«Конгрессионное правительство: Исследование американской политики»

В недавней речи, произнесенной в качестве президента Бирмингемского и Мидлендского института, мистер Фруд, имея в виду, конечно, британские формы правления, но посредственно охватывая взглядом все народные системы, весьма метко заметил, что «при партийном правлении партийная жизнь становится похожей на судебное заседание. Народ — это судьи, политики — адвокаты, которые, — добавляет он скорее язвительно, чем справедливо, — лишь изредка и случайно высказывают свои истинные мнения». «Поистине великие политические ораторы, — восклицает он, — являются украшением человечества, наиболее совершенными образцами благородных чувств и безупречного выражения, но они редко понимают обстоятельства своего времени. Они чувствуют страстно, но именно поэтому не могут судить хладнокровно». Если мы примем эти суждения мистера Фруда вопреки его репутации человека, склонного мыслить несколько слишком независимо от фактов, то должны будем поздравить себя с тем, что в нашей стране наткнулись на систему, которая, достигнув своего совершенства, почти не оставляет места политикам для ложных заявлений или ораторам для чеканки прекрасных выражений в поддержку взглядов, являющихся лишь чувствами — за исключением пределов национальных законодательных залов, на трибуне, где от речей ждут одного лишь краснобайства.

И все же следует признать немаловажным достоинством полезности Сената то, что он пользуется гораздо большей свободой дискуссий, чем может позволить себе Палата. Он позволяет себе немало публичных разговоров о том, что он делает, и обычно говорит весьма разумно. Он достаточно мал, чтобы безопасно предоставлять индивидуальную свободу своим членам и поддерживать в своей работе такой порядок и чувство пропорции, которые характерны для небольших органов, подобных советам попечителей колледжей или советам директоров коммерческих предприятий, чувствующих, что их главная цель — дело, а не произнесение речей, и поэтому говорящих все необходимое без излишней утомительности и делающих то, что они должны делать, без необходимости подгонять себя спешными правилами. Такие правила, судя по всему, созданы только для крупных собраний, не обладающих способностью к самоконтролю. Конечно, Сенат говорит больше, чем средний совет директоров, потому что корпорации, которые он представляет, являются штатами, состоящими, говоря политическим языком, из многочисленных народных избирательных округов, перед которыми сенаторы, как и представители, должны произносить речи такого рода, которые, если бы дело касалось только коллег-депутатов, были бы излишними, если не неуместными и дурновкусными в зале Сената, но которые лучше всего прозвучат для ушей народа, для чьих ушей они и предназначены. Речи, которые, так сказать, ведутся от имени дел Сената, как правило, будут более эффективны для предвыборных нужд на местах, чем любая речь, произнесенная на традиционные темы агитационных поездок. В произнесении партийных банальностей или бросании партийных вызовов с трибуны Сената или Палаты есть нечто от выполнения своего долга перед партией. Конечно, в Сенате меньше искушения для подобных речей, чем в Палате. Палата знает о тех ужасных перспективах, которые ожидают ее, если она предоставит полную свободу дебатов своим тремстам двадцати пяти членам в наши дни, когда частая почва и неутомимые языки телеграфа доставляют каждый избирательный округ на расстояние легкой слышимости от Вашингтона; и поэтому она стремится ограничить те немногие дискуссии, в которые пускается, несколькими членами комитетов, специально ведающими текущими делами в каждый данный момент. Но Сенат мал, обладает устоявшимися привычками и не имеет подобных страхов, способных его тревожить. Он может позволить себе обходиться без какого-либо закрытия пресечения или предыдущего вопроса. Ни один сенатор вряд ли захочет выступать по всем темам сессии или готовить больше речей, чем можно с удобством произнести до того, как неумолимо приблизится момент закрытия сессии. На Палату можно положиться в том, что она растратит достаточно времени, чтобы оставить верхней палате некоторый досуг.

И не может быть сомнений в том, что дебаты, проходящие каждую сессию в Сенате, отличаются высочайшим уровнем качества. Средний уровень способностей, проявляемых в его дискуссиях, нередко поднимается прямо до уровня тех споров прошлого, которые мы привыкли называть великими, поскольку они давали повод таким людям, как Уэбстер, Кэлхун и Клей, с которыми мы сейчас не можем вполне сравняться в мастерстве знаний и красноречия. Если дебаты настоящего времени потонули среди бесчисленных фолиантов «Записей» («Record»), то не потому, что они не содержат высказываний, достойных внимания и распространения, но потому, что они не затрагивают вопросов страсти или национальной жизни, проходивших через все более ранние дебаты, или потому, что наша система настолько затемняет и усложняет партийное правление в законодательной деятельности, что не оставляет ничего очень интересного для общественного взора, зависящего от обсуждений как Палаты, так и Сената. Что живописного или что жизненно важного с точки зрения партийца есть в этих словесных баталиях по поводу предполагаемого законодательства? Откуда кому знать, что перспективы какой-либо из партий сильно изменятся от того, что говорится во время дебатов сенаторов, или, если на то пошло, от того, как голосуют после их самых продолжительных полемических полетов?

И все же, хотя на них обращают мало внимания, дебаты Сената имеют большую ценность для тщательного изучения и просеивания вопросов, поступающих из Палаты. Возможности Сената для открытых и неограниченных дискуссий и его простые, относительно необремененные формы процедур несомненно позволяют ему с весьма значительным успехом выполнять свои высокие функции в качестве палаты пересмотра.

Однако после того, как это было заявлено и признано, остается открытым вопрос о том, укрепляют ли две палаты равной власти посредством стабилизации или ослабляют посредством усложнения такую систему представительного правления, как наша. Полезность и превосходство двухпалатной системы, насколько мне известно, никогда серьезно не подвергались сомнению в этой стране; но господин Тюрго с некоторой долей презрения улыбается нашему стремлению копировать Палату лордов, не имея для этой цели никаких лордов; и в наши дни мистер Бэджхот, который гораздо более компетентен в суждениях на этот счет, чем был господин Тюрго, высказал весьма серьезные сомнения относительно практической пользы двухглавого законодательного органа, где каждая голова обладает собственной независимой волей. Он находит много заслуживающего одобрения в Палате лордов в том факте, что она не является, как того требует теория, координатной и равной по силе Палате общин, а представляет собой лишь «палату пересмотра и приостановки», изменяющую то, что общины сделали поспешно или небрежно, а иногда и отвергающую «биллы, в отношении которых Палата общин еще не вполне серьезна, — в отношении которых нация еще не определилась» [42]. Он указывает на тот факт, как Палата лордов никогда в современную эпоху не была в качестве палаты равной по силе Палате общин. До Реформационного акта 1832 года пэры обладали всемогуществом в законодательстве; однако не потому, что они были членами Палаты лордов, а потому, что они назначали большинство членов Палаты общин. После этой потрясшей устои реформы они были отброшены к тем функциям, в которых они никогда не были сильны — к функциям совещательного собрания. Таковы факты, которые, судя по всему, позволили мистеру Бэджхоту прийти к выводу о возможности легкого и удовлетворительного продвижения законодательства при системе, теория которой предусматривала фатальные тупики между двумя ветвями высшего законодательного органа.

По его мнению, «зло двух равноправных палат различной природы очевидно». «Большинство конституций, — заявляет он, — совершили эту ошибку. Две самые замечательные республиканские институции в мире совершают ее. Как в американской, так и в швейцарской конституциях верхняя палата обладает столь же значительными полномочиями, сколь и вторая; она может породить максимум препятствий — тупик, если захочет; если же этого не происходит, то причиной тому не добротность правовой конституции, а благоразумие членов Палаты. В обеих этих конституциях данное опасное разделение защищается особой доктриной... Говорят, будто в федеральном правительстве должен существовать некий институт, некий авторитет, некий орган, обладающий правом вето, в котором отдельные штаты, составляющие Конфедерацию, абсолютно равны. Признаюсь, эта доктрина не представляется мне самоочевидной, она принята на веру, но не доказана. Штат Делавэр не равен по силе или влиянию штату Нью-Йорк, и вы не можете сделать его таковым, наделив равным вето в верхней палате. История такого института поистине наиболее естественна. Маленькому штату нравится и непременно должно нравиться видеть в конституции, которой эта независимость уничтожается, какое-то свидетельство, какой-то памятный знак его былой независимости. Но одно дело — естественность института, и совсем другое — его целесообразность. Если действительно федеральное правительство вынуждает создавать верхнюю палату с решающими и координационными полномочиями, это является еще одним дополнением к числу многих других присущих этому типу правления дефектов. Возможно, этот изъян необходимы иметь, но он остается точно таким же изъяном».

Было бы в высшей степени неблагоразумно легкомысленно расходиться с каким бы то ни было выводом, к которому мог прийти мистер Бэджхот, рассматривая ту область критического изложения, в которой он был непревзойден — а именно в философском анализе английской Конституции; и любому читающему только что процитированный отрывок должно быть очевидно, что его взор видит очень остро и верно даже тогда, когда он смотрит за море на институты, чуждые его собственному образу мыслей. Но можно с уверенностью сказать, что в данном случае он увидел не все и в результате заблуждался относительно истинной природы нашей федеральной законодательной системы. Его ошибка тем не менее обнаруживается не тогда, когда мы смотрим только на факты, выставленные им на обозрение, а когда мы смотрим на другие факты, которые он проигнорировал. Верно, что существование двух равноправных палат является злом, когда эти две палаты имеют разную природу, как это было в случае с конституцией Виктории, на которую мистер Бэджхот ссылается в качестве иллюстративного примера. При той конституции вся законодательная деятельность порой оказывалась совершенно приостановленной из-за непримиримых различий во мнениях между верхней палатой, представлявшей богатых овцеводов колонии, и нижней палатой, представлявшей, возможно, мелких овцеводов и людей, вовсе не занимавшихся овцеводством. Верхняя палата, иными словами, была классовой палатой и тем самым стояла совершенно обособленно от чего-либо подобного принципу, воплощенному в нашем собственном Сенате, который является не более классовой палатой, чем Палата представителей.

Прерогативы Сената действительно делают нашу законодательную систему более сложной и по этой причине, возможно, более громоздкой, чем британская; ибо наш Сенат способен на большее, чем Палата лордов. Он может не только подвергать сомнению и приостанавливать решения общин, но и всегда с полным основанием действовать на основе собственного суждения и противоречить более народной палате до конца самой долгой главы ожесточеннейшего спора. Он столь же свободен в своих действиях, как и любая другая ветвь власти, и столь же уверен в том, что его действия будут приняты во внимание. Но в том факте, что Сенат никогда не желает доводить свое сопротивление Палате до точки, в которой сопротивление должно остановить любой прогресс в законодательстве, кроются безопасность и легкость; ибо между Сенатом и Палатой существует поистине «латентное единство», делающее их продолжающийся антагонизм практически невозможным — во всяком случае, крайне маловероятным. Сенат и Палата имеют различное происхождение, но по сути своей одинаковы. Сенат менее демократичен, чем Палата, и следовательно, менее восприимчив к транзиторным фазам общественного мнения; но он не менее Палаты осознает свою конечную подотчетность народу и потому столь же послушен более постоянным и императивным суждениям общественного мнения. Его нельзя так быстро увлечь любым новым настроением, но он может увлечься достаточно быстро. Для него, как и для Палаты, существует главный шанс времени выборов, о котором следует помнить.

Благодаря способу своего избрания и большей продолжительности срока полномочий, на который занимаются места, Сенат практически полностью избавлен от искушения раболепного подчинения капризам народных избирательных округов, которому постоянно подвергается Палата, не обладающая при этом столь же сильным мужеством для охраны своей добродетели, какое есть у Сената. Но люди, составляющие Сенат, принадлежат к тому же типу, что и члены Палаты представителей, и представляют столь же разнообразные классы. В настоящее время многие сенаторы действительно являются очень богатыми людьми, и вокруг их огромного состояния и предполагаемых аристократических тенденций, которые оно, как принято воображать, порождает, ведется немало разговоров. Но даже богатых сенаторов нельзя назвать представителями какого-то класса, словно все они являются преуспевающими овцеводами или крупными землевладельцами. Их богатство выражается во всевозможных акциях, во всевозможном оборудовании, во всевозможных зданиях, во владении имуществом всех возможных видов в стране с оживленной торговлей и приносящими доход индустриями. Они заработали свои деньги сотней различных способов или унаследовали их от отцов, сколотивших состояния на не поддающихся воображению предприятиях; и эти средства инвестированы у них здесь, там и везде, в то, это и во все подряд. Их богатство не представляет классовые интересы, но представляет все интересы торгового мира. Одним словом, оно представляет большинство нации; и поэтому им, вероятно, можно доверить не пренебрегать одной группой интересов ради другой; не грабить торговца ради фермера или фермера ради овцевода, или овцевода ради содержания пастухов короткорогого скота. По меньшей мере Сенат заслуживает не меньшего доверия в этом отношении, чем Палата представителей.

Поскольку Сенат таким образом отделен от классовых интересов и представляет нацию в целом столь же полно, сколь и Палата представителей, тот факт, что он менее чутко реагирует на поспешные или импульсивные движения общественного мнения, составляет его ценность как сдержки, стабилизирующего веса в нашей весьма демократической системе. Наши английские кузены выработали для себя удивительно совершенную систему правления, постепенно сделав свою монархию немонархической. Они превратили ее в республику, уравновешенную почитаемой аристократией и опирающуюся на стабильный трон. И точно так же, как английская система является ограниченной монархией благодаря Палате общин и Кабинету, нашу можно назвать ограниченной демократией благодаря Сенату. Это в ходе испытания данной схемы доказало главную ценность верхней палаты, которая была учреждена главным образом как залог непреходящего равенства и суверенитета штатов. Во всяком случае, это наиболее заметное и самое долговечное назначение Сената в нашей системе. Он ценен в нашей демократии в той степени, в какой он недемократичен. Я полагаю, что философский анализ любой успешной и благотворной системы самоуправления выявит тот факт, что ее единственные эффективные сдержки заключаются в смешении элементов, в комбинации кажущихся противоречивыми политических принципов; что британское управление тем совершеннее, чем оно менее монархично, а наше тем безопаснее, чем оно менее недемократично; что Сенат часто спасает нас от опрометчивой народной тирании.

«Ценность, дух и сущность Палаты общин, — говорил Берк, — заключаются в том, что она является точным отражением чувств нации»; но отражение чувств нации не должно быть единственным элементом, воспроизводимым конституцией свободного правительства. Крайне важно, чтобы помимо Палаты представителей, которая идет в ногу с народными настроениями, у нас был такой орган, как Сенат, который может вообще отказаться следовать за ними, когда они кажутся ошибочными, — орган, у которого достаточно времени и безопасности, чтобы сохранить хладнокровие, пусть даже изредка и ненадолго, пока у других людей не появится время подумать. Сенат способен тщательно и качественно осуществлять пересмотр, который является его важнейшей функцией, поскольку его положение как представителя суверенитета штатов обладает выдающимся достоинством, обеспечивающим ему готовую и искреннюю уважительность, а также потому, что народные требования, прежде чем достичь его в виде четких и авторитетных предложений, проходят через фильтр чувств и умозаключений легислатур штатов, которые являются единственными непосредственными избирателями Сената. Сенат обычно разделяет чувства Палаты, но он, так сказать, не столь тороплив в них. У него по крайней мере есть шанс стать точным отражением тех суждений нации, которые более медленны и умеренны, чем ее чувства.

Именно это делает Сенат «самой мощной и эффективной второй палатой из существующих»[43] и именно это превращает его функции в одну из действенных сдержек, в один из реальных противовесов нашей системы; хотя в литературной теории Конституции он кажется весьма незначительным, где сдержки штатов в отношении федеральных властей, исполнительных прерогатив в отношении законодательных полномочий и судебной власти в отношении Президента и Конгресса, — несмотря на то что некоторые из них с самого начала были неэффективными на практике, а все они ослаблены множеством «если» и «но», — выставляются на передний план в качестве характерных Добродетелей, торжествующих над характерными Пороками нашей новой и оригинальной политической моралите.

Следует, однако, признать изъяном полезности Сената то, что он редко может рассчитывать более чем на две трети своего состава на срок более чем четыре года подряд. Для того чтобы его жизнь была непрерывной, одна треть его членов обновляется или меняется каждые два года, причем каждая треть по очереди подвергается изменению или обновлению в регулярной последовательности; и этот прием, разумеется, оказывает заметно ослабляющее воздействие на законодательные мускулы Сената. Поскольку Сенат смешивает партии при формировании своих комитетов точно так же, как это делает Палата, эти комитеты неизбежно подвергаются изменениям всякий раз, когда двухгодичные выборы в Сенат приводят новых людей, недавно выдвинутых из Палаты или с кресел губернаторов. Для них необходимо сразу найти места в рабочей организации, занимающейся в комитетских комнатах. Шесть лет — это срок не Сената, а лишь каждого сенатора. Если исчислять с любого года, в который избирается одна треть Сената, срок большинства — тех двух третей, которых выборы не касаются, — составляет в среднем четыре и два года, которые им осталось прослужить. Никогда не бывает такого времени, когда перед двумя третями Сената стояло бы более четырех лет назначенной службы. И эта постоянная подверженность изменениям, конечно же, должна существенно влиять на политику этого органа. Время, гарантированное ему для реализации любого политического предприятия, за которое он может взяться, редко превышает два года — срок полномочий Палаты. Он может быть сдержан не менее эффективно, чем нижняя палата, двухгодичными выборами, хотя изменения в его составе осуществляются не напрямую народом, а косвенно и более медленно посредством опосредованного действия общественного мнения через легислатуры штатов.

Оценивая значение Сената как ветви национального законодательного органа, мы должны, следовательно, сопоставить организацию комитетов с присущим ей отрицанием лидерства, которое дезинтегрирует Сенат, и подверженностью двухгодичному вливанию новых элементов, способных в любой момент прервать политику и сломить цель Сената, с теми привычками свободных и открытых дебатов, которые проясняют его позицию и отчасти позицию общественности в отношении государственных дел, делая законодательство определенным и последовательным, а также с теми огромными прибавками к его эффективности, которые проистекают из соблюдения им «медленных и устойчивых форм» процедуры, из опосредованных выборов, обеспечивающих его независимость, и из наличия у него рациональной и величественной причины для существования.

Переходя к рассмотрению Сената в его отношениях с исполнительной властью, мы видим в нем уже не законодательную палату, а совещательный исполнительный совет. И именно здесь следует отметить интересную разницу между отношениями Сената с Президентом и его отношениями с министерствами, которые в конституционной теории составляют единое целое с Президентом. Он ведет дела непосредственно с Президентом при утверждении кандидатур и договоров. Он проводит «закрытое заседание», чтобы без церемоний разобраться с действиями главы государства. С другой стороны, его отношения с министерствами, подобно отношениям Палаты, носят лишь косвенный характер. Его законодательная, а не исполнительная функция является кнутом, принуждающим министров. Его воля — высший закон в правительственных ведомствах; и тем не менее он определяет политику без каких-либо прямых указаний в адрес министерств. Он не советуется с ними и не ведет с ними переговоров, как с Президентом, их титульным главой. Его непосредственные агенты, комитеты, не являются признанными конституционными начальниками министра А. или контролера Б.; но эти должностные лица не могут и пальцем пошевелить или спланировать что-либо сложнее ничтожной детали, не позаботившись о строгом подчинении пожеланиям этих внешних, не получивших официального мандата и безответственных, но тем не менее авторитетных и властных хозяев.

Эта особенность власти Сената над исполнительной властью, однако, не требует здесь специального акцента, поскольку это власть, не присущая исключительно Сенату, это главенство над министерствами, которым он обладает совместно с Палатой представителей, — просто врожденная и неотделимая часть абсолютизма верховного законодательного органа. Особого обсуждения заслуживает положение Сената как совета Президента в некоторых крупных и многих мелких вопросах. Его общая тирания над министерствами скорее относится к тому, о чем я скажу в ближайшее время, рассматривая конгрессионное правительство с точки зрения исполнительной власти.

Величайшая совещательная привилегия Сената — величайшая по своему достоинству, по крайней мере, если не по влиянию на интересы страны — это его право на решающий голос при ратификации договоров с иностранными державами. Я уже упоминал об этой привилегии с целью показать, какое значение она имела во многих случаях для нарушения идеального баланса, предположительно существующего между полномочиями Конгресса и конституционными прерогативами Президента; но тогда я не стал останавливаться на обсуждении органических причин, которые сделали невозможным какие-либо реальные консультации между Президентом и Сенатом по таким делам и которые, следовательно, сделали разногласия и даже антагонизм между ними вероятными результатами системы. Я не советуюсь с аудитором, который проверяет мои счета, когда представляю ему свои книги, подтверждающие документы и письменный отчёт о проведенной мной сделке. Я не прошу у него совета и не добиваюсь его согласия; я просто прошу его одобрения или навлекаю на себя его осуждение. Я не ищу его сотрудничества, а бросаю вызов его критике. И аналогия между моими отношениями с аудитором и отношениями Президента с Сенатом отнюдь не далека от истины. У Президента на самом деле нет никакого голоса в заключениях Сената в отношении его дипломатических сделок или любых других вопросов, по которым он с ним консультируется; а ведь без голоса в заключении нет никаких консультаций. Аргументы и беспрепятственный обмен мнениями на основе абсолютного равенства являются существенными частями содержания подлинных консультаций. Сенат, закрывая свои двери при переходе на «закрытое заседание», закрывает их от Президента точно так же, как и от остального мира. Он не может преодолеть их возражения против своего курса иначе как через загроможденные и неадекватные каналы письменного послания или через дружественные, но не обладающие авторитетом услуги какого-нибудь сенатора, который может добровольно предложить свою активную поддержку. Более того, во многих случаях Президент может даже не знать, какими были возражения Сената. Его заставляют обращаться к этому органу как слугу, совещающегося со своим господином и, конечно же, подчиняющегося этому господину. Его единственная способность принудить Сенат к согласию заключается в его праве законодательной инициативы, которое дает ему шанс загнать страну в такие затруднительные ситуации, настолько обязать ее в глазах всего мира определенными курсами действий, что Сенат колеблется, опасаясь создать видимость бесчестия, которая последовала бы за его отказом ратифицировать опрометчивые обещания или поддержать неблагоразумные угрозы Государственного департамента.

Механизмом консультаций между Сенатом и Президентом является, разумеется, комитетский механизм. Сенат направляет договоры в свой постоянный комитет по иностранным делам, который обдумывает послания Президента, сопровождающие договоры, и берется за уяснение ситуации в свете всей доступной информации. Если Президент желает иметь более удовлетворительный способ связи с Сенатом, чем написание официальных посланий, его единственной дверью для обращения является этот Комитет по иностранным делам. Госсекретарь может совещаться с его председателем или наиболее влиятельными членами. Но такой способ совещания явно представляет собой гораздо меньшее, чем право голоса в дебатах самого Сената, — гораздо меньшее, чем встреча с этим органом лицом к лицу в ходе свободных консультаций и равных дебатов. Это почти столь же явно напоминает общение с иностранной державой, как и переговоры, предшествовавшие предлагаемому договору. Это должно заранее настраивать Сенат на лад надсмотрщика.[44]

Тем не менее, договоры не являются повседневным делом для нас, и исключительные дела могут порождать у сенаторов исключительное чувство ответственности и располагать их к непривычному стремлению быть беспристрастными и справедливыми. Ратификация договоров — дело гораздо более серьезное, чем рассмотрение назначений, которые в каждую сессию составляют столь постоянное отвлечение от более громоздких дел законодательства. Однако именно при рассмотрении назначений возникает больше всего трений в контактах между Президентом и его сюзереном — Сенатом. Одним из наиболее примечательных примеров некорректной тактики, которая может возникать из этих отношений, было дело некоего мистера Смайта, в то время сборщика налогов в порту Нью-Йорка, которого в 1869 году президент Грант назначил посланником при дворе в Санкт-Петербурге. Это назначение, поскольку оно предполагало направление на дипломатическую службу, было передано в Комитет по иностранным делам, председателем которого тогда был мистер Чарльз Самнер. Этот комитет отклонил назначение; но за спиной Смайта стояло огромное влияние, и он сам превосходил большинство людей в искусстве кулуарной борьбы. Соответственно, ему удалось заручиться такой поддержкой в Сенате, что он превратился в весьма грозную «собаку на сене»: сам он не получил назначения, но на какое-то время заблокировал все остальные назначения и полностью парализовал работу Сената, поскольку не мог добиться своего.[45] Сам Смайта уже забыли; но ни один наблюдатель реальных условий сенатской власти не может не видеть серьезного значения урока, преподанного его делом, поскольку это дело вовсе не было единичным. Были десятки других, столь же скверных; и у нас не было бы никаких гарантий, что в будущем их не окажутся сотни, если бы недавние шаги в направлении радикальной реформы государственной службы не начали приводить к тому, что назначения стали отражать не личные предпочтения Президента или чьи-то интриги, а честные, доказанные заслуги, которые Сенат, вероятно, сочтет себя обязанным принять без возражений, когда реформа дойдет до высших эшелонов службы.

Обсуждая связь Сената с государственной службой и злоупотребления, окружающие эту связь, мы, следовательно, обсуждаем фазу конгрессионного правительства, которая обещает вскоре устареть. Свершение, столь горячо желанное! — и в то же время, когда оно произойдет, оно неминуемо лишит нашу политику черты очень заметной, весьма характерной и, в определенном смысле, весьма занимательной. В процедуре Конгресса не так много вещей, за которыми народ стремится наблюдать со сколько-нибудь усердной внимательностью, и следует признать, что скандальные сделки в Сенате по поводу назначений были одними из тех немногих вещей, за которыми страна следила и о которых говорила с острым удовольствием и интересом. Это был тот личностный элемент, в котором всегда была своя перчинка. Когда сенаджер Конклинг в сердцах подал в отставку, потому что не смог получить того, кого хотел, на пост сборщика налогов в порту Нью-Йорк, страна потирала руки; а когда тот же властный политик добивался переизбрания в качестве подтверждения того неконституционного контроля над назначениями, который маскировался под «сенатскую вежливость», страна с подлинным удовольствием обсуждала его шансы и хихикала над всей этой историей. Это была грандиозная драка, которую стоило увидеть. Было бы ужасно досадно ее пропустить.

Прежде чем реформаторские настроения стали достаточно сильными, чтобы обуздать его, это злоупотребление совещательными привилегиями Сената в вопросе назначений приобрело такие масштабы, что некоторым казалось самым отвратительным уродством в нашей политике. Казалось, что оно становится одновременно самым слабым и наиболее испытываемым и напряженным сочленением нашей федеральной системы. Если и должен был произойти разлом, то разве не там, где приходились самые тяжелые износ и нагрузка? Порочные практики казались тем более неискоренимыми, что они возникли самым естественным образом. Президент был вынужден, как и в случае с договорами, добиваться санкции Сената, не имея при этом никакой возможности для консультаций с ним; и вскоре внутри конфиденциальности «закрытого заседания» возникло понимание того, что пожелания и мнения каждого сенатора, принадлежащего к собственной партии Президента, должны иметь больший вес, чем даже склонности большинства при решении вопроса о пригодности или желательности лиц, предлагаемых на посты в штате данного сенатора. Существовала необходимая конфиденциальность, ограждающая от общественного порицания практику, порожденную таким пониманием; а сам Президент всегда находился вне зоны слышимости, узнавая лишь о результатах, об окончательных голосованиях.

Во всех прямых отношениях Сената с Президентом прослеживается этот характерный дух безответственного диктата. Президент может утомить Сенат упорным упорством, но он никогда не сможет вести с ним дела на основе реального равенства. Он не представлен в Сенате должным образом. Его власть не простирается дальше самых общих предложений. Последнее слово всегда остается за Сенатом. Никто не хотел бы видеть Президента наделенным полномочиями отменять решения Сената, заключать договоры с иностранными государствами и назначать тысячи государственных служащих без какой-либо иной ответственности, кроме той туманной ответственности, которую он несет перед народом, избравшим его; но определенно несчастливой особенностью нашего правительства является то, что Конгресс управляет, не вступая в доверительные отношения с агентами, через которых он управляет. Он диктует другой ветви власти, которая задумывалась как координированная и равная ему по статусу, и над которой у него нет узаконенной власти господина, а есть лишь власть более крупного акционера, более того — монополиста всех энергичных прерогатив правительства. Это все равно что сделать министерства армии и флота координированными и равными, но при этом абсолютное владение и контроль над всеми боеприпасами и другими военными запасами отдать одному и отказать другому. Исполнительная власть привлекается в партнерство с законодательной на жалованье, которое может быть удержано, и ей не предоставляется никакого голоса в управлении делом. Ей просто поручается надзор за служащими.

В первые дни все было не так уж иначе, когда Президент лично зачитывал свое послание Сенату и Палате одновременно как обращение, а Сенат в полном составе доставлял свой ответ в исполнительную резиденцию. Обращение было официальным посланием аутсайдера точно так же, как и сегодняшнее послание, и ответ Сената был не менее официальным документом, подготовкой которого он отвлекался от своих регулярных дел. Эта встреча лицом к лицу не являлась консультацией. Британский парламент не советуется с монархом, когда собирается для заслушивания тронной речи.

Было бы, несомненно, сочтено совершенно неуместным опустить в эссе о Сенате любое упоминание о председателе Сената; и тем не менее о вице-президенте Соединенных Штатов сказать практически нечего. Его положение представляет собой аномальное ничтожество и любопытную неопределенность. По-видимому, он не является, строго говоря, частью законодательной власти — он явно не член таковой, — но в то же время он не является и должностным лицом исполнительной власти. Одной из примечательных особенностей его положения является то, что при обрисовке устройства правительства трудно найти подходящее место для его обсуждения. Естественнее всего он упоминается вместе с Сенатом, к которому он пристегнут; но он появляется там не для какого-то серьезного рассмотрения. Он просто судебный чиновник, назначенный модерировать процедуру собрания, в разработке правил которого он не принимал участия и не может участвовать в их изменении. Его официальный статус не идет ни в какое сравнение со статусом спикера Палаты представителей. Пока он является вице-президентом, он официально неотделим от Сената; его значимость заключается в том факте, что он может перестать быть вице-президентом. Его главное достоинство, помимо председательства в Сенате, заключается в том обстоятельстве, что он ожидает смерти или недееспособности Президента. Главная же сложность при обсуждении его поста заключается в том, что, объясняя, как мало о нем можно сказать, человек очевидно говорит всё, что вообще можно сказать.

V. ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ.

Любая политическая конституция, в которой верховная власть разделена между различными органами, способна существовать только благодаря снисходительности тех, между кем эта власть распределена. — ЛОРД ДЖОН РАССЕЛЛ.

Простота и логическое изящество — это не то, к чему следует стремиться в политике; цель политики — свобода и порядок с опорами против давления времени, произвольной воли и внезапных кризисов. — ТЕО. ВУЛСИ.

Ничто, поистине, не покажется более очевидным при сколько-нибудь терпимом рассмотрении этого вопроса, чем то, что каждый вид правления должен иметь свое управление, соответствующее своему законодательному органу. — БЕРК.

Любопытно и поучительно одновременно отметить, как мы были вынуждены практически изменить Конституцию, не внося в нее конституционных поправок. Юридические процедуры конституционных изменений настолько медленны и громоздки, что мы были вынуждены принять удобную систему фикций, которая позволяет нам легко сохранять формы, не подчиняясь с кропотливым трудом духу Конституции, который будет растягиваться по мере роста нации. Кажется, что никакой импульс, кроме импульса самосохранения, никакая сила, меньшая, чем сила революции, не способна нынче сдвинуть громоздкий механизм формальных поправок, воздвигнутый в Статье Пятой. Это должно быть колоссальное движение общественного мнения, способное качнуть две трети каждой палаты Конгресса и население трех четвертей штатов. Мистер Бэджхот указал, что одним из последствий существования этого почти неподвижного механизма «является то, что самые очевидные пороки не могут быть быстро исправлены», и «что неуклюжая работа и любопытная техничность характеризуют политику простоватого и грубоватого народа. Практические аргументы и юридические диссертации в Америке, — продолжает он, — часто напоминают таковые у доверенных лиц, исполняющих неверно составленное завещание: смысл того, что они имеют в виду, хорош, но он никогда не может быть полностью отработан или просто защищен, настолько он скован старыми словами старого завещания».[46] Но куда большим следствием является то, что мы прибегли, почти не осознавая политического значения содеянного, к внеконституционным средствам модификации федеральной системы там, где она оказалась слишком утонченной из-за балансов разделенной власти для практического применения — не согласующейся с основным принципом своего основания, а именно: правлением народа через своих представителей в Конгрессе.

Наш метод избрания президентов служит яркой иллюстрацией этих замечаний. Разница между фактическим и конституционным способами — это разница между идеальным беспартийным выбором и выбором, сделанным под партийным нажимом; разница между выбором независимых, не связанных обязательствами выборщиков, действующих по отдельности в штатах, и выбором, сделанным национальной партийной конвенцией. Наша исполнительная власть, не меньше чем английская и французская исполнительные власти, избирается представительным совещательным органом, хотя в Англии и Франции выборы контролируются постоянной законодательной палатой, а у нас — преходящим собранием, выбранным для этой цели и прекращающим свое существование с выполнением этой цели. В Англии весь кабинет министров фактически является выборным. Французские палаты формально избирают президента, титульного главу правительства, а президент учитывает лишь волю Собрания при назначении премьер-министра, который является энергичным главой правительства и который, в свою очередь, окружает себя коллегами, пользующимися доверием законодательного органа. И французы лишь скопировали английскую конституцию, которая делает исполнительное министерство представителями партийного большинства в Палате общин. У нас же, с другой стороны, президент избирается одним представительным органом, который не имеет к нему никакого отношения после его избрания, а кабинет должен быть одобрен другим представительным органом, который не имеет к нему прямого отношения после его назначения.

Разумеется, я не имею в виду, что выбор национальной конвенции — это буквально выборы. Конвенция лишь выдвигает кандидата. Но этот кандидат — единственный человек, за которого могут голосовать выборщики его партии; и поэтому выражение предпочтения конвенции доминирующей партии практически равносильно выборам, и его вполне может назвать выборами любой, кто пишет о широких фактах, а не о тонких различиях. Монарх в Англии выбирает человека, который должен стать премьер-минестром, но он должен выбирать там, куда указывает Палата общин; и поэтому проще, а также совершенно верно говорить, что Палата общин избирает премьер-министра. Мой агент не выбирает конкретную лошадь, купить которую я ему поручаю. Это просто голый факт: выборщики являются агентами национальных конвенций; и этот факт представляет собой нечто большее, чем поправку к тому первоначальному плану, согласно которому все выборщики должны были быть теми, кем были первые выборщики на самом деле — заслуживающими доверия людьми, которым давался карт-бланш голосовать за кого им угодно, подавая свои бюллетени в тринадцати столицах штатов в надежде, что они случайно придут к согласию большинства.

Стоит также заметить еще одну особенность этой избирательной системы. В собраниях, управляющих нашими выборами, существует последовательное представительство меньшинства. За океаном либеральный премьер-министр выбирается представителями только тех либералов, которые живут в либеральных избирательных округах; те же, кто живет в другом месте в бессильном меньшинстве, в консервативном округе, естественно, не имеют никакого голоса в этом выборе. Консервативный премьер точно так же не обязан ничем тем консерваторам, которые не смогли провести члена в парламент. Что до него касательно, они считаются либералами, поскольку их представитель в Палате общин — либерал. Парламенты же, которые выбирают наших президентов, напротив, все до единого однородны. Ни один округ штата не может иметь так мало республиканцев, чтобы не иметь права на представительство на национальной республиканской конвенции, равное представительству самого единогласно республиканского округа в стране; а штату-республиканцу предоставляется столь же полное представительство на демократической конвенции, сколь и самому демократичному из его штатов-собратьев.

Нам пришлось пройти через несколько этапов развития, прежде чем была достигнута нынешняя система выборов посредством конвенции. На первых двух президентских выборах выборщики оставались свободными голосовать так, как им велели их совести и Конституция; ибо Конституция велела им голосовать так, как они считают лучшим, а голосование за генерала Вашингтона не требовало большого здравомыслия. Но когда генерал Вашингтон сошел с дистанции и новые партии начали оспаривать поле у федералистов, партийные функционеры не могли не тревожиться по поводу голосов выборщиков, и некоторые из тех, кто был назван для избрания второго президента, соответственно заранее давали обязательство голосовать так и этак. После третьих президентских выборов начался конгрессиональный надзор за этим вопросом. С 1800 по 1824 год наблюдалась непрекращающаяся череда кокусов республиканских членов Конгресса, направлявших действия партийных выборщиков; и выдвижение кандидатур посредством кокуса умерло лишь тогда, когда республиканская партия стала фактически единственной партией, с которой стоило считаться — единственной партией, для которой выдвижение имело смысл, — и тогда общественное мнение начало возмущаться таким тайным руководством монополией. В 1796 году конгрессмены-федералисты провели неформальный кокус, чтобы выяснить свои намерения относительно приближающихся выборов; но после этого они воздерживались от дальнейших экспериментов в том же направлении и довольствовались время от времени неким подобием конвенции, пока у них не осталось партии, которую можно было бы созывать. В 1828 году наблюдалось нечто вроде редкой стрельбы номинациями со стороны легислатур штатов; а в 1832 году заседала первая из великих национальных номинирующих конвенций.

Следовательно, существовала одна форма конгрессионального правительства, которая не увенчалась успехом. Это был весьма логичный способ партийного правления — выдвижение главы государства посредством конгрессионального кокуса, но это был недостаточно открытый путь. Французская палата не выбирает премьеров, запирая членов своего большинства в кокус. Палата общин тоже. Их выбор осуществляется путем долгого и открытого испытания в дебатах и управлении делами тех людей, в которых они обнаруживают наибольший такт для руководства и наибольшее мастерство в планировании, а также наибольшую способность к управлению. Они не говорят голосованием: дайте нам господина Ферри, дайте нам мистера Гладстона; но Ее Величество знает так же хорошо, как и ее подданные, что мистер Гладстон — единственный человек, которому подчинится либеральное большинство; а президент Греви видит, что господин Ферри — единственный человек, за которым можно заставить следовать Палаты. Каждый из них избрал себя сам, завоевав первое место в своей партии. Выборы открыто продолжались годами и сильно отличаются от закрытого голосования кокуса относительно аутсайдера, который будет заседать не в Конгрессе, а в исполнительной резиденции; который является не их человеком, а человеком народа.

Не подошло бы для каких-либо разумных целей и выдвижение кандидатур легислатурами штатов. Конечно, каждый штат имел — или думал, что имеет, что почти одно и то же, — какого-то гражданина, достойного стать президентом; и было бы хуже путаницы иметь столько кандидатов, сколько может быть штатов. Столь всеобщее соперничество между «любимыми сыновьями» столь регулярно бросало бы выборы в Палату представителей, что заменило бы номинирующий кокус избирающим кокусом.

Виртуальное избрание кабинета, реальной исполнительной власти или, по крайней мере, премьер-министра, реального главы исполнительной власти, Палатой общин в Англии представляет собой скорее контраст, нежели параллель избранию нашего премьера, главы нашей исполнительной власти, совещательным, представительным органом — из-за разницы в функциях и сроке полномочий между нашими президентами и английскими премьер-министрами. Уильям Питт был избран для управления Палатой общин, Джон Адамс — для поддержания конституционного баланса против палат Конгресса. Один был лидером законодательной власти; другой, так сказать, коллегой законодательной власти. Кроме того, Палата общин может не только формировать, но и распускать министерства; в то время как конвенции ничего не могут, кроме как связывать свои партии выдвижением, и ничто иное, кроме практически невозможного импичмента, не может сместить президента, за исключением четырех смен времен года. Как очень удачно выразился проницательный критик, наша система по сути своей астрономична. Полезность президента измеряется не эффективностью, а календарными месяцами. Считается, что если он вообще хорош, то он будет хорош в течение четырех лет. Премьер-министр должен сохранять расположение большинства, президенту же нужно только оставаться в живых.

Когда-то функции президентского выборщика были весьма величественными. Он должен был говорить от имени народа; они должны были принять его суждение как свое собственное. Он должен был обладать столь же выдающимися качествами, вызывающими доверие, какими обладал величайший из имперских выборщиков силой, внушающей страх. Но теперь он всего лишь регистрирующая машина — своего рода компостер в руке своей партийной конвенции. Она производит нажим, и он звонит. Поэтому каждому очевидно, что та часть Конституции, которая предписывает его функции, выглядит так, словно ее не существует. Простой и естественный процесс партийной организации, принявший форму сначала в конгрессиональных кокусах, а позже в номинирующих конвенциях, радикально изменил Конституцию, которая заявляет, что она может быть изменена только с согласия двух третей Конгресса и трех четвертей штатов. Прозорливые мужи конституционного конвенции 1787 года, безусловно, ожидали изменения своей работы, но едва ли могли ожидать, что она изменится столь неформальным образом.

Условия, определяющие выбор номинирующей конвенции, которая называет президента, радикально отличаются от условий, облегчающих выбор представительной палаты, которая сама выбирает себе премьер-министра. «Среди великих целей национального парламента выделяются эти две, — говорит мистер Партон:[47] во-первых, обучать людей практическому государственному управлению; и во-вторых, демонстрировать их стране, так что, когда требуются способные люди, их можно найти без тревожных поисков и опасных испытаний». В тех правительствах, которые управляются исполнительным комитетом законодательного органа, не только это обучение, но и эта демонстрация постоянны и полноценны. Карьера, ведущая к министерскому посту, — это карьера самодемонстрации. Самораскрытие происходит в дебатах, и поэтому оно обращено как к нации в целом, так и к министерству дня, выискивающему способных новобранцев, и к Палате общин, чей слух чутко улавливает голос, который она согласится услышать, и знания, к которым она остановится прислушаться. Но в таких правительствах, как наше, где законодательные и исполнительные службы полностью разобщены, это обучение неполно, а эта демонстрация почти полностью отсутствует. Номинирующая конвенция не просматривает списки Конгресса, чтобы подобрать человека для своих целей; а если бы и попыталась, то не смогла бы его найти, поскольку Конгресс не является школой подготовки администраторов, и предполагается, что конвенция ищет не опытного комитетчика, а проверенного государственного деятеля. Надлежащий критерий для ее применения — это вовсе не тот критерий, по которому испытывают конгрессменов. Они принимают законы, но им не нужно приказывать исполнять законы, которые они принимают. У них огромный опыт руководства, но абсолютно никакого опыта подчинения. Их забота — принимать законопроекты, а не поддерживать их в рабочем состоянии после того, как они стали статутами. Они проводят свою жизнь, не имея ничего общего непосредственно с административной деятельностью, хотя административная деятельность зависит от принимаемых ими мер.

Поэтому съезд партии при выдвижении кандидатуры человека, который является или был членом Конгресса, выдвигает его не за его опыт работы в Конгрессе, а потому, что считается, будто он обладает другими способностями, не востребованными в Конгрессе. Эндрю Джексон был членом Конгресса, но его выбрали президентом потому, что он одержал победу в битве при Нью-Орлеане и изгнал индейцев из Флориды. Считалось, что его военный гений свидетельствует о гении административном. Те люди, чья слава всецело покоится на лаврах, завоеванных в Конгрессе, редко добивались на выборах на высший пост большего успеха, чем Уэбстер и Генри Клей. Вашингтон был военным; Джефферсон весьма блекло выглядел в дебатах; Монро был дипломатом; требовались усердные поиски, чтобы выяснить, кем были многие из наших президентов до того, как они стали кандидатами; а выдающиеся успехи на законодательном поприще всегда были в лучшем случае лишь ненадежным путем к официальному продвижению.

В последние годы наблюдается тенденция, которая, по-видимому, превращает посты губернаторов крупнейших штатов в ближайшие ступени к президентской должности; и нельзя не признать, что в этой тенденции есть много рационального. Губернаторство в штате очень похоже на малое президентство; или, вернее, президентство очень похоже на большое губернаторство. Навыки выполнения обязанностей одного поста подготавливают к исполнению обязанностей другого. Это единственный путь среди подчиненных должностей, ведущий к высшему посту естественным образом. При зарубежных кабинетных правительствах предусмотрена еще более естественная линия продвижения. Министерство является законодательным министерством и черпает свои силы из законодательного органа, где сильные таланты всегда обеспечивают исполнительный пост. Долгая карьера в парламенте — это по меньшей мере долгое соприкосновение с практическим государственным управлением, а в лучшем случае — долгая школа освоения обязанностей практического государственного деятеля. Но у нас нет столь тесной связи между законодательной и исполнительной службой. Переход от опыта государственного управления к испытанию на более широком поприще федерального управления — единственный естественный порядок продвижения. Поэтому нам следует приветствовать признание этого факта как соответствующее общему плану федеральной Конституции. Деятельность президента, хотя временами и значительная, обычно ненамного превосходит рутину. Большую часть времени это чистое администрирование, простое подчинение указаниям вершителей политики — постоянных комитетов. Если не считать того, что его право вето делает его частью законодательного органа, президент вполне мог бы быть постоянным должностным лицом; первым служащим тщательно ранжированной и беспристрастно регулируемой системы гражданской службы, сквозь надежную череду продвижений по заслугам в которой самый младший клерк мог бы дослужиться даже до высшего поста в государстве. [48] Он является частью скорее официального, чем политического механизма правительства, и его обязанности требуют скорее подготовки, чем созидательного гения. Если в официальных системах штатов удастся обнаружить низшую ступень службы, на которой людей можно с выгодой тренировать для выполнения президентских функций, тем лучше. У штатов будут лучшие губернаторы, у Союза — лучшие президенты, и будет удовлетворена одна из самых серьезных потребностей, оставленных Конституцией без удовлетворения, — потребность в надлежащей школе для воспитания федеральных администраторов.

Управлению нужно учиться, мастерство в нем не дается от рождения. Американцы берутся за дела всех видов более естественно, чем любая другая нация когда-либо, а исполнительные обязанности правительства составляют просто возвышенный вид бизнеса; но даже американцы не рождаются президентами в колыбели. Тот, кому предстоит занять столь высокий пост, не может иметь слишком много подготовительной тренировки и опыта. Поэтому трудно понять, на каких надежных разумных основаниях строятся мнения тех людей, которые считают короткие сроки полномочий священными и сугубо республиканскими по принципу. Если республиканизм основан на здравом смысле, ничто столь далекое от здравого смысла не может быть его неотъемлемой частью. Эффективность — единственное справедливое основание для доверия к государственному служащему как при республиканских институтах, так и при монархиях; а короткие сроки, которые устраняют эффективных столь же уверенно и безжалостно, как и неэффективных, в такой же степени противоречат республиканским правилам мудрости, как и монархическим. Однако, к сожалению, это не американская доктрина. Президент отправляется в отставку едва ли не сразу же, как только он усвоил обязанности своего поста, а человек, отслуживший дюжину сроков в Конгрессе, является редкостью. Мы слишком склонны считать как работу по законодательству, так и работу по управлению достаточно легкими, чтобы их мог с легкостью выполнять — с подготовкой или без нее — любой человек, обладающий рассудительностью и характером. Никто не воображает, что торговля галантерейными или скобяными товарами, или даже ремесло сапожника могут успешно вестись кем-либо, кроме тех, кто прошел через трудоемкое и неблагодарное ученичество и посвятил свою жизнь тому, чтобы совершенствоваться в качестве торговцев или ремонтников обуви. Но законодательство почитается делом, за которое может с успехом взяться любой проницательный человек среднего возраста, которое юрист может время от времени с выгодой совмещать со своей практикой, или смысл которого любой интеллигентный юноша может легко уловить; а управление рассматривается как нечто такое, к чему старый солдат, экс-дипломат или популярный политик могут пристраститься по инстинкту. Ни один человек с посредственными талантами не должен отчаиваться в том, что он родился кандидатом в президенты.

Подобные выводы следует признать весьма необычными для нации, отличающейся исключительным практицизмом; и следует расценивать как пробуждение здравого смысла то, что в настоящее время в нации проявляется решительная склонность создавать учебные заведения для президентства на подобных второстепенных должностях, каковыми являются посты губернаторов крупных штатов. Для того рода президентов, которые необходимы при нынешнем устройстве нашего федерального правительства, лучше всего выбирать среди наиболее способных и опытных губернаторов штатов.

Столько о выдвижении и выборах. Но что же после выборов? Президент — это еще не вся исполнительная власть. Он не может обойтись без людей, которых он назначает с согласия и по совету Сената; и они действительно являются неотъемлемыми частями той ветви власти, которую он номинально заключает в своем единственном лице. Характеры и подготовка министров имеют почти такое же значение, как и его собственные дарования и прошлое; так что к механизму выдвижения съездом и избрания автоматическими выборщиками необходимо добавить его назначение и сенатское утверждение, прежде чем весь процесс формирования работающей исполнительной власти будет отмечен. Ранние конгрессы, судя по всему, расценивали генерального прокурора и четырех министров [49], составлявших первые кабинеты, как нечто большее, чем просто лейтенантов президента. До республиканской реакции, последовавшей за преобладанием федералистов, главы департаментов являлись лично перед палаты для передачи запрашиваемой информации и внесения предложений, которые они могли бы отважиться сделать, точно так же как президент являлся лично, чтобы зачитать свое «обращение». Они всегда были признанными единицами в системе, а не простыми нулями при изображавшем их президенте. Их воля считалась независимой волей.

Однако границы этой независимости, судя по всему, никогда не были четко определены. Должен ли был президент следовать советам своих назначенцев и коллег, судя по всему, всегда зависело от характера и нрава самого президента. Вот, например, что сообщалось в 1862 году. «Мы не претендуем на государственные секреты, — заявляла нью-йоркская газета „Evening Post“ [50], — но нам сообщили из источников, которые мы считаем надежными, что не существует такой вещи, как объединенное, единое, совещательное управление; что смелая готовность президента взять на себя всю ответственность совершенно свела на нет идею солидарной ответственности; и что отдаются приказы высочайшей важности и командуются маневры, о которых министры узнают так же, как и все остальные, или, что еще хуже, которые министры не одобряют и против которых протестуют. Каждый министр, в свою очередь, руководит своим собственным департаментом почти так, как ему вздумается, без консультаций с президентом или своими сотоварищами и часто наперекор решениям, к которым пришли остальные». Эта картина живо напоминает некоего властного премьер-министра, в последние дни возведенного в графское достоинство как граф Чатем. Эти сообщения могли быть правдой, а могли быть и простыми слухами; но они обрисовывают абсолютно возможное положение дел. Нет никакого влияния, кроме авторитета или такта самого президента, способного поддерживать гармонию в кабинете и настраивать его на сотрудничество; так что было бы весьма трудно сформулировать какие-либо правила относительно того, какие именно элементы действительно составляют исполнительную власть. Эти элементы можно определить точно лишь для одной администрации за раз, да и то лишь после ее завершения, когда кто-то, кому известны ее секреты, выступает вперед, чтобы поведать их. Вспоминая политику военного времени, мы думаем о мистере Линкольне, а не о его министрах; но, вспоминая политику первой администрации, мы думаем об американере Гамильтоне, а не о президенте Вашингтоне. Дэниел Уэбстер был крупнее президента Филлмора, а президент Джексон был крупнее министра мистера Ван Бюрена. От характера и подготовки, от прежнего положения министров зависит главным образом то, действуют ли они в качестве управляющих факторов в администрации, точно так же как от талантов президента и его подготовительной школы зависит, является ли он простым зиц-председателем. Слабый президент может доказать свою мудрость, превосходящую мудрость съезда, который его выдвинул, окружив себя кабинетом выдающихся деятелей.