Книга Вудро Вильсона 'Конгрессионное правительство', впервые опубликованная в 1885 году, представляет собой новаторское и глубокое исследование американской политической системы, в котором автор критически сопоставляет 'литературную теорию' Конституции США с реальной практикой функционирования федерального правительства. Вильсон утверждает, что хотя Конституция создавалась на основе принципа строгого разделения властей и сложной системы взаимных сдержек и противовесов, на практике этот баланс сместился, и Конгресс стал безусловно доминирующей силой всей политической системы. Автор вводит ключевое различие между парламентской системой, где исполнительная власть представлена подотчетным кабинетом министров, и конгрессионной системой, которую он метко характеризует как правительство комитетов. В первом же предисловии и введении Вильсон подчеркивает, что американцы долгое время слепо поклонялись тексту Конституции, избегая ее критического анализа, однако исторические изменения и гражданская война обнажили тот факт, что реальная форма правления ушла далеко от первоначального идеального паттерна.
Конгресс превратился в верховную власть, подчинив себе и исполнительные ведомства, и частично даже судебную систему, несмотря на идеальные схемы сдержек, описанные еще авторами 'Федералиста' и Джоном Адамсом. Во второй главе, посвященной Палате представителей, автор подробно разбирает внутренний механизм работы нижней палаты Конгресса. Он показывает, как огромный массив поступающих законопроектов привел к необходимости жесткой делегации полномочий многочисленным постоянным комитетам (Standing Committees).
Эти комитеты фактически монополизируют законодательную инициативу, превращая Палату представителей в арену не столько для открытых и глубоких дебатов, сколько для быстрого утверждения компромиссных решений, выработанных в кулуарах. Новому конгрессмену трудно добиться влияния, так как жесткие регламенты и правила ограничивают свободу дебатов, а реальная власть сосредоточена в руках председателей комитетов и особенно спикера Палаты представителей, чья фигура приобретает колоссальное влияние благодаря прерогативе формирования этих комитетов. Вильсон детально описывает процесс прохождения законопроектов, работу комитетов за закрытыми дверьми, влияние системы предварительного согласования и роль предыдущего вопроса, который позволяет пресекать затяжные дебаты. Третья глава исследования акцентирует внимание на важнейших вопросах доходов и расходов федерального бюджета (Revenue and Supply).
Вильсон сравнивает американскую бюджетную практику с британской парламентской системой, где бюджет формируется и проводится единым ответственным кабинетом министров под руководством канцлера казначейства. В США же финансовое управление раздроблено: доходы контролируются одним комитетом (пути и средства), а расходы — множеством комитетов по ассигнованиям и профильным направлениям. Такая разобщенность приводит к тому, что налоги собираются не столько ради покрытия государственных расходов, сколько для поддержания протекционистской торговой политики, а бюджетный процесс превращается в череду сложных компромиссов, закулисных торгов и дефицитных законопроектов.
Четвертая глава посвящена Сенату США, который Вильсон рассматривает как 'маленькую, избранную и более неторопливую Палату представителей'. Сенат обладает большей свободой дебатов, отсутствием жесткого ограничения времени выступлений и правом глубокой переработки законопроектов, поступающих из нижней палаты. Однако структурные недостатки организации Сената схожи с проблемами Палаты представителей: здесь также царит комитетская система, отсутствует единое партийное руководство и наблюдается разделение ответственности. Помимо законодательных функций, Сенат выступает в качестве исполнительного совета при президенте, участвуя в ратификации международных договоров и утверждении назначений на государственные должности.
