Конгресс не может проявлять слишком много усердия в таких разговорах; между тем он легко может проявить излишнее усердие в законодательстве. Он часто переусердствует в этом деле. Он уже отправляет в свои комитеты на тысячи законопроектов больше, чем может охватить хотя бы беглым взглядом; но его огромные комитетные возможности и отсутствие каких-либо иных обязанностей, кроме законотворчества, делают его всеядным в отношении новых предметов для рассмотрения. Он жаждет отведать каждое возможное блюдо, которое может быть подано на его стол в качестве «дополнения» к конституционному меню. Эта его склонность тем более примечательна, что у него, безусловно, меньше необходимости спешить и перенапрягаться в законотворчестве, чем у большинства других великих национальных легислатур. Он не является совмещенным легислатуром штатов и национального уровня, какими являются Палата общин Англии и палаты Франции. Подобно рейхстагу наших немецких кузенов, он ограничен рамками имперского масштаба. Его мысли призваны принадлежать национальным интересам. Его время избавлено от растраты внимания на местные дела. Ему даже заказана обширная область законов о собственности, коммерческих сделках и обычных преступлениях. И даже в деле заботы о национальных интересах путь с самого начала был сделан для него простым и легким. Здесь нет мешающих феодальных институтов, способных его смутить. Здесь нет долгой практики юридической или королевской тирании, которую ему нужно изживать, — никакого расчищения старого мусора любого рода, способного задержать его в осуществлении здравого господства над абсолютно современной и прогрессивной нацией. Легко поверить, что его законодательные цели могли бы быть самым благоприятным образом прояснены и упрощены, если бы он сообразовал их с добросовестным вниманием к первостепенной и руководящей обязанности постигать, обсуждать и направлять управление.
Если уполномоченные представители народа не берут на себя эту обязанность и, отождествляя себя с реальной работой правительства, не встают между ним и безответственной, полуинформированной критикой, то каким же преследованиям не подвергается исполнительная власть? Направляемая и сдерживаемая Конгрессом, сладострастная и бесстрашная в силу своей анонимности критика прессы, ныне столь часто преждевременная и необдуманная, могла бы быть дисциплинирована до состояния пригодности к интерпретации и суждению. Ее энергия и проницательность могли бы смягчиться благоразумием и укрепиться знаниями. Одна из наших главных конституционных трудностей заключается в том, что в возможностях информирования и направления общественного мнения свобода прессы выше свободы Конгресса. Это выглядит так, будто газеты, а не совет директоров, являются источниками информации для акционеров корпорации. Мы заглядываем в письма корреспондентов, а не в «Конгресс рекорд», чтобы узнать, что делается и планируется в департаментах. Конгресс полностью исключен из того порядка вещей, при котором пресса провозглашает, чем является исполнительная власть, а съезды национальных партий решают, чем она должна быть. Редакторы самочинно стали нашими проводниками, а делегаты партийных собраний — нашими правительственными директорами.
Поскольку все это причудливое распыление функций и изобретение хрупкого внеконституционного правительственного механизма является результатом того полного разделения законодательной и исполнительной ветвей системы, которое столь характерно и существенно для нас является конституционным, чрезвычайно интересно исследовать и важно понять, почему на этом разделении стали настаивать при создании Конституции. Александра Гамильтона в наши дни, как и прежде, «сурово упрекали за то, что он назвал британское правительство "лучшей из существующих моделей". В 1787 году это было простым банальным утверждением. Как бы ни расходились люди того времени, все они сходились в презрении и недоверии к априорным конституциям и идеально совершенным правительствам, рожденным в головах визионеров-энтузиастов, которые буйно произрастали на почве Французской революции. Конвенция 1787 года состояла из очень способных людей англосаксонской расы. Они взяли правительственную систему, с которой были знакомы, усовершенствовали ее, приспособили к обстоятельствам, с которыми им приходилось иметь дело, и привели ее в успешное действие. План Гамильтона, подобно другим, основывался на британской модели и по своим деталям не слишком отличался от того, который был в конечном итоге принят». [59] Однако в этой связи необходимо помнить о том, о чем уже упоминалось: когда эта конвенция копировала английскую конституцию, эта конституция находилась в стадии перехода и отнюдь еще не полностью выработала те черты, которые сегодня признаются наиболее характерными для нее. Мистер Лодж абсолютно прав, утверждай он, что Конвенция, адаптируя английскую конституцию, усовершенствовала ту ее версию, с которой были знакомы ее члены, — конституцию Георга III и лорда Норта, конституцию, которая не смогла сокрушить Бьюта. Однако вряд ли можно с той же уверенностью утверждать, что созданная тогда наша система была шагом вперед по сравнению с той схемой ответственного кабинетного правительства, которая сегодня вызывает восхищение всего мира, хотя она совершенно очевидно представляла собой заметный шаг вперед по сравнению с парламентом из королевских ставленников и пенсионеров и тайным кабинетом «друзей короля». Английская конституция того времени имела множество черт, которые не располагали к республиканскому подражанию. Подозревали, если не знали наверняка, что заседавшие в парламенте министры были немногим более чем марионетками министерства королевских фаворитов, скрывавшихся за строжайшей конфиденциальностью двора. Было общеизвестно, что раболепные парламенты того времени представляли состояния и деньги пэров и влияние Короля, а не интеллект и цели нации. Весь «облик и нажим» того времени слишком убедительно иллюстрировали зловещее предположение лорда Бьюта о том, что «формы свободного и цели произвольного правительства — вещи не вполне несовместимые». Поэтому было совершенно естественно, что предостережения, которые так легко извлечь при виде деспотичного монарха, подчиняющего обычаи и привилегии самоуправления служению собственным необузданным целям, были встречены с самым серьезным вниманием американцами, которые являлись теми самыми людьми, что больше всего пострадали от существовавших злоупотреблений. Было более чем естественно, чтобы Конвенция 1787 года пожелала учредить Конгресс, который не был бы раболепным, и исполнительную власть, которая не могла бы стать деспотичной. И в равной степени следовало ожидать, что они сочтут абсолютное разделение этих двух великих ветвей системы единственным действенным средством достижения этой столь желанной цели. Они не могли поверить в то, что исполнительная и законодательная власти могут быть приведены в тесные отношения сотрудничества и взаимного доверия без того, чтобы не возникло искушение, более того — призыв к сговору. Какая из них могла бы сохранить независимость действий, если бы каждая не имела гарантии Конституции в том, что ее собственная сфера абсолютно безопасна от вторжения, а ее собственные прерогативы абсолютно свободны от посягательств? «Они страшились вручать суверенную власть кому бы то ни было. Они боялись, что она породит тиранию; Георг III был для них тираном, и что бы ни случилось, они не собирались создавать нового Георга III». [60] Они хотели победить путем разделения ту власть, которую так боялись видеть в чьих-либо единовластных руках.
«Британская конституция, одним словом, — говорит наш самый проницательный английский критик, — построена на принципе выбора единой суверенной власти и доведения ее до совершенства; американская — на принципе наличия множества суверенных властей в надежде, что их множественность сможет искупить их неполноценность. Американцы теперь превозносят свои институты и тем самым лишают себя заслуженной похвалы. Но если бы у них не было политического гения, если бы они не обладали умеренностью в действиях, поразительно странной там, где поверхностная речь столь бурна, если бы у них не было уважения к закону, какого никогда не демонстрировал ни один великий народ и которое бесконечно превосходит наше, многократность властей в американской конституции давно привела бы ее к дурному концу. Разумные акционеры, как говорил мне один проницательный адвокат, могут заставить работать любой учредительный документ; и точно так же жители Массачусетса, я полагаю, смогли бы заставить работать любую конституцию». [61] Нет необходимости разделять критические замечания мистера Бэджхота; но невозможно отрицать ясную и зоркую справедливость этой критики. Однако, чтобы быть справедливыми к памяти наших великих создателей конституции, необходимо помнить, что, когда они заседали на Конвенции в Филадельфии, скопированная ими английская конституция не была той простой системой, которая представала перед глазами мистера Бэджхота, когда он писал свои труды. Ее единая суверенная власть тогда еще не была дважды реформированной Палатой общин, истинно представляющей нацию и охотно повинующейся ответственному Министерству. Суверенитет находился в состоянии качелей между троном и парламентом — и конец балки со стороны трона обычно перевешивал. Наше устройство разделенных, индивидуализированных властей было намного лучше номинального суверенитета общин, которому позволялось быть подавленным силой, обманом или хитростью со стороны реального суверенитета Короля. Английская конституция в то время была на самом деле намного хуже нашей; и если она сейчас превосходит ее, то лишь потому, что ее развитие не сдерживалось и не уничтожалось слишком тугими путами писаного основного закона.
Естественная, неизбежная тенденция любой системы самоуправления, подобной нашей и британской, состоит в том, чтобы возвысить представительный орган, народный парламент, до положения абсолютного верховенства. Эта тенденция, как мне кажется, была столь же заметна в нашей конституционной истории, сколь и в истории любой другой страны, хотя ее сила была в некоторой степени нейтрализована, а ее продвижение по большей части остановлено теми отрицаниями этого верховенства, которые мы уважаем, потому что они записаны в нашем праве. Политический закон, написанный в наших сердцах, здесь расходится с тем, который Конституция стремилась установить. Писаная конституция может нарушаться и часто будет нарушаться как в букве, так и в духе народом с энергичными политическими талантами и тонким инстинктом прогрессивного практического развития; но до тех пор, пока они придерживаются форм такой конституции, пока поставляемый ею механизм управления является единственным механизмом, который юридический и моральный смысл такого народа позволяет ему использовать, его политическое развитие должно во многих направлениях оставаться узко ограниченным из-за непреодолимого отсутствия открытых или адекватных каналов. Наша Конституция, подобно любой другой конституции, которая вручает полномочия издавать законы и обязанность контролировать государственные расходы в руки народного собрания, практически предписывает этому собранию управлять делами нации в качестве верховного владыки. Но, отделяя его полностью от его исполнительных органов, она лишает его возможности и средств сделать свою власть полной и удобной. Конституционный аппарат оставлен покроя такого рода, при котором другие силы, уступающие Конгрессу, могут пересекаться с Конгрессом и конкурировать с ним, хотя они слишком малы, чтобы одолеть его или надолго уравновесить; и результатом становится просто неприятное, изнуряющее трение, которого при иных, более удачных и столь же безопасных регулировках можно было бы легко избежать.
Следовательно, Конгресс все еще барахтается и терзается среди тех самых трудностей, которые делали английскую Палату общин помехой как для самих себя, так и для всех остальных сразу после того, как Славная революция дала им первое надежное обещание верховенства. Эта параллель поразительно точна. «С внешней видимости Революция 1688 года лишь перенесла суверенитет над Англией от Джеймса к Вильгельму и Марии. По сути же она придала мощный и решительный импульс великому конституционному процессу, который переносил суверенитет от Короля к Палате общин. С того момента, как ее исключительное право облагать нацию налогом было закреплено Биллем о правах и когда ее собственная решимость закрепила практику предоставления Королю исключительно ежегодных ассигнований, Палата общин стала высшей властью в государстве... Но хотя конституционные изменения были завершены, аппарат управления был весьма далек от того, чтобы приспособиться к новым условиям политической жизни, которые принесло с собой такое изменение. Сколь бы мощной ни была воля общин, у нее не было средств напрямую оказывать свое влияние на контроль над государственными делами. Министры, ведавшие ими, были не ее слугами, а слугами Короны; именно от Короля они ждали указаний и перед Королем держали ответ. Путем импичмента или более косвенных средств общины могли принудить короля сместить министра, противоречащего их воле; но у них не было конституционной власти заменить павшего государственного деятеля министром, который стал бы проводить в жизнь их волю».
«Результатом стал рост такого настроя в Нижней палате, который доводил Вильгельма и его министров до отчаяния. Она стала столь же коррумпированной, столь же ревнивой к власти, столь же непостоянной в своих решениях и фанатичной по своему духу, сколь всегда становятся органы, чье осознание обладания властью не уравновешивается соразмерным осознанием практических трудностей или моральной ответственности той власти, которой они обладают. Она роптала... и обвиняла Корону и ее министров во всем, на что роптала. Но было трудно выяснить, какую политику или какие меры она предпочла бы. Ее настроение менялось, как горько жаловался Вильгельм, каждый час... Палаты фактически были лишены руководства признанных лидеров, лишены адекватной информации и не имели той организации, из которой одной только может вырасти определенная политика». [62]
Лекарством от этого положения дел, предложить которое хватило проницательности у Сандерленда, а применить — мудрости у Вильгельма, стало посредничество между Королем и общинами со стороны кабинета, представляющего большинство народной палаты, — первый, но долгий и решительный шаг на пути к ответственному кабинетному правлению. Было бы подобное средство возможным или желательным в нашем собственном случае — совершенно вне моих нынешних целей выяснять. Я указываю на факты — произвожу диагностику, а не прописываю лекарства. Моя единственная мысль сейчас заключается в том, что нельзя не поразиться сходству между зарождающимися недугами первых парламентов Вильгельма и Марии и развитыми расстройствами, столь отчетливо различимыми нынче в устройстве Конгресса. Будучи честным и прилежным, он назойлив и неэффективен; и он назойлив и неэффективен по ровно тем же причинам, которые делали естественным проявление подобной неуклюжести и подобного нрава парламентами постреволюционной эпохи, а именно: потому что он «лишен руководства признанных лидеров, лишен адекватной информации и не имеет той организации, из которой одной только может вырасти определенная политика».
Опасности этого серьезного несовершенства нашего правительственного аппарата до сих пор не получили четкого проявления в нашем опыте; но теперь их запаздывающее воплощение, судя по всему, уже близко. Явная тенденция направлена на централизацию всех важнейших полномочий управления в руках федеральных властей и на практическое подтверждение тех прерогатив верховного владыки, которые Конгресс постепенно себе присваивал. Центральное правительство неуклонно становится все более сильным и активным, а Конгресс самоутверждается как единственная суверенная власть в этом правительстве. В конституционной теории и в более широких чертах прошлой практики наше правительство было тем, что мистер Бэджхот назвал «составным» правительством. Помимо спорящих о суверенитете властей штатов и федеральных властей, внутри самой федеральной системы существовали соперничающие и непримиримые силы. Но постепенно сильные одолевают слабых. Если верить приметам времени, мы стремительно приближаемся к такому устройству суверенитета, которое является столь «простым», сколь это вообще необходимо. Конгресс не только сохраняет уже имеющуюся у него власть, но и будет снова и снова сталкиваться лицом к лицу со все возрастающими требованиями к своей энергии, своей мудрости и своей совести; на него будут возлагаться все более расширяющиеся обязанности и ответственность, не предоставляя ему ни мгновения передышки, чтобы оглянуться назад от плуга, к которому он приложил руку.
Сфера и влияние национального управления и национального законодательства стремительно расширяются. Наше население растет такими темпами, что дух захватывает при подсчете возможных миллионов людей, которые смогут обрести дом и труд на этом континенте до того, как еще пятьдесят лет исчерпают свой короткий срок. Восток не всегда будет центром национальной жизни. Юг быстро накапливает богатство и еще быстрее возвращает себе влияние. Запад уже достиг величия, которое никто не может отрицать, и хранит в себе потенциал будущего роста, который никто не в состоянии оценить. Будут ли эти регионы гармоничными или расколотыми, зависит почти исключительно от методов и политики федерального правительства. Если это правительство не проявит осторожности, чтобы оставаться в рамках собственной надлежащей сферы, и осмотрительности, чтобы сообразовать свою политику с правилами национального благосостояния, региональные границы неизбежно станут и будут заметны; граждане одной части страны могут смотреть с ревностью и даже с ненавистью на своих сограждан из другой части; и фракционность будет терзать, а раздоры — раздирать страну, которую Провидение хотело бы благословить, но которую человек может проклясть. Управление столь обширной и разнообразной страной должно быть сильным, быстрым, гибким и эффективным. Его сила должна заключаться в определенности и единообразии его целей, в его согласии с национальным настроем, в его решительных действиях и в его честных помыслах. Оно должно укрепляться и одобряться открытым управлением, прилежно повинующимся более устойчивым суждениям общественного мнения; а его единственный активный инструмент — представительные палаты — должен быть оснащен чем-то большим, чем просто изобильные законодательные полномочия.