«Конгрессионное правительство: Исследование американской политики»

Однако в силу необходимости президент не может часто быть по-настоящему верховным в вопросах управления, за исключением того, как спикер Палаты представителей является верховным в законодательстве в качестве назначившего тех, кто верховен в ее различных департаментах. Президент не более велик, чем позволяет его прерогатива вето; иными словами, он силен скорее как ветвь законодательной власти, чем как номинальный глава исполнительной власти. Почти все сугубо исполнительные функции конкретно возложены на глав департаментов. Ни один президент, сколь бы усердным и трудолюбивым он ни был, не может поддерживать военно-морские силы в состоянии заслуживающей доверия эффективности, если в Департаменте военно-морских сил у него коррумпированный или неспособный министр; он не может помешать армии понести урон от деморализации, если у военного министра нет ни способностей, ни опыта, ни совести; в Министерстве юстиции будут коррумпированные махинации, что бы он ни делал для исправления методов введенного в заблуждение или лживого генерального прокурора; он не сможет обеспечить беспристрастное правосудие для индейских племен, если министр внутренних дел решит противодействовать ему; а государственный секретарь может натворить столько же бед за его спиной, сколько и министр финансов. Он мог бы освоить детали и тем самым контролировать управление какого-либо одного департамента, но он едва ли способен надзирать за ними всеми с какой-либо степенью строгости. Его знание того, что они сделали или делают, исходит, разумеется, от самих министров, а его ежегодные послания Конгрессу представляют собой в значительной степени лишь рекапитуляцию главного содержания детальных отчетов, которые главы департаментов сами представляют в то же время палатам.

Впрочем, легко преувеличить власть кабинета. После всего сказанного очевидно, что они отличаются от постоянных чиновников лишь тем, что не являются постоянными. Срок их пребывания в должности поставлен в зависимость от предположения, что их функции носят скорее политический, а не просто министерский характер, скорее независимый, а не чисто инструментальный. Их делают представителями партии из-за фикции, будто они руководят политикой. На самом деле первый контролер Казначейства имеет почти такое же, если не большее, значение в руководстве делами департамента, как и сам министр финансов, и на практике было бы столь же полезно объявлять его должность, которая по замыслу является постоянной, вакантной при каждой смене администрации, как и следовать этому правилу в отношении должности его официального шефа. Постоянная организация, канцелярские силы департаментов имеют в лице министров своего рода скользящую крышку; хотя на практике было бы, пожалуй, столь же удобно иметь эту крышку постоянной, сколь и подвижной. То, что министры на самом деле не являются директорами исполнительной политики правительства, я показал, указав на исчерпывающий надзор даже за деталями управления, который склонны осуществлять постоянные комитеты Конгресса. В фактическом управлении делами никто не может добиться многого, не завоевав расположения комитетов. Главы департаментов, разумеется, могли бы поступать во многих вопросах гораздо разумнее, чем комитеты, поскольку они обладают знакомством с работой и потребностями этих департаментов, которым никакой комитет обладать попросту не может. Но комитеты предпочитают править в темноте, нежели не править вовсе, и министры, по сути дела, оказываются связаны во всем, что выходит за рамки рутинных деталей, законами, которые были созданы для них и которые у них нет законных средств изменить.

Разумеется, министры находятся в упряжке у статутов, и все их обязанности направлены на строгое подчинение Конгрессу. Конгресс создал их и может упразднить. Именно перед Конгрессом они должны держать ответ за ведение дел управления. Глава каждого департамента должен ежегодно составлять детальный отчет о расходах департамента и подробный отчет о возможностях работы и разделении функций в департаменте, поименно называя каждого клерка его штата. Главные обязанности одного из членов кабинета послужат иллюстрацией главных обязанностей его коллег. В обязанности министра финансов [51] входит «подготовка планов по улучшению и управлению доходами и по поддержанию государственного кредита; предписание форм ведения и предоставления всех государственных счетов; выдача всех ордеров на выдачу денежных средств из Казначейства в соответствии с ассигнованиями, сделанными Конгрессом; представление в Сенат или Палату лично или письменно информации, требуемой ими и относящейся к его должности; и исполнение всех обязанностей, касающихся финансов, исполнять которые ему будет поручено». «От него требуется ежегодно представлять в Конгресс в первый понедельник июня результаты информации, скомпилированной Бюро статистики и показывающей состояние обрабатывающей промышленности, внутренней торговли, денежного обращения и банков в различных штатах и территориях». «Он предписывает правила отстрела на территории Аляски и в прилегающих водах норки, куницы, соболя и других пушных зверей». «И он должен представлять Конгрессу на каждой сессии отчеты Одиторов, показывающие применение ассигнований, сделанных для Военного министерства и Министерства военно-морских сил, а также выписки и табличные формы, показывающие раздельные счета денежных средств, полученных от внутренних пошлин».

Разумеется, чрезвычайно важно, чтобы министр, в чьем выборе находятся некоторые второстепенные планы управления доходами и поддержания государственного кредита, тщательно выбирался из числа людей, искушенных в финансовом управлении и опытных в деле регулирования бизнеса; однако отнюдь не более необходимо, чтобы человек, выбранный для столь ответственных обязанностей, был активным политиком, призванным председательствовать в своем департаменте лишь до тех пор, пока назначивший его президент продолжает занимать свой пост и благоволить ему, чем иметь строго политическое должностное лицо для выполнения его другой обязанности — предписания правил охоты на Аляске и в ее водах. Пушные звери никак не могут быть связаны с политическими партиями — разве что в качестве «добычи» (спойлс). Действительно, является явным недостатком то, что мистер министр избирается на основе столь сомнительного принципа. Он не может обладать знаниями и потому должен испытывать недостаток эффективности, присущей постоянному чиновнику, отделенному от партийных конфликтов политики и продвинутому на высший пост своего департамента посредством регулярной череды повышений, заслуженных долгой службой. Общая политика правительства в финансовых вопросах, все, что затрагивает более крупные операции Казначейства, зависит от законодательства и находится всецело в руках Комитета путей и средств и Комитета по финансам; так что совершенно противоречит здравому смыслу превращать в сугубо политическую должность пост того чиновника, который контролирует лишь административные детали.

И это замечание, судя по всему, с еще большим основанием применимо к должностям других министров. У них еще менее энергичный размах деятельности, чем у министра финансов. При любой системе значительная власть должна находиться в руках чиновника, который распоряжается и ведает огромными доходами, пусть даже он распоряжается и ведает ими по указанию своих нанимателей. Деньги в своем хождении туда и обратно заставляют вертеться различные колеса, так сказать. Они не могут перемещаться в больших количествах, не увлекая за собой значительную часть коммерческого мира. Управление даже финансовыми деталями может быть использовано как средство для того, чтобы перевернуть денежные рынки вверх дном. Министр финансов, следовательно, в меньшей степени является простым главным клерком, чем его сотоварищи; и если его обязанности не являются должным образом политическими, то их обязанности — тем более.

Ввиду этой особенности министров, состоящей в том, что они назначаются как партийные функционеры, а наделяются полномочиями как простые чиновники, интересно спросить: что и кого они представляют? Совершенно очевидно, что они призваны представлять политическую партию, к которой принадлежат; но очень часто случается так, что делать это для них невозможно. Иногда они вынуждены подчиняться противоположной партии. У нас принято говорить о партии, которой, как известно, привержен президент и которая контролирует назначения на должности гражданской службы, как о «партии у власти»; но совершенно очевидно, что контроль над исполнительным аппаратом не является всей полнотой власти или даже ее очень большой частью в такой стране, как наша. В той мере, в какой президент является исполнительным должностным лицом, он служит слугой Конгресса; а члены кабинета, будучи ограничены исполнительными функциями, являются всецело слугами Конгресса. Президент же, помимо того, что он является номинальным главой исполнительной службы, в силу своего вето представляет собой третью ветвь законодательной власти, и партия, которую он представляет, находится у власти в том же смысле, в каком она находилась бы у власти, если бы на ее стороне было большинство членов любой из двух других ветвей Конгресса. Если Палата представителей и Сенат принадлежат к одной партии, а президент и его министры — к противоположной, едва ли можно сказать, что партия президента находится у власти, за исключением способности чинить препятствия и противодействовать с помощью вето. Демократы находились у власти во время сессий Двадцать пятого Конгресса, потому что у них было большинство в Сенате, а в Белом доме находился Эндрю Джексон; но более поздним президентам противостояли и Палата представителей, и Сенат. [52]

Именно эта постоянная возможность партийного расхождения между исполнительной властью и Конгрессом так сильно осложняет нашу систему партийного правления. История администраций не обязательно является историей партий. Президентские выборы могут склонить чашу партийного преобладания в одну сторону, а промежуточные выборы в Конгресс могут совершенно перевернуть этот баланс. Сильная партийная администрация, при которой энергия государства концентрируется в руках единой, хорошо узнаваемой политической организации, на которую в силу ее власти возлагается вся ответственность, иногда бывает возможной, но зачастую она неизбежно оказывается невозможной. Таким образом мы отчасти отрезаны от подлинного партийного правления, какого мы желаем и какое несомненно желательно учредить в каждой системе, подобной нашей. Партийное правление может существовать лишь тогда, когда абсолютный контроль над управлением, назначение его должностных лиц, а также направление его средств и политики передаются непосредственно в руки той ветви власти, чья власть является главенствующей, — представительного органа. Роджер Шерман, чья проницательность была одной из самых острых, а рассудительность — одной из самых надежных на великом Конвенте 1787 года, был весьма смел и откровенен в провозглашении этого факта и в предложении отдать ему должное признание. Отчетливо понимая всемогущество, которое неизбежно должно было принадлежать национальному Конгрессу, какой конвент собирался создать, он открыто заявлял, что «он считает исполнительную власть не более чем институтом для претворения в жизнь воли законодательного органа; что лицо или лица [которые должны составить исполнительную власть] должны назначаться только законодательным органом и нести перед ним ответственность, ибо он является хранилищем высшей воли общества». Действительно, исполнительная власть представлялась ему настолько всецело слугой законодательной воли, что он видел веские основания полагать, будто законодательный орган должен определять число лиц, из которых должна состоять исполнительная власть; и на конвенте, судя по всему, были и другие, кто разделял его взгляды по существу этих вопросов. Похоже, лишь стремление создать как можно больше тех балансов сил, которые ныне украшают «литературную теорию» созданной ими Конституции, помешало всеобщему согласию с этими взглядами.

Аномалия, к которой это привело, яснее всего видна в партийных отношениях президента и его кабинета. Президент является партийным деятелем — избирается потому, что он партийный деятель, — и тем не менее он нередко налагает вето на законодательство, принятое партией, которую он представляет; и можно сказать, что в настоящее время найти кабинет, состоящий из истинно репрезентативных партийных людей, — большая редкость. Это люди из его партии, которые нравятся президенту, но не обязательно или всегда те люди, которые по вкусу самой партии. Настолько низко пала репутация некоторых из наших недавних кабинетов даже в глазах людей их собственного политического круга, что авторы в лучших наших периодических изданиях считают себя в полном праве отзываться об их членах с открытым презрением. «Когда мистер Н. был назначен министром военно-морских сил, — смеется нью-йоркский „Nation“, — никто не сомневался, что он будет относиться к департаменту как к „добыче“, и следовательно, никто не был разочарован. Он из числа тех государственных деятелей, которые с трудом могут представить себе ветвь государственного управления, в которой нет добычи». И то, что это отделение кабинета от реального партийного влияния и от партийного руководства, которое, казалось бы, должно должным образом принадлежать его официальному статусу, является естественным результатом нашего конституционного плана, становится очевидным из того факта, что кабинет продвигался по пути партийного ничтожества по мере старения системы. Связь между ранними кабинетами и ранними конгрессами была очень похожа на отношения между лидерами и их партией. И Гамильтон, и Галлатин скорее вели за собой палаты, чем подчинялись им; и прошло много лет, прежде чем предложения глав департаментов перестали рассчитывать на уважительное и соглашательное рассмотрение со стороны законодательных комитетов. Но по мере того как комитеты приобретали ловкость и силу, лидерство кабинета сдавало позиции. Конгресс принял командование правительством сразу же, как только овладел самим собой, и ни один министр сегодняшнего дня не может претендовать в силу своей должности на признание в качестве партийного авторитета. Конгресс смотрит на советы, предлагаемые ему кем-либо, кроме его собственных членов, как на незапрошенную дерзость.

В то же время совершенно очевидно, что средства, которыми располагает Конгресс для контроля над департаментами и осуществления тщательного надзора, к которому он стремится, ограничены и несовершенны. Его общение с президентом ограничено исполнительными посланиями, а его общение с департаментами не имеет иных каналов, кроме частных консультаций между исполнительными чиновниками и комитетами, неформальных интервью министров с отдельными членами Конгресса и письменной переписки, которую министры время от времени адресуют председателям обеих палат через определенные интервалы времени или в ответ на официальные резолюции с запросами. Конгресс стоит почти беспомощно за пределами департаментов. Даже специальные, тягостные, неблагодарные расследования, которые он время от времени предпринимает в своих спазматических попытках развеять или подтвердить подозрения в должностных преступлениях или вопиющей коррупции, дают ему не более чем проблеск изнанки небольшой провинции федерального управления. Враждебные или замыслившие недоброе чиновники всегда могут держать его на расстоянии вытянутой руки с помощью ловких уверток и сокрытий. Он может яростно взбаламутить, но не может часто измерить глубину вод, в которых плавают и кормятся более крупные рыбы гражданской службы. Его трал вздыхает, но не очищает дно водных глубин. Если во главе департаментов у него нет способных, бесстрашных людей, полностью разделяющих его доверие и полностью сочувствующих его замыслам, он, очевидно, бессилен сделать что-либо большее, чем устрашить тех чиновников, чья совесть служит им обвинителем.

И легко понять, как приказы, равно как и вопросы Конгресса могут обходиться стороной, если не прямо игнорироваться исполнительными агентами. Его комитеты могут приказывать, но они не могут осуществлять надзор за исполнением своих приказов. Министры, хотя и не настолько свободны, чтобы иметь какую-то собственную независимую политику, достаточно свободны, чтобы быть очень скверными, ибо крайне неуправляемыми слугами. Будучи однажды установлены на свои должности, их пребывание на них не зависит от воли Конгресса. Если они угодны президенту и поддерживают сносные отношения со своими коллегами, им не нужно всерьез считаться с недовольством палат, если только они, совершив реальное преступление, опрометчиво не навлекут на себя его судебный гнев. Если их безрассудство не слишком очевидно и экстравагантно, их власть может принадлежать им до тех пор, пока земля четыре раза совершит свое годовое путешествие вокруг солнца. Они могут совершать ежедневные промахи в управлении и повторяющиеся ошибки в делах, могут срывать планы Конгресса сотней мелких, досадных способов и при этом все время трепать по щекам его недовольство или гнев. Им отказано в удовольствии обладать реальной властью, но у них есть удовлетворение в виде безопасности в мелочной независимости, которая дает им шанс быть хитрыми и интригующими. Есть множество способов подчиняться; и если Конгресс недоволен, то почему они должны заботиться об этом? Конгресс не давал им их мест и не может легко забрать их обратно.

Тем не менее остается фактом, что все крупные дела департаментов ведутся в соответствии с указаниями постоянных комитетов. Президент выдвигает и с одобрения законодательного органа назначает на более важные должности в правительстве, а члены кабинета имеют привилегию консультировать его по вопросам, в большинстве из которых у него нет полномочий на окончательное действие без согласия Сената; но суть всей политики определяется законодательной, а не исполнительной волей. Ни для одного человека не может быть большим удовлетворением обладать бесплодной привилегией предлагать лучшие средства управления повседневным рутинным бизнесом различных бюро до тех пор, пока более масштабные планы, продвижению которых этот бизнес призван служить, создаются для него другими, поставленными над ним. Если человеку приказано отправиться в это место или в то место, и он должен отправиться туда волей-неволей, для него может быть лишь слабым утешением то, что ему предоставлена свобода определять, ехать ли верхом или идти пешком во время этого путешествия. Единственные серьезные вопросы заключаются в том, может ли столь великий и реальный контроль, осуществляемый Конгрессом, осуществляться эффективно и с достаточной подотчетностью перед теми, кого Конгресс представляет, и способствует ли это мероприятие хорошему управлению.

Я принимаю как должное, что никто не склонен отвергать принцип, согласно которому представители народа являются надлежащей высшей властью во всех вопросах управления, а администрация представляет собой лишь канцелярскую часть правительства. Законодательство является порождающей силой. Оно определяет, что должно быть сделано; и президент, если он не может или не хочет остановить законодательство с помощью своей чрезвычайной власти в качестве ветви законодательной власти, явно обязан по долгу службы оказывать беспрекословное повиновение Конгрессу. И если его обязанностью является повиновение, то тем более повиновение является непреложным долгом его подчиненных. Власть создания законов по самой своей природе и сущности является властью управления, и эта власть дана Конгрессу. Этот принцип не имеет изъянов и неотделим от всей англосаксонской практики; трудность, если она вообще существует, должна заключаться в выборе средств для приведения этого принципа в действие. Естественным средством представлялось бы право со стороны представительного органа иметь всех исполнительных служащих своей воли под пристальным и постоянным надзором и привлекать их к строгой ответственности: иными словами, иметь привилегию увольнять их всякий раз, когда их служба становится неудовлетворительной. Это естественная привилегия любого другого хозяина; и если Конгресс ею не обладает, его хозяйские полномочия оказываются затрудненными, хотя и не отрицаются. Исполнительные чиновники остаются его слугами; разница лишь в том, что если они оказываются нерадивыми, неспособными или лживыми слугами, Конгресс должен довольствоваться тем лучшим, что можно от них получить, до тех пор, пока его главный административный агент, президент, не соизволит назначить лучших. Он не может сделать их послушными, хотя и может принудить их к повиновению во всех более крупных вопросах. В отношении власти правления Конгресс делается хозяином, но в отношении средств правления он делается простым магистратом. Он повелевает с абсолютным господством, но может применять дисциплинарные меры за непослушание только посредством медленного и формального судебного процесса.

По поводу заявления Макиавелли о том, что «нет ничего более важного для стабильности государства, чем предоставление его конституцией возможности обвинять тех, кто предположительно совершил какое-либо общественное правонарушение», автор в «Westminster Review» делает следующее глубокое замечание: «Польза такого положения двоякая. Во-первых, спасительный страх неизбежного приближения дня расплаты будет сдерживать дурные дела некоторых дурных людей и карьеристов; во-вторых, легальный выход для обвинения дает выход порочным настроениям в политическом теле, которые, будучи сдержанными и загнанными внутрь, привели бы к полному крушению конституции; ...стирается различие между обвинением и клеветой». [53] И разумеется, именно эти блага наша федеральная Конституция должна была обеспечить с помощью своего механизма импичмента. Ни один слуга государства, даже сам президент, не должен был находиться вне досягаемости обвинения со стороны Палаты представителей и суда со стороны Сената. Но процедуры импичмента, подобно процедурам поправок, громоздки и трудны в обращении. Требуется нечто вроде страсти, чтобы привести их в движение; и ничто меньшее, чем грубейшие преступления против прямого закона страны, не будет достаточным для того, чтобы придать им скорость и эффективность. Столь сильное возмущение, которое способно перевесить партийные интересы, может обеспечить вынесение обвинительного приговора; ничто меньшее не способно на это. Действительно, судя по нашему прошлому опыту, импичмент можно назвать едва ли не пустой угрозой. Палата представителей — это медлительное большое жюри, а Сенат — ненадежный суд.

К тому же крупные преступления, подобные тем, которые могли бы ускорить даже импичмент, не являются обычным делом на самой небрежной государственной службе. Бдительное общественное мнение обычно способно эффективно пресекать их. То, что обычно и повседневно загромождает и затрудняет хорошее управление, — это глупость или некомпетентность со стороны министров государства. Еще более необходимым, следовательно, чем власть, наделенная полномочиями обвинять, судить и наказывать за государственное преступление, является некий высший авторитет, чьей привилегией должно быть увольнение за неэффективность. Импичмент направлен всецело выше головы управления делами. Торговец не счел бы справедливым, даже если бы это было законно, застрелить клерка, который не смог освоить дело. Увольнение столь же эффективно для его целей и более милосердно по отношению к клерку. Вопиющим неудобством нашей системы является поэтому то, что конституционная власть, чьей прерогативой является руководство политикой и надзор за управлением, располагает меньшими возможностями для того, чтобы добиться качественного выполнения своей работы, чем самый скромный гражданин для получения удовлетворительной помощи в собственных начинаниях. Власть, наиболее заинтересованная в назначениях и увольнениях на гражданской службе, имеет мало общего с первым и еще меньше со вторым. Президент производит назначения с санкции Сената и не может уволить своих советников без согласия законодательного органа; [54] тем не менее министры на самом деле служат не президенту, а Конгрессу, и Конгресс не может ни назначать, ни увольнять. Иными словами, президент должен в обоих случаях проявлять инициативу, хотя он и не является подлинным хозяином; а Конгресс, который является подлинным хозяином, имеет в этих жизненно важных вопросах лишь совещательный голос, который он может высказывать через свою верхнюю палату только тогда, когда его мнение запрашивают. Я бы счел свое дело безнадежным предприятием, если бы моего главного агента должно было назначать третье лицо, и помимо того, что он сам поставлен вне моей досягаемости контроля, ему было бы поручено подбирать и дисциплинировать всех своих подчиненных не в соответствии с моими указаниями, а просто с моего согласия!

Отношения, существующие между Конгрессом и департаментами, должны быть губительно деморализующими для обеих сторон. Между ними нет и не может быть ничего похожего на доверительное и исчерпывающее сотрудничество. Департаменты можно извинить за ту позицию враждебности, которую они иногда принимают по отношению к Конгрессу, потому что для слуги вполне по-человечески бояться и обманывать хозяина, которого он не считает своим другом, а подозревает в роли недоверчивого шпиона, следящего за его движениями. Конгресс не может контролировать должностных лиц исполнительной власти, не унижая их. Его единственный кнут — это расследование, полусудебная проверка углов, подозреваемых в загрязнении. Он должен привлекать всеобщее внимание открытым заявлением о подозрении в должностном преступлении, а затем раздувать и усиливать скандал, заставляя свои комитеты подвергать перекрестному допросу испуганных подчиненных и надутых министров. И после того как все позади и шило вышло из мешка, вероятно, ничего не делается. Правонарушители, если кто-то совершил правонарушение, часто остаются на своих постах, посрамленные перед лицом всего мира и разоренные в глазах всех честных людей, но все же получающие свои жалования и с комфортом ждущие, пока короткая память общественного ума забудет их. Зачем откапывать труп, если вы не можете удалить его?

Затем департаменты также часто жалуются на непрекращающиеся требования, предъявляемые к ним Конгрессом. Они ворчат, что их держат в постоянном напряжении, удовлетворяя его любопытство и отвечая на запросы его неуемной активности. У клерков обычно хватает забот по поддержанию повседневного рутинного бизнеса их департаментов; но Конгресс постоянно требует от них информации, которую приходится с трудом собирать из самых разных источников, как отдаленных, так и доступных. Великая речь в Сенате может стоить им часов тревожного труда: ведь сенатор, который произносит ее, вполне может предварительно внести резолюцию с требованием к одному из министров предоставить полную статистику относительно той или иной темы, на которую он желает говорить. Если речь идет о финансах, ему нужны сравнительные таблицы налогообложения; если о коммерции или тарифе, он не может обойтись без мельчайших цифр счетов Казначейства; какова бы ни была его тема, он не может заложить свои основы надежнее, чем на официальной информации, и Сенат обычно без колебаний готов легко одобрить резолюцию, которая ставит весь канцелярский аппарат администрации на службу этому сенатору. И конечно, Палата представителей также задает бесчисленные вопросы, на которые терпеливые клерки и протестующие министры должны отвечать до последней и самой мелкой подробности. Это чиновники департаментов раздраженно называют тиранией Конгресса, и ни одно беспристрастное третье лицо не может разумно запретить им использовать это слово.

Я знаю мало вещей, которые было бы труднее изложить четко и в разумных пределах, чем то, как именно нация сохраняет контроль над политикой вопреки этим пряткам власти. Действительно, сомнительно, сохраняет ли она вообще контроль через все те окольные пути, по которым позволено идти законодательной и исполнительной ответственности. Нации приходится следовать за Конгрессом несколько вслепую; известно, что Конгресс повинуется своим комитетам, не до конца их понимая; а комитеты должны перепоручать исполнение своих планов чиновникам, у которых есть немало возможностей провести их вокруг пальца. В конце этих слепых процессов является ли вероятным, что высшая власть, народ, имеет вполне ясное представление в своем уме о том, что было сделано или что может быть сделано в следующий раз? Возьмем, к примеру, финансовую политику — весьма справедливый пример, поскольку, как я показал, о законодательных этапах финансовой политики говорят больше, чем о любых других делах Конгресса, хотя по этой причине это пример экстремальный. Если после того, как ассигнования и корректировки налогообложения были запоздало и в условиях великих мук интриг и споров согласованы Палатой, императивные предложения и упрямое упорство Сената запутывают дело так, что едва ли сами согласительные комитеты ясно понимают, каков был результат разногласий; и если, когда эти компромиссные меры запускаются в качестве законов, метод их исполнения находится вне поля зрения палат, в полуприватной обстановке департаментов, то как понимание — не говоря уже о воле — народа может удерживать хоть какое-то влияние на ход дел? У народа нет никаких винтов ответственности, которые он мог бы повернуть на совести или на официальных больших пальцах комитетов Конгресса, играющих главную роль. Комитеты Конгресса — ничто для нации: они всего лишь детали внутреннего механизма Конгресса. Перед Конгрессом они стоят или падают. И поскольку сам Конгресс вряд ли может быть уверен в том, что поступает с ними по-своему, избиратели, очевидно, вряд ли смогут ими управлять. Что касается департаментов, то народ едва ли может сделать больше для приучения их к беспрекословному повиновению и послушной эффективности, чем Конгресс. Конгресс является и должен быть в этих вопросах глазами и голосом нации. Если он не может видеть, что идет не так, и не может добиться внимания к себе, когда отдает приказания, нация точно так же и слепа, и нема.

Это, если выразиться прямо, практический результат дробления власти, разрезания ее на мелкие кусочки, которое задумано в нашей конституционной системе. Каждая ветвь правительства оснащена небольшим участком ответственности, чьи ограниченные возможности предоставляют совести каждого множество легких лазеек. Любой подозреваемый преступник может переложить ответственность на своих товарищей. Порицают ли Конгресс за коррупционное, несовершенное или глупое законодательство? Он может возразить, что вынужден спешно следовать за своими комитетами или не делать ничего, кроме разговоров; как он может помочь этому, если глупый комитет не ведая того ведет его в несправедливые или безумные предприятия? Допускает ли администрация просчеты и загоняет ли себя в тупик? Министры спешат сослаться на неразумные или неумные приказы Конгресса, а Конгресс принимается обвинять министров. Министры заявляют, что всего этого бедствия можно было бы избежать, если бы им только разрешили предложить надлежащие меры; а люди, разработавшие существующие меры, в свою очередь заявляют о своем отчаянии в отношении хорошего управления до тех пор, пока они вынуждены доверять все свои планы неуклюжей некомпетентности людей, которые назначены кем-то другим и подотчетны кому-то другому. Как школьному учителю, нации, узнать, какого мальчика нужно выпороть?

Кроме того, невозможно отрицать, что это разделение власти и сокрытие ответственности рассчитаны на то, чтобы подвергнуть правительство весьма тягостному параличу в моменты чрезвычайных ситуаций. Есть немного важных шагов, если они вообще есть, которые могут быть предприняты какой-либо одной ветвью правительства без согласия или сотрудничества какой-либо другой ветви. Конгресс должен действовать через президента и его кабинет; президент и его кабинет должны ожидать воли Конгресса. Нет ни одного высшего, предельного главы — будь то магистрат или представительный орган, — который мог бы решить сразу и с решающим авторитетом, что должно быть сделано в те времена, когда какое-то решение должно быть принято, причем немедленно. Разумеется, этот недостаток ощущается постоянно, как в периоды спокойного круговорота дел, так и в моменты резких кризисов; но во времена внезапных чрезвычайных обстоятельств он может оказаться фатальным — фатальным либо в плане разрушения системы, либо в неспособности справиться с кризисом. [55] Политика не может быть ни оперативной, ни прямой, когда она должна служить многим господам. Она должна либо лукавить, либо колеблется, либо потерпеть полный крах. Она может отправиться с ясной целью из Конгресса, но быть перехваченной или покалеченной исполнительной властью.

Если какой-либо принцип и ясен больше других, то это следующий: в любом деле, будь то управление или простая торговля, кому-то нужно доверять, чтобы в случае неприятностей было совершенно понятно, кого следует наказать. Чтобы вести торговлю с той скоростью и с тем успехом, которых вы желаете, вы должны безоговорочно полагаться на своего главного клерка, предоставив ему власть разорить вас, поскольку тем самым вы снабжаете его мотивом служить вам. Его репутация, его собственная честь или позор, все его коммерческие перспективы зависят от вашего успеха. И человеческая природа в правительстве примерно такая же, как в галантерейной торговле. Власть и строгая подотчетность за ее использование являются существенными составляющими хорошего управления. Чувство высшей ответственности, облагораживающее и возвышающее чувство доверия, наряду с осознанием того, что находишься на официальном посту столь видном, что ни одно добросовестное исполнение долга не может остаться непризнанным и ненагражденным, а ни одно злоупотребление доверием — необнаруженным и ненаказанным, — таковы влияния, единственные влияния, которые способствуют практическому, энергичному и заслуживающему доверия государственному управлению. Лучшие правители всегда те, кому великая власть вверяется таким образом, чтобы заставить их чувствовать, что они непременно будут с избытком удостоены почестей и вознаграждены за ее справедливое и патриотическое использование, и дать им знать, что ничто не может защитить их от полной расплаты за каждое ее злоупотребление.

Следовательно, это явно коренной дефект нашей федеральной системы, что она распределяет власть и путает ответственность так, как она это делает. Главной целью Конвента 1787 года, судя по всему, было совершить эту тяжкую ошибку. «Литературная теория» сдержек и противовесов представляет собой просто последовательное описание того, что пытались сделать создатели нашей конституции; и эти сдержки и противовесы оказались пагубными ровно в той степени, в какой они преуспели в утверждении себя в качестве реальностей. Можно с уверенностью сказать, что если бы удалось снова созвать членов этого удивительного Конвента, чтобы они взглянули на плоды своих рук в свете века, испытавшего их, они первыми признали бы, что единственным результатом разделения власти было сделать ее безответственной. Именно это заставило реформу гражданской службы задержаться в этой стране и делает ее до сих пор почти сомнительной в своем исходе. Мы находимся ровно в том же положении, в каком была Англия до того, как она осуществила реформу, к которой мы стремимся. Дата проведения реформы в Англии не менее показательна, чем сам этот факт. Она не была осуществлена до тех пор, пока четкая ответственность министров Короны перед одним и только одним хозяином не была установлена вне всяких сомнений. Это самый поразительный и наводящий на размышления урок, который можно извлечь из интересной и ценной истории гражданской службы в Великобритании мистера Итона. Реформа была начата в 1853 году кабинетом лорда Абердина. Она возникла по предложению назначающих должностных лиц и была проведена вопреки оппозиции Палаты общин, поскольку, как это ни парадоксально, министерство наконец пришло к ощущению своей ответственности перед общинами или, вернее, перед нацией, которую общины представляли.

Те великие улучшения, которые были сделаны в государственной службе Британской империи со времен Уолпола и Ньюкасла, шли рука об руку с совершенствованием системы, известной ныне как ответственное кабинетное правительство. Эта система приходила к совершенству медленно. Лишь задолго после дней Уолпола единство ответственности со стороны кабинета — и то единство ответственности, которое заставляло их искать авторитета только у общин, — стало признаваться в качестве устоявшегося конституционного принципа. «Вследствие более ранней практики формирования кабинетов из людей с разными политическими взглядами получалось так, что члены таких кабинетов не могли и не считали свою ответственность перед парламентом единой и неделимой. Отставка важного члена или даже премьер-министра не рассматривалась как влекущая за собой одновременный уход его коллег. Даже столь поздно, как при падении сэра Роберта Уолпола, пятьдесят лет спустя после Славной революции (и ставшем первым примером отставки в знак подчинения враждебному парламентскому вотуму), мы обнаруживаем короля, просящего преемника Уолпола, Палтени, „не усложнять положение правительства проведением слишком больших изменений в разгар сессии“; и Палтени, отвечающего, что он будет удовлетворен при условии, что „главные оплоты правительства“, или, иными словами, основные государственные посты, окажутся в его руках. Лишь после смещения министерства лорда Севера министерством лорда Рокингема в 1782 году вся администрация, за исключением лорда-канцлера, сменилась в результате вотума недоумения, принятого Палатой общин. С тех пор, однако, отставка главы правительства в знак подчинения неблагоприятному вотуму народной палаты неизменно сопровождалась отставкой всех его коллег». [56] Но даже после установления этого прецедента прошло еще много лет, прежде чем кабинеты обрели свободу угождать никому, кроме общин, — свободу следовать своей собственной политике без авторитетных внушений со стороны суверена. До смерти Георга IV их заставляли чувствовать, что они несут двойную преданность: общинам и Королю. Состав министерств по-прежнему во многом зависел от королевской прихоти, а их действия были затруднены необходимостью прокладывать осторожный средний курс между неудовольствием парламента и нерасположением Его Величества. Нынешний век уже далеко продвинулся к правлению Виктории, прежде чем они получили свободу уделять безраздельное повиновение представителям народа. Однако как только они стали ответственными перед одними лишь общинами и почти сразу же после того, как они обрели уверенность в своем новом положении слуг нации, они были побуждены к даже рискованным усилиям по реформированию гражданской службы. Они осознавали, что вся тяжесть и ответственность правительства покоятся на их плечах, и, как люди, заботящиеся об интересах партии, которую они представляли, ревниво оберегающие сохранение своих добрых имен и, следовательно, стремящиеся к продвижению мудрого правления, они естественным и закономерным образом первыми выступили за лучшую систему назначения на ту службу, чьими главами они признавались. Они поспешили заявить, что «долгом исполнительной власти является обеспечение эффективной и слаженной работы гражданской службы» и что они не могут «передать этот долг любому другому органу, гораздо менее компетентному, чем они сами, без нарушения великого и важного конституционного принципа, и без того слишком часто нарушаемого к великому ущербу государственной службы». Поэтому они решили сами инициировать систему заслуг, не дожидаясь согласия парламента, просто передав свое право назначения в различных департаментах беспартийному экзаменационному совету, уповая на силу общественного мнения, чтобы заставить парламент после свершения дела проголосовать за выделение достаточных средств для успешного претворения схемы в жизнь. И они не просчитались. Сколь ни неохотно члены Палаты общин расставались с тем контролем над национальным патронажем, который они испокон веков привыкли осуществлять посредством различных кривых уловок и которым им было приятно и по силам обладать, у них не хватило совести выразить свое подозрительное нежелание в ответ на благородный призыв пользующегося доверием министерства, которое поддерживалось всем честным в общественном мнении, и миру предстало отрадное, но непривычное зрелище партийных лидеров, приносящих в жертву делу хорошего управления, свободно и всецело по собственной воле, «добычу» должностей, столь дорогую партии и собранию, которые они представляли и которым служили.

В этой стране ход реформы был совершенно иным. Ни исполнительная власть, ни Конгресс не начинали ее. Призыв к ней исходил непосредственно от народа; это было сформулированное требование общественного мнения, предъявленное Конгрессу, причем его приходилось повторять снова и снова, каждый раз с возрастающей решимостью, прежде чем Конгресс обратил на него внимание. Она пробила себе путь снизу вверх — от убеждений множества к целям меньшинства. Среди главных трудностей, стоявших на ее пути и до сих пор препятствующих ее полной реализации, выделяется та особенность структуры, которую я только что охарактеризовал как присущую схеме разделения властей, пронизывающей всю Конституцию. Одним из предварительных условий любой реальной и долговечной реформы государственной службы в стране, чья публичная служба формируется условиями самоуправления, является проведение четкой разделительной линии между теми должностями, которые являются политическими, и теми, которые являются неполитическими. Строжайшие правила деловой дисциплины, сохранения должности за заслуги и заслуженного продвижения по службе должны регулировать деятельность каждого ведомства, чье должностное лицо не имеет никакого отношения к выбору между политическими курсами; но никакие правила, кроме партийного выбора, не могут и не должны создавать и упразднять, вознаграждать или наказывать тех должностных лиц, чьей привилегией является определение политических целей, которым должно служить управление. Последних немного при любой форме правления. Говорят, что на государственной службе Великобритании их насчитывается максимум около пятидесяти; но эти пятьдесят приходят и уходят по мере того, как баланс сил смещается от одной партии к другой. Что касается нашей собственной государственной службы, то, полагаю, было бы чрезвычайно трудно определить, где именно следует провести эту черту. Во всех высших эшелонах это конкретное различие сильно затушевано. Существуют сомнения даже в отношении самого Кабинета. Являются ли секретари политическими или неполитическими должностными лицами? Создается впечатление, что они не являются исключительно ни теми, ни другими. Они, по крайней мере, полуполитические фигуры. С одной стороны, они являются простыми слугами Конгресса, а с другой — обладают достаточной свободой усмотрения, чтобы исказить и окрасить, если не выбрать, политические цели. Они могут сорвать планы, если не могут их составить. Должны ли они стать постоянными чиновниками на том основании, что они являются простыми секретарями, или их пребывание в должности должно зависеть от партийных судеб, поскольку у них масса возможностей оказывать партийные услуги? И если к ним применять то или иное правило, то к скольким и к каким именно из их главных подчиненных оно должно распространяться? Если они не являются должным образом или обязательно партийными людьми, пусть они сдают экзамены и проходят через обычные тесты на эффективность, пусть рассыльные дослуживаются до постов секретарей; но если нет, то их ответственность перед своей партией должна быть строгой и определенной. Это кардинальный пункт практической реформы государственной службы.

Это сомнение относительно точного статуса главных министров государства в системе является поразительным комментарием к самой системе. Ее целостный образ логичен и прост. Но этот целостный образ существует только в теории. Ее реальный образ преподносит сюрпризы и представляет собой загадку при каждом изменении точки зрения. Практический наблюдатель, ищущий факты и реальные условия организации, часто оказывается в тупике, пытаясь постичь подлинные методы управления. Ловушки подстерегают его на каждом шагу. Если бы конституционные юристы со строгой совестью заполняли Конгресс и руководили департаментами, каждое положение Конституции соблюдалось бы формально, и было бы так же легко заранее узнать, каково будет устройство правительства изнутри завтра, как сейчас узнать, каково оно было снаружи вчера. Но ни знания, ни совесть политиков не заставляют их строго следовать Конституции; а ведь именно с политиками нам приходится иметь дело в настоящее время при изучении правительства. Любое правительство в значительной степени таково, каковы люди, которые его составляют. Если характер или мнения законодателей и администраторов время от времени меняются, то вместе с ними меняется и природа правительства; а поскольку и их характеры, и их мнения меняются весьма часто, составить такую картину правительства, которая была бы безупречно точной вчера и на которую можно было бы с уверенностью положиться завтра, крайне сложно. Добавьте к этим трудностям, которые можно назвать трудностями человеческой природы, другие трудности, порождаемые нашей системой, — трудности тонких юридических различий, изящный теоретический план, начертанный тонкими линиями, требования закона, которые трудно выполнимы и которые можно легко и естественно обойти или проигнорировать, — и вы получите полное представление о трудностях, сопряженных с практическим изложением реальных фактов федерального управления. Невозможно точно указать, чем исполнительная власть должна была стать, чем она иногда бывала или чем она могла бы стать; не возбраняется усердным исследователям обнаружить главные условия, формирующие ее по меркам конгрессионной верховности; но большего ожидать не следует.

VI. ЗАКЛЮЧЕНИЕ.

Политическая философия должна анализировать политическую историю; она должна различать то, что объясняется достоинствами народа, и то, что объясняется достоинствами законов; она должна тщательно рассчитывать точный эффект каждой части конституции, хотя тем самым она может разрушить немало кумиров толпы и обнаружить секрет полезности там, где лишь немногие предполагали его найти. — БЭДЖХОТ.

КОНГРЕСС всегда спешит издавать законы. Первостепенная цель его регламента — ускорить законотворчество. Его обычаи — плод его характерного усердия в принятии законов. Будут ли вопросы мелкими или крупными, легкомысленными или серьезными, занимающими его внимание, его цель — добиваться того, чтобы законы издавались непрерывно. Его настрой носит решительно законодательный характер. То обстоятельство, что он не в состоянии урегулировать все вопросы, внимание к которым ему еженедельно навязывают, является его несчастьем, а не виной; оно объясняется человеческими ограничениями его возможностей, а не каким-либо сужением его желаний. Если его комитетный аппарат не справляется с задачей доведения до стадии принятия более чем одного законопроекта из каждой сотни внесенных, то это происходит вовсе не потому, что быстрое освобождение повестки дня не является мотивом его органической жизни. Следовательно, если бы законодательство было единственной или главной целью, ради которой он должен жить, было бы невозможно не восхищаться теми ловкими спешными правилами и неумолимыми обычаями, которые призваны способствовать этому. Ничто, кроме сомнения в том, должен ли Конгресс ограничиваться законотворчеством, не может поставить под сомнение полезность его организации как удобного механизма для штамповки статутов.

Однако у политического философа нашего времени, эпохи самоуправления, есть нечто большее, чем просто сомнение, чтобы отрицать полезность суверенного представительного органа, который ограничивается законотворчеством в ущерб всем остальным функциям. Бакл действительно заявлял, что главная польза и ценность современного законодательства заключается в его возможности и способности исправлять ошибки законодательства прошлого; что оно благотворно лишь тогда, когда несет в себе исцеление; что отмена законов благодатнее их принятия. И поистине верно, что большая часть законодательного труда заключается в несении бремени, безрассудно или мужественно взваленного на плечи в былые времена, когда животное, которое ныне является быком, было еще теленком, и в завершении — если их вообще можно завершить — задач, некогда начатых в форме неамбициозных планов, которые поначалу казались вполне невинными. Ввязавшись в это дело, законодатель находит трудным, если не невозможным, выйти из него. «Современная промышленная организация, включая банки, корпорации, акционерные общества, финансовые инструменты, государственные долги, бумажную валюту, национальные системы налогообложения, в значительной степени является порождением законодательства (не по своему историческому происхождению, а по способу существования и по своему авторитету) и в значительной степени регулируется законодательством. Капитал — это дыхание жизни для этой организации, и с каждым днем, по мере того как организация становится все более сложной и утонченной, безумие посягательств на капитал или кредит возрастает. В то же время очевидно, что задача законодателя охватить своим взором всю систему, скорректировать свои правила так, чтобы действие гражданских институтов не искажало действие экономических сил, требует большей подготовки и большей проницательности. Более того, чем сложнее и тоньше промышленная система, тем выше шансы для алчности, подкрепленной коварством, и задача законодателя противостоять попыткам этой алчности и пресекать их становится все более сложной». [57]

Законодательство несомненно порождает законодательство. Можно сказать, что каждый статут имеет за собой длинную родословную законов; и является ли эта родословная почтенной или дурной — вопрос столь же открытый для каждого отдельного статута, сколь и для происхождения каждого отдельного законодателя. Каждый статут в свою очередь имеет многочисленное потомство, и только время и возможности могут решить, принесет ли его потомство ему честь или позор. Стоит лишь начать танец законодательства, и вы должны продираться сквозь его лабиринты как можете до его умопомрачительного конца — если таковой вообще существует.

Поэтому неудивительно, что принятие, пересмотр, латание и отмена законов поглощают внимание и всю энергию такого органа, как Конгресс. Тем не менее легко увидеть, как он мог бы найти более достойное применение своим силам; или, по крайней мере, как он мог бы дополнить эту доминирующую функцию другими, к бесконечной выгоде для правительства. Столь же важным, как законодательство, является бдительный надзор за управлением; и еще более важным, чем законодательство, является просвещение и руководство в политических делах, которые народ мог бы получать от органа, удерживающего все национальные вопросы в ярком свете открытой дискуссии. Нет другого подобного законодательного органа, который был бы так замкнуто привязан исключительно к законотворчеству, как наш Конгресс. Как я уже говорил, он определенным образом осуществляет надзор за управлением посредством квазисудебных полномочий расследования, чьи ограничения и недостаточность очевидны. Но другие национальные легислатуры руководят управлением и подтверждают свое название «парламентов», превращая официальные акты в достояние гласности путем обсуждения. Наши внеконституционные партийные съезды, сколь бы недолговечными и слабыми они ни были, представляют собой наш единственный механизм контроля над исполнительной властью, заключающийся в присуждении личных наград и наказаний. Это кардинальный факт, который отличает Конгресс от Палаты депутатов и от Парламента и который лишает его тех исключительно полезных функций, осуществление которых так сильно подняло бы его полезность и достоинство.

Эффективный представительный орган, наделенный властью управлять, по идее должен не только выражать волю нации, что Конгресс делает, но и вести ее к выводам, выражать голос ее мнений и служить ее глазами при надзоре за всеми делами управления, чего Конгресс не делает. Дискуссии, происходящие в Конгрессе, бьют мимо цели. Время от времени они довольно резко затрагивают уязвимые места той или иной меры; но, как я уже говорил, никакие две меры не объединены осознанно общей целью или характером, и поэтому дебаты неизбежно бродят так же широко, как и их предметы. Поскольку в принятом законодательстве мало согласованности, в дебатах ее тем более быть не может. Нет какой-то единой политики, которую нужно было бы атаковать или защищать, есть лишь два десятка разрозненных законопроектов. Следить за такими дискуссиями неинтересно; почерпнуть из них какие-либо уроки невозможно. Есть определенные скандалы и неудобства, но есть и бесконечная выгода в том, чтобы каждое дело управления подвергалось испытанию постоянным контролем со стороны собрания, представляющего нацию. Главная польза такого расследования заключается вовсе не в направлении этих дел в русло, которое удовлетворит страну (хотя само по себе это, разумеется, чрезвычайно важно), а в просвещении народа, что всегда становится его неизбежным следствием. Лишь немногие люди пасуют перед опасностью, которую они видят и понимают; все люди трепещут перед угрозой, которая темна и непонятна, и подозревают то, что делается за ширмой. Если бы народ мог через Конгресс ежедневно получать информацию обо всех важнейших операциях правительственных ведомств, иметь представление о том, что сейчас кажется скрытым и приватным, его доверие к исполнительной власти, ныне столь часто колеблемое, было бы, полагаю, очень скоро восстановлено. Поскольку под покровом секретности, предоставляемой в настоящее время нашим административным агентам, может скрываться нечестность, многое из того, что честно и чисто, подвергается незаслуженным подозренням. Обнаружение вины в том или ином бюро омрачает сомнениями надежность всего департамента. Поскольку ничто не является достаточно открытым для быстрого и легкого выявления казнокрадства или мошенничества, ничто не является и достаточно открытым для должного оправдания и признания честности. Изоляция и конфиденциальность, которые ограждают одного от разоблачения, лишают другую заслуженной награды.

Любознательность никогда не бывает столь дерзкой, предприимчивой и неугомонной, как в народном собрании, которому позволено задавать вопросы и предоставлены готовые и обильные средства для получения ответов на них. Никакой перекрестный допрос не идет в сравнение с тем, которому подвергает министра Короны всезнающая Палата общин. «Сэр Роберт Пил однажды попросил тщательно записать множество вопросов, которые ему задавали один за другим в Палате общин в один из дней. Они казались перечнем всего, что только могло произойти в Британской империи или в голове члена парламента». [58] Если бы учитывать только износ и нервное напряжение министров государства, которые несет с собой бич постоянных расспросов, можно было бы пожелать, чтобы их жизни, коль скоро они полезны, были избавлены от этого проклятия бесконечных объяснений; но никто не может переоценить ту огромную пользу, которую приносит столь неограниченная возможность знать все происходящее там, где обитает власть. Совесть каждого члена представительного органа находится в распоряжении нации. Все, что он считает своим долгом знать, он может выяснить; и то, что он выясняет, становится достоянием всей страны. Вопрос принадлежит ему, ответ — нации. И любознательность таких органов, как Конгресс, — лучший из мыслимых источников информации. Конгресс — единственный орган, имеющий надлежащий мотив для расследования, и единственный орган, обладающий полномочиями эффективно действовать на основе знаний, добытых в ходе этих расследований. Пресса же движима лишь любопытством или партийными интересами. Народ разобщен и неорганизован. Конгресс же представляет собой, так сказать, корпоративный народ, рупор его воли. Это суверенная делегация, которая способна задавать вопросы с достоинством, поскольку обладает авторитетом и властью действовать.

Конгресс стремительно превращается в правящий орган нации, и тем не менее единственная власть, которой он обладает в совершенстве, — это власть, являющаяся лишь частью управления, власть законодательная. Законодательство — это лишь масло для правительственного механизма. Это то, что смазывает его каналы и ускоряет движение его колес; то, что уменьшает трение и тем самым облегчает ход. Или, возможно, будет признано, что я нашел более точную и подходящую аналогию, если скажу, что законодательство подобно прорабу, поставленному над силами управления. Он отдает приказы, которые другие исполняют. Он направляет, он увещевает, но он не выполняет саму тяжелую работу по управлению. Хороший прораб, правда, и сам принимает участие в работе, которой руководит; и поэтому, полагаю, наше законодательство следует уподобить плохому прорабу, поскольку оно стоит совершенно обособленно от той работы, за качеством выполнения которой оно поставлено следить. Членов Конгресса, однако, не следует слишком сурово порицать за то, что они не могут пресечь дурные начинания исполнительной власти. Им было отказано в средствах делать это оперативно и результативно. Каковы бы ни были намерения, управлявшие компромиссами при создании Конституции в 1787 году, их результатом стало получение нами не правления посредством обсуждения, которое является единственно приемлемым видом правления для народа, пытающегося самостоятельно управлять собой, а лишь законодательства посредством обсуждения, что составляет лишь малую часть правления посредством обсуждения. Что является столь же незаменимым, как дебаты по проблемам законодательства, так это дебаты по всем вопросам управления. Знать, как строится здание, даже важнее, чем знать, как были задуманы планы архитектора и как рассчитывались его спецификации. Лучше иметь искусную работу — прочные стены, надежные арки, несгибаемые стропила и окна, способные наверняка «прогнать зимнюю стужу», — чем рисунок на бумаге, вызывающий восхищение всех практических художников страны. Дисциплина армии зависит в равной степени как от настроения войск, так и от приказов по части.

Надлежащий долг представительного органа — прилежно вникать во всякое дело управления и много говорить о том, что он видит. Он призван быть глазами и голосом, воплощать мудрость и волю своих избирателей. Если только Конгресс не располагает и не пользуется всеми средствами ознакомления с действиями и настроениями административных агентов правительства, страна оказывается беспомощной в попытках узнать, как ей служат; и если Конгресс не подвергает эти вещи тщательной проверке и не просеивает их посредством всех форм обсуждения, страна обречена оставаться в удручающем, парализующем неведении относительно тех самых дел, которые важнее всего понимать и направлять. Информирующая функция Конгресса должна ставиться выше даже его законодательной функции. Аргумент заключается не только в том, что обсуждаемое и допрашиваемое управление — это единственно чистое и эффективное управление, но более того, что единственно поистине самоуправляющимся народом является тот народ, который обсуждает свое управление и допрашивает его. Тот словесный шум со стороны Конгресса, который мы иногда справедливо осуждаем, — это бесплодная словесная возня вокруг легкомысленных законопроектов или эгоистичных партийных проблем. Трудно представить себе ситуацию, при которой велось бы слишком много разговоров о практических заботах и процессах управления. Именно такие разговоры, когда они ведутся серьезно и целенаправленно, проясняют общественное ума и формируют требования общественного мнения.