на который можно ответить с определенной уверенностью.
Для всякого, кто рассматривает Конституцию не как политик, а как юрист; для всякого, кто умеренно знаком с изучением сравнительного конституционализма, немногие утверждения, отдающие предсказанием, покажутся более достоверными, чем то, что гладстоновская Конституция не может быть окончательным или хотя бы долговечным урегулированием конституционных отношений между Англией и Ирландией.
Основания для этого мнения заключаются, кратко говоря, в том, что предлагаемая Конституция, оставляя в живых элементы раздора, принесет разочарование и неудобства обеим странам, а механизм Конституции, будучи скроен на основе сочетания федерализма и колониализма, обладает некоторыми изъянами каждой из этих систем и обещает в процессе своего применения произвести нечто вроде максимума раздражения и трений.
Два основания для убеждения в том, что гладстоновская Конституция не несет в себе никаких обещаний окончательности, перетекают одно в другое, но они допускают отдельное рассмотрение, и каждое из них требует объяснения или обоснования.
Constitution will cause disappointment to England.
Конституция вызовет разочарование и неудобства как для Англии, так и для Ирландии. Англичане с введением в действие гладстоновской Конституции к своему великому разочарованию обнаружат, что они не достигли цели, которая с английской точки зрения была главным стимулом для предоставления гомруля ирландскому народу, а именно — избавления от трудностей управления Ирландией. Эта трудность, несомненно, уменьшится или, вернее, сместится; но пуста мечта о том, что при новой Конституции англичане смогут больше не утруждать себя заботами об Ирландии так же мало, как они заботятся о делах Канады. Ирландия по-прежнему останется нашим непосредственным соседом. Ирландцы по-прежнему будут разделены классовыми и религиозными различиями, и Англия по-прежнему — как ни маскируй этот факт — будет в конечном счете нести ответственность за хорошее управление в Ирландии. Гомруль — это не сепарация, и ничто, кроме ирландской независимости, не смогло бы существенно уменьшить английскую ответственность. Это было бы справедливо при любой форме установления гомруля, но это решительно справедливо в отношении гомруля в той его конкретной форме, которую предусматривает гладстоновская Конституция. Армия в Ирландии — а никто не предполагает, что Англия может вывести своих солдат из этой страны — останется британской армией под контролем британского правительства. Но сила меча — хотя мы часто забываем об этом факте — есть та санкция, посредством которой поддерживается закон. Отсюда следует, что британское министерство в конечном счете несет ответственность за поддержание мира и порядка на всей территории Ирландии. Обратите внимание на результаты. Если в Белфасте происходят беспорядки; если в Дублине убивают непопулярных чиновников; если выселения приводят к убийствам в Керри, британская армия должна в крайнем случае призываться для восстановления мира или наказания преступников. Если армия не находится под контролем ирландской исполнительной власти, то английский кабинет становится непосредственно ответственным за управление Ирландией. Если британские солдаты поступают в распоряжение ирландского министерства, правительство Англии все равно — как ни поворачивай дело — разделяет ответственность ирландского кабинета. Во время беспорядков в Белфасте сотня протестантов или католиков застрелена британскими солдатами при восстановлении порядка. Если кто-то воображает, что подобная бойня может произойти без того, чтобы от британского министерства не потребовали объяснений и защиты в британском Парламенте, он демонстрирует полное невежество в отношении английской или вообще человеческой природы. И не только за действия войск понесет ответственность британская исполнительная власть. Если британские подданные будут убиты толпой в Белфасте или в Дублине, в то время как британские войска стоят в стороне и под руководством ирландского министра внутренних дел не предпринимают никаких шагов для предотвращения убийства, мы можем быть уверены, что у королевского правительства в Англии спросят, приличествует ли силам Королевы стоять в роли безучастных зрителей вопиющих нарушений королевского мира.
Возьмем, к примеру, вопрос о помиловании за преступления. Предположим, что первое ирландское министерство по приходе к власти предлагает ознаменовать новую эру полным помилованием всех политических преступников, динамитчиков и прочих, чье заблудшее рвение завело их в тиски закона, но в немалой степени способствовало достижению парламентской независимости Ирландии. Если в этой просьбе будет отказано, ирландской администрации будет отказано в средствах управления страной в соответствии с их собственными представлениями о разумной политике. Если просьбу удовлетворить, можно ли считать английское правительство совершенно свободным от ответственности за то, как Корона осуществляет свою прерогативу? Допустим, решено, что прерогатива помилования должна осуществляться в Ирландии в соответствии с пожеланиями ирландского министерства. Даже в этом случае английское правительство не сможет избежать ответственности. Британские солдаты подавляют беспорядки в Белфасте; им предъявляют обвинение в убийстве католического участника беспорядков перед лицом католического большого жюри, они признаются виновными католическим жюри присяжных под руководством католического судьи, только что назначенного новым ирландским министерством. Общественное мнение требует казни признанных виновными убийц, ирландское министерство рекомендует пустить закон в ход. Всеобщее убеждение в Англии, разделяемое, как мы предполагаем, и британским Министерством внутренних дел, заключается в том, что осужденные солдаты подлежат смертной казни за то, что они просто выполнили свой долг. Должен ли английский министр воздерживаться от рекомендации о помиловании? Дилемма сложна. Если он рекомендует помилование, ирландское правительство оказывается лишено возможности управлять Ирландией со стороны Англии. Если солдаты будут повешены, английское министерство долго не продержится у власти, а британская армия едва ли сохранит привычку абсолютного послушания гражданской власти.
Англичане, во-вторых, скоро обнаружат, что создание статутной конституции для Ирландии странным образом затрудняет работу наших собственных институтов. Неизбежно возникнут вопросы о том, затрагивают ли акты британского Парламента положения ирландской Конституции или нет. Мало кто осознает количество имперских актов, затрагивающих колонии. К такого рода статутам нет никаких юридических или моральных возражений, поскольку принцип, закрепленный в Законе о колониальных законах 1865 года, согласно которому постановления, принятые Парламентом Соединенного Королевства, преобладают над любым колониальным законом, с которым они вступают в противоречие, признается всеобщим образом; однако, как уже отмечалось, с юридической точки зрения сомнительно, могут ли статуты британского Парламента отменять акты, должным образом принятые ирландским Парламентом, и совершенно бесспорно, что вторжение британского Парламента в сферу компетенции ирландского законодательного органа будет означать нарушение верности слову. Изменения же в структуре британского Парламента при гладстоновской Конституции могут стать затруднительными. Упразднение Палаты лордов было бы трудно согласовать с правом ирландских пэров при случае вызываться в Имперский парламент. Увеличение числа британских представителей в Палате общин вызвало бы возражения со стороны ирландцев, поскольку это уменьшало бы относительную важность депутатов от Ирландии при их отзыве для участия в обсуждениях Имперского парламента. Сокращение числа членов Палаты общин, хотя оно и является одной из самых благотворных реформ, которые можно было бы осуществить, встретило бы противодействие со стороны каждого, кто заинтересован в поддержании нынешнего чрезмерного числа членов нижней палаты, на том основании, что сокращение численности Палаты общин, скажем, до 400 человек повлекло бы за собой увеличение авторитета ирландских депутатов всякий раз, когда они вновь появляются на сцене. Спорный вопрос о том, мог бы британский Парламент в чрезвычайной ситуации отменить своей собственной властью статьи ирландской Конституции; степень представленности Ирландии в Судебном комитете Тайного совета; а главное, жизненно важный вопрос о том, не являлся ли вновь собравшийся Имперский парламент истинным представителем Парламента Соединенного Королевства и высшей суверенной властью в государстве — все это в периоды возбуждения породило бы споры, доселе совершенно чуждые английской политике и несущие в себе элементы неведомой опасности.
Двусмысленность и неясность, поскольку они помогают принимать законопроекты, являются, по мнению парламентских составителей законопроектов и парламентских государственных деятелей, характеристиками, способствующими легкому применению актов. Ножи, сделанные на продажу, — это не ножи, сделанные для резки. Никакая иллюзия не является более опасной. Основатели Американского союза понимали собственные цели и не были слишком знакомы с преимуществами, которые можно извлечь из неясностей современного законотворчества. Но по двум пунктам они предприняли эксперимент — удержать реальные опасности вне поля зрения, воздержавшись от их упоминания. «Раб» и «рабство» — это слова, которых не найти в Конституции Соединенных Штатов. Каково было право штата (если таковое вообще имелось) на выход из Союза — этот вопрос был намеренно оставлен открытым для интерпретации будущими поколениями. Движение за отмену рабства, Закон о беглых рабах, Война за сецессию красноречиво свидетельствуют о результатах попыток игнорировать опасности или проблемы, с которыми трудно столкнуться лицом к лицу или которые трудно разрешить.
And to Ireland.
Последним разочарованием для англичан было бы обнаружение того, что гомруль не удовлетворил Ирландию. Ибо для ирландцев в не меньшей степени, чем для англичан, Конституция принесет разочарование и неудобства.
То, что гладстоновская Конституция не может удовлетворить Ирландию, является практически достоверным.
Сказать так — вовсе не значит подразумевать нечестность ее принятия ирландскими сторонниками гомруля. В их глазах это шаг в правильном направлении; они преувеличивают свободу действий, которую Конституция предлагает Ирландии, подобно тому как их английские союзники ее недооценивают. Она не может, как уже отмечалось, ни при каких обстоятельствах устранить признанные причины ирландского недовольства. Она не может привлечь капитал в Ирландию, но легко может оттолкнуть капитал от ее берегов; она не может уменьшить бедность; она не способна своим прямым эффектом унять религиозный фанатизм; она сама по себе не может устранить аграрное недовольство. Законопроект о выкупе земли, даже будучи отброшенным, остается невольным обнажением несостоятельности гладстоновской Конституции и порочности принципа, на котором покоится требование гомруля. Ни один друг Италии никогда не предлагал, чтобы итальянская независимость сопровождалась займом Австрии Итальянскому королевству. Ибо принцип национальности был истинным источником итальянского недовольства. Если при разрешении ирландского вопроса мы должны успокоить аграрную нищету прежде, чем удовлетворять национальные устремления, эта необходимость является почти признанием того, что ирландские волнения обусловлены гораздо больше стремлением к изменению земельных законов, чем страстной жаждой национальной независимости. Я не сомневаюсь, что дух национальности играет определенную, хотя, вероятно, и небольшую роль в порождении ирландского недовольства. Но гладстоновская Конституция, к сожалению, составлена так, чтобы оскорблять национальные чувства ровно в той же мере, в какой она их утихомиривает. Дань заденет каждого ирландца как в его гордости, так и в его кошельке. Может ли кто-нибудь предполагать, что северяне, возмущенные недавним предательством, и католики, помнящие о былом угнетении, не объединятся — и вполне справедливо — в осуждении как постыдного и разорительного платежа дани, собираемой на имперские цели в тот самый момент, когда Ирландия перестает иметь хоть какой-то голос в направлении имперской политики? Ирландцы также обнаружат к своему удивлению, что Конституция, призванная дать им независимость, налагает раздражающие оравы на их свободу действий. Они хотят протекционистского тарифа — и наталкиваются на запрет принимать законы, затрагивающие торговлю; они желают, чтобы страна защищала себя сама — и обнаруживают, что не могут набрать даже корпус волонтеров; они хотят опробовать план параллельного финансирования религии — и им чинит препятствия статья Конституции, запрещающая государственное обеспечение религии. Эти ограничения тем более раздражают, что ни одно из них не налагается на колонии. Ирландцы также обнаружат, что великие свершения конструктивного законодательства требуют для своего успеха наличия крупных денежных ресурсов, а освобождение от британского контроля влечет за собой изъятие всякой помощи из британской казны.
Constitution will cause friction.
Конституция породит раздражение и трения.
Каждый план объединения в политическое целое государств, которые призваны сохранять — даже находясь в связи друг с другом — определенную степень независимости, нацелен на минимизацию возможностей для конституционных столкновений или трений между различными связанными между собой государствами, а также между любым государством и Центральной властью. Если мы сравним то, каким образом эта цель достигается либо при федеративной системе, либо при колониальной системе, с положениями гладстоновской Конституции, мы легко увидим, как мало ее авторы заботились о необходимости избегать поводов для конституционных трений.
Там, где федерализм, как в Америке, предстает в своей наилучшей форме, искусность, с которой были сведены к минимуму возможности столкновений или трений, практически выше всяких похвал. Федеральная или Центральная власть сконструирована так, чтобы представлять всю нацию; ее авторитет ни при каком искажении не может быть отождествлен с властью одного штата в большей степени, чем другого. Федеральное правительство действует через собственных должностных лиц, представлено собственной судебной системой и собирает собственные налоги без обращения к властям штатов. Было предпринято каждое мыслимое средство, чтобы сделать излишним прямое столкновение Национального правительства с каким бы то ни было штатом. Оно имеет дело в целом с отдельными гражданами Соединенных Штатов, а не с конкретными штатами. Результатом является то, что, с одной стороны, что бы ни говорилось против налогов, взимаемых Конгрессом, они ни при каком воображении не могут рассматриваться как дань, выплачиваемая одним штатом другому, скажем, Массачусетсом Нью-Йорку или Нью-Йорком Массачусетсу. Опять же, для Федерального правительства нет необходимости отдавать приказы штату. Следовательно, остается мало возможностей для спора между штатом и Национальной исполнительной властью. Всякий, кто желает понять те сложные ухищрения, которые необходимы для бесперебойной работы федерализма, должен сравнить неуклюжесть механизмов, с помощью которых Швейцарская Конфедерация порой вынуждалась принуждать кантоны к повиновению воле Конфедерации, с изобретательностью методов, с помощью которых федеральные власти Соединенных Штатов осуществляют свою власть над американскими гражданами.