«Конгрессионное правительство: Исследование американской политики»

Хотя обязанности Комитета путей и средств по надзору за управлением доходами страны весьма тесно аналогичны обязанностям британского канцлера казначейства, направления политики, по которым они идут, кардинально отличаются от тех, следовать которым считает своим долгом он. Как я уже говорил, цель, которую он постоянно держит в поле зрения, заключается в поддержании ежегодных балансов в максимально возможном равновесии. Он планирует собрать лишь ровно столько доходов, сколько необходимо для удовлетворения грантов, сделанных в Комитете по ассигнованиям, и оставить скромный излишек на покрытие возможных ошибок в сметах и вероятных колебаний поступлений от налогообложения. Наш Комитет путей и средств, с другой стороны, придерживается совершенно иной политики. Доходы, которыми они управляют, собираются для двойной цели. Они представляют собой не только поступления правительства, но и тщательно выстроенную торговую политику, по отношению к которой доходы правительства в течение многих лет были второстепенными. Они призваны стимулировать обрабатывающую промышленность страны, а также покрывать расходы федеральной администрации. Если бы поддержание правительства и поддержка общественного кредита были главными целями нашей национальной налоговой политики, она, несомненно, была бы отлита в совершенно иную форму. На протяжении большей части истории существования нынешнего правительства главной чертой этой политики была сложная система импортных пошлин, обременительная и дорогая в сборе, но тем не менее приносящая вместе с лицензионными налогами внутреннего дохода, добавленными к ней в последние годы, огромные излишки, которые никакое транжирство расходных комитетов не могло исчерпать. Малочисленные, небольшие и относительно дешевые в сборе пошлины обеспечили бы обильные доходы для эффективного управления правительством, помимо того, что они гораздо очевиднее соответствовали бы экономии в финансовом управлении. Конечно, если бы огромные доходы хлынули через барьеры требовательного и непомерного тарифа, в полной мере достаточные доходы текли бы и через легкие артерии умеренных и простых пошлин. Целью нашей финансовой политики, однако, было не выравнивание доходов и расходов, а поощрение отечественной промышленности. Поэтому Комитет путей и средств не занимается напрямую регулированием доходов правительства — он знает, что они при любом вероятном исходе будут более чем достаточными, — а озабочен защитой интересов промышленников в той мере, в какой на них влияет регулирование тарифа. Ресурсы правительства делаются второстепенными по отношению к промышленным инвестициям частных граждан.

Это, очевидно, составляет кардинальное отличие между функциями канцлера казначейства и задачами нашего Комитета путей и средств. В политике первого поддержка правительства — это всё; для второго забота об отечественной промышленности — это альфа и омега долга. В глазах парламента огромные балансы символизируют невежественное или ненадлежащее управление со стороны министров, и череда таких балансов обязательно сбросит кабинет с поста к непреходящему позору канцлера казначейства; но в представлении Конгресса колоссальные профициты не свидетельствуют ни о чем конкретном. Они указывают, конечно, на обильные поступления от пошлин, но главная забота заключается не в том, приносят ли пошлины доход, а в том, делают ли они торговлю процветающей. Коммерческие интересы являются главным соображением; избыток доходов — вопрос сравнительно второстепенный. Точки зрения, характерные для обеих систем, таким образом, диаметрально противоположны: Комитет путей и средств подчиняет свои обязанности по ведению домашнего хозяйства своей гораздо более широкой внеправительственной деятельности; канцлер казначейства подчиняет всё экономному управлению.

В этом, очевидно, заключается смысл легкого превосходства в практике Палаты вопросов ассигнований над вопросами доходов. Крайне важно выделить деньги на содержание правительства, но вопросы пересмотра доходов можно отложить без неудобств. Эти две вещи не обязательно идут рука об руку, как это принято в Палате общин. Отчеты Комитета путей и средств являются вопросами столь же высокой привилегии, как и отчеты Комитета по ассигнованиям, но у них нет равных шансов на то, чтобы заслужить внимание Палаты и дойти до принятия. Они не связаны неразрывно с ежегодными грантами; необходимые средства поступят и без каких-либо пересмотров налогообложения в ответ на ожидаемые требования, поскольку налоги изначально вводятся не в привязке к расходам, которые должны быть оплачены из их поступлений. Если бы функцией Комитета путей и средств, как и канцлера казначейства, было приведение доходов в соответствие с расходами, их отчеты были бы столь же важной частью работы каждой сессии, как и отчеты Комитета по ассигнованиям; однако их предложения, занимая совершенно иное место в законодательстве, могут быть отброшены на второй план точно так же, как предложения других комитетов по требованию председателя великого расходного комитета. Цифры ежегодных грантов не подходят достаточно близко к сумме ежегодных поступлений, чтобы делать их зависящими от законопроектов, касающихся последних.

Может показаться, что надзор, осуществляемый Конгрессом за расходами, более тщателен, чем тот, который осуществляет Палата общин в Англии. В 1814 году Палата создала постоянный комитет по государственным расходам, в обязанности которого входило «изучать состояние различных государственных департаментов и, в частности, законы, производящие ассигнования денег, и докладывать, были ли деньги выплачены в соответствии с такими законами; а также время от времени докладывать о тех положениях и мерах, которые могут потребоваться для повышения экономичности департаментов и подотчетности их должностных лиц»; но этот комитет просуществовал в качестве единственного аудиторского комитета всего два года. Он не был распущен тогда, но его юрисдикция была разделена между шестью другими комитетами по расходам в различных департаментах, к которым в 1860 году добавился седьмой, а в 1874 году — восьмой. Таким образом, существует отдельный комитет для проверки счетов каждого из исполнительных департаментов, помимо которого первоначальный единственный Комитет по государственным расходам наделен теми обязанностями, которые могли остаться за ним при общем распределении. [31] Обязанности этих восьми комитетов детально прописаны в правилах. Они заключаются в том, «чтобы изучать состояние счетов и расходов, соответственно представленных им, и выяснять и докладывать в особенности», оправданы ли законом расходы соответствующих департаментов; «поддерживаются ли претензии, время от времени удовлетворяемые и погашаемые соответствующими департаментами, достаточными ваучерами, подтверждающими их справедливость как по характеру, так и по сумме; были ли такие требования погашены за счет выделенных для этого средств и все ли деньги были выплачены в соответствии с законами об ассигнованиях; и необходимы ли какие-либо и какие именно положения для обеспечения более совершенного применения государственных средств и защиты правительства от требований, несправедливых по своему характеру или экстравагантных по своей сумме». Помимо выполнения этих функций тщательного аудита, от них также требуется «время от времени докладывать» о любых планах сокращения расходов, которые могут показаться целесообразными в интересах экономии, или о любых мерах, которые могут потребоваться для обеспечения большей эффективности или гарантирования более строгой подотчетности Конгрессу в управлении департаментами; выявлять все злоупотребления, которые могут проявиться; и следить за тем, чтобы в департаментах не было бесполезных должностей в бюро или переплачиваемых или недоплачиваемых чиновников в списках сотрудников.

Но хотя эти комитеты многочисленны и наделены столь обширными полномочиями, нет недостатка в признаках того, что в министерствах творится гораздо больше злоупотреблений, чем они способны обнаружить всеми своими глазами. Сенат, хотя в нем и нет аналогичных постоянных комитетов, порой обнаруживал нечестные махинации, которые полностью ускользали от бдительности восьми комитетов Палаты представителей; и даже эти восемь комитетов время от времени благодаря особым усилиям выносят на свет сделки, которые никогда не были бы раскопаны в ходе рутинного выполнения их обычных процедур. Именно специальный комитет Сената во время сессий Сорок седьмого конгресса обнаружил, что «непредвиденные расходы» Казначейства были потрачены на ремонт частной резиденции министра, на дорогие ужины, устроенные для политических друзей министра, на лимонад для утешения личного вкуса министра, на букеты для услаждения самых усердных союзников министра, на так и не доставленные ковры, так и не использованный «лед» и так и не оказанные услуги; хотя все это было секретами, о которых честные лица ваучеров, представленных вместе с отчетами, не давали ни малейшего намека.

Трудно представить, каким образом ежегодный контроль над государственными счетами мог быть хоть в чем-то удовлетворительным или убедительным на протяжении какого-либо периода, кроме самых последних лет существования этой системы комитетского аудита. До 1870 года наше национальное ведение бухгалтерского учета было очень похоже на то, что до сих пор практикуется во Франции. Однажды выделенные кредиты продолжали действовать бессрочно, пока не исчерпывались. Всегда оставались неизрасходованные остатки, которые вносили путаницу в счета; и когда цифры первоначальных ассигнований оказывались чрезмерно масштабными, что случалось нередко, эти остатки накапливались из года в год в виде огромных излишков, порой достигавших многих миллионов, использование которых никак не отчитывалось и которые, следовательно, предоставляли средства для всевозможных расточительств и хищений. В 1870 году этот произвол был частично исправлен законом, который ограничил подобные накопления двухлетним периодом и взял под контроль Казначейства 174 000 000 долларов неизрасходованных остатков, к тому времени скопившихся в различных министерствах; однако лишь в 1874 году было установлено такое правило расходования средств и бухгалтерского учета, которое сделало возможным разумный аудит со стороны комитетов путем надлежащего ограничения времени, в течение которого кредиты могли расходоваться без повторного утверждения.

Таков общий взгляд, вкратце и без технических деталей, на главные особенности нашей финансовой системы, на отношения Конгресса с вопросами доходов, расходов и ассигнований. Контраст, который эта система представляет по сравнению с системами Старого Света, наиболее развитым типом которых является британская, очевидно, весьма разителен. Одно является полной противоположностью другого. С одной стороны, мы имеем финансовую политику, регулируемую компактным, действующим сообща кабинетом министров под руководством представительной палаты, а с другой — финансовую политику, управляемую самим представительным органом при лишь канцелярской помощи со стороны исполнительной власти. Иными словами, в нашей практике комитеты играют роль министров, а номинальные министры — лишь конфиденциальных клерков. Между различными секциями этого комитета-министерства нет никакого взаимодействия, даже номинального союза, хотя их обязанности очевидным образом очень близки и столь же очевидно взаимозависимы. Эта черта дезинтеграции в руководстве пронизывает, как я уже отмечал, всю нашу законодательную деятельность; но она, несомненно, имеет гораздо более серьезные последствия в финансовом управлении, чем в руководстве другими государственными делами. Нет никаких сомнений в том, что если бы не тот факт, что наши доходы не регулируются в какой-либо прямой связи с расходами правительства, этот метод расходования средств по предложениям одного органа и налогообложения в соответствии с предложениями другого, совершенно отдельного органа, очень быстро привел бы нас к бедственному положению; он, вне всякого сомнения, рухнул бы при любой попытке рассматривать доходы и расходы как взаиморегулируемые части единой, цельной и последовательной системы. Их можно рассматривать таким образом только тогда, когда они находятся под управлением единого органа; только тогда, когда все финансовые мероприятия основываются на планах, подготовленных несколькими людьми с тренированным умом и согласованными принципами, которые способны действовать в условиях легкого согласия и с абсолютной уверенностью друг в друге. Когда налогообложение рассматривается лишь как источник дохода, а главная цель финансового управления заключается в согласовании расходов с доходами, дебетовая и кредитовая стороны счета должны находиться под единым присмотром, чтобы быть должным образом сбалансированными; или, по крайней мере, те должностные лица, которые собирают деньги, должны видеть книги тех, кто их тратит, и руководствоваться ими.

Поэтому нельзя разумно считать неожиданностью то, что наша финансовая политика оказалась лишенной последовательности, логической связности и поступательной преемственности. Единственные свидетельства какого-либо замысла обнаруживаются в тех немногих элементарных чертах, которые были запечатлены в ней в первые дни существования правительства, когда Конгресс зависел от таких людей, как Гамильтон и Галлатин, в вопросах приведения финансов в надлежащий вид. В той мере, в какой она обладает неизменными характеристиками или прослеживаемой преемственностью, она является детищем прозорливых людей, которые первыми возглавляли Казначейство. С тех пор как она полностью перешла в руки конгрессиональных комитетов, она столь своенравно переходила от одной роли к другой и с такой непредсказуемой легкостью меняла свои принципы действия и манеру речи в угоду настроениям и вкусам времени, что тот, кто изучает ее, едва успевает познакомиться с ней в одно десятилетие, как обнаруживает, что этот период резко отличался и не был похож как на те годы, что предшествовали ему, за исключением, так и на те, что последовали за ним. Почти на каждой сессии Конгресс предпринимал более или менее решительные попытки изменить налоговую систему в какой-либо существенной части; и эта система никогда не избегала радикальных изменений на протяжении десяти лет подряд. Если бы доходы соизмерялись с относительно стабильным стандартом расходов, они неизбежно оставались бы стабильными и предсказуемыми; но поскольку они зависели от горячо обсуждаемой и постоянно колеблющейся промышленной политики, они регулировались в соответствии с планом, который прошел через столько же фаз, сколько было превратностей и капризов в фортуне торговли и в тактике партий.

Это выглядит тем более примечательно, что по всем финансовым вопросам Конгресс действует с немалой долей осмотрительности и тщательности. Финансовое законодательство обычно, если не всегда, занимает самое видное место в работе каждой сессии. Хотя другие вопросы часто решаются в случайные моменты, в спешке и без раздумий, вопросам доходов и ассигнований всегда уделяется полная мера дебатов. Палата представителей, пользуясь упомянутым ранее правилом, которое позволяет ей, так сказать, проецировать предыдущий вопрос на Комитет всей палаты путем распоряжения об освобождении этого комитета от дальнейшего рассмотрения любого законопроекта, находящегося в его ведении или готового быть переданным ему, после того как все поправки — «находящиеся на рассмотрении и те, которые могут быть предложены» — будут проголосованы без обсуждения, редко колеблется, когда рассматриваются какие-либо обычные дела, в запрещении Комитету всей палаты всякой свободы дискуссий и, следовательно, почти всякого усмотрения относительно принимаемых мер; однако этот намордник редко надевается на рот комитета при рассмотрении законопроектов об ассигнованиях или о тарифах, если только обсуждение в комитете не уклоняется в области, совершенно далекие от существа рассматриваемого вопроса, в каковой ситуации Палата вмешивается, чтобы пресечь неуместные разговоры. Законопроекты об ассигнованиях имеют, однако, как я уже показал, гораздо более высокий приоритет, чем законопроекты, затрагивающие тарифы, и нередко случается так, что председателю Комитета по ассигнованиям удается занять все время Палаты рассмотрением мер, подготовленных его комитетом, в ущерб любым действиям по важным законопроектам, представленным Комитетом путей и средств после тщательнейшего и кропотливого обсуждения. Его прерогативы никогда не оспариваются в таком споре за внимание между законопроектом об ассигнованиях и законопроектом о доходах, поскольку эти два предмета в нашей системе не обязательно идут рука об руку. Законопроекты Путей и средств могут и должны рассматриваться, но законопроекты об ассигнованиях должны рассматриваться непременно.

В этой связи следует также отметить, что как бы много ни говорил Конгресс о финансовых вопросах, всякий раз, когда ему это позволяет эгоистичный Комитет по ассигнованиям, к его речам за пределами его стен прислушиваются крайне мало. Примечательный факт, на который я уже обращал внимание, а именно то, что даже самые глубокие дебаты в Конгрессе не способны пробудить никакого подлинного или активного интереса в умах людей, нашел свое наиболее яркое подтверждение в ходе нашего финансового законодательства; ибо хотя дискуссии по финансовым вопросам, происходившие в Конгрессе, были столь частыми, затяжными и глубокими, поглощая столь значительную часть времени Палаты при каждом их повторении, они, похоже, почти в каждом случае вообще не производили никакого впечатления на общественное мнение. Монетный акт 1873 года, в соответствии с которым серебро было лишено статуса законного платежного средства, находился на рассмотрении страны в течение многих лет, прежде чем был принят, раз за разом обдумываясь комитетами Конгресса, раз за разом печатаясь и обсуждая в том или ином виде, и в конце концов добился признания, по-видимому, благодаря чистой настойчивости и неотступности. Закон о возобновлении платежей 1875 года также прошел аналогичный путь неоднократных рассмотрений комитетами, многократных публикаций и обстоятельного обсуждения в Конгрессе; и тем не менее, когда «серебряный законопроект Бланда» 1878 года проходил через законодательные жернова, некоторые из наиболее видных газет страны с уверенностью заявляли, что Закон о возобновлении платежей был принят необдуманно и в спешке, чуть ли не секретно; а несколько членов Конгресса ранее жаловались, что схема демонетизации 1873 года была протащена тайком через все стадии своего принятия, причем Конгресс был введен в заблуждение и едва ли понимал, что делает.

Это безразличие страны к тому, что говорится в Конгрессе, прямо указывающее на тот факт, что хотя комитеты и верховодят в законодательстве, они верховодят без согласованности и ответственности и не ведут за собой никого конкретно — то есть никакую компактную и организованную партийную силу, с которой можно было бы спросить за ее политику, — имеет также иное значение в отношении возможностей и потенциала избирательных округов. Сомнения и путаница в мыслях, неизбежно возникающие в головах подавляющего большинства избирателей относительно наилучшего способа проявления своей воли при воздействии на действия ассамблеи, организация которой столь сложна, действия кажутся столь случайными, а ответственность распылена столь сильно, отдают избирательные округа во власть местных политиков, более заметных и осязаемых, чем лидеры Конгресса, и порождают тем временем глубокое недоверие к Конгрессу как к органу, чьи поступки невозможно заранее просчитать по какому-либо стандарту предвыборных обещаний или программ, провозглашенных съездами. Избирательные округа могут наблюдать за небольшим числом сплоченных лидеров, которые демонстрируют ясные цели и действуют в соответствии с ними без промедления, но они не могут наблюдать или разобраться в сорока с лишним постоянных комитетах, каждый из которых идет своим путем, делая все возможное без какого-либо особого внимания к обещаниям любой из партий, из числа членов которых формируется его состав. Короче говоря, в нашей политической жизни отсутствуют условия, наиболее необходимые для формирования активного и эффективного общественного мнения. «Характерной особенностью нации, способной на общественное мнение, — говорит г-н Бэджхот, проницательнейший из политических критиков, — является то, что... партии будут организованы; в каждой будет свой лидер, в каждой найдутся те, на кого смотрят снизу вверх, и множество тех, кто смотрит на них; мнение партии будет формироваться и предлагаться меньшинством, а критиковаться и приниматься большинством». И это как раз тот сорт партийной организации, которого у нас нет. У наших партий есть номинальные лидеры на выборах в лице кандидатов и номинальные кредо в резолюциях съездов, но нет того избранного меньшинства, которому можно было бы довериться в качестве руководства в общей политике законодательства или у которого можно было бы искать советов относительно мнений. Какой человек, какая группа людей могут говорить от имени Республиканской или Демократической партии? Когда наши самые заметные и влиятельные политики говорят что-то о будущем законодательстве, никто не предполагает, что они выступают от имени своей партии, как лица, обладающие на то полномочиями; общеизвестно, что они говорят лишь от своего собственного имени и от лица своего ближайшего окружения, состоящего из коллег и друзей.

Нынешние отношения между Конгрессом и общественным мнением напоминают те времена в период царствования Георга III, когда «большая часть английского народа оказалась бессильна контролировать ход английского управления», когда правительство было оторвано от «той общей массы национальных настроений, на которую единственно может безопасно опираться правительство». Именно тогда английское общественное мнение, «лишенное всякой реальной власти и тем самым сорвавшее с себя чувство ответственности, которое несет с собой осознание власти», «стало невежественным и равнодушным к общему прогрессу эпохи, но в то же время... враждебным по отношению к Правительству лишь потому, что оно было Правительством, нелояльным к Короне, отвернувшимся от Парламента. В первый и последний раз... Парламент был непопулярен, а его противники — уверены в своей популярности». Конгресс в наши дни оторвался от «общей массы национальных настроений» просто потому, что не существует средства, с помощью которого движения этих национальных настроений могли бы легко находить отражение в законодательстве. Пускаясь во все тяжкие, чтобы угодить всевозможным комитетам, состоящим из самых разных людей — тупых и проницательных, способных и хитрых, честных и беспечных, — Конгресс уходит от ответственности, избегая какой-либо цельности плана в своих действиях. Избирательные округа едва ли могут сказать, были ли дела какого-то конкретного Конгресса хорошими или плохими; в начале его сессий не было никакой определенной политики, на которую можно было бы рассчитывать, а по их окончании не осталось никаких завершенных планов, на которые можно было бы оглянуться. За время его недолгой жизни обе партии могли колебаться и сбиваться с пути, политика могла меняться и блуждать, а неисчислимый вред наряду с определенной пользой мог быть содеян; но когда все подведено под итог, распределить справедливо вину и заслуги зачастую представляется практически невозможным. Несколько упрямых членов комитетов могут стоять у истоков большей части причиненного вреда, но они не представляют свою партию, и избирателю никак не может быть понятно, каким образом его бюллетень способен изменить привычки Конгресса к лучшему. Он не доверяет Конгрессу, потому что чувствует свою неспособность контролировать его.

Более того, избиратель чувствует, что его недоверие к Конгрессу оправдано тем, что он слышит о способности коррумпированных лоббистов направлять законодательство в собственных интересах. Он слышит об огромных субсидиях, о которых умоляют и которые получают; о пенсиях, выбиваемых за комиссионные профессиональными ходатаями по пенсионным делам; об ассигнованиях, выделяемых в интересах нечестных подрядчиков; и он не совсем безосновательно приходит к выводу, что это золы, присущие самой природе Конгресса, ибо нет никаких сомнений в том, что сила лоббиста заключается по большей части, если не полностью, в тех удобствах, которые предоставляет ему система комитетов. В силу естественного хода вещей у него должно быть множество самых благоприятных возможностей для подхода к ключевым комитетам, распределяющим деньги. Было бы непрактично продвигать свои замыслы на широком поле всей Палаты, но среди членов комитета он находит обозримое количество людей. Если ему удается склонить на свою сторону комитет или какую-то влиятельную его часть, он фактически склоняет на свою сторону саму Палату; если его планы хоть как-то закрепятся в отчете комитета, они могут вообще избежать критики, и выбить их оттуда в любом случае будет очень трудно. Такая доступность комитетов для посторонних лиц открывает нелегитимным влияниям легкий доступ на всех этапах законотворчества, но ни один комитет не подвержен этому столь часто и столь пагубно, как комитеты, контролирующие государственные деньги. Они закономерно являются теми, чье расположение ищут наиболее часто и настойчиво, а также самым коварным образом; и никакое описание нашей системы доходов, ассигнований и снабжения не будет полным без упоминания промышленников, которые добиваются расположения Комитета путей и средств, заинтересованных лиц, которые обивают пороги Комитета по рекам и гаваням, а также подрядчиков почтовой службы и искателей субсидий, которые ухаживают за Комитетом по ассигнованиям.

Свой последний критический комментарий к нашей системе финансового управления я заимствую у проницательного критика конгрессиональных методов, который недавно написал одному из лучших американских журналов следующее: «До тех пор пока дебетовая сторона национального счета управляется одной группой людей, а кредитовая — другой, причем обе группы работают раздельно и секретно, без какой-либо общественной ответственности и без какого-либо вмешательства со стороны исполнительного должностного лица, которое номинально несет ответственность; до тех пор пока эти группы, состоящие по большей части из новых людей каждые два года, не уделяют внимания делам, кроме как во время сессий Конгресса, и тем самым тратят на подготовку планов все то время, которое следовало бы потратить на публичное обсуждение уже созревших планов, так что огромный бюджет протаскивается без обсуждения за неделю или десять дней, — до тех пор финансы будут идти от плохого к худшему, как бы вы ни называли правящую партию. Ни одна другая нация на земле не пытается делать ничего подобного или не смогла бы попытаться без скорого крушения, и наше спасение до сих пор заключается в огромном доходе при практически полном отсутствии оттока средств на военные расходы»[36]. Несомненно, это бьет по весьма жизненному пункту критики. Конгресс тратит свое время на то, чтобы работать по частям над подготовкой планов, вместо того чтобы ограничиться тем, что для многочисленного собрания является заведомо гораздо более полезной и умеренной функцией дебатов и пересмотра планов, заранее подготовленных для его рассмотрения комиссией квалифицированных людей, старых в политической практике и законодательных привычках, чья официальная жизнь отделена от его собственной жизни, хотя и зависит от его воли. Здесь, иными словами, кроется еще одно указание на вопрос г-на Милля о наилучшей «законодательной комиссии». Наши комитеты не дотягивают до наилучшей формы комиссии не только потому, что они слишком многочисленны, но и потому, что они являются неотъемлемыми частями органа, который они ведут за собой, не имея отдельной от него жизни. Вероятно, наилучшей рабочей комиссией была бы та, которая составляла бы планы для управления независимо от представительного органа и в непосредственном контакте с практическим управлением, но которая во всех случаях обращалась бы к этому органу за утверждением таких планов и несла бы перед ним непосредственную ответственность за их успех при претворении в жизнь.

IV. СЕНАТ.

Это Сенат, Сенат равных, людей индивидуальной чести и личного достоинства и абсолютной независимости. Мы не знаем господ, мы не признаем диктаторов. Это зал для взаимных консультаций и дискуссий, а не арена для демонстрации чемпионов. — ДЭНИЕЛ УЭБСТЕР

Сенат Соединенных Штатов удостаивался как экстравагантных похвал, так и неоправданных упреков, в зависимости от предрасположенности и темперамента его различных критиков. В глазах одних он обладает величественным характером, выдающимися прерогативами и, по большей частью, мудростью в практике, какими не обладает никакой другой совещательный орган; в то время как по оценке других он представляет собой ныне, какими бы ни были его прежние заслуги, лишь несколько отборное общество неторопливых «боссов», в чьем окружении те немногие люди с характером и высокими устремлениями, которым удается пробиться в его ряды, находят мало ободряющего и ничего близкого по духу. Разумеется, ни одно из этих крайних мнений даже отдаленно не напоминает беспристрастную правду, и эту правду невозможно получить путем суждения их умеренных ингредиентов. Истинна в данном случае, как и во многих других, вещь весьма банальная и практичная. Сенат представляет собой именно то, что делают из него способ его избрания и условия общественной жизни в этой стране. Его члены выбираются из рядов активных политиков в соответствии с законом естественного отбор, которому обычно подчиняются легислатуры штатов; и вполне вероятно, что он содержит в себе, следовательно, лучших людей, которых наша система привлекает в политику. Если эти лучшие люди не так уж хороши, то это потому, что наша система правления не способна привлекать лучших людей своими призами, а не потому, что страна не предоставляет или не могла бы предоставить лучший материал.

Было принято считать, что Сенат в точности таков, каким его задумывала Конституция; что поскольку его место в федеральной системе было возвышенным, цели и характер его членов естественным образом окажутся столь же возвышенными; что поскольку срок его полномочий был долгим, его дальновидность также будет долгой; или что поскольку его выборы не исходили напрямую от народа, демагогия не найдет возможностей для жизни в его стенах. Но Сенат на деле, разумеется, есть не что иное, как часть — хотя и значительная часть — государственной службы, и если общие условия этой службы таковы, что морят голодом государственных деятелей и питают демагогов, то сам Сенат будет полон представителей последнего рода просто потому, что других кандидатов нет. Не может существовать отдельной породы государственных мужей, специально выращенных для Сената. Он должен пополняться из низших ветвей представительной системы, верхушкой которой он и является. Ни один поток не может быть чище своих истоков. Сенат не может содержать в себе людей лучше, чем лучшие представители Палаты представителей; и если Палата представителей привлекает к себе лишь посредственные таланты, Сенату приходится довольствоваться тем же самым. Я считаю безопасным утверждать поэтому, что, хотя Сенат может быть не столь хорош, как хотелось бы, он так же хорош, как это возможно при данных обстоятельствах. Он содержит в себе самый совершенный продукт нашей политики, каков бы ни был этот продукт.

Поэтому, чтобы понять Сенат и оценить его по достоинству, необходимо знать условия общественной жизни в этой стране. Каковы эти условия? Ну, во-первых, они не такие, какими были в первые годы существования федерального правительства; они не такие, какими были даже двадцать лет назад; ибо в этом, как и в остальном, война между штатами завершает один четкий период и открывает другой. Между великими государственными деятелями-созидателями революционных дней и политиками-реконструкторами шестидесятых годов на руководбительные посты и в законодательное влияние пришла великая плеяда конституционалистов-юристов. Вопросы, стоявшие перед нашими государственными деятелями во время создания Конституции, были в самом широком смысле вопросами политики; но вопросы, доминировавшие в нашей общественной жизни после того, как федеральное правительство было успешно учреждено, были вопросами юридического толкования, с которыми могли справиться только юристы. Все вопросы политики, все законодательные сомнения и даже все дипломатические трудности измерялись нормами конституционного толкования. Едва ли находилось хоть одно общественное дело, которое не было бы подвешено на какой-нибудь колышек конституционной догмы в испытательных камерах той или иной борющейся школы конституционного толкования. Конституционные вопросы всегда были приливами, а вопросы административной политики — редко чем большим, нежели водоворотами в политике.

Республиканцы при Джефферсоне черпали силы из конституционных убеждений не меньше федералистов; виги и демократы более позднего времени жили по сути тем же самым рационом, хотя он и подавался в слегка измененных формах; а нынешние партии сами не прочь обратиться к этим поварам былых времен, когда им требуется сытная пища для укрепления против их нынешней немощи. Великие вопросы, связанные с принятием новых штатов в Союз и аннексией иностранных территорий, а также все споры, последовавшие в череде конфликта по поводу рабства и резервных полномочий штатов, были конституционными в высшей степени конституционности; и какие еще вопросы тогда были живыми, если не те, которые уходили корнями в подразумеваемые полномочия великой хартии, по поводу которых стоял такой постоянный шум дебатов? Следует помнить, что очень немногие публицисты выступали против внутренних улучшений, например, на том основании, что они неразумны или не вызваны необходимостью. Ни один человек, обладавший взглядом государственного деятеля на этот вопрос, не мог не видеть, что открытие великих водных путей страны, строительство дорог, прорытие каналов или любые общественные работы, способные облегчить межштатную торговлю путем создания легких и быстрых связей между различными частями Союза, одобрялись любыми соображениями мудрости как соответствующие политике, одновременно национальной по своему духу и универсальной по своим благам. Сомнение касалось не того, что было бы лучше и дальновиднее сделать, а того, что было бы законно сделать; и главные противники планов внутренних улучшений обосновывали свое несогласие тщательным осмыслением языка Конституции. Без ее четкого одобрения они не стали бы сдвигаться с места, даже если бы им пришлось стоять на месте всю свою жизнь.

Именно с многочисленными заверениями в таком духе велись дела и с тарифом. В 1833 году он внезапно вышел на передний план в качестве воинственного партийного вопроса — не так, будто зародилось великое движение за свободную торговлю, призванное опередить миссию Кобдена и Брайта, а как спор между федеральным налогообложением и конституционными привилегиями штатов. Сельскохозяйственные штаты, как они полагали, подвергались жесточайшему угнетению под железной пятой протекционистской политики, воцарению которой они сами дали согласие, и они искали спасения в Конституции. Федеральное правительство, как они признавали, несомненно обладало правом вводить пошлины на импорт в силу прямого предписания основного закона; но влекло ли это право за собой привилегию устанавливать дискриминационные пошлины для иных целей, нежели сбор законных доходов? Могла ли Конституция означать, что Южная Каролина может подвергаться налогообложению ради поддержания мануфактур Новой Англии?

Следом за великим тарифным спором того времени развернулся грандиозный конфликт из-за права на сецессию и отмены рабства; и вновь в этом конфликте, как и во всем, что ему предшествовало, партия, оказавшаяся в тяжелом положении, искала убежища в Конституции. Это тоже было, по крайней мере на первых этапах, вопросом для юристов. В конечном счете он ускользнул из-под всякого юридического контроля и был отдан на разрешение суровым и свирепым методам войны; но он оставался с конституционными юристами так долго, как только мог, и оставался бы с ними до самого конца, если бы сам не оказался масштабнее Конституции и не смешался с такими интересами и страстями, которые лежали за пределами контроля легислатур или судов.

Подобные примеры характера, который до сих пор носили политические вопросы в этой стране, достаточны, чтобы напомнить всем читателям нашей истории о главных чертах нашей политики, и могут послужить без дальнейших пространных пояснений иллюстрацией того пункта, на котором я хочу сделать акцент. Очевидно, как подобный ход политики должен был повлиять на государственное управление и политическое лидерство. Пока вопросы, затрагивающие надлежащее толкование Конституции, оставались главными и наиболее насущными вопросами, требующими разрешения, был спрос на великих юристов; и великие юристы, соответственно, появлялись в ответ на этот спрос. В такой стране, как наша, где судебные разбирательства облегчаются учреждением множества открытых и беспристрастных судов, великие юристы являются гораздо более обильным продуктом, нежели великие администраторы, если только не существует также каких-то чрезвычайных средств для поощрения административных талантов. Соответственно, у нас всегда было множество отличных юристов, хотя нам часто приходилось обходиться даже без сносных администраторов и, судя по всему, суждено претерпевать неудобства, обходясь в дальнейшем вообще без каких-либо конструктивных государственных деятелей. Конституционные проблемы бывших времен были столь масштабны и настоятельны, что выводили на арену великих адвокатов вопреки всем тенденциям в нашей системе, направленным на лишение лидерства всякого авторитетного места. В присутствии вопросов, затрагивающих самую структуру и полномочия федерального правительства, партии были вынуждены сплачиваться с четкой целью и исповедовать определенное кредо; и когда сохранение или свержение рабства перестало быть вопросом конституционного права и превратилось в предмет спора между сантиментами и приобретенными правами — между интересом и страстным чувством, — возникла, разумеется, горячая энергия борьбы между двумя компактными армиями и быстрое возвышение сильных лидеров.

Три этапа национального развития, предшествовавшие войне между штатами, породили каждый свою особую категорию политических лидеров. В период создания существовали великие архитекторы и мастера-строители; в период конституционного толкования на некотором отдалении от народа находились великие политические схоласты, которые размышляли над буквой закона и толковали ее, а ближе к народу — великие конституционные адвокаты, которые переводили доктрины схоластов в плоскость политики; и в период аболиционистской агитации существовали великие владыки чувств и лидеры общественных целей. Публицисты второго периода держали в своих руках вопрос о рабстве, как я уже говорил, так долго, как могли, и с горькой неохотой уступали место антирабовладельческим ораторам и поборникам сохранения рабства, которым предстояло раздуть чувства военного времени до пламени. Но было, конечно, неизбежно, что у нового движения появятся новые лидеры. По своему тону и замыслам оно носил по сути революционный характер и потому находилось далеко за пределами тех принципов действия, которые определяли политику старшего поколения политиков. Его целью было изменить Конституцию, а не защитить ее. Его лидеры произносили не слова совета, а слова страсти и приказа. Это был крестовый поход, а не кампания; бурное движение дела, а не обсуждение спорной меры. И, как всякое масштабное, будоражащее дело, оно имело своих лидеров — лидеров, чья власть опиралась на привязанности и симпатии народа, а не на какую-либо засвидетельствованную мудрость или успехи государственного управления. Война была делом, опосредованно, филантропов; а последовавшие за войной реконструкции оказались поспешными мазками все тех же неуравновешенных рыцарей крестового похода, полных смелых чувств, но лишенных устойчивого или дальновидного суждения.

Антирабовладельческое движение выдвинуло лидеров, которые в силу самой природы своего призвания были более живописными, чем все те, кто фигурировал на национальной сцене с тех пор, как со сцены сошла заметная пьеса Революции; но оно не было лучше укомплектовано в главных ролях, чем драма, непосредственно ему предшествовавшая. Когда конституция самоуправляющегося народа осознанно формируется путем быстрого создания прецедентов в самые ранние периоды его существования, обязательно возникают антагонистические убеждения, достаточно отчетливые, сильные и активные, чтобы обрести форму в кредо энергичных партий, каждую из которых возглавляют величайшие защитники ее заветных принципов. Время нашего конституционного развития увидело, соответственно, столь прекрасную плеяду государственных деятелей во главе национальных дел, какие когда-либо направляли гражданскую политику страны; и они, в свою очередь, уступили место людям, храбрым перед лицом борьбы в изменившиеся времена и способным разрешить сомнения нового ряда событий.

Однако после войны мы вступили в четвертый период национальной жизни и испытываем растерянность, обнаруживая, что нам отказано в новом порядке государственного управления, соответствующем изменившимся условиям правления. Период федерального строительства давно позади; вопросы конституционного толкования больше не считаются имеющими насущную срочность, война отгремела, и даже угли ее проблем почти потухли; и мы остались наедине с той не столь захватывающей, но оттого не менее капитально важной работой повседневного мирного развития и здравого администрирования, к выполнению которой любая нация в своем среднем возрасте должна приступить с той мудростью, энергией и осмотрительностью, какими она располагает. Нельзя сказать, что эти новые обязанности породили на сегодняшний день людей, выдающимся образом подходящих для их исполнения. У нас не было великих администраторов с начала этого новейшего этапа, и пока нет видимых признаков того, что таковые вскоре появятся. Формы правления в этой стране всегда были неблагоприятны для легкого возвышения талантов до станции высшей власти; и эти формы в их нынешнем застывшем состоянии более чем когда-либо неблагоприятны для терпимости к лидерству немногих, в то время как вопросы, наиболее заметные в политике, не носят такого характера, который заставил бы квалифицированных и надежных борцов выйти на арену, как это было с конституционными проблемами и революционными волнениями былых дней. Они носят слишком тихий, деловой характер, чтобы вызывать чувства или пробуждать энтузиазм.

Поэтому весьма прискорбно, что только чувства или энтузиазм способны порождать признанное лидерство в нашей политике. В нашем правительстве нет должности, отведенной для великого партийного лидера. Полномочия спикерства в Палате представителей слишком стесненны и скрыты; привилегии председательств в главных постоянных комитетах слишком ограничены по своему охвату; президентство слишком безмолвно и бездеятельно, слишком мало похоже на премьерство и слишком сильно напоминает надзор. Если есть хоть один человек, к которому вся партия или крупное национальное большинство обращаются за руководящим советом, он должен вести за собой без должности, как это делал Дэниел Уэбстер, или вопреки своей должности, как это делали Джефферсон и Джексон. В эпохе или в витающих в воздухе вопросах должно быть что-то такое, что выталкивает великих защитников или великих мастеров целей к неофициальному лидерству, которое принадлежит им потому, что в своих величайших делах они представляют некий принцип — одновременно жизненно важный и широко любимый или ненавидимый, — либо потому, что они обладают в своем непревзойденном даре красноречия способностью дать голос какой-то столь животрепещущей теме. Должно существовать дело, которое нужно продвигать, которое выше пут правительственных форм и которое властью собственного повелительного голоса делает его защитников лидерами нации, хотя и без предоставления им официального титула — без необходимости в официальном титуле. Никто не уполномочен вести за собой в силу какого-либо официального поста, известного нашей системе. Мы не называем наших истинных лидеров никакими именами, кроме их собственных: г-н Уэбстер всегда был г-ном Уэбстером и никогда — премьер-министром.

В стране, которая управляет собой посредством публичного собрания, Конгресса или Парламента, в стране, чья политическая жизнь носит представительный характер, единственное реальное лидерство в государственных делах должно быть законодательным лидерством — преобладанием в публичном собрании, которое решает все. Лидеры, если таковые имеются, должны быть теми, кто предлагает мнения и управляет действиями представительного органа. Следовательно, в нашей стране нет реального лидерства, поскольку ни одному человеку не дозволено направлять курс Конгресса, и нет иного способа управления страной, кроме как через Конгресс, который является верховным владыкой. Председатель крупного комитета, такого как Комитет путей и средств, стоит, правда, у истоков очень большого и важного потока политики и может повернуть этот поток по своему усмотрению или примешать к его водам все, что пожелает; но существуют целые провинции политики, в которых он вообще не может обладать никакой властью. Он не направляет и часто не может повлиять на тех других председателей, которые руководят всеми остальными важными делами правительства. Он, хотя и является величайшим из председателей и, возможно, столь же велик, как любой другой отдельный человек во всей правительственной системе, отнюдь не находится во главе правительства. Он, как он ощущает каждый день, всего лишь большое колесо среди множества других колес, некоторые из которых почти столь же велики, как он, и все они приводятся в движение, подобно ему самому, огнями, которые он не разжигает и за которыми не ухаживает.

Одним словом, у нас нет высшего исполнительного министерства, подобного великому заокеанскому «Министерству Короны», в чьих руках находится общее руководство законодательством; и у нас, следовательно, нет великих призов лидерства, способных стимулировать людей с сильными талантами к великим и заметным общественным услугам. Система комитетов, как я уже отмечал, представляет собой прямую противоположность этому. Она делает все призы лидерства незначительными и нигде не концентрирует власть в руках немногих. Нельзя отрицать, что в обычные времена и при отсутствии волнующих тем это является серьезным недостатком, поскольку делает службу в законодательных органах непривлекательной для умов высочайшего порядка, для которых предложение действительно великого поста и власти во главе правящего собрания, высшего совета нации, было бы самым привлекательным из всего. Если бы президентство было выборным на конкурентной основе — если бы его можно было добиться выдающейся службой в Конгрессе, — кто может сомневаться в том, что в Конгресс наблюдался бы заметный приток талантов и значительное повышение тональности и улучшение методов в его процедурах; и тем не менее президентство очень далеко от того, чтобы равняться первоклассному премьерству.

Я знаю, есть одна отличительная черта законодательного лидерства, которая заставляет некоторых находить его не вполне желательным; хотя она вряд ли представляет собой столь серьезное возражение, чтобы отсутствие лидерства вообще казалось предпочтительнее. Это лидерство ораторов; это преобладание тех, у кого есть дар красноречия. В глазах тех, кому это не нравится, оно кажется лидерством искусных диалектиков, успехом словесных ухищрений, победой бурной декламации — управлением не по совету государственных советников, а посредством махания готовыми языками. Маколей с присущей ему силой изложения указал именно на тот факт, который преследует приверженцев подобных возражений. Способность к речи, говорил он, столь высоко ценимая политиками в народном правлении, «может существовать в высшей степени без рассудительности, без стойкости, без умения читать характер людей или знаки времен, без каких-либо знаний принципов законодательства или политической экономии и без всякого искусства в дипломатии или ведении войны. Более того, вполне может случиться так, что те самые интеллектуальные качества, которые придают особую прелесть речам публичного человека, окажутся несовместимы с качествами, которые подогнали бы его под способность встретить насущный кризис с оперативностью и твердостью. Так было с Чарльзом Тауншендом. Так было с Уиндхемом. Было привилегией слушать этих искусных и изобретательных ораторов. Но в опасный кризис они оказались бы уступающими во всех качествах правителей такому человеку, как Оливер Кромвель, который нес чепуху, или как Вильгельм Молчаливый, который не говорил вовсе».

Тем не менее следует заметить, что ни Уиндхем, ни Тауншенд не поднялись на места высшего доверия в ассамблее, которой они служили и которую очаровывали своими притягательными ораторскими способностями; и что Кромвель был бы столь же не пригоден для управления чем-либо, кроме автократического содружества, сколь Вильгельм Молчаливый — для того, чтобы быть кем-либо, кроме голландского наместника. Народ в правительстве Кромвеля фактически не имел слова. Оно было абсолютным. Он чувствовал бы себя в представительном правительстве столь же неуместно, как слон в посудной лавке. Мы бы не стали заводить Бисмарка, даже если бы могли.

Каждый вид правления имеет недостатки своих собственных достоинств. Представительное правление — это правление посредством защиты интересов, дискуссий и убеждений, и большая, разнородная масса избирателей часто вводится в заблуждение обманчивыми доводами и поддается неразумным советам. Но если бы кто-то сделал более свободный выбор примеров, чем тот, который позволил себе Маколей, было бы легко умножить примеры правящих ораторов нашей расы, которые присоединили к своим дарам красноречия выдающуюся проницательность в управлении делами. Во всяком случае, люди, возглавлявшие народные собрания, часто были, подобно Хэмпдену, редкостно наделены рассудительностью, дальновидностью и стойкостью целей; подобно Уолполу, поразительно быстро «читали характеры людей и знаки времен»; подобно Чатему, властно упорядочивали завоевания и политику мира; подобно Берку, были сведущи в глубочайших принципах государственного искусства; подобно Каннингу, искусны в дипломатии; подобно Питту, надежны в времена революций; подобно Пилю, проницательны в финансах; или, подобно Гладстону, искусны во всех отраслях политических знаний и равны любому испытанию в чрезвычайной ситуации.

Естественно, что ораторы являются лидерами самоуправляющегося народа. Люди могут быть умными и обаятельными ораторами, каковых, несомненно, можно встретить в половине адвокатских коллегий страны, не будучи при этом даже сносно экипированными ни для одной из высоких обязанностей государственного деятеля; но люди едва ли могут быть ораторами без той силы характера, той находчивости, той ясности видения, того охвата интеллекта, того мужества убеждений, той искренности цели и того инстинкта и способности к лидерству, которые являются восемью конями, везущими триумфальную колесницу каждого лидера и правителя свободных людей. Мы не могли бы возражать против того, чтобы нами снова управляли такие люди, как Генри, Отис и Сэмюэл Адамс; но они были продуктами революции. Они были вдохновлены великими делами своего времени; и созданное ими правительство оставило нас без каких-либо обычных, мирных средств приведения таких людей к общественной жизни. Нам хотелось бы иметь их побольше, но насильственное упражнение революции — слишком высокая цена за них. Желательно какое-то менее резкое питание для оздоровления нашей законодательной службы. Должно существовать какое-то тихое, эффективное тонизирующее средство, мягкий стимул — вроде верной перспективы завоевания высочайшего и почетного поста, — чтобы привнести лучшие таланты нации в нашу общественную жизнь.

Таковы, следовательно, условия общественной жизни, которые делают Палату представителей тем, чем она является — дезинтегрированной массой разрозненных элементов, а Сенат — тем, чем он является — маленькой, отборной и неторопливой Палатой представителей. Или, пожалуй, ближе к истине было бы сказать, что таковы обстоятельства и таков государственный уклад, частью которых являются обе Палаты. Если бы Сенат пополнялся не главным образом за счет продвижения по службе из Палаты — если бы, иными словами, его состав формировался из людей, специально подготовленных для его специфических обязанностей, — он, вероятно, был бы гораздо эффективнее в выполнении великой функции поучительных и деловых дебатов по общественным вопросам; ибо его обязанности достаточно отличаются от обязанностей Палаты, чтобы их можно было назвать специфическими. Люди, которые приобрели все свои привычки в деле работы с законодательными мерами в Палате представителей, где работа в комитетах — это все, а публичное обсуждение — не более чем «разговоры для страны», обнаруживают, что они остаются простыми декламаторами, попадая в Сенат, где никакой предыдущий вопрос не произносит своего прерывающего голоса устами тиранических членов комитетов и где, следовательно, разговоры свободны для всех. Только высшие таланты, которыми обладают очень немногие люди, могли бы позволить представителю с многолетним стажем изменить свои привычки по вступлении в Сенат. Большинство людей не подходят больше чем для одной сферы жизни; и после того, как их растянули или сжали по мерке этой одной, они будут болтаться со свистом или сидеть слишком плотно в любой другой, в которую их могут засунуть. И все же в каждом случае происходит в большей или меньшей степени приспособление. Если новый сенатор слишком свободно стучит боками среди просторов правил этого августейшего органа, ему непременно собьют некоторые из его самых больших углов и тем самым сгладят его угловатость; если он застрянет среди достойных любезностей и пунктуальных соблюдений высшей палаты, он в конце концов, если застрянет надолго, сотрется в процессе толкотни до таких размеров, чтобы достичь более или менее удовлетворительного движения. Но с другой стороны, нужно сказать, что даже если бы Сенат состоял из чего-то лучшего, чем выборка из Палаты, он, вероятно, не смог бы сделать намного больше того, что делает на поприще придания эффективности нашей системе законодательства. Ибо он обладает теми же радикальными пороками организации, которые ослабляют Палату. Его функции также, подобно функциям Палаты, обособлены в прерогативах многочисленных постоянных комитетов. В этом отношении Конгресс един во всех частях. В Сенате нет больше возможностей, чем в Палате, для обретения столь признанного партийного лидерства, которое способно возвысить человека, наделив его чувством власти, и сделать его более уравновешенным и трезвым, наполнив глубоким чувством ответственности. Настолько, насколько им управляет его организация, Сенат, несмотря на одну-две особые сильные стороны, которые делают его более умеренным и зачастую более разумным, чем Палата, не имеет никаких достоинств, которые отличали бы его по своей природе. Его заседания несут в себе большинство характерных черт комитетского правления. Его выводы подсказываются то одной группой его членов, то другой, а то и третьей; и это устройство, конечно же, весьма эффективно как в его случае, так и в случае Палаты, лишая его того лидерства, которое ценно не только тем, что придает отчетливую цель законодательной деятельности, но и тем, что концентрирует партийную ответственность, привлекает лучшие таланты и приковывает общественный интерес.

Некоторые сенаторы, правда, предстают обладателями более крупного интеллектуального склада и слеплены из более прочного морального теста, чем их сокамерники-коллеги, и для отдельных членов не редкость становиться заметными фигурами в каждом крупном событии сенатских дебатов. Общество то тут, то там выхватывает сенатора, который кажется действующим и говорящим с истинным инстинктом государственного деятеля и который несомненно заслуживает доверия коллег и народа. Но такой человек, сколь бы выдающимся он ни был, никогда не является более чем сенатором. Никто не является Сенатором. Никто не может говорить от имени своей партии так же, как от своего собственного; никто не осуществляет осодого доверия признанного лидерства. Сенат — это просто корпус индивидуальных критиков, представляющий большинство не слишком разнообразных типов в сути своей гомогенного общества; и вес каждой критики, произнесенной в его палате, зависит от веса критикующего ее лица, получая мало прибавки к своему удельному весу, если вообще получая ее, от связи с замыслами целеустремленной партийной организации. Я не могу слишком сильно настаивать на этом пороге конгрессионального правления, поскольку он очевидно радикален. Лидерство с властью над большой правящей партией — это приз, способный привлечь великих соперников, и в свободном правительстве это единственный приз, который привлечет великих соперников. Его привлекательность изобильно иллюстрируется в работе британской системы. В Англии, где члены кабинета министров, являющегося лишь комитетом Палаты общин, выступают правителями империи, карьеры в Общинах ревностно ищут люди с самыми редкими дарованиями, потому что карьера там представляет собой лучший путь, поистине единственный путь к членству в великом комитете. Участие же в жизни Конгресса, напротив, хотя и является лучшей карьерой, открываемой для амбициозных людей нашей системой, не имеет на своем конце никакого приза более значительного, чем членство в каком-либо из многочисленных комитетов — между которыми, конечно, есть некоторый выбор, поскольку некоторые из них обладают обширной юрисдикцией, а другие лишь малой, но ни один из которых не обладает различием верховенства в политике или признанного авторитета делать что-то большее, чем просто предлагать. И посты в таких комитетах являются высшими постами в Сенате точно так же, как и в Палате представителей.