«Демобилизация»

Стоит закончить с уходом за ранеными и другими инвалидами в послевоенный период. Другим основным направлением работы по благосостоянию армии после перемирия были боеспособные солдаты; и, если говорить конкретно, речь шла о предоставлении им работы. Военное министерство не считало солдата полностью демобилизованным до тех пор, пока он вновь не устраивался на гражданскую работу. Министерство не могло осуществлять никакой власти над ветераном после того, как тот получал увольнение, но оно могло проявлять и проявляло дружескую заботу о его экономическом будущем. Поэтому Военное министерство возглавило общегосударственное движение под лозунгом «Работа для солдат» — а это означало работу примерно для 4 000 000 человек, внезапно выброшенных на рынок труда как раз в тот момент, когда промышленность переживала критический переход от войны к миру.

При демобилизации военнослужащих армии Военное министерство приняло политику, прямо противоположную британской политике увольнения солдат по профессиям по мере их востребованности в промышленности. При нашей огромной и разнообразной промышленности у нас было все в пользу успеха индустриального плана демобилизации войск; однако Военное министерство остановилось на сомнительном плане увольнения войск воинскими частями, независимо от того, как такая политика могла повлиять на общие условия в промышленности. Как бы то ни было, Соединенные Штаты столкнулись с экономическим кризисом при переходе своей военной промышленности, и наводнить страну безработными бывшими солдатами означало лишь увеличить трудности тех, кто пытался безопасно провести промышленность через перестройку. Позже Военное министерство изменило свою политику, предусмотрев, что любой солдат, столкнувшийся с безработицей после увольнения, может по собственному желанию остаться на службе в течение разумного времени, пока он пытается найти работу для себя в гражданской жизни, и что, с другой стороны, если работа ожидает кого-то, кто еще не подошел в очередь на немедленную демобилизацию, такой человек, представив надлежащие доказательства существования гражданского спроса на его услуги, может получить увольнение незамедлительно. Министерство разрешило офицерам брать тридцатидневные отпуска с сохранением содержания во время поисков работы.

Существовала, конечно, опасность, что массовый выброс бывших солдат на рынок труда, уже жалующийся на избыток рабочей силы, спровоцирует деловой кризис; однако казалось очевидным, что разумное управление внутренними делами страны сможет предотвратить такое бедствие. В мире не хватало почти всего, что потребляет человек, и представлялось очевидным, что для создания истощенных войной резервов и удовлетворения спроса потребительской общественности потребуется несколько лет активного производства во всех областях. Короче говоря, было очевидно, что работы хватит на всех, если бизнес не впадет в истерику перед лицом трудного перехода. Роль правительства заключалась в том, чтобы осуществить плавный переход военной промышленности к мирным занятиям и в то же время взять на себя инициативу по внедрению демобилизованных войск в ряды торговли и промышленности с помощью собственных ведомств.

К счастью, для этой последней цели у правительства имелось готовое ведомство — Служба занятости Соединенных Штатов, являющаяся подразделением Министерства труда. Война развила эту организацию до больших размеров и полезности. Ее филиалы охватывали Соединенные Штаты. До перемирия она сыграла важную роль в укомплектовании штатов некоторых из наиболее важных предприятий военной промышленности, особенно новых верфей и государственных пороховых заводов. Это ведомство было бы вполне способно самостоятельно обеспечить трудоустройство всех демобилизованных солдат, если бы не обстоятельство, что весной 1919 года к власти пришел Конгресс политической окраски, противоположной администрации. Этот Конгресс немедленно принял программу экономии, но это была фальшивая экономия в той степени (и немалой), в какой она произвольно урезала ассигнования, необходимые для важных проектов. Служба занятости Соединенных Штатов получила скудные 5 000 000 долларов для финансирования работы по обеспечению гражданской занятостью 4 000 000 человек, в то время как вдвое большая сумма не была бы избыточной. В результате в этой финальной сцене войны правительство было вынуждено прибегнуть к внешней и добровольной помощи при проведении жизненно важного военного мероприятия.

В этот момент полуправительственный Совет национальной обороны вступил в брешь. Лишенный большинства своих чисто промышленных функций, Совет национальной обороны в значительной степени превратился в орган, объединяющий и направляющий все добровольные гражданские усилия в помощь правительству в его проблемах войны и демобилизации. Он создал полевую службу, охватывающую всю территорию Соединенных Штатов и состоящую в основном из штатных и местных советов национальной обороны. Тем временем, в условиях ограничения расширения Службы занятости Соединенных Штатов из-за нехватки денег, военный министр разработал планы использования некоторых чрезвычайных военных средств в проекте трудоустройства солдат и вызвал в Вашингтон полковника Артура Вудса, бывшего комиссара полиции Нью-Йорка, сделав его помощником военного министра, ответственным за всю деятельность военного ведомства по возвращению военнослужащих к гражданской жизни. Директор Совета национальной обороны создал в марте 1919 года его чрезвычайный комитет по трудоустройству солдат и матросов, назначив полковника Вудса председателем. Состав комитета объединил Службу занятости Соединенных Штатов и другие заинтересованные правительственные органы в чрезвычайную организацию под командованием полковника Вудса. Комитет также привлек все государственные и муниципальные агентства по трудоустройству, общества благосостояния везде, где они принимали участие в решении проблемы занятости, а также тысячи общественных советов национальной обороны. Таким образом, в короткие сроки была создана довольно эффективная служба занятости национального масштаба.

Успех проекта был несомненным. Так называемые бюро для демобилизованных солдат, матросов и морских пехотинцев были созданы практически в каждой общине в Соединенных Штатах. Поскольку эта работа носила в значительной степени добровольный характер, строгая система отчетности так и не была внедрена, но цифры из 500 основных американских городов и поселков показали, что к концу 1919 года в агентства по трудоустройству обратились 1 326 000 демобилизованных военнослужащих, а организация предоставила работу более чем 927 000 человек. Общее обследование осенью 1919 года выявило лишь около 20 000 неработающих бывших военнослужащих.

Военнослужащие А. Э. Ф. соприкоснулись с правительственной организацией по трудоустройству еще до того, как покинули зарубежную землю. Служба занятости Соединенных Штатов направила во Францию нескольких представителей вскоре после перемирия. Эти передовые агенты имели при себе карточки, которые раздавались войскам экспедиции по прибытии в порты посадки на суда во Франции. Вместе с карточками шли заверения правительства в том, что оно приложит все усилия для возвращения каждого солдата к полезной жизни в гражданском обществе. Любому солдату, пожелавшему воспользоваться этими услугами, было предписано заполнить карточку во время плавания домой, указав свои квалификации, какую работу он желает и где хотел бы трудоустроиться. Сотни тысяч таких карточек были собраны федеральными агентами по трудоустройству в портах высадки в этой стране. Карточки были отсортированы и разосланы в соответствующие местные бюро по трудоустройству по всему пространству Соединенных Штатов. Тысячи людей получили работу еще до того, как им были оформлены увольнения. Тот факт, что их ждала работа, несомненно, помог предотвратить скопление безработных военнослужащих в городах после их увольнения из центров демобилизации.

Заморский солдат служил своей стране за доллар в день, в то время как другие оставались дома на безопасных должностях и получали самую высокую плату из всех, что когда-либо выплачивались в Америке. Вернувшийся ветерок часто чувствовал, и вполне справедливо, что теперь наступил его черед пожинать часть финансовых плодов. Путешествия расширили кругозор этих парней; суровые испытания войны отрезвили их и часто подстегнули их амбиции. Такие люди не были согласны возвращаться на ту работу, которую они оставили в 1917 и 1918 годах. Они требовали чего-то лучшего, и часто получали это, потому что работодатели были склонны принять их точку зрения. События также оправдали такое отношение, о чем свидетельствуют сотни писем, полученных бюро по трудоустройству от довольных работодателей, которые писали, что демобилизованные солдаты были лучшими и более амбициозными работниками благодаря своему военному опыту.

Фото Федерального совета по профессиональному образованию

ВЕТЕРАНЫ-ИНВАЛИДЫ, ПРОХОДЯЩИЕ ФЕДЕРАЛЬНОЕ ОБУЧЕНИЕ

Фото Signal Corps

РЕДАКЦИОННОЕ СОВЕЩАНИЕ STARS AND STRIPES

Успех кампании по повторному трудоустройству во многом стал достижением пропаганды. Пропаганда была направлена как на солдата, так и на работодателя. Для связи с солдатом одним из самых ценных средств оказалась брошюра под названием «Куда мы отсюда идем?», написанная майором Уильямом Брауном Мелони. Эта брошюра была наполнена полезными советами для демобилизованного солдата. Она учитывала его возросшие амбиции, но показывала, насколько невозможно для каждого человека получить то место в гражданской жизни, которого он желает, и поэтому призывала каждого человека брать любую доступную работу и максимально использовать ее. Военно-лагерная общинная служба отпечатала и распространила 3 000 000 копий этой брошюры.

Фото Signal Corps

ПАКАТ, ИСПОЛЬЗОВАННЫЙ В КАМПАНИИ ПО ТРУДОУСТРОЙСТВУ

Фото Феликса Дж. Коха

БЮРО ЗАНЯТОСТИ В ЛАГЕРЕ ШЕРМАН

Американский Красный Крест спонсировал плакат работы художника Дэна Смита, обращенный к работодателям с лозунгом: «Влейте боевую кровь в свой бизнес!». На плакате был изображен ряд в касках янки под косым углом ниже щита, на котором были начертаны названия основных сражений, в которых участвовала А. Э. Ф.; а ниже — строчки: «Вот его послужной список. Получит ли он работу?». Таково было изображение.

Публикации самого разного рода, кинотеатры, священники на амвонах и школьные учителя в классах объединили усилия, чтобы заставить все Соединенные Штаты задуматься о своих обязательствах перед возвращающимися войсками. Военное министерство присудило так называемую похвальную грамоту работодателям, согласившимся принять обратно всех своих бывших сотрудников, вступивших в армию или флот. Ведущие деловые организации страны работали со своими членами над обеспечением полного трудоустройства бывших военнослужащих. Тщательность предпринятых усилий объясняет высокую степень их успеха.

В то же время Военное министерство учредило себя в качестве агентства по трудоустройству для размещения солдат с техническим образованием на лучшие позиции, которые только можно было для них получить. Такие солдаты обычно были офицерами. Министерство попросило этих людей направить в Вашингтон сведения об их квалификации и пожелания относительно трудоустройства. Затем министерство разослало циркуляры в примерно 25 000 фирм Соединенных Штатов относительно их потребности в кадрах с технической подготовкой. Этим методом около 8 000 человек были устроены на ответственные должности с хорошей зарплатой.

Организация содействия занятости столкнулась со злоупотреблением армейской формой, которое было особенно вопиющим в первые несколько месяцев после перемирия, и пресекла его. На улицах большинства крупных городов находились люди в форме, носящие красный шеврон, обозначающий их почетную отставку со службы, продававшие дешевые или никчемные товары либо открыто побилничавшие. Для этого могли быть некоторые оправдания в первые недели зимы 1918–1919 годов; но по мере восстановления и оживления промышленности для каждого бывшего военнослужащего, желавшего получить достойную работу, стало возможным найти ее. Однако уличное вымогательство было весьма прибыльным, и многие профессиональные нищие и мошенники, которые никогда не служили в армии, раздобыли форму и выдавали себя за демобилизованных солдат. Американский легион начал кампанию против этих лиц, призывая общественность не давать им денег. Силы по содействию повторному трудоустройству убедили местные власти отказывать в выдаче лицензий на разносную торговлю лицам в форме. Таким образом, это злоупотребление было в значительной степени искоренено спустя несколько месяцев.

Даже гарантия немедленной работы и другие официальные стимулы, делавшие дорогу домой путем наименьшего сопротивления, не всегда могли побудить демобилизованного солдата отправиться домой напрямую, особенно если он покидал демобилизационный лагерь с карманами, полными денег. Вокруг некоторых демобилизационных центров рыскали шайки воров и разбойников, которые, уклонившись от военной службы, теперь во время демобилизации носили армейскую форму и выдавали себя за демобилизованных солдат, чтобы поживиться за счет бывших военнослужащих. Если солдат, покидавший лагерь, прислушивался к их товарищескому приветствию «Здорово, братишка!» и связывался с ними, то обычно вскоре обнаруживал, что его обобрали до последней пенни. Чтобы противостоять этому злу, Американский Красный Крест создал сеть солдатских банков в основных демобилизационных центрах. В этих банках демобилизованные могли deposировать свои деньги, снимая их по чеку после прибытия домой. Сумма вкладов в лагерных банках превысила 4 000 000 долларов.

Лишь в одном отношении кампания по повторному трудоустройству оказалась безуспешной. Военное министерство надеялось использовать демобилизацию войск как средство, призванное в некоторой степени компенсировать устойчивый отток населения с американских ферм в города. Преследуя эту цель, правительство распространило среди войск в демобилизационных центрах почти 1 000 000 экземпляров брошюры под названием «Вперед к ферме! Почему бы и нет?». Тем не менее, хотя большинство деревенских парней в армии были готовы вернуться на фермы, правительство не могло заставить горожан заняться сельской жизнью. Однако примечательно, что в июне 1919 года, когда урожай пшеницы в Канзасе оказался под угрозой из-за нехватки рабочей силы для его уборки, организация по содействию повторному трудоустройству смогла направить в пшеничный регион Канзаса во время уборочной кампании почти 50 000 бывших военнослужащих с оплатой от 5 до 7 долларов в день, включая жилье и питание.

ГЛАВА VIII. ВОЕННЫЕ КОНТРАКТЫ

Из всей предпринимательской деятельности американского правительства в Первой мировой войне ничто не вызывало у американских деловых кругов большего интереса или беспокойства, чем использование правительством своей функции заключения контрактов с промышленностью на производство и поставку военных материалов. Существует небольшой риск преувеличения важности военного контракта. После объявления войны правительство быстро приобрело беспрецедентные полномочия над бизнесом, пока в месяцы интенсивного производства в 1918 году оно не заняло доминирующее положение. Военно-промышленный комитет фактически реквизировал все важные сырьевые материалы и распределял их по фиксированным ценам. Правительство стало единоличным торговцем шерстью; оно жестко регулировало цены на такие сырьевые товары, как медь и сталь, и определяло приоритеты в их использовании; через Управление по топливу Соединенных Штатов оно полностью контролировало производство, распределение и использование видов топлива; и его позиции были столь же монополистическими по отношению ко всем другим важным базовым материалам. Что касается труда, оборудования и технологических процессов, с помощью которых эти материалы обычно превращались в товары американской торговли, правительство стало почти единственным работодателем; только теперь оно сплело эти мощности, промышленные мощности крупнейшей из промышленных наций, в сложную ткань арсенала. Механическая промышленность для частного предпринимательства почти исчезла. В день перемирия заводы Соединенных Штатов работали практически как единое целое в производстве боеприпасов. В то время как военно-морской флот, Управление судоходства Соединенных Штатов и военные миссии главных союзников также осуществляли масштабные военно-промышленные проекты в Америке, одно лишь Военное министерство заключило около 30 000 контрактов напрямую с производителями и подрядчиками; эти контракты при их исполнении обязывали правительство выплатить сумму, превышающую 7 500 000 000 долларов. Из этого объема производства менее половины (в денежном выражении) было завершено ко дню перемирия.

Отсюда следует, что инструмент, который командовал всеми этими усилиями и приводил их в движение — военный контракт, — должен был представлять собой нечто чрезвычайно важное для Америки. 30 000 контрактов военного ведомства в своей совокупности представляли собой устав, в соответствии с которым преобладающая часть американской промышленности существовала в течение почти двух лет. В зависимости от того, насколько мудрыми или неразумными казались положения военных контрактов, хорошо или плохо приходилось не только половине населения, непосредственно связанной с промышленностью, но и другой половине тоже, а также правительству. В качестве примера можно привести обвинение — с некоторой долей справедливости, — что один крупный класс контрактов военного ведомства, так называемые контракты «издержки плюс», являлся главным фактором быстро растущей стоимости жизни во время войны. Иным образом эти документы, определявшие условия существования американской промышленности, также глубоко затрагивали каждого человека в Соединенных Штатах. Мы можем оставить юристам и экономистам обсуждение академических юридических вопросов, связанных с военными контрактами, и все же найти в них массу интереса, общего для всех.

Когда отдельный человек отправляется что-либо покупать, он обычно приобретает это, уплачивая цену, установленную продавцом. Торговые дома также обычно следуют этому обычаю при закупке своих обычных припасов. Если же отдельный человек или торговый дом приступает к какой-либо относительно крупной операции, в которой ему потребуются товары и услуги в больших количествах, то принято запрашивать оферты у тех, кто находится в положении удовлетворить эти потребности, и впоследствии заключать контракт с предприятием, которое предлагает поставить товары и услуги по наилучшей цене. Законом требуется, чтобы правительство следовало этой процедуре при закупке практически всех своих припасов. Каждое федеральное ведомство должно публично заявлять о своих потребностях, приводя полные спецификации, должно публично присылать запросы оферт на поставку указанных материалов и должно распределять заказ тому, кто предложит наилучшую цену; при единственном условии, что участник торгов является благонадежным и обладает доказанной способностью производить товары желаемого качества. Суды постановили, что контракт, составленный при любых других условиях, является недействительным.

Однако закон допускает определенные исключения. Военному министерству, например, разрешается по закону увеличивать объем уже надлежащим образом заключенного контракта. Оно может вести дела напрямую, без объявления торгов, с производителем, который является единственным источником поставок, при условии, что предыдущие объявления не привлекли никаких оферт. Эти исключения являются отражением опыта государственного управления, исключениями, предоставленными Конгрессом с тем, чтобы необходимая деятельность правительства не задерживалась из-за действия правовых систем сдержек и противовесов.

Однако в правиле федерального подряда было еще одно исключение, которое для наших целей здесь являлось наиболее важным из всех. Закон уполномочивал военного министра заключать контракты без формальностей в виде объявления торгов и запроса оферт в случае национальной чрезвычайной ситуации. Не прошло и недели со дня объявления войны Германии, как военный министр издал прокламацию, объявляющую о существовании такой чрезвычайной ситуации. Его подпись под этим документом смела самые серьезные юридические ограничения, которые ограничивали контрактные полномочия Военного министерства. Руки министерства были дополнительно усилены Законом о национальной обороне (принятым в 1916 году), который уполномочивал военного министра «в военное время или когда война неизбежна» предписывать производителю выпускать припасы для Соединенных Штатов по ценам, установленным самим Военным министерством; и если производитель отказывался от этого соглашения, то закон уполномочивал министра реквизировать и взять под контроль бизнес производителя, выплатив ему при этом справедливую и надлежащую компенсацию.

Конкуренция за правительственные контракты в рамках обычной процедуры была бы губительной как для скорости, так и для секретности при закупке военных припасов, и поэтому закон мудро разрешил Военному министерству отказаться от конкуренции в условиях чрезвычайного положения войны. Но после отказа от такой гарантии, как конкурентные торги, разумно предполагать, что должностные лица Военного министерства, если они были верными слугами общества, стремились бы защитить правительство от вымогателя путем подмены другими механизмами, не открытыми для возражений ни в отношении задержки программы военного производства, ни в отношении выдачи ее характера и масштабов. И они сделали это. И хотя методы применения этой защиты были многочисленными, ее суть заключалась в том, что от подрядчика по условиям его контракта требовалось производить военные припасы по себестоимости плюс прибыль для него самого, причем прибыль исчислялась различными способами. Контракт такого рода был известен как контракт «издержки плюс». Контракты обычного, более старого типа, в которых правительство имело дело с участником торгов, предложившим самую низкую цену, или с производителем, с которым закон уполномочивал федеральных закупщиков иметь дело напрямую без конкуренции, были известны как контракты с фиксированной ценой или аккордные контракты.

Контракт «издержки плюс» не был полностью неизвестен американскому бизнесу до войны, но он применялся лишь экономно. Война выдвинула эту форму на первый план, поскольку большая часть важнейших военных заказов выполнялась по схеме «издержки плюс». Примечательно, что эта форма сохранилась в определенной степени в американском частном бизнесе, и в особенности в строительной промышленности, после перемирия.

Хотя в сложившихся обстоятельствах контракт «издержки плюс» был необходимостью и его преимущества были многочисленны, тем не менее эта форма была наделена присущей ей слабостью (с точки зрения правительства), которую труднее всего преодолеть. В аккордном контракте прибыль подрядчика возрастала по мере того, как ему удавалось снижать свои издержки. Если его издержки оказывались слишком высокими, он сталкивался с реальным убытком. В контракте «издержки плюс» простейшей формы — себестоимость производства плюс процент от себестоимости в качестве прибыли — все обстояло ровно наоборот. Чем выше издержки производителя, тем больше его прибыль; и хотя производитель мог и не стремиться намеренно к увеличению своих издержек, однако, если он освобождался от необходимости поддерживать нормальную деловую осмотрительность, торговаться из-за сырья и сопротивляться повышению заработной платы, это могло не отвечать наилучшим интересам правительства. Нет никаких сомнений в том, что элементарная форма военного контракта «издержки плюс» в первые месяцы войны значительно подстегнула процесс роста стоимости жизни, повышения заработной платы и нового роста издержек в порочном круге. Именно для того, чтобы замедлить эту тенденцию, чтобы добавить производителю стимул контролировать и сдерживать свои издержки, правительство разработало множество модификаций и усовершенствований контракта «издержки плюс».

В нескольких местах этих повествований мы обращали внимание на череду бедствий, последовавших за попыткой Военного министерства в 1917 году вести свою деятельность по производству боеприпасов с помощью организации, феодальной по своему характеру и, можно почти сказать, по древности. Пять практически независимых бюро — Артиллерийско-техническое управление, Квартирмейстерский департамент, Инженерный корпус, Корпус связи и Медицинский департамент, а позже, после создания Отдела строительства, Авиационной службы и Службы химической войны, восемь — приступили к закупке собственных военных припасов как конкуренты, каждое из которых было полно решимости достичь собственных целей за счет, если потребуется, остальных. Этот план действий вскоре приблизился к грани катастрофы, поскольку заводы и наиболее доступные промышленные районы были перегружены военными контрактами из-за бессистемного распределения правительственных заказов, а транспорт как на железной дороге, так и на море был почти парализован скоплениями грузов в различных прибрежных и внутренних терминалах.

Здесь снова, при рассмотрении военных контрактов, мы вновь натыкаемся на след этой порочной организации. Военные контракты были практически столь же разнообразны по своим положениям и типам, сколь многочисленны были контрактные агентства правительства; и здесь следует отметить, что некоторые из главных закупочных бюро в свою очередь подразделялись на более мелкие закупочные структуры, каждая из которых составляла свои военные контракты по своему усмотрению. Почти все ранние военные контракты объединяло лишь наличие юридических положений, защищающих правительство от мошенничества и взяточничества. Не существовало такого понятия, как стандартный контракт, и нигде не было единообразия. Правительство обязывалось по контрактам на миллиарды долларов лицами, заключавшими контракты, которые почти не поддерживали связи с ответственными руководителями администрации.

Правительству вскоре пришлось принять во внимание такое положение дел. Весной 1917 года министр торговли созвал так называемую Межведомственную конференцию для рассмотрения военных контрактов — первую попытку внести гармонию в запутанную деловую ситуацию. На конференцию прибыли представители различных министерств, советов и администраций, заинтересованных в контрактах, и на заседаниях конференции противники контракта «издержки плюс» также высказали свои возражения против него. Были те, кто считал его едва ли не единственной причиной резкого роста издержек всех видов в течение 1917 года.

Однако участникам конференции вскоре стало очевидно, что контракт «издержки плюс» прочно вошел в военный бизнес, несмотря на его очевидные опасности и недостатки. Если это и было зло, то необходимое. Правда, правительство все еще могло заключать контракты с фиксированной ценой для закупки многих важных военных припасов. Такими припасами были продовольствие, обмундирование и инструменты — товары, по сути аналогичные тем, что производились и потреблялись в мирное время. Производители этих товаров не были озабочены издержками; их мощности и процессы были готовы начать производство; и поэтому Военное министерство могло и до конца военных действий делало (за исключением тех случаев, когда дефицит заставлял иметь дело с отдельными ответственными производителями ради скорейшего получения поставок) закупку таких припасов по контрактам с фиксированной ценой, заключенным после проведения конкурентных торгов. Но такие припасы, хотя они и составляли значительную долю в денежном балансе, мало способствовали решению основной проблемы боеприпасов. Именно в производстве артиллерии, самолетов и авиационных двигателей, боеприпасов, взрывчатых веществ и даже зданий для размещения предприятий военного ведомства контракт «издержки плюс» стал необходимостью.

Не было никакой возможности заранее сказать, каковы будут издержки производства этих более важных припасов. Многие из них относились к типам и конструкциям, совершенно новым для американского производственного опыта. Правительственным агентам было достаточно трудно побудить производителей взяться за эти контракты даже на базе «издержки плюс». Если бы Военное министерство попыталось обнародовать спецификации такого механизма, как французский гидропневматический тормоз отката, оно никогда бы не получило ни одной оферты. Единственными возможными условиями, на которых любой здравомыслящий производитель заключил бы такой контракт, была бы оплата его издержек плюс прибыль.

Многие контракты на более сложные виды припасов неизбежно должны были продолжаться в течение длительного периода, прежде чем все поставки могли быть выполнены. Таким подрядчикам часто было невозможно заранее брать на себя обязательства по всему своему сырью. Поэтому они сталкивались с растущим рынком и ценами, которые они не могли заранее определить. Они также сталкивались с почти неизбежным повышением заработной платы, выплачиваемой их сотрудникам; однако и здесь они не могли предвидеть, какими будут эти повышения. Издержки производителя оптических приборов для армии частично зависели от того, сколько ему придется платить за оптическое стекло, но стекло должно было поступать из новой военной промышленности, которая еще не начала производство и поэтому не могла оценить, сколько она будет запрашивать за стекло. Со своими чертежами военных орудий Военное министерство поступало наилучшим образом, основывая свои спецификации на самой свежей и лучшей информации, имеющейся в его распоряжении. Тем не менее эволюция военных материалов, происходившая в результате их интенсивного использования, была настолько стремительной, что иногда министерство обнаруживало конструкцию устаревшей еще до того, как ее производство успевало должным образом начаться. Поэтому его конструкторы вносили изменения в спецификации прямо на заводе, и эти изменения влекли за собой тяжелые производственные издержки. Каждый подрядчик знал, что его работа будет подвержена таким изменениям спецификаций; однако никто не мог предсказать, будут ли внесены изменения или во сколько они обойдутся.

Эти чисто производственные соображения сами по себе были достаточны для объяснения преобладания контрактов «издержки плюс». Другим элементом было время, необходимое для подготовки спецификаций и объявления торгов, — время, которым нельзя было пренебречь во время войны. Но была еще одна причина, объясняющая контракт «издержки плюс», — причина из сферы военных финансов, еще более веская. Успешное ведение войны означало, что практически все промышленное оборудование Соединенных Штатов должно будет быть направлено на производство военных припасов. До войны только крупные концерны с большими финансовыми ресурсами были способны довести до конца крупные правительственные проекты, в которых сроки поставки были сильно удалены от дат начала работ. Военный контракт часто предполагал огромные предварительные денежные расходы на расширение заводов и на обязательства по закупке сырья. Практика правительства заключалась в оплате поставок только по их доставке. В таких условиях мелкий производитель не мог работать на правительство. В нормальные времена наличие правительственного контракта, возможно, позволило бы ему профинансировать свою деятельность через банки обычным путем, но когда в специальном финансировании нуждался каждый производитель, это отразилось на банках так, что они стали менее либеральными в своих коммерческих кредитах. Банкам приходилось в первую очередь заботиться о собственной платежеспособности.

Контракт «издержки плюс» оказался одним из решений этой проблемы. Большинство контрактов «издержки плюс» предусматривали, что Военное министерство может выплачивать производственные издержки по мере их возникновения, в рассрочку. Таким образом, получая частичные авансовые платежи от правительства, мелкие производители, а также крупные, получали возможность финансировать свои проекты и даже пользоваться скидками за наличный расчет при закупке сырья. Естественно, Военное министерство проявляло осторожность, заключая подобные соглашения только с подрядчиками с признанной безупречной репутацией, людьми, заслуживающими доверия, но часто испытывавшими нехватку оборотного капитала, который позволил бы им стать успешными производителями военных припасов.

Межведомственная конференция, далеко не осуждая контракт «издержки плюс» и не пытаясь его отменить, признала его необходимость, но заявила о предпочтительности тех его форм, которые наилучшим образом защищали интересы народа и правительства. Элементарный контракт «издержки плюс» обязывал правительство оплачивать производственные издержки плюс согласованный процент от издержек в качестве прибыли. Издержки включали в себя не только расходы на рабочую силу и материалы, но также определенные накладные расходы и амортизационные отчисления. Эта форма контракта была порочной по принципу, и Конференция ее не одобрила. Между тем различные лица, заключавшие контракты от имени правительства, усовершенствовали контракт «издержки плюс» положениями, которые либо устраняли тенденцию подрядчика увеличивать свои издержки, либо добавляли ему стимулы удерживать свои издержки на низком уровне. Одним из таких усовершенствований была форма «издержки плюс», предусматривающая фиксированную прибыль для подрядчика, независимо от того, какими могут быть его издержки. Эта форма устраняла стимул к увеличению издержек. Еще более детальная доработка делала для подрядчика материально выгодным сдерживать свои издержки и наказывала того, кто небрежно относился к издержкам. В этой форме правительство соглашалось выплачивать все издержки и фиксированную прибыль, но контракт также заранее устанавливал ориентировочную цену за единицу продукции, причем эта цена называлась «боги» — термин, заимствованный из древней и почтенной игры в гольф. Если подрядчику удавалось удержать свои издержки вместе с фиксированной прибылью ниже ориентировочной цены за единицу продукции, ему выплачивалась доля от сэкономленной суммы. Если же его издержки и прибыль превышали «боги», то к нему применялся штраф в виде процента от превышения, причем штраф вычитался из его фиксированной прибыли, когда Военное министерство производило оплату поставок. Эта форма не только стимулировала эффективность предприятия, но и ускоряла темпы производства, поскольку более короткие заводские процессы, как правило, влекут за собой меньшие издержки и приближают получение подрядчиком своих денег. Межведомственная конференция одобрила обе эти формы.

Это еще не было идеалом стандартизации контрактов, но это был шаг в том направлении и, возможно, максимум того, что можно было сделать в столь плохо организованной структуре, какой Военное министерство являлось в то время. Межведомственная конференция обладала лишь совещательными полномочиями, но она смогла установить политику для правительства в сфере заключения контрактов. Указывая на более предпочтительные формы контрактов, ее доклад послужил по крайней мере моральной силой в деле достижения большего единообразия в военных контрактах. Следует также помнить, что большинство контрактных офицеров были людьми с большим опытом работы в бизнесе и способностями. Многие ведущие бизнесмены страны служили Соединенным Штатам либо в форме, либо в качестве должностных лиц таких ведомств, как Совет национальной обороны и Военно-промышленный комитет, и закупочные бюро пользовались результатами их изучения и советами при заключении контрактов.

В таких условиях во второй половине 1917 года и в первые месяцы 1918 года было размещено огромное количество заказов военного ведомства. Затем условия военной промышленности окончательно вынудили провести реорганизацию Военного министерства, подчинив всю его снабженческую деятельность (за одним-двумя важными исключениями) единому руководству Отдела закупок, хранения и движения Генерального штаба. Отдел закупок, хранения и движения, как его называли, был создан в начале 1918 года. Одним из первых действий его директора было назначение комитета для изучения различных форм использовавшихся контрактов военного ведомства и рекомендации стандартных форм, которые сводили бы к минимуму ошибки и позволяли Военному министерству в любой момент быть уверенным в своих правах по контрактам.

Одновременно новый Отдел брал на себя централизованный контроль над контрактами военного ведомства. В начале июня военный министр назначил Инспектора контрактов, который в свою очередь учредил совет по рассмотрению контрактов в каждом закупочном бюро. Бюрократический совет должен был рассматривать все предлагаемые контракты, составленные контрактными офицерами, за исключением тех немногих контрактов, которые обязывали правительство на незначительные суммы денег. Эта система, при которой Инспектор контрактов диктовал политику и передавал ее вниз через советы бюро, представляла собой эффективный контроль над контрактной функцией под единым руководством; но в конце июля военный министр еще больше укрепил эту схему, назначив Высший совет по рассмотрению контрактов. Директор по закупкам и снабжению и Инспектор контрактов были общими членами этого Совета, и каждое закупочное бюро направляло в него члена, который являлся либо главным должностным лицом бюро по закупкам, либо членом совета бюро по рассмотрению контрактов. Этот Высший совет по рассмотрению контрактов стал главным органом Военного министерства по выработке политики в отношении его контрактной деятельности.

Заметим, однако, что никакой стандартизации контрактов к тому моменту еще не произошло. В начале августа комитет, назначенный Директором отдела закупок, хранения и движения для изучения военных контрактов и рекомендации стандартов, представил свой доклад. Высший совет по рассмотрению контрактов получил этот доклад и в начале сентября обнародовал на его основе серию из двадцати четырех стандартных положений контракта: девятнадцать из них должны были включаться во все контракты военного ведомства с фиксированной ценой и «издержки плюс», а пять особых положений относились либо к контрактам «издержки плюс», либо к контрактам с фиксированной ценой, но не к тем и другим одновременно. Большинство стандартных положений, за исключением, пожалуй, их формулировок, не были новыми, а использовались по сути в различных видах контрактными офицерами. Важность стандартизации заключалась в том, что она требовала использования всех этих положений в военных контрактах, а также предписывала их формулировку. Одно или два стандартных положения, в особенности те, которые предвосхищали окончание войны и прекращение военной промышленности, были новыми и чрезвычайно важными.

Первые шесть положений касались обязательств правительства по предоставлению сырья и комплектующих изделий производителю, упаковки и маркировки припасов, изменения спецификаций и принятия на себя правительством возросших издержек или экономии, достигнутой благодаря этому, инспекции, хранения готовой продукции на заводах и продления сроков действия контракта при определенных условиях.

Фото Корпуса связи

ОТПРАВКА ГАЗЕТЫ STARS AND STRIPES

Фото Корпуса связи

ВЫПУСКНИКИ-СТУДЕНТЫ АМЕРИКАНСКИХ ЭКСПЕДИЦИОННЫХ СИЛ В ЭДИНБУРГСКОМ УНИВЕРСИТЕТЕ

Седьмое положение предвосхищало окончание войны, предусматривая аннулирование контрактов при определенных обстоятельствах, одним из которых было требование общественных интересов. Это было новшеством в военных контрактах. В положении излагались суммы возмещения, которые подрядчик должен был получить в случае аннулирования.

Фото Говарда Э. Коффина

МОЩНЫЙ ПАРАД «ПОЛКА ПЕРШИНГА» В КОБЛЕНЦЕ

Фото Корпуса связи

ИГРЫ В РАЙОНЕ ПОСАДКИ НА СУДА ЛЕ-МАН

Восьмое положение запрещало подрядчикам, получающим авансовые платежи от правительства, закладывать или иным образом отдавать в залог частично готовые изделия. Таким образом, в случае аннулирования контракта правительство могло забрать незавершенную работу, не запутываясь в паутине юридических сложностей. Следующее положение касалось защиты военных объектов. Следующее было уставным положением, запрещающим передачу контрактов.

Одиннадцатое положение касалось субподрядчиков — лиц, которые в обычное время не представляют никакого интереса для правительства, но в условиях войны представляют жизненно важный интерес, поскольку неудача субподрядчика может сильно задерживать весь проект, а также поскольку контракт «издержки плюс» дает генеральному подрядчику возможность сговориться с субподрядчиком в целях увеличения издержек. Это положение предоставляло правительству полный контроль над субподрядными работами и распространяло на субподрядчиков права правительства на аннулирование.

Двенадцатое положение являлось уставным положением, запрещающим любому члену Конгресса извлекать выгоду из контракта, за исключением того, что конгрессмену разрешалось владеть акциями корпорации, принимающей военные заказы.

Следующее положение уничтожало массу сезонных комиссионеров-дельцов, которые стекались в Вашингтон, чтобы разбогатеть на комиссионных, выплачиваемых доверчивыми производителями, принявшими теорию о том, что для получения военного контракта нужны связи и влияние. Поскольку эти комиссионные включались в издержки производителя и, следовательно, в конечном итоге выплачивались правительством, Генеральный прокурор издал постановление, запрещающее правительственным министерствам оплачивать производственные издержки, включающие комиссионные брокеров. Однако устоявшиеся сбытовые организации были освобождены от этого правила. Тринадцатое стандартное положение контракта закрепившее этот запрет непосредственно в текстах договоров.

Следующее положение касалось компенсаций за нарушение патентных прав. Пятнадцатое положение предусматривало урегулирование споров и претензий, возникающих из вопросов выполнения или невыполнения контрактов. Позже для выполнения этой функции был организован Совет по урегулированию контрактов. Следующие три положения касались продолжительности рабочего дня, урегулирования трудовых споров и условий труда на военных заводах. Затем последовало положение, требующее от производителя периодических отчетов о ходе работ; положение, определяющее, какие издержки будут разрешены в контракте «издержки плюс»; положение, разрешающее подрядчику обращаться в Совет по урегулированию контрактов в случае, если контрактный офицер министерства отклоняет издержки, превышающие 5 000 долларов; положение, предусматривающее единообразие в учете издержек подрядчиков; положение, запрещающее выплату заработной платы выше текущих местных ставок; и окончательное положение, закрепляющее за Соединенными Штатами право собственности на все материалы в процессе производства по контракту «издержки плюс».

Таковы были стандартные положения контрактов, защитные и справедливые как для правительства, так и для производителей. Они не были приняты до конца лета 1918 года, и поэтому значительный объем правительственных заказов не размещался на их идентичных условиях. Однако, как уже отмечалось, большинство их требований по существу уже было включено в ранее составленные контракты военного ведомства.

Контракт «издержки плюс», по которому осуществлялась грандиозная программа капитального строительства Военного министерства, имел особую форму, не использовавшуюся больше нигде. Он был известен как контракт «издержки плюс со скользящей шкалой и фиксированным максимальным гонораром». Отличительной его особенностью было то, что каждому подрядчику выплачивался процент от издержек в качестве прибыли вплоть до достижения фиксированной максимальной прибыли, и ему не могли выплатить больше этой прибыли, какова бы ни была стоимость работ. Процент прибыли уменьшался по скользящей шкале по мере роста издержек. В своей последней форме этот контракт выплачивал подрядчикам 7 процентов прибыли на работы стоимостью менее 100 000 долларов, и процент прибыли постепенно снижался, пока не достиг минимальной отметки в 2,5 процента, выплачиваемой в качестве прибыли за работы стоимостью более 9 650 000 долларов. Однако ни одному строительному подрядчику не могло быть выплачено более 250 000 долларов прибыли за работу, какова бы ни была ее стоимость; и из своей «прибыли» он все еще должен был оплачивать свои накладные эксплуатационные расходы.

В своей строительной программе Военное министерство стало одним из крупнейших работодателей в стране, и его строительный контракт подвергся ожесточенным нападкам как главный элемент быстрого роста заработной платы. Чтобы противостоять этим нападкам, министерство созвало совет строительных инженеров и других экспертов для изучения контракта. Вместо того чтобы осуждать форму контракта, доклад этого совета безоговорочно поддержал ее и заявил, что эта форма контракта, если на то пошло, скорее способствовала сдерживанию расточительности в работе.

Хотя тенденция была полностью направлена в сторону формы контракта «издержки плюс фиксированная прибыль», когда дело доходило до производства материалов, совершенно новых и непривычных для нашей промышленности, Военное министерство не могло избежать формы «издержки плюс процент». Правительственные заводы по снаряжению пороховых мешков работали на основе выплаты эксплуатационных расходов плюс 14 процентов. Несколько заводов по снаряжению снарядов работали по контрактам, предусматривающим выплату издержек плюс 10 процентов. Шелковая картузная ткань производилась по себестоимости плюс 10 процентов в качестве прибыли. Эта прибыль по мере роста мастерства ткачей постепенно снижалась до 3 процентов. Модифицированные винтовки Энфилда производились по себестоимости плюс 10 процентов. Когда Военное министерство реквизировало заводы, оно нанимало эксплуатирующие компании для управления ими на основе оплаты издержек плюс фиксированное ежемесячное вознаграждение. Некоторые патриотически настроенные подрядчики построили крупные заводы по производству боеприпасов для правительства по себестоимости плюс символический 1 доллар в качестве прибыли.

Кроме того, существовал комбинированный контракт, принятый для работ, новых для нашего промышленного опыта, — форма «издержки плюс», переходящая в форму с фиксированной прибылью по мере того, как фактическая работа выявляла уровень издержек. Пулеметы Браунинга производились по контрактам такого рода.

Контракты на производство самолетов не были подчинены централизованному управлению контрактами военного ведомства. Контракты на самолеты предусматривали выплату правительством издержек плюс фиксированную прибыль с бонусами для производителей, если они укладывались в сметные издержки.

ГЛАВА IX. УРЕГУЛИРОВАНИЕ ВОЕННЫХ КОНТРАКТОВ

В предыдущей главе мы обсуждали главным образом письменный, официальный контракт, осязаемый, видимый документ, должным образом подписанный и заверенный свидетелями, который мог быть представлен в любой суд в качестве prima-facie доказательства обязательств как производителя, так и правительства. Если же создалось впечатление, что вся военная деятельность велась под эгидой таких документов, пусть оно рассеется сейчас; потому что тысячи производителей выполняли военную работу для правительства, и само правительство оказалось вовлечено на сотни миллионов долларов в соответствии с другим комплексом договоренностей, которые после перемирия стали известны как неофициальные, или «бево», контракты. Эти соглашения, хотя и содержали те же условия, что и формальные контракты, составлялись без такого внимания к тонкостям федеральной процедуры, без которой, как гласит закон, правительственный контракт не имеет исковой силы. Неофициальные контракты были порождением спешки и суеты при выполнении дел. Существовало несколько их разновидностей: одни носили формальный характер, но имели дефекты в деталях, другие существовали в виде письменных записей, таких как переписка, но не оформлялись в виде официальных контрактов, а третьи представляли собой просто устные соглашения между производителями и агентами правительства относительно того, какая работа должна быть выполнена.

Теоретически закон предполагает, что сам военный министр заключает и подписывает контракты на производство армейских припасов. Однако по закону ему разрешено делегировать свои полномочия по заключению контрактов аккредитованным заместителям, которых называют контрактными офицерами. В нормальные времена эти контрактные офицеры способны заключать все необходимые контракты; но во время войны, когда вся промышленность выстраивалась в организацию по производству боеприпасов, для штатных контрактных офицеров стало физически невозможно справиться со всеми делами, и они в свою очередь назначали заместителей или доверенных лиц и наделяли их (совершенно незаконно, как выяснилось впоследствии) правом подписывать контракты. Затем, в условиях срочности ситуации, сотрудники закупочных ведомств, которые часто являлись бизнесменами, получившими офицерские звания на военной службе, прибегали к обычному деловому приему — оставляли переписку в качестве доказательства контрактных обязательств, рассчитывая подкрепить эту переписку официальными контрактами, когда громоздкий исполнительный аппарат министерства сможет до этого дойти. Иногда производитель даже не имел защиты в виде переписки, но, придя к устному взаимопониманию с контрактным офицером относительно того, что должно быть сделано и на каких условиях, спешил обратно на свой завод, чтобы потратить, возможно, сотни тысяч долларов на подготовку к какому-то масштабному производственному процессу, не имея ни клочка бумаги, обеспечивающего его в этих инвестициях. Наконец, существовал обширный класс контрактов, в которых отсутствовала правильная форма. Новые офицеры, не знакомые с ограничениями, окружающими правительственные административные акты — ограничениями, которые общественность называет волокитой, — шли по кратчайшему пути, оформляя прямые заказы на закупку, в которых оговаривались качество, количество, цена, способ оплаты, сроки поставки и так далее; и производители добросовестно принимали такие заказы как обязывающие соглашения.

Все шло хорошо с этой неофициальной процедурой, пока перемирие не принесло необходимость прекращения военного бизнеса. Возник вопрос: как можно урегулировать устные и другие неофициальные контракты? И тогда контролер Министерства финансов вынес потрясающее решение о том, что все эти неофициальные договоренности, включая формальные контракты, которые были подписаны доверенными лицами назначенных контрактных офицеров, являются незаконными и не имеют юридической силы перед Министерством финансов, и что ни один цент государственных средств не может быть выплачен в урегулирование обязательств правительства по условиям этих соглашений, за исключением того, что правительство может оплатить фактически поставленные товары. В то время неисполненные контракты и соглашения всех видов вовлекали правительство на сумму примерно в 7 500 000 000 долларов. На неофициальные контракты, объявленные таким образом недействительными, приходилось 1 500 000 000 долларов из этой суммы. Правительство, если бы оно того пожелало, могло отказаться возместить хоть доллар из сотен миллионов, свободно потраченных патриотически настроенными производителями, не заботившимися о собственных интересах в своем стремлении отдать все силы на ведение войны.

Конечно, аннулирование этих соглашений было немыслимо хотя бы по той причине, что такое действие вызвало бы беспрецедентную панику в бизнесе и привело бы к крушению и банкротству многих предприятий. Тем не менее единственным выходом было законодательство, позволяющее правительству урегулировать свои обязательства по этим контрактам точно так же, как если бы они были должным образом составлены с самого начала. Такое законодательство, известное как Закон Дента, в конечном итоге было принято Конгрессом, и закон был одобрен Президентом 2 марта 1919 года. В период между перемирием и этой датой держатели неофициальных и нерегулярных контрактов подвергались неизбежной несправедливости, характер которой станет понятен после того, как мы несколько изучим метод Военного министерства по сворачиванию своей военной промышленности.

Современный контракт — это краеугольный камень промышленности и торговли. Если незыблемость этого основания будет подорвана, мы попадем в состояние анархии, о которой англосаксонская цивилизация ничего не знает. Лицо, нарушившее контракт, может быть привлечено к суду для возмещения убытков другой стороне, и само правительство не может избежать такой ответственности. В первый день перемирия насчитывалось 30 000 неисполненных контрактов военного ведомства. Три тысячи из них, предполагающие правительственные расходы на сумму более 1 500 000 000 долларов, либо находились на столь продвинутой стадии завершения, либо требовали производства материалов, настолько необходимых для поддержания демобилизующейся армии или для будущей боеготовности Соединенных Штатов, что их разрешили довести до конца без каких-либо вмешательств. Остальные 27 000 контрактов имели номинальную стоимость в 6 000 000 000 долларов. По многим из них были осуществлены масштабные поставки готовой продукции правительству; эти поставки (включая поставки, сделанные в то время, когда промышленность сокращала свое производство и приспосабливалась к условиям мирного времени) составляли по стоимости примерно 2 000 000 000 долларов. Таким образом, за Военным министерством оставались контрактные обязательства на сумму 4 000 000 000 долларов, и эта огромная сумма пошла бы на оплату огромной массы материалов, в которых у правительства не могло быть никакой необходимости. Было крайне желательно прекратить невыполненные части этих контрактов; однако лишь немногие контракты содержали пункты о расторжении. Следует помнить, что стандартный пункт о расторжении не появлялся в качестве обычного элемента военных контрактов до последних шести недель военных действий. Таким образом, большинство из 27 000 подрядчиков обладали очевидным законным правом довести выполнение своих контрактов до конца, даже несмотря на то, что война закончилась, и после этого требовать от правительства полной выплаты номинальной стоимости контрактов. Сумма такого прекращения, если бы оно было единогласным, обошлась бы Соединенным Штатам в 4 000 000 000 долларов, а взамен не осталось бы ничего, кроме большой коллекции бесполезных боеприпасов, которые можно было бы продать старьевщикам.

На руководстве Военного министерства лежала ответственность спасти для народа столько от этой суммы, сколько можно было спасти. Не все из этого можно было спасти. Миллионы были потрачены подрядчиками на машины и другое оборудование, на материалы и на выплату производственных издержек на ранних стадиях производства. Эти миллионы правительство было обязано возместить в любом случае вместе с разумной прибылью за уже проделанную работу. Чем ближе руководство могло подойти к оплате этих законных издержек и ничего более, тем успешнее было бы ведение промышленной демобилизации. Вопрос заключался в том, какую процедуру принять.

Конечно, руководители министерства могли бы принять политику безусловного аннулирования контрактов; но такой курс означал бы крах для многих производителей, он вверг бы суды в массу судебных тяжб, которые перегрузили бы их на два следующих поколения, и он подорвал бы веру бизнеса в правительство и затруднил бы заключение любых правительственных контрактов в будущем. Вместо этого руководители военного ведомства приняли разумную меру, попросив производителей приостановить работу по их контрактам. Они сделали расторжение добровольным актом со стороны подрядчика. Очевидно, что для производителей было столь же важно, как и для правительства, ликвидировать военный бизнес мирно и, можно сказать, недорого, поскольку именно эти люди должны будут вносить наибольший вклад в виде налогов в уплату военного долга. Тем не менее американским бизнесменам делало большую честь то, что их реакция на общую просьбу расторгнуть военные контракты была почти единогласной. Единицы отстаивали свои полные юридические права. Дело промышленной демобилизации заключалось главным образом в переговорах с отдельными производителями об условиях, на которых они согласятся расторгнуть свои контракты. Когда условия были приняты, они вписывались в первоначальные контракты в качестве дополнительных соглашений и таким образом получали юридическую силу. Решение, которое привело к этой процедуре, было одним из величайших административных актов военного правительства. Оно сэкономило правительству миллиарды долларов и заставило военных производителей уйти вполне довольными оказанным им обращением.